История государственного управления

В этих условиях в народе появилась потребность в «истинном, настоящем царе». На эту потребность откликнулся беглый монах Григорий Отрепьев, провозгласивший себя царевичем Дмитрием. Самозванец, несмотря на военные неудачи, достаточно легко завладел государством, потому что все слои общества были готовы поддержать долгожданного, даже требуемого «настоящего царя».

Лжедмитрий I был авантюристом, не имевшим четкой программы управления. Его прозападная политика, переменчивость, лживость и бестактность быстро показали, что он не «истинный» царь (убит в 1606 г.).

Василий IV был наиболее родовитым боярином (потомок суздальских князей). При вступлении на престол он подписал договор с Думой, по которому обязывался делиться властью с боярами. Такой государь не выглядел идеальным в народе, а пример «истинного» царя Дмитрия Иоанновича был показателен с точки зрения того, как легко было захватить престол. Поэтому в царствование Василия IV движение само-званцев продолжалось. Лжедмитрий II объявился на польской границе и послал в Россию своего эмиссара Ивана Болотникова. К Болотникову примкнули казаки, выдвинувшие своего самозванца - царевича Петра. В гражданской войне приняли участие и дворяне, недовольные воцарением боярского государя.

Болотникова удалось разбить спустя год, но ему на смену в Россию вторглось войско самозванца Лжедмитрия II, подкрепленное польскими наемниками. Лжедмитрий II охотно раздавал своим приверженцам высокие чины, чем вначале привлек сторонников. Но откровенно грабительское поведение его армии заставляло государственную администрацию идти на крайние меры по борьбе с самозванцем. В условиях экономического и политического кризиса и невозможности собрать боеспособную армию царь и Дума приняли решение попросить - помощи у Швеции.

Объединенная русско-шведская армия под руководством князя Михаила Скопина-Шуйского и Якова Делагарди разбила Лжедмитрия II. Однако полная победа в гражданской войне и прекращение Смуты было невыгодно для тех сил, которые пытались разжиться за счет войны и продажи своей верности. Скопин-Шуйский был отравлен, а Делагарди не получил обещанной платы. Требуя вознаграждения, шведы стали занимать северные области России. Кроме того, союз со Швецией дал формальный повод полякам начать интервенцию в Россию. Царь Василий IV привел страну к еще большему кризису и вынужден был отречься от престола в 1610 г., чтобы освободить место для других настойчивых претендентов.

В условиях гражданской войны наибольшим влиянием пользовалась Боярская дума. Она оставалась единственным функционирующим органом власти. После свержения Шуйского новый царь не был сразу избран, и высшая государственная власть принадлежала Бо-ярской думе. Правительство того времени именовалось «семибоярщина», по числу бояр в Думе. В состав Думы в 1610 г. входили: князь Федор Иванович Мстиславский, князь Иван Михайлович Воротынский, князь Василий Васильевич Голицын, князь Андрей Васильевич Трубецкой, Иван Никитич Романов, Федор Иванович Шереметев, князь Борис Михайлович Лыков.

Чтобы высшая власть не досталась никому из противоборствующих сторон внутри России, «семибоярщина» решила передать корону иностранному принцу Владиславу Польскому. Также бояре надеялись, что иностранный принц не будет активно участвовать в управлении, что позволит олигархам править самостоятельно. С поляками было заключено соглашение, по которому оговаривались права и полномочия будущего русского царя. После заключения соглашения русские, в первую очередь москвичи, стали приносить присягу новому царю - Владиславу Жигимонтовичу. Монет-ный двор принялся чеканить новую монету с изображением Владислава.

Решение о приглашении польского принца можно сравнить с приглашением Рюрика в 862 г. Приглашение иностранного правителя могло способствовать созданию новой эффективной системы управления, прекращению внутренних конфликтов. Однако разница с 862 г. заключалась в том, что Рюрик был представителем родственной по тому времени скандинавской культуры, а Владислав представлял католическую страну, проводившую политику религиозного экст-ремизма. Таким образом, в данном случае решение о приглашении иностранца оказалось ошибочным и привело к усугублению государственного кризиса.

Молодой Владислав не смог прибыть в Москву для самостоятельного правления и не стал принимать православие. Его отец, король Сигизмунд III, подталкиваемый Папой Римским, решил подчинить Русское государство своей власти. Это привело к введению иностранных войск в Москву.

С решением бояр не было согласно большинство русских людей, не испытывавших симпатий к олигархии и не желавших видеть на высшем государственном посту иностранца, к тому же католика. В стране возникло национально-освободительное движение, объединившее представителей всех сословий. Инициатива переходит к местному самоуправлению.

Первое Земское ополчение было собрано весной 1611 г. Однако оно не имело четкой политической программы и потерпело неудачу из-за внутренних раздоров. Осенью 1611 г. в Нижнем Новгороде создается второе ополчение, поддержанное более широкими слоями общества. Во главе ополчения стоят земский староста Козьма Минин {Козьма Минич Сухоруков) и приглашенный военачальник князь Дмитрий Михайлович Пожарский. Второе ополчение освобождает Москву от поляков и созывает Земский собор, который должен был решить судьбу Российского государства.

6.2. Укрепление самодержавия в России

Кризис государственного управления привел к тяжелым для Российского государства последствиям:

Разрушение экономики, разорение всех слоев населения. Разграблены и уничтожены культурные ценности, дома, имущество обывателей.

Подрыв авторитета власти.

Разрушение социальной структуры общества, массовый переход из одних социальных классов в другие. Увеличение числа холопов и крепостных (даже из числа бывших слу-жилых), которые готовы были работать за кусок хлеба. Упадок служилого класса.

Территориальные потери, в том числе потеря выхода к Балтийскому морю, Россия оказалась в политической изоляции, отгорожена от Западной Европы враждебными государствами.

