История государственного управления

Наряду с Общей городской думой был создан еще один орган общественного самоуправления - Градское общество. Участвовать в собраниях Градского общества могли все горожане, но право голоса получали лишь достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим не менее 50 руб. дохода в год. Таким образом, собрание Градского общества состояло из граждан богатых, не беднее купцов второй гильдии. Члены собрания избирали городского голову, старост и других представителей административно-судебной власти городского самоуправления.

Градское общество, выборы в которое были ограничены сословным и имущественным цензом, обладало наибольшей полнотой власти, управляло судебной системой и полицейским аппаратом.

Московская городская дума была упразднена указом Павла I в 1799 г. В том же году вступил в силу «Устав столичного города Москвы», который для хозяйственного управления городом учреждал ратгауз, состоявший из коронных и выборных чиновников во главе с президентом, назначенным указом императора по представлению Сената.

Главной проблемой местного и городского управления по-прежнему оставалась нехватка финансовых ресурсов, связанная с отсутствием местных налогов.



8. Государственное управление в Российской империи в XIX веке

8.1 Реформы государственного управления Александра I

В 1801 г. Александр I Манифестом восстановил действие Городового положения 1785 г. С этого времени русские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до «возможного минимума». Также в 1801 г., 12 декабря, было разрешено приобретать землю в собственность всем свободным жителям России (отменена дворянская привилегия на земельную собственность).

1802 г. учреждены новые органы отраслевого управления - министерства. Министр единолично решал все вопросы. Министерства входили в Комитет министров, особо важные дела обсуждались на Совете министров в присутствии государя.

В 1801-10 гг. образован Государственный совет - подобие совещательного органа власти, в который входили высшие государственные сановники. Участники Государственного совета назначались императором или входили в него по должности (министры). В Государственном совете обсуждалось законодательство и важнейшие государственные вопросы. Председатель Государственного совета - близкий родственник царя или знатный сановник. Средний возраст участников Государственного совета - 60 лет (за что они получили прозвище «госсоветовских старцев»). Государственный совет был довольно консервативным органом, законы в нем рассматривались очень медленно, радикальные новшества не одобрялись. С одной стороны, деятельность Государственного совета тормозила принятие законов, с другой, - законы готовились тщательно, с учетом мнения высших государственных чиновников.

Реформа просвещения, проведенная в начале XIX в., была призвана упорядочить деятельность высших и средних учебных заведений, подготовить квалифицированные кадры для государственной службы. В XIX в. впервые поддержка образования входит в задачи правительства. В 1804 г. был принят первый Устав российских университетов. Устав 1804 г. провозглашал автономию высшего образования, в то же время на университеты ложилась обязанность по контролю над средним и начальным образованием. Реформа образования привела к расширению высших учебных заведений и дальнейшей дифференциации научной деятельности вузов. Учреждены новые университеты в Дерпте, Казани, Харькове. В губернских городах открываются гимназии, в уездных - училища. Для подготовки государственных служащих созданы привилегированные учебные заведения - лицеи, сочетавшие гимназический и университетский курсы. В 1817 г. Министерство просвещения было преобразовано с целью распространения в образовании благочестия.

В начале XIX в. в Российской империи добавляется еще одна функция государственного управления - поддержание мирового порядка. После победы над Наполеоном Россия вместе с другими европейскими государствами образовала Священный союз, главной целью которого было объединение европейских монархов против революционного движения.

В 1810 - 20-х гг. началось создание военных поселений - попытка сделать из государственных крестьян государственных служащих и сократить государственные расходы на оборону. В военных поселениях государственные крестьяне жили не в казармах, а в собственных домах с семьями, занимались сельским хозяйством и сами обеспечивали себя продовольствием. Военная часть существования военных поселений заключалась в строевой подготовке, участии в учениях, военных действиях. С одной стороны, военные поселения были призваны улучшить жизнь солдат, не отрывать их от семьи и крестьянского труда, с другой стороны, жизнь в военных поселениях была очень тяжелой из-за двойной нагрузки.



8.2 Деятельность Николая I

Николай вступил на престол в условиях политической нестабильности, его царствование началось с восстания декабристов. Это во многом обусловило деятельность нового главы государства. Император всеми силами старался не допустить революции и для этого пресекал любые формы социального протеста. Николай I подозревал в движении декабристов заговор дворянского сословия, поэтому в государственном управлении стал' опираться не на дворянское самоуправление, а на чиновников. В государственном управлении усилена централизация, уменьшена роль региональной администрации, которая должна была только выполнять указания «сверху», из министерств. На международной арене Николай I обратился к жестким принципам Священного союза, и с помощью военного вмешательства подавлял революции в других странах. За борьбу с мировым революционным движением Россия получила название «жандарм Европы».

Расширение государственной границы на Востоке, приобретение территорий современных Абхазии и Армении осложнило отношения с кавказскими горскими народами, черкесами и чеченцами. Более сорока лет длилась Кавказская война против горских религиозных экстремистов. Деятельность императора Николая I в сфере организации государственного управления сводится к следующим моментам.

1. Устройство Собственной его императорского величества канцелярии. При Николае I появились четыре отдела: делопроизводство, юридический, надзор за политической жизнью (политическая полиция), образование. В 1840-е гг. создано еще два отдела - управления Кавказом и надзор за самоуправлением государственными крестьянами - соответствующие наиболее трудным проблемам в государстве. (Рис. 6). Таким образом, император усилил контроль за законодательством и общественным настроением. Это вело к усилению личной власти главы государства.

