История государственного управления

Правительство СССР - Совет народных комиссаров - состояло из общесоюзных комиссариатов (которые имели в республиках уполномоченных представителей) и объединенных комиссариатов (которые существовали как на союзном, так и на республиканском уровнях). В республиках имелись также местные комиссариаты, не имевшие общей координации на союзном уровне.

10.3 Особенности государственного управления в Сталинский период

В начале 1920-х гг. государственная власть в СССР стал сосредотачиваться в руках одного лица - Иосифа Виссарионовича Джугашвили (Сталина) (1879-1953). В первом Советском правительстве Сталин занимал пост наркома по делам национальностей. С 1922 г., занимая должность генерального секретаря Коммунистической партии, Сталин сосредоточил в своих руках всю организационную работу и фактически стал управлять партийными делами. Это совпало с ухудшение здоровья Ленина. Таким образом, принятие ключевых государственных решений зависело от Сталина.

Формально Сталин не был главой СССР. Должность генерального секретаря изначально была связана с делопроизводством. В первые годы революции ее занимали женщины. Первым секретарем ВКП(б) в 1917 г. была избрана Е. Д. Стасова. Секретариат ВКП(б) избирался на определенный срок, обычно на год, на партийных форумах. По Конституции высший государственный пост в СССР означал главу представительной власти: с 1922 г. - Председатель Центрального исполнительного комитета (ЦИК), с 1938 г. - Председатель Президиума Верховного Совета СССР. После смерти первого главы Советского государства Я. М. Свердлова эту должность занимал Михаил Иванович Калинин (1875 - 1946). Сталин занял официальный государственный пост - главы исполнительной власти, Председателя СНК (затем Совета министров) СССР - только в 1941 г. Фактически вся государственная структура управления в СССР находилась под контролем КПСС, таким образом, глава административного аппарата компартии превратился в верховного правителя государства, обыденное название которого - «вождь советского народа».

Командно-административная система государственного управления в СССР опиралась в первую очередь на организационно-распорядительные и социально-психологические методы управления. Первые представлены планированием, нормированием и жесткой системой контроля, имеющей в распоряжении репрессивный аппарат. Вторая группа методов основана на идеологии, пропаганде, задача которых не только привлечь население, но и объяснить ошибки, просчеты и проблемы, показать деятельность государственной власти в выгодных условиях. Третья группа - экономические методы управления не использовались в полной мере, так как входили в противоречие с идеологией всеобщего равенства и борьбы с обогащением. Именно борьба с общим внешним врагом, сплачивающая коллектив, являлась основой для формирования государственной стратегии. Когда внешние враги побеждались, чтобы напряжение внутри системы не снизилось, создавались внутренние враги (после гражданской войны - борьба с вредителями, врагами народа, шпионами и т. д.; после Великой Отечественной войны - борьба с космополитами и врачами-вредителями). И наоборот, если бороться с внутренними врагами становилось невозможно, силы общества обращались на борьбу извне (борьба за мир в 1960-80-е гг.).

Государственное управление имело следующие особенности.

1. Наличие дополнительной управляющей и контролирующей системы - партийных органов. Деятельность государственной администрации подчинялась партийным директивам. Решения Коммунистической партии были обязательными для выполнения в отраслевых и региональных органах власти, на предприятиях и в учреждениях, в коллективных хозяйствах. Отказ от выполнения означал несогласие с политикой партии, а значит, контрреволюционную деятельность и основание для преследования и ареста. В то же время существовал запрет ссылаться письменно на эти директивы. Поэтому партийные органы не несли никакой ответственности за неправильные решения.

2. Увеличение аппарата управления. Расширение функций государства соответственно привело к увеличению административных органов и росту численности государственных служащих и партийных работников. Ликвидация рыночных механизмов и увеличение регулирующей роли государства в общественной жизни повлекли рост численности государственного аппарата в пять раз уже в первые годы Советской власти.

3. Формирование правящей элиты - Коммунистической партии - основано на специальной подготовке специальном обеспечении (продуктами, товарами народного хозяйства), классовом подходе при назначении на различные должности.

4. Отсутствие гражданского равенства. В СССР имелись «лишенцы», бывшие собственники и государственные служащие, не имевшие гражданских прав (существовали до 1936 г.). Людей не рабоче-крестьянского происхождения вместо армии отправляли в трудовые лагеря. Крестьяне с 1932 г. не получали паспортов и не пользовались никакими социальными правами (на отпуск, оплату по временной нетрудоспособности и т. д.).