Смута нанесла российскому обществу огромные потери, но Российское государство сохранило суверенитет и обрело новую, более демократичную систему управления. Смута показала, что тирания монархов или олигархов ведет к кризису государства. Она была преодолена с помощью компромиссных решений. На этой основе сложилась система государственного управления.

В 1598 г. состоялось первое избрание царя на Земском соборе (был избран Борис Годунов). Выборы проходили без альтернативы. В 1613 г. состоялись вторые выборы. Для решения будущего государства, не имевшего верховного правителя по окончании Смуты, в Москве был созван Земский собор. Принцип формирования Земского собора: по десять человек от 50 городов плюс 200 человек от Москвы. Всего 700 человек. Состав: духовенство, посадские, служилые, стрельцы, свободные крестьяне, казаки. Среди претендентов на верховную власть были видные государственные деятели. Цель выборов главы государства в условиях Смуты - избежать кровопролития и новой тирании. Поэтому Собор избрал в цари Михаила Романова, наиболее компромиссную фигуру. Основные качества нового царя: не имел врагов, не тщеславен, не стремился сам к власти, имел добрый характер.

В 1645 г., после смерти Михаила Романова, выборов царя как таковых уже не было, по причине того, что существовал законный наследник. Однако новый царь Алексей был представлен Земскому собору, который формально утвердил нового государя. В 1682 г. Земский собор избрал царями-соправителями Ивана V и Петра I.

Земские соборы, созывавшиеся по инициативе царя, Думы или предыдущего собора, решали вопросы:

сбора налогов;

распределения земли;

о наказаниях, в том числе о введении денежных штрафов;

расследование жалоб на чиновников, борьба с коррупцией и злоупотреблениями региональных властей;

расходования государственных средств;

принятие гражданских законов.

В 1619 г. на Земском соборе был принят первый бюджет Российского государства, именовавшийся «роспись доходов и расходов». Бюджетная система в XVII в. еще была мало развита, так как существовало большое количество натуральных повинностей, заменявших налоги. Соборное уложение 1649 г. урегулировало способы и нормы взимания налогов. Каждый житель Московского государства должен был нести определенную повинность: или призываться на службу, или уплачивать налоги, или обрабатывать землю. Кроме того, существовали торговые пошлины и сборы за оформление документов. Особую статью государственных доходов составляла плата за содержание кабаков и продажу вина в государственных лавках. Самостоятельное производство спиртных напитков запрещалось.

В 1648 - 49 г. на Земском соборе было принято Соборное уложение, т. е. своего рода гражданский и уголовный кодексы. Если раньше основные законы в России назывались по имени подготовивших его правителей (Правда Ярославичей, Судебник Ивана III), то новый закон был подготовлен и издан представителями всех сословий.

Целями Соборного уложения были: собрание всех действующих царских указов и боярских приговоров; исправление старых судебников; введение новых правил по ранее не описанным с юридической точки зрения вопросам. Основой новой законодательной системы должны были стать. Апостольские правила и законы Византийской империи. Главным принципом нового законодательства должно было стать равенство всех жителей государства перед законом: «чтобы Московского государьства всяких чинов людем, от болшаго и до меншаго чину, суд и росправа была во всяких делех всем ровна» .

Соборное уложение представляет собой совокупность гражданского и уголовного кодексов, государственное управление регулируется в нем косвенно. За преступления против государства и царя Уложением предусматривалось одинаковое наказание - смертная казнь. За богохульство, умышленное убийство, изнасилование и подделку документов и денег также полагалась смертная казнь.

Уложение содержит некоторые нормы, призванные гуманизировать судебную систему. Уложение запрещает преследовать родственников преступников и лишать их социального и имущественного положения, если они не знали о преступлении. (Для сравнения. В XVI в. было принято казнить или подвергать репрессиям всю семью предполагаемого преступника. Также в 1930-е гг. основанием для репрессий была формулировка «член семьи изменника Родины».)

В Соборном уложении регулируется судопроизводство. В частности, имеются статьи, отвечающие современным юридическим нормам: об обязательном ознакомлении всех сторон с решением суда, о возможности отвода судьи из-за личных пристрастий того, об ответственности за ложные показания и клевету, об изъятии ценностей в присутствии понятых, о непременном прохождении всех судебных инстанций (нельзя было сразу обращаться с жалобой к государю, вначале дело должен был разобрать суд низшей инстанции). Все дела о клевете и прочем бесчестье должны были по Уложению решаться мирным путем, уплатой штрафа через суд (поединки, дуэли - запрещены). Суд между служилыми людьми приостанавливался на время военных действий. Иностранцам и подданным из татар на суде обеспечивался переводчик и присяга на основе их религии.

Уголовные дела должны были разбираться в Разбойном, приказе. В то же время уголовными делами на территории Москвы занимался Земский приказ. В регионах представителями Разбойного приказа являлись губные старосты и их помощники, целовальники. Задерживать преступников было обязанностью каждого человека. По ходу следствия широко применялись пытки как средство выяснить правду, однако нельзя было пытать более трех раз. Преступление в состоянии алкогольного опьянения считалось неумышленным, за него полагалось более мягкое наказание. Если вина обвиняемого не была доказана истцом, максимальный срок содержания под стражей - пять лет.

Воскресение признано выходным днем. Уложением также установлены общегосударственные праздники, по которым нельзя делать никаких дел, кроме очень важных (торговля продовольствием и кормом для скота, охрана порядка).

Государство обязуется возмещать ущерб, который может быть умышленно нанесен людьми, состоящими на государственной службе. (Например, если солдаты ограбят кого-нибудь, государство обязуется возместить убытки.) С другой стороны, население обязуется обеспечивать войска провиантом по регулируемой государством цене.