2. Создание свода законов под руководством М. М. Сперанского. В 1833 г. опубликованы Полное собрание законов Российской империи, включавшее в себя все законы с 1649 г., и Свод законов Российской империи (гражданский и уголовный кодекс), регулировавший также и государственные отношения.

3. Финансовая реформа, осуществленная министром финансов Е. Ф. Канкриным, была направлена на отмену ассигнаций и введение в обращение новых монет и бумажных денег. Пополнить запас золота и серебра в казне позволил выпуск депозитных билетов, которые выдавались частным лицам в обмен на принятые на хранения слитки благородных металлов. Были выпущены билеты государственного казначейства - «серии», которые приносили небольшой процент и беспрепятственно обменивались на серебро. В 1839 г. мерой, денежного обращения был объявлен серебряный рубль, в 1843 г. ассигнации выкуплены правительством по курсу 3,5 на один серебряный рубль или кредитный билет.

4. Введение самоуправления среди государственных крестьян. В 1836 г. государственные крестьяне были переданы в ведение пятого отделения императорской канцелярии, которое в 1837 г.преобразовано в Министерство государственных имуществ под руководством графа П. Д. Киселева. В губерниях действовали палаты государственных имуществ, которые заведовали государственной землей и угодьями, наблюдали за государственными крестьянами. Крестьяне были объединены в сельские общества. Из нескольких общин состояла волость. Общества и волости имели свои сходы, избирали волостных и сельских голов и старшин, судей волостной и сельской расправы. Министерство учило государственных крестьян новым способам ведения хозяйства, обеспечивало зерном во время голода, открывало сельские школы.

5. Реформа просвещения была проведена по замыслу министра народного просвещения графа С. С. Уварова. В начале 1830-х гг. проходила реформа средних учебных заведений, направленная на приоритет детей дворян и чиновников среди учащихся гимназий. Для горожан предназначались уездные училища. Учреждены специальные учебные заведения, военные (кадетские корпуса, военная и морская академии) и технические (Технологический институт и др.), женские учебные заведения.

В 1835 г. утвержден новый устав для университетов. Усилился государственный контроль над образованием на всех уровнях. Студенты получили право обучения за казенный счет. Работники просвещения становились государственными служащими. Это позволило поднять уровень материального обеспечения, но уменьшило инициативу, свободу науки и творчества.

6. Реформа управления православной церковью. В 1836 - 39 гг. была проведена реформа Синода, который перешел в полное подчинение обер-прокурору. В результате государственные чиновники получили возможность регулировать и внутрицерковные дела. В то же время государство стремилось поддержать православную церковь, были открыты новые монастыри и духовные училища.

7. Реформа городского управления. Новое Городовое положение 1846 г., сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает имущественный ценз в отношении пассивного избирательного права и еще более усиливает опеку и контроль со стороны правительства. Действие данного Положения первоначально распространялось только на Петербург, и лишь с 1862 г. (в измененном виде) - на Москву.

8. Формирование государственной идеологии - «Самодержавие, православие, народность».

В целом деятельность Николая I была направлена на укрепление государственной власти, введение полного контроля над всеми процессами общественной жизни в стране. С управленческой точки зрения система государственного управления в Российской империи начала XIX в. имела следующие недостатки, основанные на полном личном контроле императора за всеми государственными процессами.

1. Длительное время на принятие решений.

2. Возрастание вероятности ошибки при принятии решения. Единоличные решения приводят к ошибкам, во-первых, из-за недостаточной компетенции (император не мог быть специалистом во всех областях), во-вторых, из-за искажения информации (российские императоры часто жаловались на свою неосведомленность о текущих делах в государстве).

3. Разрастание бюрократического аппарата. Так как государство контролирует все стороны жизни, возрастает необходимость в государственных расходах, в первую очередь на аппарат.

В середине XIX в. Россия также столкнулась с экономическими трудностями. Причина лежала в отсталом сельском хозяйстве. Помещичьи хозяйства были убыточны вследствие малой производительности крепостного труда. В неурожайные годы помещики вынуждены были за свой счет кормить голодных крестьян. Имения вместе с крестьянами в массовом порядке закладывались в государственных кредитных учреждениях. Государство могло изъять эти имения и крепостных за долги, но не имело возможности для устройства жизни бывших крепостных, ответственность за которых обычно нес помещик.

8.3 «Великие реформы» Александра II

Кризис российской государственной системы, связанный с поражением в Крымской войне, на практике показал необходимость реформирования государственного управления и отказа от принципов абсолютизма. В царствование императора Александра II (1856 - 1881) была проведена реорганизация системы государственного управления, которая затронула все стороны общественной жизни. Общее направление реформ можно охарактеризовать как переход от феодальной монархии к развитию рыночной экономики и переход от абсолютизма к частичной демократии на местном уровне.

Самым грандиозным событием XIX в. стала отмена крепостного права, изменение в жизни крестьян: более половины из них освобождалось из-под личной власти помещиков, получало свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). В 1861 г. освобождение получили 22 млн. крестьян. Государство получило новых свободных граждан. Так как земля оставалась у помещиков, то отводилось два года на решение имущественных споров. Для этого были созданы третейские суды, в состав которых входили мировые посредники, улаживавшие взаимоотношения крестьян и помещиков.

При этом реформаторы сохраняли общинный принцип землевладения, опасаясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной форме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия.