5. Государственная монополия в экономике. В связи с расширением государственного регулирования экономической сферы аппарат исполнительных органов власти был увеличен: Госплан преобразован в комиссию при Совнаркоме на правах комиссариата, ВСНХ преобразован в несколько наркоматов: тяжелой, легкой, лесной промышленности. Наркомторг разделен на наркомат снабжения и внешней торговли. В 1934 г. введены производственно-отраслевой и производственно-территориальный принципы государственного управления экономикой.

Основная проблема, с которой столкнулась плановая экономика СССР - мотивация труда при ограничении экономических методов управления. В 1920-е гг. вопросами заработной платы занимались очень мало. Затем, чтобы повысить эффективность экономики, было организовано Стахановское движение, которое первоначально основывалось на материальном стимулировании. Одновременно на предприятиях были усилены административные методы управления.

Плановая экономика и централизованное принятие решений приводили к трагическим последствиям в случае ошибочных решений. Например, в июле 1932 г. было принято решение о повышенной норме сдачи зерна государству на Украине, которое привело к массовому голоду.

6. Наличие принудительного труда. В 1930-х гг. были введены ограничения на перемену места работы, запрещено увольнение по собственному желанию, введена уголовная ответственность за двадцатиминутное опоздание на работу. В распоряжении государства находилась огромная масса заключенных, которые использовались в строительстве, промышленности, на работе в труднодоступных районах. В 1935 г. сектор принудительного труда в СССР охватил более 2 млн. человек.

7. Приоритет идеологии над экономикой, политикой, культурой. Идеология марксизма-ленинизма была возведена в ранг религии: нельзя критиковать, а только слепо подчиняться. Все, что не вписывалось в официальную идеологию, признавалось в лучшем случае неправильным или ненаучным, в худшем - преступным.

8. Подлог и фальсификация. В 1934 г. были изъяты бюллетени, которые были поданы против Сталина на XVII партийном съезде. Все аварии и катастрофы списывались на вредителей. Например, политические процессы против инженеров и технической интеллигенции были инспирированы под знаком борьбы с вредителями.

9. Государственный террор. Террор из стихийного времен гражданской войны превращается в организованный, цель которого - уничтожение конкретных социальных групп, которые могут стать препятствием для новой системы управления.

В феврале 1922 г. ВЧК преобразовывается в Государственной политическое управление (ГПУ), сотрудники которого имели право расстреливать бандитов на месте преступления. В начале 1920-х гг. на Севере созданы первые лагеря для политических заключенных, которые в 1923 г. преобразованы в Соловецкий лагерь особого назначения (СЛОН). Сначала репрессии были направлены против бывших дворян, чиновников, политических противников большевиков (дело эсеров). В конце 1920-х гг. пострадала городская и сельская интеллигенция (наиболее громкие политические процессы - Шахтинское дело, процесс Чаянова-Кондратьева), репрессии направлены против зажиточных крестьян (раскулачивание).

В 1930-е гг. началась централизация репрессивных органов управления. Положение о милиции (1931 г.) выводит ее из подчинения местным органам власти, создается централизованная система управления милицией. С 1932 г. органы госбезопасности вновь получают судебные полномочия: судебная коллегия при ОГПУ (затем Особое совещание при НКВД) получает право рассматривать уголовные дела и выносить приговоры. В 1934 г. образован Наркомат внутренних дел, объединивший управление милицией и ОГПУ. В том же году, после убийства Кирова, вводится упрощенная процедура суда и следствия, дела рассматриваются без прокурора и адвоката, приговор немедленно приводится в исполнение. Централизация и упрощенные процедуры распространялись на органы юстиции и прокуратуры.

Принятые после революции Конституции (РСФСР- 1918 г., СССР - 1924 г.) не могли длительное время рассматриваться как основа государственного законодательства. Конституция РСФСР ориентировалась на законы революционного времени, в ней подчеркивался временный характер некоторых нормативных положений. Конституция СССР представляла собой союзный договор. В 1930-е гг. гражданская война прекратилась, социальная обстановка стабилизировалась, и возникла необходимость в новом Основном законе.

Новая Конституция была принята 5 декабря 1936 г. на чрезвычайном VIII съезде Советов СССР. По Конституции СССР определяется как «социалистическое государство рабочих и крестьян». Основами государственной системы СССР провозглашались: власть Советов, социалистическая собственность (в форме государственной и колхозно-кооперативной) и обязанность каждого гражданина трудиться. В Конституции закреплялись принципы социализма: «кто не работает, тот не ест» и «от каждого по его способности, каждому - по его труду», Лица, покушавшиеся на общественную, социалистическую собственность, являлись врагами народа.

