История государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки

Российской Федерации

НОУ ВПО «ТАГАНРОГСКИЙ ИНСТИТУТ

УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ»

кафедра управления и рекламы

С.Е. Ковалёнок

История государственного управления

Учебное пособие

Таганрог 2013

ББК

Авт код. Ковалёнок С.Е. История государственного управления: Учебное пособие. Таганрог: Изд-во НОУ ВПО ТИУиЭ, 2013. 163 с.

В учебном пособии рассмотрены основные проблемы и ключевые вопросы истории государственного управления. Основными элементами рассмотрения являются история развития отношений государственной власти и местного самоуправления, организация государственного и муниципального управления на различных этапах развития общества, специфика отношений государственной власти и местного самоуправления на исторических этапах развития Российской государственности.

Учебное пособие составлено в соответствии с ФГОС ВПО по направлению подготовки 081100.62 «Государственное и муниципальное управление», а также с рабочей программой по дисциплине «История государственного управления» и предназначено для студентов всех форм обучения.

Рецензенты:

Кафедра управления и рекламы НОУ ВПО «Таганрогский институт управления и экономики». Протокол №9 от 23.04.2013.

Печатается по решению методического совета НОУ ВПО ТИУиЭ.

© С.Е. Ковалёнок, 2013

© НОУ ВПО ТИУиЭ, 2013

Введение

Историю древние называли наставницей жизни (Historia magistra vitae), она представляет собой уникальную лабораторию мирового социального опыта. В силу своей познавательной ценности, информативности история государственного управления - действенный инструмент формирования исторического сознания. Эта наука дает возможность не только глубже понять реалии современности, но и прогнозировать дальнейшее развитие государства. Она вооружает специалистов необходимыми знаниями, которые помогут им в практической деятельности в сферах государственного и муниципального управления.

Государство - важнейший институт политической системы общества, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. Этим определяется необходимость и актуальность изучения и практического освоения тех общественных источников и факторов, которые предопределяют современную сущность государственного управления, вбирающего как общемировые, универсальные закономерности, формы и методы управления, так и сугубо национальные, региональные, местные.

1. Государственное управление в странах Древнего Востока

Неолитическая революция и переход человечества (на рубеже VII-V тысячелетия до н.э.) к производящей экономике имели самые разнообразные и глубокие последствия. Прежде всего следует отметить появление ранних оседлых земледельческих обществ в регионах, благоприятных для проживания людей и их успешной хозяйственной деятельности, а также резкое увеличение численности и плотности населения (своего рода демографический взрыв). Одним из важнейших последствий неполитической революции было развитие межродовых связей и формирование надобщинных структур. Особо заметную роль в процессе становления государственности сыграла одна из форм межобщинных связей и организационных структур - племенной строй. Постепенно по мере развития производящей экономики, усложнения внутриплеменной организации центр тяжести в родоплеменном самоуправлении смещается на племенной уровень. Происходит образование сложных надобщинных структур и формируются принципиально новые основы управления обществом, являющимся по своей сути предгосударственным. Наряду с другими видами общественного разделения труда (отделение скотоводства от земледелия и т.д.) происходит выделение управленческой деятельности, которая постепенно превращается в профессиональную. Разделение людей на две неравные по численности группы (управляющих и управляемых) является последней ступенью в создании государства. Организационная деятельность приобретает политический характер, а административно-общинная власть превращается в государственную.

1.1 Особенности развития государства в странах Древнего Востока

Самые ранние государственные формы (протогосударства) стали складываться в древневосточных цивилизациях (в Древнем Египте, Древней Индии, Древней Месопотамии, Древнем Китае - еще в IV-III тысячелетии до н.э.) в ходе разложения общинно-родовой организации. Они складывались по мере усиления разделения труда, усложнения управленческих функций, а вместе с тем превращения лиц, выполняющих эти функции, в сословие знати, которое не участвовало в производстве, стояло над рядовыми общинниками. Вместе с тем непосредственным владельцем-собственником земли была сама сельская община, упрочению позиций которой способствовали коллективные усилия ее членов по созданию ирригационных сооружений. Именно община оказывала огромное влияние на замедление процессов классообразования, формы земельной собственности и способы эксплуатации в древневосточных обществах.

По мере выделения надобщинных управленческих структур стали возникать и царско-храмовые хозяйства, создаваемые главным образом за счет присвоения общинных земель. Владеть участками царско-храмовых земель могли лишь люди, выполняющие ту или иную работу, несущие службу на правителя или храм. Здесь рано начал использоваться труд рабов, различных категорий подневольных лиц.

Многоукладная хозяйственная жизнь определяла пестрый социальный состав древневосточных обществ, в котором можно выделить три основных социально-классовых образования:

различные категории лиц, лишенных средств производства, зависимые подневольные работники, к которым относились и рабы;

свободные мелкие производители - общинники-крестьяне и ремесленники, живущие своим трудом;

господствующий социальный слой, куда входили придворная и служилая аристократия, командный состав армии, состоятельная верхушка земледельческих общин и пр.

На Востоке отсутствовала четкость социально-классовых границ, например, существовали различные категории зависимого населения, занимающие промежуточные позиции между свободными и рабами, или некие переходные категории свободных (от мелких землевладельцев к господствующему слою, в частности к мелкому купечеству и чиновничеству).

Стойкая многоукладность, историческая преемственность социальных, политических, правовых форм и институтов, господствующей религиозной идеологии дают основания назвать главной отличительной чертой древневосточных обществ - традиционность. Это подтверждается тем, что освященные незыблемыми идейно-религиозными установками основы социальной структуры и государственности таких крупных древневосточных обществ, как Древняя Индия и Древний Китай, пережили века.