Считая, что общество в целом не готово к кардинальным переменам в системе управления, Александр II и его сподвижники решили начинать реформы снизу, от частного к общему. Поэтому центральное место в реформах занимала реорганизация местного самоуправления и переход от подконтрольных государству структур к самостоятельному принятию решений. Вместо сословных местных органов власти, существовавших с XVIII в., создаются всесословные учреждения - земские собрания, (рис. 8).

Новые органы местного самоуправления - уездные земские собрания, избирались на три года. Депутаты - гласные представители, избирались от землевладельцев, владельцев городской недвижимости и сельских общин. Глава уездного собрания - избираемый уездный предводитель. Основная функция земского собрания - руководство хозяйственными делами (т. е. местное самоуправление, решение всех финансовых вопросов). На постоянной основе при земском собрании действовала уездная земская управа. В нее входили: предводитель и два гласных представителя.

Ежегодно в губернских городах проводился съезд депутатов от уездных земских собраний. Эти депутаты образовывали губернское земское собрание, которое осуществляло общее руководство хозяйственной деятельности на территории губернии. Губернское собрание избирало губернскую земскую управу. В нее входили предводитель и несколько депутатов. Она работала на постоянной основе.

Деятельность земских органов власти находилась под надзором губернатора и Министерства внутренних дел. В случае, конфликта с государственными чиновниками земства жаловались в Сенат.

В ведении земства находились вопросы образования, здравоохранения, продовольствия, дорожного строительства, ветеринарной службы.

Права земских органов власти: проведение уездных съездов и установление уездных повинностей; использование земского капитала и имущества. Таким образом, наряду с государственной и частной собственностью возник новый вид собственности - муниципальная.

С освобождением крестьян и проведением Земской реформы (1864) появилась необходимость перестроить городское управление в соответствии с новыми социальными принципами. Городовое положение от 16 июня 1870 г. закрепляет независимость городского самоуправления от правительственной опеки.

Все горожане, которые уплачивали городские повинности с земли, торга или промысла, получили право избираться в Городскую думу. Депутаты Городской думы- гласные представители. Они избирали городского главу и городскую управу, при этом ее членами могли быть избраны не только гласные думы, но и другие лица, имеющие право голоса на городских выборах.

Кардинальному реформированию подверглась вся судебная система. Ранее суд был неотделим от исполнительной власти и делился по сословному признаку. В 1864 г. принимается судебный устав. Вместо сословных судов вводится гарантирован равный суд для всех жителей.

Судебная система строится из трех уровней.

Мировые суды. Разбирали уголовные и гражданские мелкие дела, избирались Уездным земским собранием или Городской думой. Мировые судьи в губернии образовывали съезд мировых судей, кроме того, в сельской местности существовали волостные судьи.

Окружные суды в губернских городах. Назначались правительством. При окружных судах образовывали суды присяжных, которые решали наиболее важные уголовные дела. Присяжные выносили вердикт о виновности или невиновности, на его основе судья выносил приговор. Присяжные избирались из жителей губернии по жребию.

Судебная палата. Существовало несколько палат - в крупных городах. Разбирали дела, передаваемые из окружных судов, но если в деле участвовали присяжные, то дело могло пересматриваться только на уровне Сената.

Основные достижения этой реформы - отделение суда от исполнительной власти. Для ведения следствия назначались специальные судебные следователи - прокуроры. Судебное следствие отделено от полиции. Суд должен был проходить только в присутствии обвиняемого, у которого обязательно должен был быть защитник.

В 1863 г. были отменены телесные наказания. Это был громадный переворот в гуманизации карательной системы, хотя телесные наказания не исчезли совсем и применялись в практике волостных судов и на каторжных работах в Сибири.

По Уложению о наказаниях (1865 г.) тюрьма для несовершеннолетних в возрасте от 10 до 17 лет могла быть заменена на помещение в исправительные приюты. В законодательство было введено новое начало, была подчеркнута исправительная цель наказаний вместо возмездия.

Развитие земского самоуправления и судебная реформа привели к существенному улучшению экономики и социальной сферы регионов Центрально-Европейской части России.

Логичным завершением Земской реформы должно было стать участие представителей самоуправления в работе Государственного совета, высшего органа законодательной власти Российской империи. Однако волна терроризма и гибель главы государства дали возможность консерваторам принять меры по ограничению гражданских свобод и усилению государственного контроля над общественной жизнью.

В 1881 г. Александром II был одобрен закон, призванный ограничить самодержавие. Выборные представители земств получали право участвовать в работе Государственного совета и принимать участие в обсуждении и принятии законов. Реформа высшего уровня управления должна была стать закономерным итогом деятельности Александра II, способствовать развитию демократии, выборности, гражданских свобод, покончить с неэффективным абсолютизмом. Закон не успел вступить в силу, потому что 1 марта 1881 г. Александр II был убит террористами из радикальной революционной организации «Народная воля». Реакцией власти на террор стало частичное ограничение демократических начал, заложенных реформами. Александр III посчитал, что демократические преобразования в государственном управлении России оказались преждевременными, а реформы Александра II создали обстановку, благоприятную для общественных и революционных движений.

8.4 Государственное управление в Российской империи в конце XIX в.

В конце XIX в. в правление Александра III в России были. проведены контрреформы, которые стали ответом на убийство Александра II и разгул терроризма. Участники организации «Народная воля» были арестованы и казнены. Террористические выступления на время прекратились. Только в 1887 г. была попытка покушения на Александра III, в целом же революционное движение затихло.