Табак в России считался наркотиком. За продажу табака полагалась смертная казнь с конфискацией имущества. Это правило касалось также иностранцев. За курение табака полагались телесные наказания.

Выезд за границу (кроме жителей пограничных территорий) разрешался при наличии проезжей грамоты (заграничного паспорта), которую были обязаны выдавать воеводы. Для въезда на территорию России иностранцы должны были подавать просьбу о разрешении (визе) на имя государя. Особое внимание уделяется выкупу пленных, помощь пленным называется святой обязанностью каждого россиянина.

Долги должны быть прощены после пятнадцати лет. Однако беглых крепостных можно требовать назад без срока давности.

Минимальный возраст призыва на службу указан как 18 лет. В то же время ответчиками или истцами в суде можно было становиться только с 20 лет. Женщины могли выходить замуж или распоряжаться своим имуществом с 15 лет. Также с 15 лет можно было подписывать трудовые соглашения, кабалу (соглашение о холопстве) и крепость (соглашение о крепостной зависимости).

Соборное уложение 1649 г. имеет большое значение как свод законов, обеспечивающий для каждого жителя России равные права на защиту своих имущественных и гражданских притязаний. В то же время Уложение составлено в духе своего времени, приметами которого были сословное участие в государственном управлении и жестокие наказания.

6.3 Государственная служба и формирование служилой бюрократии в XVII в., организация сословий

Соборное уложение содержит указания на организацию государственной службы. Каждому государственному чину соответствует норма земельных угодий в качестве вознаграждения за службу. Поместья были государственной землей, их нельзя было продавать, а можно только с разрешения государя поменять на равноценное. Наследники могли получить поместье после смерти владельца, если они поступали на службу. Вдова или дочери, если не выйдут замуж, также могли унаследовать поместье, но не все, а только «на прокорм».

Поместья отличались от вотчинных земель, которые находились в частной собственности, могли продаваться и покупаться, передаваться по наследству. Вотчины могли быть унаследованными (родовыми), пожалованными за особые заслуги и купленными. Наследственная вотчина должна была передаваться только представителям данного рода. Наследственную вотчину могла получить вдова, но только в пожизненное пользование. Купленными вотчинами владелец мог распоряжаться по своему усмотрению. Монахи не имели права иметь вотчины в личной собственности.

Владение поместьем жестко увязывалось с государственной службой. Статья 8 гл. VII Уложения содержит указание на то, что если кто-то из государевых ратных чинов (т. е. офицеров) неоднократно и самовольно будет покидать службу, то его следует лишить поместья. Если дворянин не мог служить по старости или болезни, то для сохранения поместья он должен был прислать вместо себя младшего беспоместного родственника или нескольких наемников. Также лишение поместья полагалось за отказ разбирать судебные дела или неявку на службу в приказ. Соборное уложение закрепило зависимость между владением землей и государственной службой.

Для служилых людей действовал принцип пожизненной службы. За профессиональную непригодность или должностные преступления Уложение велит помимо других наказаний лишать государственного чиновника должности, с которой он не справляется, но не выгонять его, а переводить на другую должность, меньшую или в отдаленном городе. Итак, наказания за должностные преступления довольно мягкие.

Стрельцы, казаки и иностранцы, служащие в армии, получали жалование, и Уложение содержит нормы о возможности лишения их жалования за дезертирство. Иностранцы могли получать поместья, но ограниченно (владение земли иностранцами допускалось, но под контролем государства). Стрельцы подчинялись полковникам и стрелецкому голове, подлежали суду в Стрелецком приказе. Стрельцы имели налоговые льготы и, в свободное от службы время, обычно занимались торговлей. Казаки получали землю на окраинах государства, где имели собственное местное самоуправление. Казаки войска Донского управлялись атаманом, который избирался казацким кругом. При атамане существовало собственное «правительство», которое включало старшину (знатока обычаев и законов), есаулов (офицеров), наместников, судей, секретарей (штабных писарей).

Помимо военных, существовали и гражданские служащие, именовавшиеся государевыми людьми. Это были люди, выполнявшие ремесленные работы по государственному заказу, пушкари, оружейники, каретники, и т. д. Государевы люди селились в слободах, освобождались от налога на имущество, но обязаны были платить торговые пошлины и прочие налоги с коммерческой деятельности, если они ею занимались.

Посадские люди, которые имели дома или лавки на городской земле, обязаны были выплачивать тягло и не имели права переселяться или заниматься иным родом деятельности без разрешения властей. Тягловые горожане именовались «черная сотня», что означает лично свободное население, выплачивающее налог на землю.

Приезжие люди, не выплачивающие тягло в данном городе, не имели права держать постоянные лавки или мастерские, торговать им разрешалось на Гостином дворе (длительное время на торговца налагалась плата за место) или прямо с возов (в течение одного дня, без налогов).

Крепостные крестьяне были закреплены за обрабатываемой землей. Крепостные могли принадлежать лично помещику (жить в его вотчине) или быть приписанными к поместью. Личных крепостных крестьян можно было продавать и передавать по наследству, но только вместе с семьей. Личных крестьян можно было отпускать на волю, тогда помещик обязан выдать ему отпускную (грамоту, доказывающую, что ее обладатель свободен от крепости). Крестьяне, приписанные к поместью, принадлежали государству, помещик не имел права ими распоряжаться и нанимать их в личные холопы.

Холопы - лично зависимые слуги, регистрировались в Холопьем приказе. Со смертью хозяина кабальное холопство обычно прекращалось. Распоряжаться холопами можно было с ограничениями. В то же время на работу можно было наняться на определенный срок и без заключения кабалы. Например, церковнослужители не имели права нанимать кабальных холопов, а только вольных слуг.