Глава 3 Конституции указывает, что высшим органов власти в СССР является Верховный Совет, осуществляющий законодательные функции. Верховный Совет состоит из двух палат: Совета Союза и Совета национальностей, которые формируются по территориальному и национальному принципам и обеспечивают паритет интересов всех республик. Совет Союза избирается по норме: один депутат на 300 тысяч населения. Совет национальностей избирается по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам по норме: по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой автономной области и по одному депутату от каждого национального округа. Обе палаты Верховного Совета равноправны. Верховный Совет СССР избирает на совместном заседании обеих палат Президиум Верховного Совета в составе: Председателя Президиума Верховного Совета СССР, пятнадцати заместителей Председателя - по одному от каждой союзной республики, секретаря Президиума и двадцати членов Президиума Верховного Совета СССР. Верховный Совет СССР образует на совместном заседании обеих палат Правительство СССР.

В Конституции указывается, что высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти союзной республики является правительство союзной республики, которое подотчетно Верховному Совету союзной республики. Высшим органом государственной власти автономной республики является Верховный Совет АССР. Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов. Исполнительными и распорядительными органами краевых, областных, автономных областей, окружных, районных, городских и сельских Советов депутатов трудящихся являются исполнительные комитеты в составе: председателя, заместителей, секретаря и членов комитета.

На основании Конституции в 1937 г. в СССР были впервые проведены выборы Советов на основе всеобщего тайного голосования. Прекратилось лишение прав на основании классовой принадлежности. Конституция СССР 1936. г. провозглашает всеобщую воинскую обязанность.

В соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя Конституция гарантирует свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций; эти права граждан обеспечиваются предоставлением трудящимся и их организациям типографий, запасов бумаги, общественных зданий, улиц, средств связи и других материальных условий, необходимых для их осуществления. Таким образом, государство материально поддерживает общественные организации, что позволяет на основе Конституции выделять средства на нужды единственной политической организации - Коммунистической партии.

Конституция 1936 г. отвечала требованиям демократического государства, однако в реальной жизни в СССР установился тоталитарный режим. Права, закрепленные в Конституции, оставались только на бумаге, а фактически система государственного управления подчинялась жесткому контролю партийных органов власти.

10.4 Реформы государственного управления Н.С.Хрущева

После смерти И. В. Сталина пост генерального секретаря ЦК КПСС остался вакантным, руководство над партийными органами принял Н. С. Хрущев, который в сентябре 1953 г. стал Первым секретарем ЦК КПСС. Оказавшись во главе КПСС, Хрущев получил возможность реализовывать на практике собственные планы развития государственного управления СССР. В планах Н. С. Хрущева было обобществление всей личной жизни граждан, в том числе национализация личной собственности (квартир, дач, автомобилей), прекращение деятельности любых религиозных организаций, выработка единых вкусов в культуре и искусстве. Государственное управление строилось на следующих принципах.

1. Борьба с культом личности и единовластием в КПСС. Ближайшее окружение Сталина стремилось не допустить новой диктатуры. Хрущев в конце своего правления делал попытки захватить всю власть в свои руки, проявлял самоуправство и за это был отстранен. Таким образом, складывалась олигархическая система управления.

2. Ослабление тоталитарного режима. В 1953 г. упразднены внесудебные органы, выносившие приговоры (тройки, особое совещание и т. д.). В 1954 - 55 гг. реорганизованы судебная система и органы прокуратуры. В марте 1954 г. Министерство государственной безопасности преобразовано в Комитет государственной безопасности, деятельность которого контролировалась Советом министров и прокуратурой. Милиция была переведена под контроль республиканских и местных органов власти. В 1955-57 гг. начался пересмотр дел политических заключенных, закрывались лагеря, узники которых получили свободу и были реабилитированы.

3. Увеличение роли административного аппарата. Административный аппарат очень сильно разросся при Сталине. Причина этому - необходимость контроля. Несмотря на то, что система тотального контроля была ослаблена, административный аппарат продолжал увеличиваться за счет расширения функций государства.

В административном устройстве были проведены следующие изменения. В 1953 г. было проведено укрупнение министерств, сокращение их численности. Однако это привело к потере контроля. Поэтому в 1955 г. министерства подверглись разукрупнению. Количество отраслевых органов управления удвоилось, появились государственные отраслевые комитеты для решения конкретных задач (например, Государственный комитет по новой технике). В 1957 г. появились совнархозы - советы по народному хозяйству. Отраслевое управление сохранилось только в некоторых сферах (оборона, внешняя торговля, высшее образование и т. д.), а управление в хозяйственной сфере передавалось советам по народному хозяйству (совнархозам). Совнархоз - комплексное руководство всеми отраслями народного хозяйства по территориям. СССР был разделен на 105 районов, управляемых совнархозами. В 1963 г. создан Высший совет народного хозяйства СССР для обеспечения комплексного руководства хозяйственной деятельностью. ВСНХ включал комитеты по отраслям. В. 1957 г. создан Государственный плановый комитет (Госплан) по перспективному планированию экономики. Реорганизация органов управления отдельно прошла в строительной отрасли и сельском хозяйстве.

