Усыновление. Опека и попечительство над детьми

Следует отметить, что усыновляются только преимущественно дети раннего возраста, усыновление детей старших возрастов, особенно школ-интернатов, остается актуальной проблемой, решение которой связывается с реабилитацией их личности, на развитие которых оказывали влияние факторы неблагополучия на предыдущем этапе их жизни.

В 1992 I. усыновление российских детей иностранными гражданами было ограничено "исключительными" не терпящими отлагательства случаями, когда это необходимо в интересах здоровья ребенка (постановление Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря 1992 г. № 4132-1 "О неотложных мерах по упорядочению усыновления детей, являющихся гражданами Российской Федерации, гражданами других государств"). Этим же постановлением была предусмотрена разработка законопроекта по вопросам усыновления российских детей иностранными гражданами, так как существовавшая правовая база была явно недостаточна.

Однако новые нормы по усыновлению детей были приняты лишь спустя 2,5 года, в виде Федерального закона от 7 марта 1995 г. № 28-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс о браке и семье РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях".

Принципиальными новациями это закона были следующие: 1) возможность усыновления не только больных, но и здоровых детей -- граждан Российской Федерации иностранными гражданами, если сведения о таких детях находились на централизованном учете в установленные сроки (в течение шести .месяцев, а для детей до трехлетнего возраста в течение трех месяцев со дня их постановки на учет); 2)запрет посреднической деятельности при усыновлении детей; 3) оформление усыновления без взимания за по платы; 4) введение в Уголовный кодекс ответственности за торговлю несовершеннолетними; за незаконную деятельность по усыновлению детей, 5) введение административной ответственности за нарушение порядка и сроков представления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на усыновление, под опеку (попечительство), на воспитание в семьи граждан.

До определения Правительством Российской Федерации порядка деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению детей на территории Российской Федерации все действия по подбору ребенка на усыновление должны осуществляться непосредственно кандидатами в усыновители, так как не допускается "любая деятельность других лиц в целях подбора и передачи детей на усыновление от имени и в интересах лиц, желающих усыновить детей" (п. 1 ст. 126 СК РФ).

Для решения вопроса об усыновлении ребенка-гражданина Российской Федерации иностранные граждане, кандидаты в усыновители, должны обратиться с заявлением с просьбой о подборе ребенка на усыновление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на который возложена работа по ведению учета детей, оставшихся без попечения родителей и оказанию содействия в устройстве детей на воспитание в семьи. В регионах это, как правило, отделы охраны прав детей и интернатных учреждений республиканских, краевых, областных управлений образованием, либо Центры усыновления, опеки (попечительства) или аналогичные структуры.

К заявлению прилагается заключение компетентного органа страны кандидатов в усыновители о возможности быть усыновителями, информация о семье усыновителей, т.н. "home-study" и документ компетентной организации страны об обязательстве осуществлять контроль за условиями жизни и воспитания усыновленного ребенка.

Федеральный закон от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации" содержит важную для процесса международного усыновления детей в России норму -- ст. 2, в которой Правительству Российской Федерации рекомендуется инициировать заключение международных договоров Российской Федерации о межгосударственном сотрудничестве в области усыновления детей с обеспечением при этом контроля за условиями жизни и воспитания усыновленных детей. Присоединение Российской Федерации к Гаагской конвенции от 23 мая 1993 г. "О защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления детей", к которой присоединилось в настоящее время более тридцати стран, позволило бы использовать на практике этот эффективный международно-правовой документ.

В действующем законодательстве наряду с возможностью усыновления ребенка -- гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, предусмотрена также возможность усыновления детей -- граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории другого государства. Как правило, это случаи усыновления отчимами (реже), мачехами-гражданами других государств детей -- граждан Российской Федерации своих жен (мужей) от предыдущих браков. Такое усыновление, произведенное компетентным органом иностранного государства, гражданином которою является усыновитель, признается действительным в Российской Федерации при условии получения предварительного разрешения на это усыновление от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого ребенок или его родители (один из них) проживали до выезда за пределы территории Российской Федерации (п. 3 ст. 165 Семейного кодекса РФ).

Порядок оформления документов для такого усыновления предусмотрен п. 43 постановления Правительства Российской Федераций от 15 сентября 1995 г. № 917 "Об утверждении Положения о порядке передачи детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам". 1 марта 1996 г. вступил в силу новый Семейный кодекс Российской Федерации, который внес некоторые коррективы в процесс международного усыновления детей. Процедура усыновления детей из административной сферы перешла в судебную.