Холопы и крепостные крестьяне могли уходить в монастырь, если хозяин был не согласен, дела решались на церковном суде.

Сословия в XVII в. были основаны на экономическом положении индивида и его месте в государственной иерархии. При наличии денежных средств и успешной карьеры индивид мог продвинуться по иерархической лестнице, и, наоборот, в случае обнищания или уклонения от службы потомки аристократов опускались до положения зависимых людей. Основной принцип отношения человека к государственному управлению базировался на владении землей, которая приносила основные материальные блага: землю можно было получить от государя за службу, за уплату тягла, за работу на помещика. Причины подобных социальных отношений - низкая производительность труда и преобладание сельского хозяйства в отраслевой структуре страны. Земля являлась главной ценностью, которую государство распределяло между жителями взамен определенной платы.

6.4 Особенности государственного управления на Украине в XVII в.

Религиозный экстремизм польских католиков заставил украинских руководителей искать союза с русским царем, который считался опорой православной веры. Украинцы неоднократно с конца XVI в. обращались к московским царям с просьбой о покровительстве. Однако России было невыгодно ссориться с Польшей ради анархически настроенных украинских казаков и выхода на татарско-турецкую границу. Российские послы в Польше пытались действовать дипломатическими методами и уговорить поляков уважать православную веру на восточных территориях своего государства. Но польские короли сильно зависели от Папы Римского, в том числе материально, и были обязаны насаждать католическую веру. На очередном сейме в 1652 г. было принято решение об искоренении "христиан греческого закону". После этого обстановка на Украине еще более обострилась, положение православных жителей Украины стало невыносимым, и русский царь как защитник православия был обязан вмешаться.

Решение о воссоединении Украины с Россией было принято Земским собором 1 октября 1653 г. Собор объявил войну Польше, чтобы поддержать Богдана Хмельницкого (несмотря на трудное экономическое положение в Российском государстве). Также Земский собор вынес приговор: "А гетмана Богдана Хмельницкого для православные християнские веры и святых Божиих церквей пожаловал бы великий государь царь и великий князь Алексей Михайлович всеа Русии по их челобитью, велел их принять под свою государскую высокую руку" .

На Украине первоначально сохранялась прежняя администрация. Во главе Украины стоял избиравшийся местными жителями гетман, который был обязан выполнять решения московского царя. По договору России и Украины, который был одобрен на раде в Переяславле в 1654 г., вся Украина присоединялась под именем Малой России к Московскому государству с правом сохранять особый свой суд, управление, выбор гетмана вольными людьми, право последнего принимать послов и сноситься с иноземными государствами, неприкосновенность прав шляхетского, духовного и мещанского сословий. Дань (налоги) государю должна платиться без вмешательства московских сборщиков.

В 1666 г. с разрешения царя гетман получил право создать собственное правительство, в которое входили "малые воеводы", или помощники гетмана. В том же году на Украине впервые состоялась перепись населения, необходимая для обложения российскими налогами. Перепись, сбор налогов, установление дисциплины в армии и уступка полякам по Андрусовскому перемирию в 1667 г. Заднепровской Украины в обмен на отказ Польши от Смоленска - все это вызвало недовольство у части украинцев, не привыкших подчиняться централизованному государственному управлению. На Украине началась междоусобная война, закончившаяся только при Петре I, который ликвидировал украинскую автономию (см. следующую главу).



7. Реформирование государственного строя России в XVIII веке

7.1 Политико-административные реформы Петровской эпохи

Реформы Петра I произвели коренные изменения во всей системе государственного управления в России, затронули все уровни власти и все стороны государственной жизни.

В первую очередь изменения затронули роль и место главы государства в системе управления. Будучи главой государства, Петр I подчинил непосредственному своему влиянию и контролю весь государственный аппарат и единолично определял государственную политику. Земские соборы в годы, самостоятельного правления Петра I не созывались, и, таким образом, представительные основы государственной системы были ликвидированы. Исполнительная власть оказалась под полным контролем со стороны государя. Петром I была создана Тайная канцелярия, которая подчинялась лично императору и контролировала все стороны общественной жизни.

В 1721 г. Петр I принял титул императора, который был более понятен в Европе, поднял престиж Петра на международной арене и демонстрировал его неограниченную власть над обширной территорией.

Систему государственного управления, созданную при Петре I, можно охарактеризовать как абсолютизм.

Государственная служба были регламентирована. В 1722 г. была издана Табель о рангах, включавшая в себя четырнадцать классов чиновников (армейские и гражданские чины).

Появилось новое понятие дворянского достоинства, которое стало общим для всех членов сословия, независимо от чина или служебного положения. Дворянское достоинство передается по наследству, является присущим с момента рождения. Петр I устанавливает пожалование и выслугу наследственного или личного дворянства. Т.о. дворянство можно было заслужить, достигнув определенного уровня в Табели о рангах.

За государственную службу дворянское сословие получало денежное вознаграждение. Одновременно были расширены права дворянства на землю с крепостными крестьянами. Поместья перестали быть государственными землями, закреплялись в наследственное владение. Большое число лично свободных крестьян, находившихся в государственном подчинении, оказались личными крепостными дворян или были приписаны к предприятиям, на которых отрабатывали подушную подать по установленным расценкам. В 1721 г. было разрешено покупать крепостных крестьян к заводам.

Петровские преобразования армии и административных учреждений выявили потребность в кадрах со специальными знаниями. В 1714 г. царь издал указ об обязательном начальном обучении детей дворянского и приказного сословия. Обязательное образование стало еще большей пропастью между привилегированным дворянским сословием и простыми людьми. Отсутствие доступа к образованию делало невозможным продвижение по служебной лестнице.