Общие закономерности развития древневосточных многоукладных обществ не исключают наличия конкретных особенностей каждого из них. Эти различия связаны как с определяющим положением того или иного уклада, так и с особенностями социальных и политических институтов, со специфическими чертами их культурно-цивилизационного развития, особенностями быта, миропонимания людей, их способов религиозной ориентации.

1.2 Государственное управление в Древнем Египте

Государство Древнего Египта сложилось в северо-восточной части Африки, в долине, расположенной по нижнему течению реки Нила. Все сельскохозяйственное производство Египта было связано с ежегодными разливами Нила, с очень ранним строительством здесь ирригационных сооружений, на которых и стал впервые использоваться труд рабов-военнопленных. Естественные границы Египта служили защите страны от набегов извне, созданию этнически однородного населения - древних египтян.

Интенсивно развивающееся поливное земледелие способствовало социальному расслоению и выделению управленческой верхушки во главе с первосвященниками-жрецами в первой половине IV тысячелетия до н.э. Во второй половине этого тысячелетия формируются первые государственные образования - номы, возникшие как объединения вокруг храмов сельских общин для совместного ведения ирригационных работ. Территориальное расположение древних номов вдоль единой водной магистрали очень рано приводит к их объединению под властью сильнейшего нома, цари Верхнего (Южного) Египта к концу IV тысячелетия до н.э. завоевывают весь Египет. Раннюю централизацию древнеегипетского государства предопределял сам характер хозяйства, связанный с постоянной зависимостью населения от периодических разливов Нила и необходимостью руководства из центра трудом многих людей по преодолению их последствий.

Социальная структура. Для Древнего Египта была характерна крайняя замедленность эволюции социальной структуры, определяющим фактором которой было почти безраздельное господство в экономике государственного царско-храмового хозяйства. В условиях всеобщей вовлеченности населения в государственное хозяйство разница в социально-правовом положении отдельных слоев трудового люда не считалась столь существенной, как в других странах Востока.

Процессы социального расслоения древнеегипетского общества усиливаются в конце IV тысячелетия до н.э. когда формируется господствующий социальный слой, в который входили родоплеменная номовая аристократия, жрецы, зажиточные общинники-крестьяне. Этот слой все больше отделяется от основной массы свободных общинников-крестьян, с которых взимается государством рента-налог. Они же привлекаются к принудительному труду по строительству каналов, дамб, дорог и пр. С первых династий Древнему Египту были известны проводимые по всей стране периодические переписи «людей, скота, золота», на основе которых и устанавливались налоги.

Раннее создание единого государства с централизованным в руках фараона земельным фондом, к которому переходят функции управления сложной ирригационной системой, развитие крупного царско-храмового хозяйства способствует фактическому исчезновению общины как самостоятельной единицы, связанной коллективным землепользованием. Она прекращает существование вместе с исчезновением свободных земледельцев, независимых от государственной власти и неподконтрольных ей. Неким подобием общин остаются постоянные сельские поселения, главы которых отвечают за уплату налогов, за бесперебойное функционирование ирригационных сооружений, принудительные работы и пр. Вместе с тем укрепляет свои экономические и политические позиции правящая верхушка, пополняющаяся в основном за счет местной номовой аристократии, чиновничества, складывающегося централизованного административного аппарата и жречества. Ее экономическая мощь растет, в частности, за счет рано сложившейся системы царских пожалований земель и рабов.

В царских хозяйствах и хозяйствах светской и духовной знати трудились различные категории зависимых подневольных лиц. Сюда входили бесправные рабы-военнопленные или соплеменники, доведенные до рабского состояния, «слуги царя», выполнявшие предписываемую им норму работы под надзором царских надсмотрщиков. Они владели небольшим личным имуществом и получали скудное пропитание из царских складов. Границы, отделяющие рабов (которых в Египте никогда не было много) от «слуг царя», были выражены нечетко. Рабов в Египте продавали, покупали, передавали по наследству, в дар, но иногда сажали на землю и наделяли имуществом, требуя с них часть урожая.

Объединение Египта после переходного периода смут и раздробленности (XXII в. до н.э в границах Среднего царства сопровождалось успешными завоевательными войнами египетских фараонов, развитием торговли с Сирией, Нубией, ростом городов, расширением сельскохозяйственного производства. Это привело, с одной стороны, к росту царско-храмового хозяйства, с другой - к укреплению позиций частного хозяйства вельмож-сановников и храмовых жрецов, органически связанного с первым.

Рано выявившаяся неэффективность громоздких царских хозяйств, основанных на подневольном труде, способствует широкому развитию в это время надельно-арендной формы эксплуатации земледельцев. Земля стала отдаваться «слугам царя» в аренду, она обрабатывалась ими в основном своими орудиями в относительно обособленном хозяйстве. При этом земледельцами выплачивалась рента-налог казне, храму, номарху или вельможе, и по-прежнему выполнялась трудовая повинность в пользу казны.

По мере централизации государственного управления в Среднем царстве создается система общегосударственного перераспределения рабочей силы. В Новом царстве, в связи с дальнейшим ростом многочисленного имперского, иерархически соподчиненного слоя чиновничества и армии, эта система нашла дальнейшее развитие. В Египте систематически проводились переписи, учитывающие население в целях определения налогов, комплектования армии по возрастным категориям: отроки, юноши, мужи, старики. Эти возрастные категории в определенной мере были связаны со своеобразным сословным делением населения, непосредственно занятого в царском хозяйстве Египта, на жрецов, войско, чиновников, мастеров и "простых людей".

"Наряд" на постоянную квалифицированную работу, например архитектора, ювелира, художника, относил "простого человека" к категории мастеров, что давало ему право на должностное владение землей и неотчуждаемую частную собственность.