В соответствии со ст. 125 СК РФ отныне усыновление детей стало производиться судом в порядке особого производства, по правилам, предусмотренным гражданским процессуальным законодательством по месту жительства усыновляемого ребенка. Была запрещена деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 121 СКРФ).

В результате, в целях обеспечения прав и законных интересов детей при усыновлении и усыновленных детей, повышения государственного контроля за усыновлением, были приняты федеральные законы: от 25 июня 1998 г. № 90-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", от 25 июня 1998 г. № 91-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях", от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации".

Прежде чем перейти к рассмотрению процедуры усыновления в свете нового законодательства, рассмотрим масштабы и динамику усыновления детей -- граждан Российской Федерации иностранными гражданами.

При общем количестве детского населения в Российской Федерации около 48 млн. человек (по данным 1997 г.) -- статистические данные по усыновлению детей таковы:

Количество детей усыновленных

Хотя ст. 124 СК РФ закрепила условия наибольшего благоприятствования для российских усыновителей, чем для иностранных, что соответствует ст.21 Конвенции ООН о правах ребенка, реально это не привело к положительной динамике усыновления детей российскими гражданами. Напротив, статистические данные свидетельствуют об обратном: международное усыновление из года в год растет (за 3 года + 72%; с 3251 в 1996 г. до 5604 в 1998 г.), а у нас в стране снижается (-14%; с 8799 в 1996 г. до 7574 в 1998 г.). (см. приложение № 1)

Когда в средствах массовой информации, в выступлениях политиков звучит вопрос о том, "доколе мы будем терпеть усыновление наших детей за границу" и ущемление в связи с этим чувств "национальной гордости", ответ, вероятно, надо искать" не в политической сфере. Необходимо объективно посмотреть на ситуацию и исходить, прежде всего, из интересов ребенка, а не из мифических интересов страны в данном вопросе. А интерес осиротевшего ребенка, прежде всего в том, чтобы обрести семью и воспитываться любящими людьми (естественно, при невозможности возвращения ребенка в его биологическую семью).

И если на данном этапе развития России, ребенок не может быть устроен на воспитание в семью российских граждан, а есть достойная семья в другом государстве, то международное усыновление для него лучшая альтернатива, чем воспитание в "казенном доме".

Именно этот тезис заложен в ст. ст. 20, 21 Конвенции ООН о правах ребенка, к которой присоединилась Российская Федерация.

Однако, когда в 1991 году в ставшей враз очень демократичной России разрешены были международные усыновления, никто, наверное, и не предполагал, что это, прогрессивное, в сущности, решение обернется в нашей реальной действительности. А в действительности произошло страшное: дети стали живым "товаром", ведь заграничные семьи, обеспеченные куда лучше наших, готовы были выкладывать за усыновление наших ребятишек баснословные по российским меркам деньги. Возник платежеспособный спрос -- и в ответ, как и положено по законам экономики, возникло встречное "предложение". Так, например, в г. Санкт-Петербурге усыновление детей иностранными гражданами составило 85% от общего количества усыновленных, в Республике Карелия -- 70%, в Тульской области -- 68%, в Тверской -- 65%, в Брянской, Владимирской, Смоленской, Ярославской областях, в г. Москве -- более 50%, в Ростовской области -- 40%. В Московской области каждый третий, а в Читинской каждый четвертый ребенок, выбывает за пределы государства. Из 36 детей, усыновленных иностранными гражданами в Ленинском районе г. Челябинска, 20 на усыновление российским гражданам вообще не предлагались, а в г. Троицке Челябинской области в 1998 г. все дети были переданы на усыновление иностранцам, хотя российские граждане -- жители этого региона стоят в очереди на усыновление детей по несколько лет.