Реформа министерств не предотвратила кризис экономики, отсутствие развития отраслей, выпускающих товары народного потребления. Индустриализация, проведенная в 1930-е гг., способствовала развитию тяжелой промышленности, наращиванию оборонного потенциала страны. В то же время эффективность сельского хозяйства снижалась, а развитие легкой промышленности находилось на низком уровне. Реформы отраслевого управления не привели к росту эффективности народного хозяйства. Упразднение лагерной системы принудительного труда лишило государство дешевой рабочей силы. Однако ослабление методов принуждения не было компенсировано, в частности на низком уровне находилось материальное стимулирование. Низкая эффективность народного хозяйства в первую очередь привела к дефициту продуктов питания. СССР начал импортировать хлеб.

Демократизация внутри общества способствовала и падению «железного занавеса». Руководство СССР вело активную международную политику, направленную на мирные отношения с капиталистическими странами и пропаганду социалистических идей.

Государственное управление по-прежнему ориентировалось на партийное руководство. Основные государственные решения принимались на Политбюро ЦК КПСС.

10.5 Особенности государственного управления эпохи «застоя»

В октябре 1964 г. состоялся Пленум ЦК КПСС. Подобные пленумы созывались в конце каждого года и подводили итоги. Н. С. Хрущеву были предъявлены следующие обвинения:

развал сельского хозяйства, который привел к необходимости закупки зерна за границей;

частая смена руководителей;

неэффективность совнархозов.

Решением Пленума ЦК КПСС Н. С. Хрущев был отстранен от высших государственных постов, ему на смену пришел Л.И. Брежнев, избранный Первым секретарем ЦК КПСС и Председателем Верховного Совета СССР.

Новое руководство страной попыталось продемонстрировать «новый» подход к государственному управлению, который характеризовался:

коллегиальной формой принятия государственных решений. Основные государственные решения принимались на Политбюро ЦК КПСС.

ростом объема численности административного аппарата, который происходил за счет новой организации министерств и роста персональной структуры власти. Например, у Л. И. Брежнева было более двадцати секретарей. У каждого секретаря был свой штат личных помощников. Подобный штат секретарей был и у остальных государственных деятелей. Министерства вновь подверглись реорганизации. В 1985 г. общая численность управленцев составила 18 млн. человек, (1,6 млн. работало в высших и средних звеньях министерств, 11,5 млн. - в аппарате предприятий и организаций, 3,5 млн. - технический и обслуживающий персонал). На содержание аппарата управления в середине 80-х годов уходило 10%, государственного бюджета.

возвратом к отраслевому принципу руководства экономикой. В 1965 г. совнархозы были ликвидированы, возобновлена деятельность отраслевых министерств. Государственные комитеты продолжали функционировать на межотраслевом уровне.

попыткой перейти на экономические методы управления. В 1966 г. появилась идея о создании хозрасчета: социалистическое предприятие должно было сочетать централизованное руководство экономикой и самостоятельную хозяйственную деятельность. Однако развитие, хозрасчет не получил.

экстенсивной экономикой, низким уровенем автоматизации. В 1970-е гг. ручным трудом было занято 50 млн. чел. Планирование народного хозяйства происходило по принципу от достигнутого, что привело к снижению производительности труда, отсутствию стимулов для наращивания производства.

отсутствием контроля со стороны представительной власти. Верховный Совет не имел права вмешиваться в деятельность производства. Основная функция Советов - это утверждение бюджета. Контроль за расходованием бюджета отсутствовал. Это привело к бесконтрольному использованию средств. В 1980-е гг. в СССР появился дефицит бюджета, стал распродаваться золотой запас. Но в 1974 г. началась активная разработка Тюменской нефти. Отсутствие реальной власти у представительных органов было связано также с безальтернативными выборами.

10.6 Конституция 1977 г.

В новой Конституции подчеркивалось стирание границ между классами, декларировалась единая общность - советский народ. Конституция закрепляла новые формы демократии: референдумы, всенародное обсуждение, но в то же время в Конституции появилась шестая статья о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии в советском обществе.