Чиновники, мастера противопоставлялись "простым людям", положение которых мало чем отличалось от положения рабов, их только нельзя было купить или продать как рабов. Эта система распределения рабочей силы мало затрагивала основную массу надельных земледельцев, за счет которых и содержалась эта огромная армия чиновников, военных и мастеров. Периодический учет и распределение на работу основного резерва рабочей силы в Древнем Египте были прямым следствием неразвитости рынка, товарно-денежных отношений, полного поглощения государством египетского общества.

Государственный строй. Древнеегипетское государство было централизованным почти на всех этапах своего развития, за исключением непродолжительных периодов распада. Объединение Египта в конце IV тысячелетия до н.э. под началом единого царя ускорило создание здесь централизованного бюрократического аппарата, который на региональном уровне был организован по древним традиционным номам и представлен правителями-номархами, храмовыми жрецами, вельможами и царскими чиновниками различных рангов.

С помощью этого аппарата, систематически одариваемого центральной властью, происходило дальнейшее укрепление могущества фараона, который начиная с III династии не просто обожествлялся, но считался равным богам. Логическим следствием изменений в египетской теологии становится скрупулезная разработка ритуала поклонения богу-фараону, строительство гигантских пирамид на местах их захоронений.

Наибольшего могущества власть фараонов достигает в Новом царстве, когда окончательно утверждается основанная на военной силе и многочисленном бюрократическом аппарате имперская власть центра, полностью подчинившего себе управление обширной территорией. При всей широте полномочий фараона его власть нельзя рассматривать как личную, произвольную. Политическая стабильность единого государства Египта, неприкосновенность трона зависели от того, насколько успешно фараон служил интересам господствующих социальных слоев, особенно военной и жреческой верхушки.

К особенностям управленческого аппарата древнеегипетского государства можно отнести его многочисленность и низкую специализацию. Почти все чиновники Египта были одновременно связаны с хозяйственной, военной, судебной и религиозной деятельностью. В Новом царстве религиозные функции сосредоточиваются в руках замкнутой касты жрецов, противостоящей в ряде случаев царским чиновникам. Все больше усиливается роль армии, воинских начальников в сфере хозяйственного управления.

На всех этапах развития Египта особая роль в управлении государством принадлежала царскому двору. В Новом царстве первый помощник фараона - джати осуществляет контроль за всем управлением в стране, в центре и на местах, распоряжается земельным фондом, всей системой водоснабжения. В его руках - высшая военная власть. Он контролирует набор войска, строительство пограничных крепостей, командует флотом и пр. Ему принадлежат и высшие судебные функции. Он рассматривает жалобы, поступающие к фараону, ежедневно докладывает ему о наиболее важных событиях в государстве, непосредственно следит за выполнением полученных от фараона указаний.

Должность джати обычно исполнял один из царевичей или иных близких родственников фараона. Под непосредственным контролем джати находились главы специализированных управлений: "начальник дома оружия", руководивший военным ведомством, отвечавший за вооружение, за снабжение армии, строительство крепостей и пр., "заведующий тем, что дает небо, производит земля и приносит Нил" - хранитель государственных амбаров и складов, "начальник работ", отвечавший за крупное строительство и пр.

Слабая дифференциация отдельных звеньев управленческого аппарата, их неразрывная связь с религиозно-хозяйственной деятельностью в Древнем Египте определили существование здесь особых групп лиц, получивших при XVIII династии название "послушных призыву". Каждая из этих групп не была однородной ни с сословной, ни с классовой точек зрения. В одну из этих групп могли входить лишь крупные сановники, придворные фараона, в другую - вместе со свободными и рабы, в третью - только рабы. Эти группы лиц занимали определенное место и в производстве, и в управлении древнеегипетским обществом.

"Послушные призыву" - это те, кто мог непосредственно выслушать и должен был выполнить приказ своего господина. Одно и то же лицо могло иметь "послушных призыву" и состоять в группе "послушных призыву" своего господина, начальника высшего ранга.

В системе органов управления особую роль играла группа "больших послушных призыву царя" - придворных, крупных вельмож, государственных деятелей, телохранителей царя. Часть своих управленческих функций представители этой группы могли передавать своим "послушным призыву". Они зачастую совмещали ряд должностей, получая за каждую из них особое должностное земельное владение. "Большие послушные призыву царя" возглавляли все высшие ведомства в государстве, в которых служили их "послушные призыву".

Местное управление. Во времена Древнего царства местное управление представляло собой объединение небольших сельских общин, во главе которых стояли общинные старосты и общинные советы - джаджаты. Общинные советы в Древнем царстве, состоящие из представителей зажиточного крестьянства, были органами судебной, хозяйственной и административной власти на местах. Они регистрировали акты передачи земли, наблюдали за состоянием сети искусственного орошения, за развитием земледелия. Но впоследствии общинные советы полностью теряют свое значение, а общинные старосты превращаются в чиновников централизованного государственного аппарата.

Номархи - представители небольших государств, созданных на базе старых общин, а затем отдельных областей централизованного государства, со временем также теряют свою самостоятельность. Еще во времена в Среднего царства номархи, обладающие различным объемом полномочий в зависимости от своего богатства, силы и влияния при дворе, могли возглавлять местное ополчение, выступать жрецами местных богов и руководителями храмовых хозяйств. В Новом царстве номовая администрация целиком подчиняется центру, назначавшему в каждый ном особого царского чиновника, при котором были секретарь-писец и административная палата.