В 1714 г. был принят закон о майорате, по которому недвижимое имущество не делилось между родственниками, а переходило по примеру Запада только к одному ближайшему родственнику. По мнению Петра, этот закон должен был предотвратить дробление имущества в дворянских семьях и заставить младших детей прикладывать больше усилий на государственной службе.

Купцы и промышленники были обязаны выполнять государственный заказ и действовать в тех областях, которые будут им определены.

Монахи и священники получили статус государственных служащих. Духовенство имело должности, дающие им чины в соответствии с Табелью о рангах. Число священников и служителей церкви было сокращено, и для занятия какой-либо должности в церкви требовалось предъявить большое количество справок.

Административная реформа проходила следующим образом. В 1708 г. был издан Указ об учреждении губерний. Страна, получила территориальное деление. Вначале Россия была поделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Самоуправление на Украине, было ликвидировано в 1709 г. после предательства Мазепы, был упразднен пост гетмана. Во главе губерний стояли губернаторы или генерал-губернаторы (начальники губерний, находившиеся на военном положении), их назначения и полномочия определялись царем. Функции губернаторов:

руководство войсками, набор рекрутов;

сбор налогов, таможенные сборы, надзор за кабацкими средствами;

розыск уголовных преступников и беглых крестьян, подавление мятежей;

ликвидация чрезвычайных ситуаций (эпидемий, пожаров).

Губернии были поделены на промежуточные территориальные образования - провинции и более мелкие - уезды. Во главе провинций стояли обер-коменданты, уездов - коменданты. Гражданскую администрацию уездов возглавляли ландраты.

Реформе подверглась и высшая государственная администрация. 1711 г. - учреждение Сената. Вначале это был орган государственной власти, правящий в отсутствие царя. Вскоре Сенат превратился в постоянно действующий государственный орган, который решал административные вопросы и по региональным, и по функциональным направлениям. Все сенаторы назначались государем.

Сенат унаследовал некоторые функции приказов. Например, вместо Разрядного приказа при Сенате функционировал Разрядных стол, в котором имелись списки служилых людей, отслеживались назначения и передвижения по службе, фиксировались дворянские «недоросли», которых надо было призывать на службу.

В 1699 г. началась реорганизация приказов, которая завершилась в 1717 - 20 гг. В 1719 г. были учреждены коллегии, которые ведали решением функциональных вопросов во всем государстве. Коллегии подчинялись царю и Сенату, (рис. 5). Первоначально были созданы 12 коллегий, но их число изменялось. Коллегии имели четко ограниченную сферу деятельности. Губернаторы были обязаны подчиняться их решениям.

Положение о коллегиях было закреплено в Генеральном регламенте (1720). Коллегии подразумевали коллективное рассмотрение вопросов (что обусловило название данных органов власти). О всех действиях, особенно доходах и расходах, в коллегиях должна была вестись отчетность. Служащие коллегий (как ее члены, так и секретари) должны были приносить присягу на верность государю. Коллегии возглавляли президенты, которые вели документооборот и организовывали работу.

В 1702 - 19 гг. Петр I проводил реформы в местном управлении, направление которых неоднократно изменялось. Должности губных старост были упразднены в 1702 г., вместо них царь рекомендовал выбирать лиц дворянского сословия для решения местных вопросов. Выборные должности именовались вначале ландратами, затем земскими комиссарами. На эти должности выбирались лица из местных дворян, которые имели две функции: сбор налогов и суд. Земские комиссары находились в большой зависимости от государственных чиновников и особенно военных наместников. Деятельность провинциальных властей контролировалась посланными из столицы гвардейскими офицерами, которые по собственному усмотрению могли вмешиваться в местные дела. Реформа самоуправления не была поддержана дворянством, которое не проявляло интерес к выборам столь маловлиятельного лица, как земский староста.

На селе самоуправление осуществлялось в поземельной общине, функциями которой были сбор податей и поставка рекрутов. Сельская община также оказывала помощь нуждающимся за счет собственных пожертвований. Отсюда пошло выражение «пойти по миру», т. е. ходить в «мир» (сельскую общину) и просить помощи.

Реформа городского управления проводилась в два этапа. В 1699 г. в городах была организована Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу. Функции Ратуши: сбор косвенных налогов, суд городского населения. В 1720 г. в городах были введены магистраты, которые подчинялись Главному магистрату в Петербурге. Магистраты избирались «регулярными гражданами», имевшими собственность на территории города. Горожане, не имевшие собственности, относились к «нерегулярным» и права выбора не имели. Функции магистратов: сбор налогов, суд, охрана правопорядка, пожарная безопасность, открытие школ и богаделен.

Несмотря на широкие полномочия, магистраты не стали действенным органом самоуправления из-за отсутствия средств. У городов не было собственных источников доходов, все мероприятия могли проводиться либо за счет государства, либо за счет частных благотворителей. Таким образом, роль и значение местного самоуправления при Петре I существенно уменьшились.

Петровские реформы провели четкую границу между сословиями, разделили общество на отдельные группы, характерные для феодализма. В то же время Петр I широко привлекал к государственному управлению способных людей из разных сословий.

7.2 Организация высших органов управления России 20-40-х годов XVIII века

Реформы Петра I имели недостаток с точки зрения государственной системы. Петр I не определил порядок передачи государственной власти. Приговорив к смертной казни законного наследника и опасаясь интриг, Петр I постарался изменить порядок наследования престола. Он издал закон, по которому император имел право сам назначить себе наследника и передать высшую государственную власть по завещанию. Однако сам Петр I написать завещание не успел.