Структура высших органов государственного управления осталась без изменений (рис. 13). На практике высшие органы власти не контролировали обстановку в стране, важнейшие решения принимались без их ведома, например, ввод войск в Афганистан в 1979 г. и др.

Развитие местного самоуправления было обусловлено низким уровнем финансирования. На каждый проект исполнительные комитеты городов или районов должны были запрашивать деньги из государственного бюджета.

10.7 Реформирование системы государственного управления СССР М.С. Горбачувым

К концу 1980-х гг. управление в СССР столкнулось со следующими проблемами:

1. Экономическая: кризис экономики, дефицит бюджета, скрытая инфляция. Правительство было вынуждено вводить талоны и карточки. В докладе на XXVII съезде КПСС в 1986 г. М.С. Горбачев указывал, что в стране образовался разрыв между платежеспособным спросом и его товарным покрытием. Отсутствие необходимых товаров на полках магазинов привело к росту очередей, к социальной напряженности. В 1989-90 гг. начались забастовки шахтеров. «Невыполненными остались задачи по развитию экономики, поставленные программой КПСС, и даже более низкие задачи девятой и десятой пятилеток. Не полностью удалось осуществить и намеченную на эти годы социальную программу» . В то же время дефицит бюджета складывался не только из-за отсутствия доходов, но и от чрезмерных государственных расходов, в том числе на военные нужды и административный аппарат.

2. Административная. Контроль со стороны государства над всеми отраслями общественной жизни привел к разрастанию государственного аппарата и низкой эффективности его функционирования: административные расходы превышали эффект от дополнительного контроля.

3. Кризис межнациональных отношений. В союзных республиках происходит рост национальных движений, а, следовательно, и межнациональных конфликтов. Руководители республик, в том числе коммунистические лидеры, поддерживали сепаратистские настроения, так как считали, что республики способны самостоятельно справиться с экономическими проблемами, если не надо будет отчислять большие средства в общесоюзный бюджет. (Доклад первого секретаря республиканского комитета КПСС Эстонии на XIX Всесоюзной конференции КПСС.)

4. Монополия Коммунистической партии на управление, закрепленная в ст. 6 Конституции, ограничивала доступ к власти для беспартийных. Советские граждане пытаются найти иные пути для выражения своих идей. В конце 1980-х гг. появляются различные общественные политические движения, которые считают себя оппозицией КПСС.

Для решения существовавших проблем были предложены следующие методы, которые вошли в программу преобразований, именуемую «перестройка».

Первой причиной экономических проблем советское руководство считало преобладание экстенсивного развития экономики, неактивное использование достижений научно-технического прогресса, что привело к вовлечению все новых материальных и трудовых ресурсов при снижении производительности труда и других показателей эффективности.

Другая причина неэффективной экономики в государстве в целом, по словам Горбачева, «негодная практика перераспределения доходов, когда убытки отстающих предприятий, министерств и регионов покрываются за счет работающих прибыльно. Это порождает иждивенчество, ориентирует на бесконечные требования об оказании помощи» . Для наращивания экономической эффективности государственные предприятия переводились на хозрасчет, самоокупаемость и самофинансирование, что должно было поставить уровень доходов коллектива в зависимость от эффективности работы. Однако предлагаемые экономические стимулы оказались недостаточными, так как собственником предприятий оставалось государство, сохранялась старая система плановых показателей, прикрепления к поставщикам и сбытовой сети.

Причиной бюрократии и неэффективной работы аппарата управления считался слабый контроль за работой исполнительного аппарата со стороны Советов. Таким образом, через семьдесят лет после революции вновь актуальным стал лозунг: «Вся власть - Советам».

Новому генеральному секретарю КПСС Михаилу Сергеевичу Горбачеву для проведения реформ требовалась поддержка всего народа.

В 1989 г. весной созван Первый съезд народных депутатов. По замыслу М. С. Горбачева съезды народных депутатов должны были собираться два раза в год и решать основные политические и экономические вопросы, в том числе о переустройстве государственного управления.

Несмотря на компанию по демократизации и привлечению граждан к управлению, власть постаралась контролировать выборы народных депутатов СССР. Одна третья часть депутатов была направлена на Съезд от общественных организаций. Самой крупной общественной организацией в СССР была КПСС, которая и выдвинула наибольшее число депутатов. От КПСС народными депутатами стали все партийные лидеры. Среди остальных общественных организаций, выдвигавших народных депутатов, были: ВЛКСМ, ВЦПС, Союз театральных деятелей СССР, Союз кинематографистов СССР, другие культурные и профессиональные союзы. Депутатами от общественных организаций оказались даже деятели православной церкви и представители других религий.