Повсеместно отмечаются факты так называемой "избыточной" медицинской диагностики детей-сирот. На этот феномен указывалось, в частности, в ноте посольства Италии в России от 22.07.94. Итальянская сторона (а Италия стоит на втором месте после США по количеству усыновлений российских детей -- свыше 2 тысяч за последние 3 года) обратила внимание на то, что поставленные российскими медиками диагнозы детям, усыновленным итальянскими гражданами, как правило, не подтверждались, дети оказывались здоровыми. На запрос Генеральной прокуратуры Российской Федерации в связи с данной нотой Министерство здравоохранения России без какого-либо изучения проблемы отвергло наблюдения итальянской стороны. Даже сейчас в федеральном банке данных о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей, можно обнаружить такие нелепые диагнозы, как "задержка речевого развития" у двухмесячных младенцев, или же "интеллектуальная недостаточность", тогда как по международной классификации болезней такого диагноза не существует. Ныне наиболее распространенный диагноз у детей, подлежащих усыновлению, "задержка психомоторного развития как следствие перинатального поражения центральной нервной системы". Он весьма озадачивает российских усыновителей и в значительной степени препятствует усыновлению, так как наши медики нередко уклоняются от прогнозирования перспектив выздоровления. Между тем представитель итальянской фирмы "Аркоболена" Н. Фратти пояснила, что таких детей итальянские граждане берут охотно, так как, по итальянским нормам, этот диагноз не является заболеванием и после трех месяцев воспитания в семье ребенок вполне здоров.

Статьей 1261 СК РФ (принята 27.06.98) предусмотрено, что посредническая деятельность по усыновлению запрещается. Несмотря на это, в России, вопросами усыновления занималось до 2000 г. только из США около 90 агентств. В г. Санкт-Петербурге посредническую деятельность через своих представителей вели 25 усыновительных агентств США, Новой Зеландии, Финляндии, Швейцарии, Швеции, Канады, Израиля, Италии, Норвегии, Франции, Дании, превращая усыновление в объект рыночных отношений.

Неэффективно до последнего времени работал и федеральный банк данных о детях-сиротах, создание которого было возложено на Министерство образования. Информация о детях поступала из регионов в этот банк с большим запозданием, в результате тысячи детей длительное время содержатся в больницах, приютах, домах ребенка, зачастую -- в ненадлежащих условиях. В то же время доступ самих региональных служб непосредственно к компьютерной базе данных перекрыт -- по техническим и финансовым причинам, как объясняют в Минобразовании, а, по мнению Генпрокуратуры -- по вине чиновников, монополизировавших право распоряжаться всей поступающей в банк информацией. В результате с помощью банка данных, содержащего сведения о более чем 60 тысячах детей, за три с лишним года его существования было выдано только 52 направления на усыновление, а в семью попали только 19 ребятишек. Статьей 165 СК РФ установлено, что защита прав и законных интересов детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами, осуществляется консульскими учреждениями. Порядок постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами определен Правительством Российской Федерации только в марте 2000 года. До этого времени отсутствовал согласованный механизм контроля за дальнейшей судьбой усыновленных детей. В настоящее время консульские учреждения в конце календарного года направляют в Министерство образования Российской Федерации списки детей, поставленных на учет, а также информируют о нарушении прав и законных интересов усыновленного ребенка и неблагополучии в семье усыновителей. Реальная угроза превращения усыновления в неконтролируемую товарную сделку, в средство достижения антигуманных целей. Этому способствовало отсутствие до недавнего времени правовой базы для ответственности за использование международного усыновления в корыстных целях, меркантильное в нем посредничество. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. № 275 утверждены Правила передачи детей на усыновление и осуществление контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей. Постановление Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 275 о деятельности иностранных организаций по усыновлению устанавливает порядок их аккредитации в России и осуществление контроля за их деятельностью. Пускают к нам теперь далеко не всех. Обязателен договор или подтверждение принципа взаимности со страной, которую представляет претендующая на аккредитацию организация, по которому, кроме прочего, государственные органы страны обязуются контролировать ситуацию в приемных семьях и предоставлять эти отчеты российской стороне. При рассмотрении поданных документов порядок очень жесткий -- помимо Минобразования "добро" должны дать МВД, Минюст, МИД, Минздрав, Минтруд. Если заключение хотя бы одного ведомства будет отрицательным, агентство аккредитовано не будет. Таким образом, должен быть перекрыт "кислород" посредникам-нелегалам. Причем подтверждать свое право работать у нас иностранные агентства обязаны ежегодно. А спорные вопросы, если они возникнут, решает межведомственная комиссия по вопросам усыновления (удочерения) иностранными гражданами детей, являющихся гражданами Российской Федерации, которая и образована в целях координации федеральных органов исполнительной власти по реализации государственной политики в области международного усыновления и обеспечения эффективной защиты их прав и законных интересов.

Таким образом, потребность в обновлении действующего семейного законодательства в части, касающейся международного усыновления, была очевидна. Попыткой устранить имеющиеся на этот счет пробелы стало Постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. № 275 "Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществление контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданскими лицами без гражданства".