Контрреформы имели следующие направления.

1. Поддержка дворянства как основной социальной опоры правительства, выделение для дворян квот на земских выборах. Правительство через специально учрежденный банк, выдавало дворянам льготные кредиты для ведения хозяйства в поместьях.

2. Ограничение местного самоуправления. Городовое положение 1892 г. повысило имущественный ценз избирателей. Также усилился контроль за земствами со стороны правительства. В земствах учреждена должность земских участковых начальников, которые назначались свыше из местных дворян, заменяли выборных мировых судей, имели административную власть над крестьянами.

3. Русификация национальных окраин. Все национальные окраины были включены в состав губерний, людей других национальностей заставляли принимать русские имена и фамилии, ликвидировались органы национального самоуправления. В частности, в Прибалтике впервые появились общегосударственные русские учреждения. Также были приняты меры по ограничению прав лиц неправославного вероисповедания.

4. Реформа просвещения ограничила доступ детям низших сословий в гимназии (а значит, и в университеты). С другой стороны, в университетах появились студенты, обучавшиеся бесплатно за счет казны. Высшее образование продолжало развиваться, появилось большое число ведомственных и негосударственных вузов.

5. Ужесточение цензуры.

Помимо этих мер, призванных укрепить самодержавие, в правление Александра III были приняты меры по налаживанию экономики.

1. Для крестьян был учрежден Крестьянский земельный банк, выдававший ссуды для приобретения земли. Началась организация переселения крестьян на свободные земли в Сибирь и Среднюю Азию. Однако деятельность крестьян пока зависела от общины, которая давала разрешение на выход.

2. Началась разработка фабричного законодательства. Государство назначало на предприятия фабричных инспекторов, которые следили за дисциплиной рабочих и охраной труда.

3. Послевоенная инфляция была преодолена путем сокращений расходов государственного бюджета, высоких пошлин на импортные товары и поощрения отечественного производителя. Это позволило выделить средства для постройки Транссибирской железной дороги от Урала до Владивостока. Подготовленная реформа денежного обращения состоялась уже в правление императора Николая II в 1895 - 98 гг. Было введено золотое обращение, установлен свободный объем бумажных денег на золото, рубль стал одной из самых стабильных валют в мире.

Александр III заслужил у современников прозвище «миротворец». За время его правления Россия не участвовала в войнах. Александр III проводил международную политику, направленную на укрепление авторитета России в противовес агрессивной политике объединенной Германии. Император заключил союз с Францией, предотвратив очередную франко-германскую войну.

Император Николай II, вступивший на престол в 1894 г., получил в наследство государственную систему, имеющую следующие особенности:

различная степень развития регионов.

многонациональный состав населения, интегрированный в единую социальную культуру.

низкий уровень развития социальной сферы.

большое количество чиновников, раздутый административный аппарат.

государственная власть основывалась на принципе абсолютизма.

В то же время наметились основные проблемы государственного управления:

1) Противоречие между капиталистической системой хозяйствования, развитием предпринимательства, свободного рынка и старой феодальной организацией высшего уровня государственного управления, основанной на сословиях.

2) Противоречие между прогрессом в промышленности и отсталым сельским хозяйством. Низкий уровень организации сельского хозяйства особенно ярко проявлялся в неурожайные годы, приводил к социальным взрывам. После отмены крепостного права община была формой организации крестьян, от которой правительство боялось отказаться из-за социальных осложнений.

3) Политический экстремизм. Раскол общества на левых и патриотов. Негативное отношение общества к государству. Известные публицисты того времени П. Н. Милюков и П. Б. Струве подчеркивали, что идея русской интеллигенции заключается в отрицании государства, а патриотизм заменяется любовью к народу. Вследствие этого многие общественные деятели не поддерживали никакие начинания правительства, сочувствовали экстремистам и террористам, желали России поражения в Русско-японской войне.



9. Реорганизация Государственного управления в России в начале XX века

9.1 Революция 1905 г. и ее последствия

С начала 1905 г. государственная власть не контролировала ситуацию в России, происходили демонстрации, массовые забастовки, погромы помещичьих усадеб, политические убийства, бунты в армии, схватки с властями. Страну захлестнула волна террора; экстремизм был характерен и для левых, и для правых организаций. Фактически система государственного управления находилась в состоянии войны с собственным населением.

В мае 1905 г. съезд представителей местного самоуправления обратился к императору с требованием Конституции. Чтобы удовлетворить политические требования общества, 6 августа 1905 г. император Николай II издал Манифест о созыве Государственной думы. Первоначально выборы в Государственную думу планировалось проводить по сословному признаку и некоторые категории населения вообще не могли участвовать в выборах. Манифест обстановку в стране не успокоил.

17 октября 1905 г. был издан Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором населению России предоставлялись гражданские свободы, неприкосновенность личности, законодательная власть передавалась Государственной думе. На выборы в первую Государственную думу были представлены более широкие слои населения, поэтому в ней было много депутатов от левых партий и движений. Государственная администрация не вмешивалась в предвыборную борьбу. Открытие первой Государственной думы состоялось в апреле 1906 г. Императором были подписаны новые законы, регламентирующие деятельность государственных органов власти и права и обязанности подданных. Эти законы определяли сущность государственного устройства и являлись аналогом Конституции.

В соответствии с принятыми в 1906 г. законами полномочия органов государственного управления распределялись следующим образом.

Законы Российской империи вступают в силу только после их одобрения императором, Государственным советом и Государственной думой.