Центральной фигурой разветвленного административно-командного аппарата в Древнем Египте на всех этапах его развития была фигура писца-канцеляриста. Их готовили в специальных школах, они ведали многочисленными приходно-расходными книгами, два раза в год составляли кадастр всех земель в стране, переписывали население, его имущество и пр.

Страна делилась не только на области, но и на два больших округа - Южный и Северный Египет, во главе которых стояли царские наместники. Такое административное деление, соответствующее древнему делению Египта на Верхнее и Нижнее царства, определяло и особые титулы фараона, сохранившиеся и в поздней истории страны, - "владыка двух стран", "царь Нижнего и Верхнего Египта".

1.3 Государственное управление в Месопотамии

Первые города-государства стали возникать здесь в конце IV - начале III тысячелетия до н.э. на месте постоянных поселений земледельцев, разросшихся общин или группы общин, в центре которых были храмовые комплексы, посвященные тому или иному божеству. При этом жрецы храма во главе с верховным жрецом выполняли простейшие функции управления.

Рост сельскохозяйственного и ремесленного производства способствовал укреплению месопотамских городов, росту их населения. Во второй трети III тысячелетия до н.э. в городах-протогосударствах Урук, Киш, Ур, Лагаш население достигало нескольких тысяч человек. Здесь четко наметились социальные различия, выделилась родовая аристократия, обладающая большими участками земли. Во многих крупных хозяйствах родовой аристократии стал все шире применяться рабский труд.

В III тысячелетии до н.э. складывается и царско-храмовое хозяйство за счет отделения храмовых земель от общинных. Общинные земледельцы отныне не участвуют в обработке храмовых земель, а уплачивают налог в храмовую казну, земли же храмов обрабатываются различными категориями зависимых людей и рабами. Труд общинников используется на общественных работах, строительстве дорог, ирригационных сооружений и пр. Вместе с усложнением управленческих функций в городах растет административный аппарат, состоящий из лиц, занимающихся учетом земель, храмовым хозяйством, культом, общественными работами. Вырастая из органов общинного управления, этот аппарат выполняет новую социальную роль. Он становится аппаратом города-государства, осуществляющим многообразные управленческие функции по отношению к другим общинам-селениям.

Раннединастийный период шумерской истории был эпохой ожесточенной борьбы соседних городов-государств за политическую гегемонию, а их правителей - за упрочение и расширение своей власти за счет покорения соседей.

Крупнейшим и важнейшим по своему политическому влиянию в регионе стало с конца XIX в. до н.э. Древневавилонское царство, трехсотлетнее существование которого (1894-1595 гг. до н.э.) составило особую эпоху в истории Двуречья. Вавилон, достигший своего социально-экономического и политического расцвета при царе Хаммурапи (1792-1750 гг. до н.э.), объединивший на новых административно-территориальных организационных основах (путем создания административных областей и округов, управляемых царскими сановниками) огромные территории от Персидского залива до Сирии, предстает в качестве государства-империи, идеологической базой которой стал культ единого бога, "царя над богами" - Мардука.

Вавилон неоднократно подвергался нашествию горных племен, разрушался, но каждый раз восставал из руин. Он переживает новый временный подъем в эпоху Нововавилонского царства в VII-VI вв. до н.э., а в III в. до н.э. фактически прекращает свое существование.

Другой крупнейшей древневосточной державой Месопотамии являлась Ассирия. Место Ассирии в истории древнего мира, политическое значение среднеассирийского царства (XV-XI вв. до н.э.) определялось его важной ролью в экономике всей Ближней Азии. Этому способствовало выгодное географическое положение Ассирии на торговых, караванных путях, связывающих государства этого региона. Большое число социальных, экономических, политических структур, религия, равно как и письменность, были заимствованы Ассирией у Вавилона, что позволяет говорить о вавилоно-ассирийской региональной цивилизации древности.

Социальная структура месопотамского общества отличалась сложностью, которая была связана с многоукладным характером экономики, с незавершенностью процессов образования классов, с ранним и относительно высоким уровнем развития товарно-денежных отношений, развивавшихся главным образом в царско-храмовом хозяйстве и не затронувших в значительной мере общинного производства.

Наиболее четкие социальные границы наблюдались между рабовладельцами и рабами. Между тем рабский труд не преобладал ни в одной из отраслей производства Месопотамии. Он был одним из типов принудительного труда. Наряду с рабами в самую эксплуатируемую часть населения входили другие подневольные лица, лишенные собственности на средства производства.

Граница социально-экономических различий четко проходила между господствующей верхушкой, не принимавшей участия в производительном труде, состоящей из высших царских и храмовых чиновников во главе с самим царем, купцов, ростовщиков и пр., а также общинников-земледельцев, ведущих самостоятельное мелкое хозяйство, не эксплуатирующих, как правило, чужого труда. Они и составляли самую значительную по количеству и роли в общественном производстве часть населения. Производимый свободными крестьянами прибавочный продукт путем взимания налогов и принудительной трудовой повинности присваивался правящей эксплуататорской верхушкой.

Имущественное расслоение общины, разорение мелких производителей-крестьян способствовали широкому развитию аренды земли, личного найма. Разорившиеся общинники-земледельцы поглощались царским и храмовым хозяйством, пополняя ряды рабов и зависимых арендаторов.

Государственный строй. В Месопотамии наиболее ранней формой государственной организации были города-государства. Следует, однако, иметь в виду условность различий между некоторыми городскими и сельскими общинами, так как горожане также занимались земледелием и пользовались всеми правами членов общины. Не случайно и город и село по-аккадски имели одно название - ур.