Правила передачи детей на усыновление четко и очень подробно оговаривают порядок усыновления -- требования к будущим родителям, их права и обязанности, перечень необходимых документов, как будет осуществляться контроль за условиями жизни усыновленных детей.

Главная идея международного усыновления -- передача в другую семью только тех русских детей, которые не нашли семьи на своей Родине. С другой стороны, международное усыновление российских детей должно находиться в соответствии с Гаагской конвенцией по межгосударственному усыновлению.

Что же касается реального воплощения заложенных в ней принципов, то оно во многом зависит от понимания того, что обреченные на гибель, страшное существование осиротевшие дети имеют право обрести свое счастье в любом уголке нашей планеты.

§ 2. Опека (попечительство)

Наиболее распространенной формой семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является их передача под опеку (попечительство). С усыновлением опеку роднит то обстоятельство, что и то и другое предназначается для создания благоприятных условий воспитания несовершеннолетнего. Вместе с тем, в отличие от усыновления с установлением опеки его правовая связь с родителями не прекращается. Это обстоятельство существенно облегчает использование подобного рода устройства, делает его более доступным. Однако и здесь в наше время, как и прежде, существует целый ряд правил. Так, опека и попечительство устанавливаются для воспитания несовершеннолетних детей, которые вследствие смерти родителей, лишения родителей родительских прав, болезни родителей или по другим причинам остались без родительского попечения, а также для защиты личных и имущественных прав и интересов этих детей. Но если это правило носит сугубо общий характер, то большей конкретностью отличается ст. 122 семейного кодекса, посвященная, во-первых, выявлению детей, подлежащих опеке, во-вторых, временному их устройству. Претворение в жизнь положения "не проходите мимо" служит выявлению тех детей, которые нуждаются в опеке. Что же касается временного их устройства, то на этот счет ч. 2 ст. 122 дает следующее предписание: "По получению сведений о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны немедленно произвести обследование и при выявлении факта отсутствия попечения родителей обеспечить немедленное устройство несовершеннолетних до разрешения вопроса об установлении опеки или попечительства". Таким образом, в сферу внимания государственных органов попадает чрезвычайно важный этап в охране осиротевшего ребенка. С правовой точки зрения он заключается в исполнении теперь уже очевидной обязанности органов опеки, во-первых, провести проверку полученной информации, во-вторых, в случае очевидности утраты родительского попечения обеспечить временное устройство несовершеннолетнего.

Что касается первого рода обязанности, то она, по сути своей, сложности не представляет. При этом главное -- не упустить время, не оставить ребенка в бедственном положении буквально ни на секунду. А обязанность принять меры к временному устройству уже сопряжена с множеством правовых проблем, решение которых, естественно, тоже не терпит промедления. Кому поручить ребенка, каков статус лица, согласившегося ему помочь, приобретает ли это лицо какие-либо права и обязанности -- таков далеко не полный перечень вопросов, возникающих при временном устройстве лишившегося родительского попечения ребенка. На первый из них -- куда устроить, можно. Ответить не вообще, а только в каждом конкретном случае в зависимости от множества реально существующих фактов: возраста и состояния здоровья ребенка; наличия или всякого отсутствия близких ему лиц, их физического состояния, готовности и возможности помочь попавшему в беду несовершеннолетнему; причин отсутствия родителей и др. Но в любом случае речь идет об устройстве на время -- как мере срочного порядка. Поэтому связывать ее с различного рода формальностями -- значит свести ее на нет. И видимо, нет ничего предосудительного в том, чтобы в таких случаях конкретные правоотношения между лицом, выразившим готовность на время заменить родителей, и государственными органами, управомоченными на охрану прав детей, не возникали. Но при условии, что всю ответственность за ребенка, находящегося, так сказать, "на временном хранении", несут эти органы. Тем самым будет хоть как-то определен статус несовершеннолетнего, а также появится стимул к скорейшему его постоянному устройству.

Следующий, основанный на законе этап деятельности по оформлению опекунских отношений носит как бы подготовительный характер. Он подчиняется опять-таки целому ряду правил. Так, опекун или попечитель должен быть назначен не позднее месячного срока с момента, когда органам опеки и попечительства стало известно о необходимости установления опеки или попечительства. Подобного рода жесткие временные рамки имеют своей *целью сократить до минимума пребывание ребенка без лица, способного заменить родителей. А все более или менее конкретные предписания относительно назначения опекуна имеют в своей основе требования сугубо педагогического характера -- "опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия". Тем самым исключается принудительное осуществление опекунских обязанностей, которое с педагогической точки зрения нонсенс. Само собой разумеется, что успех воспитания несовершеннолетнего опекуном во многом зависит не только от его желания стать воспитателем, но и от способности осуществлять соответствующую миссию. Вот почему ни при каких обстоятельствах не могут быть назначены опекунами, в частности, лица:

-- не достигшие восемнадцати лет;

-- лишенные родительских прав;

-- признанные судом недееспособными.