Депутаты, избиравшиеся народом по одномандатным округам, проходили многоступенчатую процедуру выдвижения. Депутаты, избиравшиеся по территориальному признаку, выдвигались по округам, сформированным в зависимости от количества населения. Депутаты по региональному признаку, имевшие право избираться затем в Совет национальностей, избирались равным количеством от каждой союзной республики. В России региональные округа были очень большими. От Москвы по региональному признаку мог быть избран только один депутат. (Им стал Б. Ельцин, победивший в предвыборной борьбе с директором ЗИЛа Е. Браковым.)

Съезд позволил привлечь более широкие массы народа к управлению государством. Однако монополия Коммунистической партии не была ликвидирована. В декабре 1989 г. Съезд отклонил поправку к Конституции, отменяющую 6-ю статью. Съезд избрал постоянно действующий представительный орган - Верховный Совет. Для укрепления исполнительной власти был учрежден новый пост главы государства - Президент СССР. М.С. Горбачев был избран в декабре 1989 г. первым Президентом СССР. Избрание не было всеобщим, так как главу государства избрал Съезд народных депутатов.

11. Становление современной российской государственности

11.1 Референдум СССР в марте 1991 г., его вопросы и итоги. Избрание первого Президента России

В 1990 г. были созваны съезды народных депутатов союзных республик. Депутатов от общественных организаций у них не было, все депутаты избирались народом. Одновременно прошли выборы в представительные органы городов и районов, в том числе в Московский городской Совет народных депутатов (Моссовет). Последние выборы в Моссовет состоялись 4 марта 1990 г. На первой сессии Моссовета в апреле 1990 г. было утверждено Временное положение о председателе, его заместителе и Президиуме Моссовета.

На Съезде народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. была принята Декларация независимости России. В Декларации провозглашался государственный суверенитет РСФСР.

В марте 1991 г. в СССР был проведен референдум. Референдум - новая форма волеизъявления народа - всеобщее голосование по какому-либо вопросу. Вопросы, выдвинутые на референдум: сохранение СССР; введение поста Президента России (вопрос для граждан России); введение поста мэра Москвы (вопрос для жителей Москвы). По всем трем вопросам большинство граждан проголосовало «да». После этого в России был учрежден пост Президента, а в Москве - мэра.

12 июня 1991 г. всенародным голосованием был избран первый Президент России. Им стал Борис Николаевич Ельцин.

Пост вице-президента, имеющего полномочия встать во главе государства в отсутствие Президента, занял Александр Владимирович Руцкой. Одним из первых шагов нового главы Российского государства стало ограничение влияния КПСС на государственное управление: 20 июля был опубликован указ Б. Н. Ельцина, запрещающий в государственных органах и учреждениях деятельность политических партий. В других союзных республиках также появились посты президентов, принимались заявления о суверенитете, которые, однако, не имели реального значения.

11.2 ГКЧП и распад СССР

В 1991 г. наиболее острой проблемой государственного управления в СССР было обострение межнациональных отношений. Тяга союзных республик к независимости привела к необходимости пересмотра союзного договора. Главным пунктом для обсуждения был вопрос о налогах. Каждая республика стремилась сохранить у себя максимум денежных средств, чтобы самостоятельно решать экономические проблемы. В результате государственное управление на союзном уровне лишалось финансовой базы. Президент СССР М. С. Горбачев не мог на это согласиться, стороны долго не могли прийти к общему мнению. Новый союзный договор планировалось подписать 20 августа 1991 г.

Подписание нового союзного договора было сорвано. 19 августа произошел государственный переворот. Группа высших государственных деятелей СССР (О.Д. Бакланов, В.А. Крючков, В.С. Павлов, Б.К. Пуго, В.А. Стародубцев, А.И. Тизяков, Г.И. Янаев) основала Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП), объявила о недееспособности Горбачева и в соответствии с Конституцией провозгласила Президентом вице-президента Геннадия Янаева. Выступление ГКЧП не было поддержано. Во-первых, ГКЧП узурпировало власть, потому что Президент Горбачев не был недееспособен. Во-вторых, ГКЧП взял курс на ограничения гражданской свободы и национального самоопределения. Даже коммунистические лидеры союзных республик не поддержали ГКЧП. Фактически влияние ГКЧП распространялось только на Москву, однако руководство России выступило против переворота, и в Москве вокруг Дома Правительства РСФСР стал собираться протестующий народ. В ночь с 20 на 21 августа войска, подконтрольные ГКЧП, попытались разогнать народ у Дома Правительства, но это не удалось. Отсутствие общественной поддержки заставило членов ГКЧП освободить Горбачева из-под домашнего ареста и сложить свои полномочия.