Во главе первых месопотамских городов-государств стоял правитель-царь, который носил название энси ("возглавляющий род", "закладывающий храм") или лугаль ("большой человек", "хозяин", "господин"). В городах созывались общинные собрания и советы старейшин. Эти общинные органы не только избирали и в некоторых случаях низвергали правителей, но и определяли объем их полномочий, наделяя большими или меньшими правами в военной и законодательной областях. Лугаль отличался от энси большими военными полномочиями. Самим общинным собраниям принадлежали законодательные, финансовые (право установления цен, всякого рода сборов), судебные функции и функции по поддержанию общественного порядка.

Правитель города являлся главой общинного культа, ведал ирригационным, храмовым и другим общественным строительством, предводительствовал войском, председательствовал в совете старейшин или в народном собрании.

Усиление царской власти при Саргоне и его преемниках было продиктовано необходимостью объединения общин, централизованного и рационального использования ирригационно-водного хозяйства. Отсюда возникает и новый вид правителя лугаля-гегемона, власть которого выходила за рамки отдельного города и в силу этого не ограничивалась общинными органами. Власть правителей стала приобретать наследственный характер, а административный аппарат и сам царь - олицетворять единство обширных территорий. Местные энси были низведены до положения чиновников, царю была подчинена храмовая администрация.

Усилению централизаторских тенденций способствовало представление о божественном характере власти, ниспосланной якобы царям небесами. Все цари династии Ура, кроме первого, Ур-Намму, писали свои имена рядом с именем Бог, в силу якобы своей избранности, наделенности особой царственностью богами, что возвышало их над всеми людьми. Царственность воплощалась в особых атрибутах царской власти - одежде, диадеме, жезле и пр.

Наибольшей степени концентрации царская власть достигла в Древневавилонском царстве, в котором складывается одна из разновидностей восточной монархии. Хаммурапи пользовался формально неограниченными законодательными полномочиями. Он выступал главой большого управленческого аппарата. Об этом свидетельствуют сохранившиеся до наших дней около 60 приказов Хаммурапи царским наместникам в городах и отдельных областях, а также военачальникам, послам: о смещении и назначении чиновников, проведении переписи населения, строительстве каналов, взыскании налогов.

Как и в других древневосточных государствах, в руках царя сосредоточивались обширные хозяйственные функции: руководство ирригационным хозяйством, строительство храмов, регулирование цен на товары, ставок вознаграждения ремесленникам, врачам, строителям. При Хаммурапи купцы были превращены в царских агентов. С широким развитием ростовщичества была связана деятельность особых царских чиновников, государственных контролеров.

Страна была разделена на области, находящиеся под управлением царских чиновников шакканаккум, ответственных за сбор налогов, за поддержание порядка и за созыв ополчения, а также контролировавших назначаемых глав общин - рабианум.

Однако власть древневавилонских царей нельзя безоговорочно назвать деспотической. И во времена Хаммурапи продолжали существовать общинные органы управления, советы старейшин, общинные сходки. Их полномочия были значительно урезаны, но они сохраняли ряд административных, финансовых и судебных функций, а также функций по поддержанию общественного порядка (управляли общинной землей, разрешали совместно с представителями царской власти спорные вопросы между общинниками и держателями наделов от царя, распределяли налоги и определяли размеры сборов и пр.).

Некоторые самые древние и важные города в Вавилонии (Ниппур, Сиппар, Вавилон) могли иметь особый юридический статус, поскольку рассматривались как находящиеся под защитой местного божества. Жители этих городов могли освобождаться от налогов, трудовой повинности, военной службы.

Вавилонские цари, видимо, не смогли сломить в полной мере сопротивление некоторых сельских общин и племен. В интересах политической стабильности цари вынуждены были предоставлять ряд привилегий (освобождать от налогов и военной службы, трудовых повинностей) не только своим слугам, крупным землевладельцам, но и некоторым вождям племен, храмам. Их привилегии записывались на каменных монументах - кудурру ("пограничный камень").

Отношения между центральной властью и храмами были также сложны и противоречивы. Храмы, опираясь на собственное крупное землевладение и значительное число зависимых от них лиц, стремились к экономической независимости. Лишь при Хаммурапи храмы почти полностью были подчинены в административном и хозяйственном отношении царю, который назначал в них жрецов и администраторов, требовал отчета о хозяйственной деятельности.

1.4 Государственное управление в Древней Индии

Одна из самых древних цивилизаций в мире сложилась более четырех тысяч лет тому назад в долине Инда, с центрами в Хараппе и Махенджо-Даро. Археологические раскопки дали возможность установить, что еще в III тысячелетии до н.э. здесь существовали крупные города - центры ремесленного производства, развитое земледелие, торговля, имущественное расслоение населения.

Во времена так называемого ведического периода (вторая половина II тысячелетия до н.э. - середина I тысячелетия до н.э.) углубляется социальное расслоение и складывается государственность в долине Ганга. Этому способствует продолжающееся ряд столетий волнообразное проникновение на территорию Индии с северо-запада индо-арийских племен, консолидировавшихся где-то на рубеже III-II тысячелетия до н.э. в районах Причерноморья и Прикаспия. Долина Ганга к началу проникновения ариев (XIV-XIII вв. до н.э.) была заселена этническими общностями мундов и дравидов, которые были либо оттеснены к югу, либо ассимилированы ариями, носителями более высокой материальной и духовной культуры.

К следующему, так называемому магадхо-маурийскому периоду (вторая половина I тысячелетия до н.э. - до I в. н.э.), периоду относится возникновение и развитие самого крупного не только в Древней Индии, но и на всем Древнем Востоке государственного образования - империи Маурьев (IV в. до н.э. - II в. до н.э.)

Процесс социального расслоения древнеиндийского общества начался в недрах разрозненных племенных общин. В результате более сильные и влиятельные роды сосредоточивали в своих руках общественные функции управления, военной охраны, жреческие обязанности. Это способствовало развитию социального и имущественного неравенства, рабовладения, к превращению племенной верхушки в родовую аристократию.