Таковы правовые преграды на пути опеки как формы семейного воспитания, выраженные четко и определенно. И никаких исключений на этот счет не существует. Несколько иначе пытается влиять на педагогическую подоплеку отношений по воспитанию семейный кодекс. Он ориентирует на определенные качества претендента на должность опекуна, обращает внимание на факторы, которые могут неблагоприятно сказаться опять-таки на воспитании. Например, при выборе опекуна или попечителя должны быть приняты во внимание его личные качества способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя отношения, существующие между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве...

Особое место среди условий установления опеки занимает согласие на то несовершеннолетнего. Конечно, его привязанность (неприязнь) к воспитателю во многом предопределяет успех воспитания. Но при этом нельзя не учитывать и такой существенный, чисто психологический момент, как стремление почти каждого подростка более или менее зрелого возраста к личной независимости, понимаемой не всегда правильно. При этом не учитывается, что дети, лишившиеся родительского попечения, одни, без средств к существованию, без лиц, призванных охранять их права, в принципе существовать не могут. К тому же не всегда привязанность имеет в своей основе здоровые корни. Вот почему при выборе опекуна желание будущего подопечного должно быть принято во внимание, если это возможно.

Таков минимум условий оформления опеки. И почти все из них имеют педагогическую основу. Точнее, существо всех этих правил носит явно педагогический характер. И это не случайно, так как при опеке все-таки главная цель -- создание взамен непригодных наиболее подходящих условий семейного воспитания. Этой цели подчинена и такая, как охрана прав подопечного, ибо главное среди них -- это его право на надлежащее воспитание. Именно поэтому воспитание фигурирует в научных исследованиях как главная задача опеки.

До сих пор говорилось о теснейшей взаимосвязи правовых норм с требованиями сугубо педагогического свойства, такой их взаимосвязи, когда семейный кодекс, соответствующие его статьи как бы прокладывают путь в жизнь педагогическим постулатам. А по некоторым вопросам та же цель достигается благодаря отсутствию каких бы то ни было правовых предписаний. Так, не является препятствием для установления опеки состояние здоровья подопечного. Инвалидность любой степени тяжести, самое серьезное соматическое расстройство, наследственное заболевание -- не помеха для устройства несовершеннолетнего в семью, где о нем будут заботиться, пользуясь, если надо, помощью медицинских учреждений. В подобного рода ситуации опекун, принимая на себя весь груз забот о ребенке, выступает как бы в двух ролях: воспитателя и лица, обеспечивающего у за подопечным. Не существует в семейном кодексе и других запретов, в частности, связанных с согласием на опеку родителей ребенка, супруга претендента на опеку, других членов его семьи. Что касается родителей, то одного лишь факта утраты ребенком попечения с их стороны достаточно, чтобы воля матери, отца брошенного ими ребенка правового значения не имела, а отношение близких будущего опекуна к предстоящим переменам в их жизни оценивается сквозь призму способности к воспитанию, созданию благожелательной атмосферы для того, кому предстоит попасть в новую для него обстановку.

Подготовительный этап передачи осиротевшего ребенка на воспитание опекуну завершается вынесением государственными органами соответствующего решения. Это, так сказать, кульминационный момент, ставящий точку над "i", порождающий новые правоотношения по воспитанию либо придающий правовую силу уже сложившимся отношениям. И для их установления тоже существует определенная свобода, ибо опека устанавливается как по месту жительства лица, подлежащего опеке, так и по месту жительства будущего опекуна. Существование подобного рода возможности, несомненно, облегчает устройство осиротевшего ребенка, позволяет выбрать наиболее подходящий вариант определения места оформления опекунских отношений. А, в конечном счете, это означает, что решение о назначении опекуна, вынесенное в одном из двух регионов, имеет силу повсюду. С другой стороны, существование такого правила не создает дополнительных трудностей и в решении педагогических проблем.