Верховная самодержавная власть в Российской империи принадлежала императору, (рис. 9). Императору принадлежит право законодательной инициативы. Император имеет право делегировать власть подчиненным, государственным служащим.

Полномочия императора: объявление войны и мира, определение внутренней и внешней политики, командование вооруженными силами, денежная эмиссия, формирование Совета министров, устройство государственной службы, награждение орденами и титулами, распоряжение государственным имуществом, высшая судебная власть, помилование.

Государственный совет и Государственная дума созываются императором. Император может заменять любых членов Государственного совета и распускать Государственную думу. Государственный совет наполовину назначался императором, наполовину избирался по социально-профессиональному признаку: 6 депутатов от духовенства, 34 - от земских собраний, 18 - от дворянских обществ, 6 - от академий и университетов, 12 - от купечества и промышленников, 6- от Царства Польского, 16 - от губерний, где не было земств.

Полномочия Государственной думы сводились к трем направлениям:

утверждение бюджета;

право депутатского запроса;

утверждение отчета министров.

Власть Государственной думы имела ряд существенных ограничений.

Государственный совет мог отвергнуть любой закон, принятый Государственной думой. Император имел право издавать указы без одобрения Государственной думы.

Совет министров осуществлял исполнительную власть в государстве. Премьер-министр назначался императором и формировал правительство. Совет министров и отдельные министерства могли издавать постановления, которые не должны противоречить законодательству.

В законах 1906 г. впервые говорится о правах и обязанностях подданных Российской империи. Их можно сравнивать с, правами и обязанностями в советских и российской конституциях. Также необходимо отметить, что принципы абсолютизма, внедренные Петром I, исключаются из общественной жизни.

Основных обязанностей у подданных Российской империи две: защита престола и Отечества, уплата налогов. Права подданных: невозможность преследования, ареста и суда не по закону, закон обратной силы не имеет, неприкосновенность жилища, свобода места жительства и занятия, приобретения имущества, выезда за границу, неприкосновенность собственности, свобода собраний, слова и печати, свобода образования обществ, свобода веры. В России отменена предварительная цензура, запрещено было печатать только призывы к восстанию, богохульство, оскорбление власти. Крестьяне и мещане получили свободу передвижения (ранее они могли менять место жительства только с разрешения полиции).

Многонациональность Российской империи отражалась в законодательном многообразии национальных окраин: в Царстве Польском гражданские отношения регулировались Кодексом Наполеона, в Полтавской и Черниговской губерниях - Литовским статусом, в Прибалтике - Магдебургским правом, в Сибири - правом обычаев, на Кавказе и в Средней Азии - местными законами и обычаями.

Таким образом, в 1905 - 07 гг. была сформирована представительная монархия. Глава государства - император - имел по-прежнему широкие полномочия, однако при принятии решений необходимо было согласование с народными представителями. Выполнение решений возлагалось на Кабинет министров, который действовал автономно, не нуждаясь в постоянных указаниях главы государства. Итогом революции также стала либерализация всех сторон социальной жизни, уменьшение государственного контроля над обществом.

9.2 Деятельность II.А. Столыпина на посту главы правительства Российской империи

В 1906 г. на должность главы правительства был назначен Петр Аркадьевич Столыпин. Цель реформ Столыпина - сделать из России правовое государство. Правовое государство по Столыпину означало, что права и обязанности народа определены законом и не должны зависеть от воли отдельных лиц. (Именно эти цели стояли еще в XVII в. перед создателями Соборного уложения, однако дворянская политика Петра I направила государственную систему в сторону абсолютизма.)

Деятельность Столыпина в области государственного управления сводилась к следующим моментам:

чрезвычайное положение для подавления революционных выступлений;

смертная казнь за политические преступления;

частная собственность на землю для крестьян;

освоение восточных окраин.

В ноябре 1906 г. выходит подготовленный Столыпиным указ, разрешающий крестьянам выходить из общины. Для обеспечения всех крестьян необходимым количеством земли Крестьянский банк скупал помещичьи имения для продажи земельных участков крестьянам по льготной цене в многолетний кредит. Земли Алтайского округа предоставлялись для устройства переселенцев. В сельское хозяйство пришла рыночная экономика. Крестьянин должен был превратиться в мелкого землевладельца и стать опорой государственного управления.

В сфере международной политики Столыпин придерживался курса на поддержание мира, поиск новых союзников для России. Столыпин считал, что на европейские страны Россия не может опираться, потому что Европа соперничает с Россией за жизненное пространство. Союзником России Столыпин видел США, с которыми у России не было конфликтов и на которые надлежало ориентироваться при построении гражданского общества, развитии регионального самоуправления и экономики.

Из-за незавершенности Столыпинских реформ конфликтная ситуация не была полностью решена, проблемы, приведшие к революции, остались. Жесткие карательные меры остановили открытые выступления, но скрытое недовольство сохранялось. Освоение восточных окраин не было хорошо подготовлено, часто переселенцы оказывались на голой земле без средств к существованию, пополняли ряды нищих и преступников, участвовали в социальных выступлениях. Столыпинские реформы не имели широкой поддержки в обществе, критиковались и правыми, и левыми. Правительство, осуществлявшее программу по изгнанию из деревни помещиков, сталкивалось с ликвидацией тех слоев населения, на которые оно политически опиралось. Правые экстремисты считали, что реформы колеблют вековые российские традиции, левые видели в реформах препятствие для революции.