Социальное расслоение в Древней Индии привело, однако, не к формированию классов (рабовладельцев и рабов), а к возникновению особых сословных групп - варн: брахманов (священнослужителей, жрецов), кшатриев (воинов, правителей), вайшиев (земледельцев, ремесленников) и шудр (слуг). Первое упоминание о брахманах, кшатриях, вайшиях и шудрах содержится в самом раннем произведении ведической литературы - Ригведе. В более поздних ведах указывается на наследственный характер религиозной и военно-управленческой деятельности брахманов и кшатриев.

Формированию варны жреческой верхушки брахманов способствовала монополизация ими на определенном этапе исторического развития отправления религиозных церемоний, знание ведических гимнов. Особая воинская верхушка, военная аристократия - кшатрии начала складываться в процессе завоевания ариями речных долин Северной Индии. В эту категорию первоначально входили только арии, но в ходе ассимиляции завоеванных племен варна кшатриев пополнялась и местными вождями, главами сильных родовых групп.

Название третьей варны "вайшии" произошло от слова "виш" - народ, племя, поселение. Это основная масса трудового люда, земледельцев и ремесленников. Обособлению кшатриев среди своих соплеменников - вайшиев-простолюдинов способствовали представления, что кшатрии - полновластные распорядители богатства, приобретаемого войной, в том числе и рабов-военнопленных.

В основе этой первой, трехчленной дифференциации древнеиндийского общества лежало разделение труда, когда труд физический отделялся от умственного, материальный от духовного, производительный от управленческого. В таком разделении труда уже были заложены основы социально-экономического неравенства, эксплуатации родовой аристократией простого народа.

По мере консолидации высших варн - брахманов и кшатриев складывался особый порядок регулярных отчислений от сельскохозяйственного продукта доли, получившей название боли (налог). Налог шел на содержание брахманов и кшатриев. Он все время возрастал, став со временем своеобразной формой государственной эксплуатации рядовых общинников-крестьян.

С формированием самой многочисленной и эксплуатируемой варны шудр связаны процессы завоевания аборигенных племен, но не меньшую роль играло и развитие социального неравенства внутри самого арийского общества; разряд шудр пополнялся представителями не только коренного населения, но и беднейшей части арийской общины, тех ее членов, которые отрабатывали долги, находились в услужении, попадали в зависимость, иногда и в рабскую.

За каждой варной строго закрепляется наследственный круг занятий. Изучение священных книг - привилегия брахманов, кшатриев и вайшиев, которые получают название дважды рожденных (в отличие от шудр - единожды рожденных). Второе рождение и было связано с ритуалом особого посвящения в связи с началом изучения священных книг. Целые главы дхарма-шастр посвящены жесткой регламентации поведения людей, их общения друг с другом, с представителями так называемых неприкасаемых каст, стоящих вне варн индийского общества.

Арийские войны и завоевания способствовали формированию государственных земель. Одна часть земель завоеванных племен по мере укрепления государственной власти и расширения государственной территории непосредственно переходила в царские владения (сита), другая - очень рано стала передаваться знати, лицам управленческого аппарата в виде служилых временных пожалований, в "кормление". Они приобретали право сбора налогов с общин, целых областей, деревень одного или нескольких домохозяйств.

С государственной собственностью на землю была связана эксплуатация общинников-крестьян господствующей правящей верхушкой, состоящей из лиц управленческого аппарата, царских чиновников, военачальников и пр., осуществляемая путем взимания ренты-налога. Другая система эксплуатации существовала в рамках самих полуавтономных изолированных общин. Общинная верхушка эксплуатировала труд рабов и других неполноправных жителей общины.

Полноправный общинник-землевладелец, чаще всего вайший, сам мог быть эксплуататором. В хозяйствах богатых общинников трудились безземельные наемные работники, представители "неприкасаемых" каст, которые в основном и создавали прибавочный продукт, присваиваемый различными категориями эксплуататоров, рабы.

Государственный строй. Правители первых государственных образований (протогосударств) раджи выполняли простейшие функции управления, обеспечивали внешнюю безопасность, вершили суд, распоряжались как военачальники фондом земель, наделяя землей храмы, брахманов, знать, собирали ренту-налог.

В некоторых государственных образованиях власть раджи была выборной, лишь со временем утвердился наследственный принцип получения царственности. При выборных монархах вся полнота власти сосредотачивалась в руках совета старейшин. По мере укрепления власти правителя, формирования административных органов совет старейшин теряет свои былые полномочия, превращается в совещательный орган при монархе - паришад. Но зависимость правителей от брахманской ученой верхушки и военной кшатрийской аристократии была неизменной.

Примерно в IX-VIII в. до н.э. в Древней Индии на базе старых племенных государств, растущих вместе с развитием ремесла и торговли городских центров, складываются первые более или менее крупные государства, которые ведут между собой непрекращающиеся войны, истощая друг друга. С этого времени начинается традиция слабых и кратковременных государственных образований, возникающих, возвышающихся и быстро приходящих в упадок. Невостребованность централизации и сильной государственной власти становится характерной чертой древнеиндийской цивилизации.

Эта особенность цивилизации Древней Индии связана с рядом исторических причин, главнейшие из которых заключались в варново-кастовом строе и крепости общинной организации. Жесткая варново-кастовая система с раз и навсегда определенным местом человека в ней, с кастовым конформизмом, неукоснительным соблюдением религиозно-нравственных установок поведения человека была своеобразной альтернативой принудительного характера государственной власти. Способствовала этому замкнутость, автономность индийской общины с ее натуральным хозяйством, с патриархально-патронажными межкастовыми взаимоотношениями.