По Закону Российской Федеративной Социалистической Республики "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 года опекун назначается местными органами самоуправления. Теперь к этим органам относится местная администрация в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских Советов, сельских населенных пунктов.

Доступность опеки объясняет ее распространенность, появление довольно большого числа опекунских семей. По данным Министерства образования, передано на опеку (попечительство) в 1997 г. 67863, в 1998 г. 65357, в 1999 г. 58486 человек.

Если соотнести эти цифры с количеством усыновлений, то можно наблюдать такую картину: в 1997 году на усыновление передано 26446 чел., на опеку (попечительство) 67863 чел., соответственно в 1998 году 25461 чел. и 65357 чел., в 1999 году 24379 и 58486 чел. Налицо значительное преобладание устройства детей под опеку в сравнении с усыновлением.

Другая особенность опекунской семьи, которая не мешает ей появляться там, где этого требует сама жизнь, носит явно традиционный характер, имеет глубокие корни. Речь идет о передаче на опеку преимущественно близким по крови ребенку родственникам. Именно они, несмотря ни на что, "подставляют свое плечо", заменяют родителей, не могут оставить ребенка без своей поддержки. Таков практически лейтмотив поведения подавляющего большинства опекунов, для которых сам факт утраты родительского попечения достаточен, чтобы протянуть несовершеннолетнему руку помощи. Причем, чаще всего в общей массе опекунов больше всего лиц зрелого и даже пожилого возраста -- бабушек осиротевшего ребенка. С другой стороны, на опеке находятся дети тоже всех возрастных категорий. Никакого отбора на этот счет нет. Его осуществляет сама судьба того, кто почему-либо оказался в беззащитном состоянии.

Таким образом, гражданский, семейный кодекс в части, касающейся опеки, не мешают сохранить существующие родственные связи с кровной семьей. Однако смысл опеки не только в этом. Будучи доступной, полезной осиротевшему ребенку формой семейного воспитания, ей надлежит стать орудием помощи и со стороны посторонних несовершеннолетнему граждан. А их в общей численности опекунов совсем немного, и в этой роли выступают главным образом воспитатели, руководители детских интернатных учреждений. Иначе говоря, такое попечительство диктуется острой необходимостью, наступившей в определенный момент, когда начинается самостоятельная жизнь подопечного. Форма такой поддержки понятна и объяснима, должна практиковаться шире, чтобы бывший воспитанник не оказался вне поля зрения, не погиб нравственно, подвергаясь влиянию прогнившей кровной семьи, криминогенного окружения. Но раздвинуть свои границы следует опеке и там, где еще далеко до совершеннолетия ребенка. Но он нуждается в устройстве в семью, а попасть на усыновление, в приемную семью почему-либо не может. И ему остается лишь детское учреждение интернатного типа.

Еще одна особенность так называемой опекунской семьи в том, что она объект, во-первых, надзора (контроля) со стороны государства в лице его органов, управомоченных на охрану прав детей, во-вторых, предмет повышенной заботы, помощи со стороны тех же органов.

Надзор за деятельностью опекунов предусмотрен ст. 147 семейного кодекса. Осуществляется он по месту жительства подопечных усилиями как самих инспекторов по охране прав детей, так и другими лицами по их поручению. Этот надзор носит систематический характер -- два раза в год (из инструктивно-методических рекомендаций по вопросам опеки и попечительства над несовершеннолетними Министерства просвещения СССР, 1973).

Содержание, занимает особое место в жизни подопечного, который с давних пор материально почти всегда нуждался. Его экономическое положение в семье усугублялось продиктованным ст. 150 семейного кодекса правилом: Опекунам на содержание ребенка ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных Правительством Российской Федерации. Источником существования подопечных призваны были служить все причитающиеся им суммы (пенсия, пособие, алименты и другие текущие поступления). Подобного рода предписание было известно и семейному кодексу 1927 года. И уже в то время оно явно противоречило элементарным нормам человеческой морали, поскольку, живя под одной крышей, одной семьей, невозможно различать источники финансирования, противоестественно содержать подопечного ребенка отдельно от всех. Тем более что подопечный, как правило, либо не имеет никаких денежных поступлений, либо они мизерны.

В настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации причиной сдерживания развития данной формы устройства ребенка является несвоевременная выплата пособий на подопечных детей.

В целях приведения в соответствие с действующим законодательством порядка выплаты денежных средств на подопечных детей, издан приказ Минобразования России от 19 августа 1999 г. №199 "Об утверждении положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мелкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)", зарегистрированный Минюстом 17 февраля 2000 г. №2120.