9.3 Февральская революция 1917 г.

Вступление России в войну привело к тому, что к 1917 г. государственное управление в России столкнулось со следующими проблемами:

1) Большие людские потери на войне.

2) Продовольственный и экономический кризис. В 1915 г. введены твердые цены на поставки продовольствия для военных нужд, однако эта мера не решала продовольственную проблему, возникал дефицит. В декабре 1916 г. правительство стало проводить продразверстку (обязательную поставку хлеба государству), которая вызвала социальную напряженность на селе.

3) Негативное отношение к самодержавию. Существует управленческая закономерность - в кризисных ситуациях доверие к власти падает. Против главы государства выступали не только революционеры, но и представители государственного управления. Депутаты Государственной думы, поддержанные представителями земства и союза промышленников, требовали создания правительства общественного доверия, некоторые министры готовы были войти в новое правительство и ограничить самодержавие. Союзник России Англия поддерживала оппозиционных министров.

4. Рост экстремизма. Усиливается ненависть к политическим оппонентам, для борьбы с ними используются любые средства.

Неудачи на фронте привели к необходимости сменить командование армией. Император Николай II счел необходимым лично принять пост главнокомандующего. Это потребовало отъезда главы государства из столицы на фронт, в Могилев, где было расположение ставки главнокомандующего. Внутренние дела империи оставались под контролем Совета министров. Однако самодержавная структура государственного управления не могла эффективно управлять страной в отсутствие монарха. Работа правительства отличалась несогласованностью, отсутствием четких целей и плана работы. Все это негативно сказывалось на политической обстановке в стране.

В Петрограде 24 - 26 февраля 1917 г. начались выступления рабочих. Государственная дума и Государственный совет выразили недоверие правительству. 27 февраля Председатель Совета министров решил распустить Государственную думу, считая ее источником беспорядков. Однако затем сами министры, испуганные революцией, стали подавать прошения об отставке или просто покидать свои посты.

Государственная дума создает Временный комитет для восстановления порядка, который обращается к императору, чтобы он отказался от престола и передал власть народу. В Таврическом дворце был собран Петроградский Совет депутатов, который объявил, что он берет власть в свои руки и подчиняет себе петроградский гарнизон.

С 28 февраля революция из Петрограда распространилась на другие крупные города, где проходили митинги, собрания, погромы военных и правительственных учреждений. 2 марта император Николай II отрекся от престола в пользу своего брата Михаила. 3 марта находившийся в Петрограде Михаил Александрович под влиянием Думы отказался от престола в пользу Учредительного собрания. Так возникла идея об Учредительном собрании, которое бы включало в себя представителей всех слоев общества, и должно было решить дальнейшую судьбу России. До созыва Учредительного собрания (выборы были отложены до окончания военных действий) Россией должно было управлять утвержденное императором Временное правительство, в которое вошли представители Государственной думы и Совета народных депутатов, (рис. 10).

Временное правительство предоставило стране демократические свободы, освободило политических заключенных, отменило смертную казнь. Однако наладить систему исполнительной власти Временному правительству не удалось.

Во-первых, это правительство было сформировано стихийно и не имело конкретной программы действий.

Во-вторых, дестабилизирующую роль играло сложившееся двоевластие. Стихийно образованные Советы имели большое влияние на общественную жизнь и старались принимать собственные решения, часто специально противоречащие правительственным, но демонстрирующие политическое влияние Советов. Особенно губительным оказался Приказ №1 Петроградского Совета, разрешавший солдатам обсуждение приказов командиров. В армии начались массовое дезертирство, анархия, сдача позиций противнику.

Тем временем в стране усугублялся кризис. На фронте Россия понесла поражение. Экономика России пришла в упадок из-за непрекращающихся забастовок. Активизировались национальные движения в Финляндии, Сибири, на Украине, Северном Кавказе и даже среди казаков. Амнистия способствовала наплыву уголовников в города, что привело к росту преступности. В деревнях начались стихийные бунты. А германские войска занимали Прибалтику. Попытка Временного правительства восстановить в стране порядок с помощью военного переворота генерала Л.Г. Корнилова превратилась в фарс. Напуганные решительностью Корнилова деятели Временного правительства отказались от сотрудничества и объявили его мятежником.

Фактически Временное правительство смогло осуществить только муниципальную и церковную реформы. Февральская революция 1917 г. принесла с собой всеобщее избирательное право и пропорциональную систему выборов.

9.4 Октябрьский переворот и переход к диктатуре пролетариата

Осенью 1917 г. преступность и продовольственный кризис нарастали. Из-за забастовок многие предприятия закрывались, что привело к массовой безработице и росту социальной напряженности. Временное правительство не обладало поддержкой народа и не решило имевшихся проблем. В сложившейся обстановке возникли благоприятные условия для захвата власти большевиками.

Вечером 24 декабря в Петрограде под предлогом предотвращения нового военного мятежа большевики стали раздавать оружие рабочим. Дезориентация населения была обеспечена после захвата отрядами большевиков учреждений связи и транспортных узлов. Керенский попытался послать в столицу войска для наведения порядка, но армейские комитеты (получившие от Временного правительства право обсуждать приказы) отказались исполнять приказ.