Для нормального государственного управления при отсутствии диктатуры Петра I необходимо было достижение компромисса между петровскими выдвиженцами и консерваторами. В 1726 г. был образован Верховный тайный совет, который стал действовать по типу Боярской думы. Первоначально в него входили шесть человек: светлейший князь А. Д. Меншиков, адмирал Ф. М. Апраксин, канцлер Г. И. Головкин, граф П. А. Толстой, князь Д. М. Голицын, А. И. Остерман. Верховный тайный совет установил паритет власти между сторонниками Петра I и представителями старой аристократии.

Верховный совет правил страной во время царствования Екатерины I (1725 - 1727 гг.) и Петра II (1727 - 1730 гг.). В условиях правления малолетнего Петра II Верховный тайный совет взял на себя регентство и управлял империей.

Основными функциями Верховного тайного совета были руководство Сенатом и утверждение всех указов императора. Генеральный прокурор находился в подчинении Совета.

В 1727 г. состав Верховного тайного совета изменился: в ссылку были отправлены выдвиженцы Петра I Меншиков и Толстой, запятнавшие себя коррупцией и кровавыми розысками. Вместо них в Совет вошли князья В. Л. и А. Г. Долгорукие, представители старой боярской аристократии. Основным идеологом Верховного совета был князь Дмитрий Михайлович Голицын, сторонник казненного царевича Алексея, выступавший против петровского абсолютизма.

Верховный тайный совет принял законы об уменьшении налогов, ослабил полицейскую систему, введенную Петром I. Ликвидируется основной орган политического сыска - Тайная канцелярия. В 1727 г. еще по инициативе Меншикова была реорганизована система местного управления в пользу укрупнения территориальных единиц, сокращения чиновничьего аппарата. Суд и сбор налогов были возложены на губернаторов.

В дальнейшем члены Верховного тайного совета планировали реформировать систему государственного управления и ограничить самодержавие. После скоропостижной смерти молодого Петра II в 1730 г. Верховный тайный совет не допустил вакуума власти и избрал на трон вдовствующую герцогиню Курляндии Анну, племянницу Петра I. Князь Д. М. Голицын предложил Анне Иоанновне подписать Кондиции (см. Приложение к гл. 9), ограничивающие самодержавие. Однако дворянство выступило против возвышения олигархов и создания олигархического правления в России. Под руководством генерал-прокурора П. Ягужинского дворяне обратились к Анне Иоанновне с протестом, и императрица разорвала кондиции на следующий день после их подписания. Кондиции были первым проектом российской конституции, а конституционная монархия в России в 1730 г. просуществовала один день.

В результате деятельность Верховного тайного совета была ограничена под давлением дворянства. Противники Верховного тайного совета считали, что в стране могут оказаться восемь самодержцев вместо одного. При Анне Иоанновне Тайный совет был преобразован в Верховный кабинет министров и потерял большинство своих полномочий. Некоторые его участники подверглись репрессиям, а Д. М. Голицын после семи лет заключения в Шлиссельбургской крепости был казнен. В 1741 г. при Елизавете Петровне Верховный кабинет был упразднен.

Деятельность Верховного совета была не выгодна дворянству, которое стремилось получить от императора как можно больше для себя привилегий. Дворянство, получив полный доступ к государственному управлению, определяло его сущность в течение XVIII в.



7.3 Государственное управление в условиях «просвещенного абсолютизма»

Государственное управление в середине и конце XVIII в. отличали следующие особенности.

1. Отсутствие закона о передачи власти. Император имел право передать власть любому родственнику по завещанию. Никто из возможных претендентов на престол не обладал абсолютными правами на верховную власть. Это приводило к «дворцовым переворотам», когда любой претендент (даже теоретический) мог попробовать добиться верховной власти силой.

«Дворцовые перевороты» способствовали обогащению приближенных к престолу людей, так как монархи, получившие верховную власть не по закону, были им обязаны и были вынуждены даровать своим сторонникам широкие привилегии. В первую очередь это касается императриц Елизаветы Петровны и Екатерины II, которые, свергнув законных правителей, постарались дать как можно больше льгот своим сторонникам.

2. Укрепление и расширение правящего класса. Произошел процесс обособления дворянства от остального населения страны. Верховные правители, пришедшие к власти путем «дворцовых переворотов», нуждались в поддержке дворянства, стремились подкупить правящий класс и приобрести популярность. Дворяне постепенно добивались отмены повинностей.

В 1731 г. был отменен закон о майорате, дворяне смогли по своему усмотрению распоряжаться недвижимостью. В 1736 г. был ограничен срок обязательной службы для дворян двадцатью пятью годами, а один из братьев в семье получил право совсем не служить, если поставит государству достаточно рекрутов из крепостных. В Петербурге был основан кадетский корпус, окончив который дворяне производились прямо в офицеры. В 1746 г. Елизаветой дворянству была дарована исключительная привилегия иметь крепостных крестьян и землю. Все недворяне должны были продать землю и крепостных, если они у них имелись. В 1762 г. Петр III издал «Манифест о вольности дворянства» об отмене принудительного призыва дворян на военную и государственную службу, так как «в этом не было больше необходимости». Дворянство стало поощряться к службе, не служившие дворяне не имели права занимать выборные должности.

В 1785 г. Екатериной II был подписана «Жалованная грамота дворянству», по которой дворяне уже не обязаны были нести государственную службу, а также были отменены все ограничения на занятие выборных должностей. Дворяне превращались в привилегированную касту, освобожденную от налогов и имеющую исключительное право владеть землей с крепостными. Также дворяне освобождались от телесных наказаний, недворяне не могли подавать на них в суд по гражданским делам. Уголовные преступления дворян мог рассматривать только Сенат. Дворянам было даровано право местного самоуправления, в дела которого не мог вмешиваться даже губернатор.