Министерство образования обязывает местные органы управления образованием выплачивать опекунам (попечителям) денежные средства на питание, приобретение одежды, исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. Денежные средства причитаются не всем детям, находящимся на опеке, а только тем, чьи родители не в состоянии осуществлять их воспитание в связи:

-- с лишением их родительских прав или отобранием детей без лишения родительских прав;

-- с признанием в установленном порядке безвестно отсутствующими или недееспособными, ограниченно дееспособными и объявлением их умершими;

-- с длительной болезнью, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей;

-- отбыванием наказания в местах заключения и нахождением под стражей в период следствия;

-- с розыском их органами внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов, неустановлением сведений об их местонахождении.

По вполне понятным соображениям, согласно п. 3 данного Положения, не назначаются и не выплачиваются денежные средства на тех подопечных, родители которых:

-- могут лично осуществлять воспитание и содержание своих детей, но добровольно отдают их под опеку (попечительство) другим лицам;

-- находятся в длительных служебных командировках;

-- проживают раздельно с детьми, но имеют условия для их содержания и воспитания.

В Положении о порядке выплаты немало других правил, назначение которых в том, чтобы эту выплату сделать как можно более эффективной. Так, например, вопрос о ее назначении решается, как правило, одновременно с установлением опеки. Причитающаяся опекуну и его подопечному сумма выплачивается ежемесячно, не подлежит обложению налогом. Ее размер не зависит от величины выплачиваемых подопечному алиментов, пенсий, пособий. Выплачивается пособие до достижения подопечным 16 лет, а учащимся общеобразовательных учреждений до 18 лет. По достижении восемнадцатилетнего возраста и с прекращением в связи с этим попечительства, студенты высших, средних специальных учебных заведений и учащиеся профессионально-технических училищ, находившиеся под попечительством, зачисляются на полное государственное обеспечение за счет средств учебных заведений и пользуются льготами в течение всего периода обучения.

Таковы последние реальные шаги по улучшению материального положения подопечных детей. Аналогичную цель преследует предоставление им целого ряда льгот. В их числе:

-- бесплатное посещение кинотеатров, выставок, музеев, спортивных сооружений, проезд в общественном городском (пригородном) транспорте (кроме такси) на основании единого билета;

-- оплата (по нормам служебных командировок) в период каникул учащимся и студентам вузов, средних специальных и профессионально-технических учебных заведений ежегодного пособия в размере месячной стипендии до окончания ими обучения;

-- получение в период производственного обучения и производственной практики 100% заработанных ими сумм, а обучающимся в средних специальных учебных заведениях в период производственной практики -- стипендии независимо от получаемой ими заработной платы;

-- выплата денежных средств на приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря и оборудования, а также единовременного денежного пособия в сумме двух минимальных размеров оплат труда при трудоустройстве.

Таковы довольно весомые источники материальной помощи подопечным детям в наше время.

Если до последнего времени серьезным препятствием к устройству на опеку была материальная необеспеченность осиротевшего ребенка, то теперь это препятствие в принципе устранено. Что же касается иных барьеров на пути опеки, то они существенно отличаются друг от друга. Здесь и стремление иметь только "своего" ребенка, каковым он становится благодаря усыновлению, и препоны психологического свойства, когда нелегко решиться стать воспитателем трудного, не совсем здорового ребенка. Все это соображения субъективного свойства, которые в состоянии изменяться в зависимости от степени осознания нужности своих поступков, понимания того, что спасение сегодня осиротевшего ребенка есть забота о будущем целой нации. И здесь дело за средствами массовой информации, в чьих руках воздействие на умы взрослых граждан нашего общества. Само собой разумеется, что мешают превращению опеки в массовый способ охраны лишившихся родительского попечения детей и другие обстоятельства, не зависящие от намерения лиц, способных заменить ребенку отсутствующего родителя. И эти обстоятельства, в свою очередь, однообразием не отличается. Сюда входит общая атмосфера неуверенности в завтрашнем дне, когда брать на себя дополнительный груз ответственности, особенно за ребенка, прямо-таки рискованно. Когда же имеет место решимость эту боязнь преодолеть, приходится нередко сталкиваться с нежеланием администрации детского учреждения уменьшить численность детского учреждения, что чревато сокращением штатов. И, наконец, не на последнем месте среди соображений, затрудняющих превращение опеки в универсальный, широко распространенный способ правовой охраны осиротевших детей, прежде всего неопределенность правового положения опекуна как воспитателя. Но все эти препятствия все-таки преодолимы, если хорошо представить себе, сколько еще детей нуждается в опеке со стороны тех, кто способен на самопожертвование ради ребенка, сколько еще детей ждет, что за ними придут.