25 октября 1917 г. открылся II съезд представителей Советов народных депутатов. Съезд Советов оказался перед фактом захвата власти большевиками, и часть делегатов покинула съезд. Создание новой системы государственного управления начиналось с выработки и провозглашения определенных политических постулатов. В этом смысле первым «управленческим» документом новой нарождавшейся власти следует признать обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам!», принятое на первом заседании съезда 25 октября 1917 г. Этот документ провозглашал установление советской власти, т.е. образование Советского государства. Здесь же были сформулированы основные направления внутренней и внешней политики нового государства:

установление мира,

безвозмездная передача земли крестьянству,

введение рабочего контроля над производством,

демократизация армии и др.

На следующий день, 26 октября, эти программные тезисы были конкретизированы и воплотились в первых декретах советской власти - о мире, о земле и о печати. Декрет о мире отражал намечавшийся еще Временным правительством курс на проведение мирных переговоров. Декрет о земле передавал всю землю в государственную собственность. Декрет о печати закрывал все печатные издания, оппозиционные новому правительству.

Еще одним декретом было образовано первое советское правительство, (рис. 11). В постановлении съезда говорилось: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом народных комиссаров».

Председателем Совета народных комиссаров - первым главой советского правительства - стал Владимир Ильич Ульянов (Ленин). Заведование отдельными отраслями государственной жизни поручается комиссиям, состав которых должен обеспечить проведение в жизнь провозглашенной съездом программы. Декретом были учреждены следующие наркоматы: земледелия, труда, по военным и морским делам, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по иностранным делам, юстиции, по делам продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей и по делам железнодорожным. Контроль над деятельностью народных комиссаров и право их смещения принадлежали съезду Советов и его Центральному Исполнительному Комитету. Председателем Центрального исполнительного комитета (ЦИК), т. е. главой Советского государства, с 8 ноября стал Яков Михайлович Свердлов.

Советская государственность рождалась под сильным влиянием демократических настроений, царивших в обществе. На том же II съезде Советов В.И. Ленин утверждал, что большевики стремятся построить государство, в котором «правительство всегда было бы под контролем общественного мнения своей страны...».

В декабре 1917 г. прошли намеченные выборы в Учредительное собрание. Однако большевики набрали только около 20% голосов и не могли контролировать деятельность Собрания. Поэтому было принято решение о его роспуске. Советская власть не имела легитимных оснований для роспуска Учредительного собрания и предприняла ряд шагов, призванных оправдать ее действия.

В Декрете о роспуске Учредительного собрания говорилось, что выборы были проведены по старым спискам, сформированным до Октябрьской революции, а депутаты Собрания не признали Советскую власть и ее основные декреты. Поэтому Центральный исполнительный комитет (высший орган Советского государства) «постановляет: Учредительное собрание распускается» . Именно с этой даты, когда был распущен легитимный орган государственной власти, и начинается так называемая диктатура пролетариата.



10. Государственное управление в годы советской власти

10.1 Принципы нового государственного управления

Наиболее актуальными проблемами, на решение которых правительство большевиков направило усилия, были война, голод, экстремизм и сословный подход к государственному управлению.

Первая проблема - война. 3 марта 1918 г. был заключен так называемый Брестский мир, по которому от России отторгалась территория, на которой проживала треть ее населения (в том числе Украина, Белоруссия, Прибалтика, Финляндия, Грузия). Около 152 млн. руб. золотом было выплачено Германии, Польше и Прибалтийским странам при заключении мирных договоров. Позднее по приказу из Германии был затоплен Черноморский флот. Сразу после заключения мира столица государства была перенесена из Петрограда в Москву.

Вторая проблема - голод. Контроль над снабжением продовольствием был установлен с помощью продотрядов и продразверстки. Продотряды изымали у крестьян хлеб и продукты в обмен на квитанции, по которым крестьяне должны были получать промышленные товары.

Третья проблема - экстремизм. Правительство большевиков стало проводить решительную политику расправы с политическими оппонентами и экстремистами, При СНК 7 декабря 1917 г. была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией и саботажем. Функции ВЧК - предварительное расследование и передача дела в революционный трибунал. Официально смертная казнь, в России была отменена, но в условиях военного времени декрет СНК «Социалистическое отечество в опасности!» разрешал на месте расстреливать шпионов, контрреволюционных агитаторов, спекулянтов, хулиганов, погромщиков.

С лета 1918 г. в Советской республике была установлена однопартийная система. Бывшие союзники эсеры объявлены вне закона. Большевики приняли меры по уничтожению возможных претендентов на пост главы государства.

5 сентября 1918 г. был объявлен «красный террор», в ходе которого карательные органы получили право брать заложников, назначать смертную казнь без суда и следствия, были образованы концлагеря. Цель террора - уничтожение буржуазии и «нежелательных элементов» полностью, без поиска состава преступлений. Основание для смертной казни - классовая принадлежность. Одновременно уничтожению подлежали и представители рабоче-крестьянского класса (кулаки, мастера на заводах). Образ врага использовался как фактор сплочения.

Высшим законодательным органом РСФСР был съезд Советов. 10 июля 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов была принята Конституция РСФСР. Это была первая российская Конституция, т. е. основной закон, регулирующий принципы государственного управления. По Конституции «Вся власть в центре и на местах принадлежит Советам». Земля, торговые, промышленные и транспортные предприятия (с имуществом) объявлялись государственной собственностью. Все внешние государственные долги аннулировались.

Статья 23 гласила: «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции». Это означало, что все лица, занимавшие ранее государственные должности, имевшие частную собственность, а также духовенство и частные торговцы лишались всех гражданских прав. На смену сословному подходу к государственному управлению пришел классовый.