3. Ухудшение личного положения крестьян. Расширение принудительного труда. Крепостные крестьяне, фактически рабы, не имеющие гражданских прав, составляли почти 63% населения Российской империи. Крестьяне лишаются почти всех гражданских прав, а дворяне получают право иметь крепостных крестьян без земли. Помещики получили право полностью определять жизнь крепостных, в том числе их род занятий, семейное положение, место жительства. Помимо крепостной зависимости крестьяне несли на себе основное бремя налогов (подушную подать), которая вела к разорению крестьянских хозяйств. Работные люди, даже вольнонаемные, по воле императора превращались в крепостных при фабриках. Например, в 1744 г. 98% трудящихся на уральских заводах работали в принудительном порядке. Противоречия между развитием производства и феодальным способом организации труда привело к снижению экономической эффективности.

При Екатерине II на Украине был запрещен свободный уход крестьян от помещика, тем самым фактически введено крепостное право. Помещики получили право самостоятельно судить крепостных и выносить приговоры вплоть до ссылки в Сибирь на каторжные работы.

Тяжелое положение крестьян привело к восстанию под предводительством Е. И. Пугачева (1773 - 74 гг.). Армия восставших крестьян, уральских рабочих и казаков громила помещичьи усадьбы, выражая социальный протест крепостничеству. Последствия Крестьянской войны: не уничтожение ее главной причины - крепостного права, а реорганизация регионального управления с целью не допустить крупных бунтов в будущем.

4. Личное участие монарха в государственном управлении, централизация высшей государственной администрации. После упразднения Кабинета министров была возрождена личная канцелярия монарха, через которую власть императора распространялась на все стороны государственного управления. Роль канцелярии расширилась при Екатерине II, когда через канцелярию императрица ведала всеми сферами общественной жизни. Также Екатерина II создала Совет при высочайшем дворе, состоявший из лично преданных ей чиновников.

В 1726 - 41 гг. Сенат теряет свое значение высшего управляющего органа власти, в 1741 - 56 гг. Сенату вновь возвращен статус высшего органа власти, который разрабатывает законы и осуществляет контроль их исполнения. В 1763 г. граф Н, И. Панин предложил проект ограничения самодержавия и превращения Сената в парламент. Проект был одобрен Екатериной II, но затем императрица от него отказалась и провела только реорганизацию Сената. Сенат был превращен в высшую судебную и контрольную инстанцию и разделен на департаменты по полномочиям: рассмотрение политических дел, высший суд по гражданским делам, контроль регионального управления и т. д.

5. Государственное управление регламентирует все стороны жизни, в том числе религиозную. XVIII в. характеризуется гонениями на православное духовенство, когда под видом борьбы с суевериями и ханжеством проводились судебные процессы над церковными иерархами и деятелями православия, которые не признавали главенство государственной власти над церковью. В 1764 г. была завершена начатая Петром I секуляризация церковного имущества. Православная церковь оказалась в полной экономической зависимости от государства, духовенство было отнесено к «среднему роду людей» наравне с мещанами и прочими свободными людьми недворянского звания.

6. Отсутствие политического курса и идеологии. Чтобы оправдать государственный переворот и захват власти, правители старались очернить своих предшественников-неудачников.

Переезд императора Петра II в Москву воспринимался современниками как возвращение к допетровской политике. Восшествие на престол императрицы Елизаветы, наоборот, способствовало политическому возвеличиванию Петра I. Таким образом, идеология была призвана оправдать законность «дворцового переворота» и власть нового монарха. Новая идеология также способствовала уничижению допетровской России, которую представляли как отсталую и разоренную страну. Необратимым стал процесс европеизации общественной жизни.

В начале XVIII в. в общественной жизни России было принято ориентироваться на Германию, в середине - на Францию, собственной идеологии и системы ценностей не было. В стране активно пропагандировались идеи Просвещения, но свободомыслие жестоко пресекалось. Екатерина II способствовала распространению в России идей Вольтера и Дидро, но самодержавие и абсолютная императорская власть не могли подвергаться критике. Большое значение при императорском дворе получили масоны. «Просвещенный абсолютизм», как именовалось время Екатерины II, на самом деле представлял собой красивую ширму, рассчитанную на западное общественное мнение, необходимую для оправдания незаконного занятия императорского трона.

7. С 1741 г. в России отменена смертная казнь. Смертный приговор выносился в исключительных случаях, по повелению императора. Таким образом, только император имел право лишать подданных жизни, Отмена смертной казни не позволила эпохе «дворцовых переворотов» превратиться в кровавую смуту. Однако расправы с политическими противниками существовали, кроме того, широко применялись пытки и телесные наказания.

8. Век XVIII называют обычно веком Просвещения. В России в области просвещения также произошли перемены. Образованная при Петре I Академия наук в 1747 г. получила регламент, позволявший иметь штатных профессоров. В 1755 г. основан Московский университет с двумя подготовительными гимназиями. В городах появились общеобразовательные школы. Главной целью образовательных учреждений Екатерина II считала воспитание граждан в отрыве от семьи и общества под надзором опытных педагогов. Для этого были основаны закрытые учебные заведения - кадетские корпуса для мальчиков и Смольный институт для девочек. В 1782 г. был выработан план развития средних учебных заведений в регионах, но финансирование образования в государстве происходило по остаточному принципу и денег хватило только на открытие нескольких гимназий. Парадокс века Просвещения заключался именно в слабой финансовой поддержке образования со стороны государства, в то время как огромные средства тратились на обустройство новых императорских резиденций.

9. Государственное управление экономикой заключалось в предоставлении большей свободы торговли и промышленности, отказе от государственного регулирования частных предприятий. Уничтожены внутренние таможни, что обеспечило свободу торговли внутри страны. Во внешней торговле произошел переход от политики протекционизма к свободной торговле (1782 г.). Для поддержки отечественной торгово-промышленной деятельности были созданы заемные банки для дворянства и купечества, а затем единый Государственный заемный банк, обладавший монополией на финансово-кредитную деятельность и выдававший кредиты по установленной государством ставке.