Дальнейшие процессы политической консолидации, ускоренные внешней угрозой, привели в V в. к возникновению относительно сильных древнеиндийских государств Кошалы и Магадхи, соперничество между которыми привело в IV в. до н.э. к победе Магадхи, занимающей выгодные географические, стратегические и торговые позиции в северо-восточной части страны. Упрочение позиций новой правящей династии в Магадхе привело к созданию обширной империи Маурьев.

Империя Маурьев достигла наивысшего расцвета в III в. до н.э. в период правления Ашоки, когда в Индии складывается относительно централизованная восточная монархия. Относительная централизация в империи держалась не только на военной силе Маурьев, но и на проводимой ими гибкой политике объединения страны. В пестрый состав империи был включен ряд полуавтономных государств, сохранивших свои органы управления, обычаи. Это вассальные княжества, обязанные Маурьям выплатой дани и военной помощью, республиканские государства-общины, родоплеменные объединения.

Центральный административно-военный аппарат в Индии был относительно слаб по сравнению с другими государствами Древнего Востока, что было тесно связано с сохранением важной роли в государстве органов общинного самоуправления. Поэтому можно говорить, что власть древнеиндийских царей не была деспотической в прямом смысле этого слова. Она сдерживалась не только самоизоляцией общин, но и положением в государстве господствующей наследственной знати, установившимися традиционными религиозно-этическими нормами.

Царь являлся главой административного аппарата. От него зависели назначения должностных лиц и контроль за их деятельностью. Все царские чиновники делились на группы центрального и местного управления. Особое место занимали советники царя - высшие сановники (мантрины, махаматры). Из советников царя состоял и совещательный коллегиальный орган - мантрипаришад, своеобразный пережиток органов племенной демократии.

Специальная группа царских чиновников была связана с организацией управления царским хозяйством, с деятельностью по пополнению царской казны. Другие группы чиновников осуществляли надзор за царскими пастбищами, за гаванями, за судоходством, ведавших морской торговлей, судостроением и пр. С регулированием экономической жизни страны была связана деятельность специальных категорий чиновников (адхъякша), среди которых важное место занимали чиновники финансового ведомства, ведавшие сбором налогов, государственной казной. Выделялась также особая группа чиновников, следившая за снабжением армии. В зависимости от рода своей деятельности они подчинялись или главному сборщику налогов, или главному казначею, или главнокомандующему армией (сенапати). Среди других высших чиновников особое место занимали главный судья, юридический советник царя и советник царя по делам культа, воспитатель его сыновей, верховный придворный жрец (пурохита). Наряду с назначением чиновников царской властью существовала практика передачи чиновничьих должностей по наследству, чему способствовала кастовая система.

1.5 Государственное управление в Древнем Китае

История Древнего Китая обычно делится на ряд периодов, обозначаемых в исторической литературе по имени царствующих династий: период Шан (Инь) (XV-XI вв. до н.э.), период Чжоу (XI - III вв. до н.э.). В период Чжоу выделяются особые периоды:

Чуньцю (VIII - V вв. до н.э.) и Чжаньго - "борющихся царств" (V-III вв. до н.э.), последний завершился созданием централизованных империй в периоды Цинь и Хань (III в. до н.э. - III в. н.э.).

Создание первоначального примитивного государственного образования в Шан (Инь) было связано с необходимостью организации производства, орошения земель, предотвращения пагубных последствий разлива рек, защиты территорий. Это выразилось, во-первых, в превращении племенного вождя в обожествляемого правителя иньского царства - вана, обладавшего значительной властью, во-вторых, в образовании административного аппарата, состоящего из многочисленных управителей, военачальников, жрецов и прочих, противостоящих массе общинников. В эпоху Инь утверждается верховная собственность царя-вана на землю, этому способствовали представления о ване как о земном божестве.

Социальное и политическое развитие народов всего бассейна реки Хуанхэ было значительно ускорено завоеванием царства Инь в конце XII в. до н.э. пришедшими с запада чжоусскими племенами, которые установили господство над населением всего Северного Китая, над множеством разрозненных родоплеменных коллективов, находящихся на различных стадиях разложения родовых отношений. Чжоусский ван был поставлен перед необходимостью организации управления огромной территорией. С этой целью он передал завоеванные земли в наследственные владения своим родственникам и приближенным, которые вместе с землей получали и соответствующие титулы.

Первоначально власть титулованных владельцев уделов сдерживалась силой центральной власти. Однако в VIII в. до н.э. удельные правители, бывшие верные подданные вана, начинают приобретать фактически полную независимость. Власть вана ограничивается пределами его владения-домена. Становясь местными царьками, удельные правители сами начинают жаловать земли за службу, обрастая своими вассалами, своим аппаратом управления. Таким образом, в чжоусском Китае господствует раздробленность с характерной ей междуусобицей, приводящей к захвату то одним, то другим местным царством более мелких царств.

Долголетние непрерывные войны привели к экономическому упадку, к разрушению ирригационных сооружений и, наконец, к осознанию необходимости мира, сближения народов Китая. Выражением новых настроений стали проповедники конфуцианской религии, призывающие к объединению страны "без пристрастия и уничтожения людей". Несмотря на войны, в период Чжаньго усиливаются экономические и культурные контакты различных районов и народов, что приводит к их сближению, к "собиранию" земель вокруг семи крупных китайских царств.