После поражения ГКЧП в большинстве союзных республик была провозглашена независимость. Одними из первых, 24 августа 1991 г. о независимости объявили власти Украины. Украина как страна, на территории которой имеется ядерное оружие, была незамедлительно признана мировым сообществом. Фактически это означало распад СССР. Но юридически Союз просуществовал еще несколько месяцев.

Осенью 1991 г. разрабатывались проекты нового союзного договора, идеологом которых был Горбачев. Союзные республики тем временем проводили независимую политику, в том числе в экономической и военной сферах. В республиках вводились собственные денежные единицы, образовывались собственные вооруженные силы. Союзное правительство фактически потеряло контроль над армией и финансами. Кроме того, Президент России Б.Н. Ельцин подписал Указ о запрещении деятельности КПСС на территории России, региональные комитеты партии были заняты милицией и закрыты.

8 декабря 1991 г. в Беловежской Пуще был подписан договор о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Это была новая форма союзного договора, которая подразумевала полную независимость бывших союзных республик. 8 декабря Договор об образовании СНГ подписали представители трех государств: России (Президент Борис Ельцин), Украины (Президент Леонид Кравчук) и Белоруссии (Председатель Верховного Совета Станислав Шушкевич). Первоначально СНГ воспринимался некоторыми как содружество славянских государств. В частности, Л. Кравчук в комментариях на телевидении не исключил возможность присоединения к СНГ других Восточно-европейских стран, например, Болгарии. Однако интерес к СНГ стал появляться и у других союзных республик. В течение декабря 1991 г. в СНГ вошли остальные республики СССР, за исключением объявивших о своей полной независимости Прибалтийских стран. Это означало, что старая форма организации государственного управления потеряла власть над всеми регионами СССР. 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате лидеры одиннадцати бывших союзных республик объявили о создании Содружества и о прекращении существования СССР, М. С. Горбачев добровольно сложил с себя обязанности Президента СССР. В конце декабря 1991 г. был созван Съезд народных депутатов СССР, который принял Декларацию о роспуске СССР.

11.3 Переход к президентской форме правления в 1993 г.

До 1993 г. в России частично сохранялась старая система управления. Представительную власть по-прежнему осуществляли Советы депутатов. Формы исполнительной власти изменялись: на местном уровне: появляются мэрии, управы, губернаторы. Между старой системой Советов и новой исполнительной властью назревал конфликт. Советы часто не одобряли экономическую политику Правительства, тормозили принятие новых законов. Весной 1993 г. был проведен Общероссийский референдум, на котором большинство граждан России высказались в поддержку политики Президента России Б. Н. Ельцина, одобрили также экономическую политику Правительства и высказались против переизбрания Президента и Верховного Совета. С одной стороны, референдум показал, что население высказывается против ротации высших органов власти. С другой стороны, граждане России продемонстрировали поддержку реформ, проводимых Президентом, который получил право настаивать на сохранении своего политического и экономического курса.

За лето конфликтная ситуация между законодательной и исполнительной властью не нормализовалась. Поэтому 21 сентября 1993 г. Ельцин подписал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», который объявлял о роспуске Съезда депутатов России и выборах в новый орган представительной власти - Государственную Думу. На следующий день Верховный Совет РФ объявил импичмент Президенту и, в соответствии с Конституцией, провозгласил новым Президентом Александра Владимировича Руцкого, занимавшего пост вице-президента. 3 октября 1993 г. Съезд депутатов предпринял попытку силой удержать власть в стране. Но 4 октября в Москву вошли войска, поддерживающие президента, и после штурма Белого дома (Дворец Советов РСФСР), Съезд народных депутатов был распущен. Последовала реорганизация представительной власти и Советы как форма государственного устройства были ликвидированы. 12 декабря 1993 г. состоялись первые выборы в Государственную Думу и думы субъектов Федерации. Президентом была представлена новая Конституция, закреплявшая де-юре сложившееся положение. Конституция была принята на референдуме.

Моссовет был распущен Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. № 1594 «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Совета народных депутатов в городе Москве». Указом Президента было рекомендовано Временное положение о системе органов государственной власти города Москвы, определяющее порядок работы Городской думы. 12 декабря 1993 г. в коллегиальный орган городской власти были избраны 35 депутатов.

События 1993 г. позволили Президенту России удалить из системы государственного управления противников рыночных реформ. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г. стала основой создания стабильной системы государственного управления.

11.4 Проблемы развития демократии в современной России

Россия находится на этапе перехода к демократии, создавая соответствующие политические институты и демократические практики, становление которых сопровождается острыми спорами в их целесообразности и возможности применения в российском политическом процессе.