В период между съездами Советов высшая власть в РСФСР принадлежала ВЦИК. Руководящим органом ВЦИК являлось расширенное заседание - пленум, который проводился раз в две недели. Президиум ВЦИК готовил материалы к заседаниям, реализовывал постановления, контролировал работу отделов. В экстренных случаях Президиум сам мог осуществлять законодательные функции.

ВЦИК образовывал правительство Российской Федерации - Совет народных комиссаров и центральный аппарат по отдельным отраслям управления - народные комиссариаты. Народные комиссариаты создавались по отраслевому принципу.

Установлением Советской власти на местах занимался Народный комиссариат внутренних дел. НКВД занимался охраной революционного порядка, управлял милицией, ведал коммунальным хозяйством. Исполнительная власть в 1918 - 19 гг. в период военного коммунизма срасталась с военными учреждениями.

Летом 1918 г. принят Закон о всеобщей воинской повинности. Для руководства военными действиями в сентябре 1918 г. создан Революционный военный совет (РВС), председателем которого был Л. Д. Троцкий, идеолог политики военного коммунизма. Сущность военного коммунизма заключалось в концентрации у государства всех ресурсов и использования их на нужды обороны. На фронтах образовывались соответствующие реввоенсоветы, состоявшие из командиров и комиссаров (подчинявшихся политическому отделу реввоенсовета республики).

Декреты о суде (1917 - 18 гг.) ликвидировали все старые судебные органы и институты; созданы местные суды (рассматривали мелкие гражданские и уголовные дела), областные и окружные суды, судебный контроль и революционные трибуналы (для борьбы с контрреволюцией, саботажем, мародерством). По постановлению СНК от 28 октября (10 ноября) 1917 г. сформирована милиция.

Государственные структуры сращивались с партийным аппаратом ВКП(б), который контролировал экономику, культуру, социальную сферу. Несогласие с действиями партийных органов расценивалось как контрреволюция и политическое преступление.

Структура представительной власти (рис. 12) основана на ступенчатом формировании высших уровней управления. Для распространения идей революции в регионах создавались губернские революционные комитеты, которые в течение 1918 г. осуществляли административное руководство на подконтрольной большевикам территории. Городские и сельские Советы формировались по социальному признаку: из рабочих, крестьян. В сельской местности первыми органами местного управления стали комитеты бедноты (комбеды; упразднены в декабре 1918 г.), на которых лежала ответственность за хлебозаготовки и борьбу с политическими оппонентами на селе. Таким образом, представительная власть должна была состоять только из тех социальных групп, на которые ориентировались большевики, что позволяло принимать управленческие решения в соответствии с идеями большевиков.

Сложная структура государственного управления, созданная большевиками, отвечала принципам распространения революции, коллегиальности, взаимного контроля, идеологической преданности, гибкости в зависимости от политической конъюнктуры. Поэтому в первые годы Советской власти помимо конституционных органов государственного управления существовало и несколько неконституционных, имевших, однако, большие властные полномочия.

10.2 Создание СССР и принятие первой Конституции

В 1919 г. после освобождения на Украине формируется Советская власть, проходит 3-й Всеукраинский съезд Советов, который объявляет национализацию земли, поддержку большевистского правительства России, в том числе поставками продовольствия. Весной 1920 г. в Азербайджане свергнут буржуазный националистический режим и провозглашена Советская власть. Тогда же была ликвидирована Ленкоранская республика русских староверов. В декабре 1920 г. была провозглашена Армянская советская республика. В феврале 1921 г. Советская власть победила в Грузии.

В 1922 г. большая часть Российской империи оказалась под властью большевиков (за исключением Прибалтики, Польши и Финляндии), на этой территории создается новое государство - Союз Советских Социалистических Республик.

Декларация и договор о создании СССР составили Конституцию 1924 г. Конституция была принята сессией ЦИК СССР 6 июля 1923 г., в окончательной редакции принятие Конституции состоялось 31 января 1924 г. на II съезде Советов СССР. Первоначально в состав СССР входили четыре республики: РСФСР, Украинская, Белорусская и Закавказская федеративная союзные республики. В 1925 г. были образованы Узбекская и Туркменская советские социалистические республики. Наибольшее число союзных республик входило в состав СССР в 1941 г. - 16: Россия, Украина, Белоруссия, Грузия, Армения, Азербайджан, Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Туркмения, Таджикистан, Молдавия, Эстония, Латвия, Литва, Карело-Финская ССР (в 1956 г. преобразованная в автономную Карельскую АССР).

Высшая власть в СССР в 1923 - 36 гг. осуществлялась съездом Советов, очередные съезды собирались один раз в год, чрезвычайные - по постановлению ЦИК или двух республик. Полномочия делегатов распространялись только на один съезд. По конституции в СССР существовала многоступенчатая система выборов. Делегаты на съезд Советов СССР избирались от губернских съездов (1 делегат на 125 тыс. жителей), городских съездов, республиканских съездов (в республиках, не имеющих внутреннего административного деления на губернии). В перерывах между деятельностью съездов власть осуществлялась Центральным исполнительным комитетом, очередные сессии которого собирались три раза в год, внеочередные по решению СНК. Функции съезда Советов и ЦИК: издание законов, утверждение декретов СНК. ЦИК состоял из союзного Совета (избирался пропорционально населению) и Совета национальностей (по пять делегатов от республик, одному от автономий). Президиум ЦИК состоял из 21 человека, действовал в период между сессиями ЦИК.

...