В XVII в. введение государством медных денег вызвало, бунт у населения. В XVIII - XIX вв. медные деньги прочно вошли в обиход, им на смену в европейских странах приходят бумажные. Введение бумажных денег в 1768 г. потребовало от государства выработки новой финансовой политики. Бумажные деньги выпускал Ассигнационный банк с капиталом в миллион рублей. Сначала ассигнаций было выпущено умеренное количество, размен их на монету осуществлялся беспрепятственно, они пользовались спросом у населения (в сравнении с тяжелой медью они представляли удобство). Успех бумажных денег привел к тому, что правительство стало выпускать их в большем количестве для, покрытия военных трат. В 1790-е гг. ассигнаций обращалось на 150 млн., а разменного металлического фонда на них не было. Цена ассигнаций упала. Денежное обращение пришло в беспорядок, что отрицательно сказалось на хозяйстве страны.

7.4 Региональное и муниципальное управление в конце XVIII в.

Региональное управление было сформировано в 1775 г., основной его чертой стало увеличение числа губерний, размер которых стал зависеть от числа жителей.

Указ о новых губерниях был подписан Екатериной II в 1775 г., вскоре после подавления пугачевского бунта. Цель указа - укрепление местной администрации за счет уменьшения подконтрольной территории. Тогда же были ликвидированы провинции и губернии стали делиться только на уезды. Две-три губернии объединялись в наместничество, возглавляемое наместником - одним из высших государственных деятелей, подчинявшихся только императорской власти. При наместнике, руководившем войсками и гражданской администрацией, создавалось наместническое правление, куда входили губернаторы. В наместничества не входили только Московская и Санкт-Петербургская губернии, начальники которых имели права равные правам наместников.

Местная власть получила большие полномочия по вопросам общественного призрения, благоустройства, охраны правопорядка. Это способствовало росту числа благотворительных учреждений в конце XVIII - начале XIX в. Также в городах началось строительство общественных учреждений, необходимых для городских нужд (например, водопроводы в Москве и Петербурге и т. д.).

По губернской реформе были разделены полицейские органы, судебные и прокуратура. Финансовым управлением губерний ведала Казенная палата. Также в губерниях создаются приказы общественного призрения, в компетенцию которых входят дела народного просвещения, благотворительности, содержание приютов, пансионов, богаделен и больниц.

В уездах основным исполнительным органом власти был нижний земский суд. Функции нижнего земского суда: обеспечение законности, исполнение распоряжений губернского правления, организация уплаты податей и исполнения повинностей, надзор за состоянием дорог. Председатель земского суда (земский капитан-исправник) вместе с двумя заседателями выбирались дворянами из местных дворян и утверждались вышестоящими органами.

Дворяне имели также самоуправление на уровне уездного дворянского предводителя и дворянской опеки, которые занимались социальной поддержкой дворянских вдов и сирот. По указу от 1766 г. предводитель избирался сроком на два года. В 1775 г. созданы дворянские собрания, уездные и губернские.

Делами государственных крестьян ведала нижняя управа, основной функцией которой был суд. (В конце XVIII в. государственных крестьян насчитывалось около 5 млн. человек.) Органы крестьянского самоуправления (сельский сход, волостной сход) находились под контролем государственной власти и должны были способствовать сбору налогов и набору рекрутов.

Крепостные крестьяне не могли обращаться в суд, не имели гражданских прав и находились в зависимости от помещиков.

Особенности местного управления в XVIII в.

1. Сословность. Каждое сословие имело собственные судебные учреждения и выборные органы.

2. Распределение власти в пользу дворянского сословия и богатых купцов.

3. Несоблюдение гражданских норм в уголовном процессе, в том числе не была отлажена система следствия (поиска преступников), их осуждения. Суд по уголовным делам часто происходил при отсутствии обвиняемых.

7.5 Городское управление в конце XVIII в.

В конце XVIII - начале XIX в. складывается система городского самоуправления, которое пока является сословным, разобщенным и не имеет необходимой финансово-экономической базы.

Общие принципы городского общественного управления в России были заложены в годы правления Екатерины II. В апреле 1785 г. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» (Жалованная грамота городам, или Городовое положение 1785 г.) впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой русского городского законодательства. К участию в городском самоуправлении привлекались все горожане или «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги. Первый разряд составляли «настоящие городовые обыватели» - все те, кто владели недвижимостью независимо от происхождения, звания и занятий. Второй разряд - гильдейские купцы. Третий - цеховые ремесленники. Четвертый - иногородние и иностранные гости, которые «приписались к городу». Пятый - именитые граждане (лица, исполнявшие в течение ряда лет выборную городскую службу, ученые, имевшие университетские и академические аттестаты, художники, композиторы, а также банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы). Шестой разряд составляли посадские горожане, которые кормились «промыслом или черной работой». Шесть разрядов Городовой обывательской книги одновременно были и шестью избирательными разрядами- куриями.

Городовое положение 1785 г. определяло «город как юридическое лицо, как особую местную общину, имеющую свои, особые интересы и нужды» и вводило определенную систему органов городского самоуправления:

Общая городская дума;

Шестигласная дума;

Градское общество.

Общая городская дума состояла из выборных представителей - гласных и городского головы. Гласные избирались на три года отдельно по шести избирательным разрядам - куриям. Независимо от числа гласных каждая курия имела в думе только один голос.

Гласные Общей городской думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого из шести разрядов в Шестигласную думу, которая являлась исполнительным органом городского самоуправления. Шестигласная дума должна была ведать городским хозяйством, его благоустройством и отчитываться по всем доходам и расходам перед губернатором.

...