В истории Древнего Китая V в. до н.э. был во многих отношениях переломным. В это время зарождается действие тех факторов, которые приводят к объединению царств в единую империю, где господствующей политической идеологией и стало конфуцианство. Благодаря внедрению железных орудий труда происходит резкий подъем экономики. Освоение новых земель, улучшение ирригационных сооружений, рост сельскохозяйственного и ремесленного производства способствуют развитию товарно-денежных отношений, складыванию рынка, выделению купечества. В этих условиях происходит интенсивное разложение общинной и утверждение частной собственности на землю, создание крупного частного землевладения.

Все это приводит к тому, что в последние века до н.э. в Китае проявляется противоборство двух тенденций в развитии общества. С одной стороны, развивается крупная частная собственность на землю, основанная на эксплуатации крестьян-арендаторов, наемных работников, рабов; с другой - формируется широкий слой податного крестьянства, непосредственно подчиненного государству. Это были два возможных пути развития: 1) через победу крупной частной собственности на землю - путь раздробленности, междуусобиц; 2) через упрочение государственной собственности на землю и создание единого централизованного государства. Утверждается второй путь, носителем которого выступает царство Цинь. В 221 году до н.э. оно победоносно закончило борьбу за объединение страны.

Основы социальных порядков, государственная машина, созданные в циньском Китае, оказались столь приспособленными к нуждам империи, что они без всяких изменений были перенесены в Хань. Став традиционными, они фактически сохранились в императорском Китае до буржуазной революции 1911-1913 гг.

2. Государственное управление в странах античного мира

Новая и более высокая ступень цивилизации связана с развитием античного (греко-римского) общества, сформировавшегося на юге Европы в бассейне Средиземного моря. Своего наибольшего развития античная цивилизация достигает в I тысячелетии до н.э. - в начале I тысячелетия н.э. Именно античности человечество обязано многими шедеврами литературы и искусства, достижениями науки и философии, уникальными образцами демократической государственности.

Первые протогосударства возникли в средиземноморском бассейне еще в III-II тысячелетии до н.э., с заметным влиянием восточных цивилизаций. В последующем, с основанием целого ряда греческих поселений (городов) на азиатском побережье, взаимодействие двух цивилизаций стало еще более тесным и глубоким.

Создание первых протогосударств, а затем и более крупных государственных образований на юге Балканского полуострова и на островах Эгейского моря в III-II тысячелетии до н.э. было результатом завоевания греками-ахейцами автохтонного населения этого региона (пеласгов, минойцев). Завоевание привело к перемешиванию и к скрещиванию различных культур, языков и народов, что породило высокую крито-микенскую цивилизацию, представленную целым рядом возвышавшихся и приходивших в упадок государств (Кносского, Микенского царства и т.д.).

Монархический характер этих государств, наличие крупного государственно-храмового хозяйства и земельной общины свидетельствовало об их сходстве с типичными восточными монархиями. Крито-микенские традиции еще долго сказывались на последующей государственности греков-ахейцев, для которой было характерно наличие общинного уклада, связанного с царским дворцом, выполнявшим функции верховного хозяйственного организатора.

2.1 Государственное управление в Древней Греции

Территорию Аттики (область Греции, где впоследствии возникло Афинское государство) населяло в конце II тысячелетия до н.э. четыре племени, каждое из которых имело свое народное собрание, совет старейшин и выборного вождя - базилевса. Переход к производящей экономике с индивидуализацией труда привел к разделу общинной земли на участки с наследственным семейным владением, к развитию имущественной дифференциации и постепенному выделению родовой верхушки и обнищанию массы свободных общинников, многие из которых превращались в фетов - батраков или за долги попадали в рабство. Эти процессы ускорялись благодаря развитию ремесла и торговли, чему благоприятствовало приморское положение Афин. Богатые семьи стали и первыми собственниками рабов, в которых обращали военнопленных. К началу I тысячелетия до н.э. рабовладение было распространенным явлением, хотя эксплуатация рабского труда еще не стала основой общественного производства. Только со временем рабский труд станет преобладать, а рабовладельцы, прежде всего крупные, перестанут участвовать в производительном труде. Родоплеменная организация власти начинает приспосабливаться к обеспечению интересов не только ее членов, но и богатеющей верхушки свободных, к эксплуатации рабов. В народном собрании возрастает влияние знатных родов, из их представителей формируется совет старейшин и избираются базилевсы. Формируется политическое общество, часто называемое военной демократией.

Греция представляла собой горную страну, где было мало плодородных и пригодных для зерновых культур земель, особенно таких, которые требовали бы, как на Востоке, проведения коллективных ирригационных работ. Поэтому в античном мире не могла получить распространение и сохраниться земельная община восточного типа, зато в Греции сложились благоприятные условия для развития ремесла, в частности металлообработки. Уже в III тысячелетии до н.э. греки широко использовали бронзу, а в I тысячелетии до н.э. орудия из железа, что способствовало повышению эффективности труда и его индивидуализации. Широкое развитие обменных, а затем и торговых отношений, особенно морской торговли, способствовало быстрому становлению рыночного хозяйства и росту частной собственности. Усилившаяся социальная дифференциация приводила к острой политической борьбе, в результате которой переход от примитивных государств к высоко развитой государственности проходил более стремительно и с более значимыми социальными последствиями, чем это имело место в других странах древнего мира.

Природные условия повлияли на организацию государственной власти в Греции и в другом отношении. Горные хребты и заливы рассекали морское побережье, где проживала значительная часть греков, и были существенным препятствием для политического объединения страны, делали невозможным и ненужным централизованное управление. Таким образом, естественные условия среды обитания предопределили возникновение многочисленных, сравнительно небольших по размеру и достаточно изолированных друг от друга городов-государств - полисов. Полисная система стала одной из самых значительных, практически уникальных черт государственности, характерных не только для Греции, но и для всего античного мира.