Признание Конституцией Российской Феде-рации принципа разделения государственной власти (ст. 10) по-новому поставило целый ряд теоретических, политических и практических вопросов о роли представительной демократии в го-сударственном управлении. Первый - главная особенность представительной демократии заключается в ее политическом характере, т.е. в праве и возможностях общества посредством ее овладевать законодательной властью и использовать в определенных целях и направлениях. Значит, прежде всего, само общество должно быть в известной мере консолидировано, достичь чего не так-то просто.

Второй вопрос связан с отношением к депутатству (к «членству» в представительном органе законодательной власти) как к профессиональной политической деятельности со всеми вытекающими отсюда атрибутами. Актуальны предварительная специальная подготовка кандидатов в депутаты; отделение депутатской деятельности (при всем риске этого для каждого отдельного лица) от иных видов деятельности, в частности, дающих хотя бы намек на использование власти в целях извлечения доходов; четкая организация функционирования самих представительных органов; формирование отношений ответственности между депутатами и избирателями; развитие культуры законодательствования и взаимодействия между различными представительными органами.

Особого внимания заслуживает третий вопрос - избирательная система, связывающая более-менее адекватно волеизъявление избирателей и фактический состав депутатов того или иного предста-вительного органа. Здесь тоже существуют реальные трудности, поскольку и мажоритарная, и пропорциональная, и иные технологии выборов всегда дают относительный результат с точки зрения достоверности интересов и воли избирателей. Кроме совершенствования самой избирательной системы, которая, конечно же, должна быть устойчивой и рассчитанной на длительное использование, все большее значение приобретает развитие политической культуры граждан.

Для государственного управления принципиальными являются не только и не столько система сдержек и противовесов между представительной законодательной и исполнительной властью, сколько координация и взаимодействие. На каждом уровне иерархической структуры государственной власти нужны сильные и созидательные горизонтальные взаимосвязи между органами законодательной и исполнительной власти, взаимосвязи, позволяющие вырабатывать и реализовывать оптимальные государственные решения. Представительные органы должны понимать сложности, стоящие перед органами исполнительной власти, видеть управленческие препятствия и замысловатые узлы и помогать в их преодолении. Как и органы исполнительной власти, в свою очередь, не могут не осознавать, что представительные органы повернуты лицом к обществу и вынуждены постоянно перед ним отчитываться за поведение власти и вызванные ее действиями ожидания.

Многое зависит соответственно от использования коллегиальных форм управленческой деятельности, потому что только они позволяют проводить «мозговые атаки» на проблемы (метод академика Л. Ландау), организовывать разновариантную разработку проектов управленческих решений, вводить действенную внешнюю экспертизу, аккумулировать знания и волю персонала управления.

Немало резервов демократии еще скрыты в гласности и открытости информации, публичном анализе и оценке функциониро-вания органов исполнительной власти, в усилении судебного контроля за законностью и обеспечением прав и свобод человека в управленческих процессах и по иным аспектам.

Главное, что необходимо, это до конца осознать, что демократизм государственного управления представляет собой важную культурную ценность, определенный и значимый результат исторического мирового и национального развития. Это - воспроизводящийся и расширяющийся источник и фактор рациональности и эффективности государственного управления. Надо его осваивать по всем направлениям и аспектам.

управление государственный история

Литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Алёхин Э.В. История государственного и муниципального управления в России. Учебное пособие. Пенза: Издательство ПГУ, 2006.

Горбачев М.С. Политический доклад Центрального комитета XVII съезду Коммунистической партии Советского Союза // Материалы XXVII съезда КПСС. М.: Политиздат, 1986.

Декреты Советской власти. Т. 1. М.: Гос. изд-во полит. литературы, 1957.

История государства и права зарубежных стран. Часть 1 / Под общей ред. О.А. Жидкова, Н.А. Крашенинниковой. М.: НОРМА, 2004.

История государственного управления в России. Учебник / Под общей ред. Р.Г.Пихои. М.: Издательство РАГС, 2008.

http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Pravo/istrp/index.php

История государственного управления России. Учебник / Под общей ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д: Феникс, 2002.

http://exsolver.narod.ru/Books/Goveth/history/index.html

Маркова Н.С. История государственного управления в России. Учебное пособие. М.: Издательство МГОУ, 2009.

Омельченко Н.А. История государственного управления в России: учебник. М.:Проспект, 2008.

Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: Учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский; МГИМО МИД России; Международный ин-т управления. М.: МГИМО МИД РФ, 2008.

Размещено на Allbest.ru