§ 3. Приемная семья (семейный детский дом)

Семейный кодекс вводит новый институт -- воспитание детей в приемной семье. Приемной признается семья, которая взяла на воспитание хотя бы одного ребенка. В отличие от опеки (попечительства) основанием возникновения отношений между приемными родителями и детьми является договор о передаче детей на воспитание, заключаемый между приемными родителями (супругами или лицами, не состоящими в браке) и соответствующим органом опеки и попечительства. Труд приемных родителей по воспитанию детей является оплачиваемым (помимо оплаты труда приемные родители пользуются различными льготами). Приемная семья (семейный детский дом) -- принципиально новая форма воспитания осиротевших детей. Предложена она была общесоюзным Детским Фондом им. В. И. Ленина. Правовым обоснованием подобного рода устройства детей, лишившихся родительского попечения, стало постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 года "О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". В ст. 15 этого постановления предлагалось "провести опытно-экспериментальную работу по определению оптимального типа учреждения для воспитания, обучения и содержания детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, от их рождения до начала трудовой деятельности". В развитие данного постановления Совет Министров СССР принял 17 апреля 1988 года другое -- "О создании детских домов семейного типа" для того, чтобы помочь "каждому ребенку обрести чувство уверенности в своих силах, убежденности в том, что он необходим людям, выработать у него полезные качества для участия в производственной и общественной жизни страны".

Данная форма семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, пока еще не получила широкого развития, однако динамика ее внедрения является достаточно высокой. Если в 1998 г. в России было 876 приемных семей, то в 1999г. -- 1369. Существенными факторами, сдерживающими развитие данной формы семейного устройства детей, являются несовершенство механизма финансирования и низкая информированность граждан о возможности взять ребенка на воспитание в семью без оформления усыновления.

Развитие института приемных семей сдерживается отсутствием в половине субъектов Российской Федерации необходимого законодательства по вопросам оплаты труда и льгот приемных родителей (статьей 152 Семейного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что эти вопросы регулируются законами субъектов Российской Федерации).

Законами субъектов Российской Федерации определяются не установленные федеральным законодательством требования, которым должны соответствовать приемные родители, что вполне обосновано ответственностью за воспитание детей-сирот, но также ограничивает возможности по приему детей в семью. Так, например, в соответствии с законом Тверской области приемные родители должны иметь педагогическое образование и соответствующий стаж работы.

В основе взаимоотношений приемной семьи и органов опеки и попечительства лежат договорные отношения, но даже при заключении договоров обязательства, взятые на себя местными органами власти, не всегда выполняются, несвоевременно, а часто и не в полном объеме выплачиваются денежные средства на приемных детей.

Разработана специальная Программа подготовки приемных родителей, ее апробация была проведена в Приморском и Краснодарском краях в рамках Летней школы приемных родителей, где проводились обследование и реабилитация детей, воспитывающихся и приемных семьях, обучение и консультирование приемных родителей по основным вопросам развития и воспитания детей.

Перспективной формой семейного воспитания осиротевших детей являются замещающие семьи, или семьи патронатных воспитателей. Эта форма семейного воспитания применяется в 6 территориях (в Москве, Пермской, Владимирской, Калининградской, Ростовской областях, республиках Карелия и Марий Эл). Патронатное устройство используется с учетом местных условий и возможностей. Впервые опытная модель воспитания детей в патронатных семьях была введена в детском доме № 19 Центрального округа г. Москвы. Из 73 воспитанников детского дома 60 находятся на патронатном воспитании.

Во Владимирской области в патронатных семьях воспитываются 33 ребенка. При детском доме г. Лакинска Владимирской области апробируются такие разновидности патронатных семей как семейные центры для выпускников детского дома. Один создан для мальчиков с проблемами физических, умственных отклонений в развитии, другой для девочек, имеющих хорошие умственные способности. В обоих центрах созданы хорошие бытовые условия, у мальчиков имеются возможности для сельскохозяйственного труда, оборудована столярная мастерская Девочек готовят к поступлению в высшие учебные заведения, ведению домашнего хозяйства. В каждом центре работают две семейные пары, постоянно проживающие с детьми.

В 1999г. продолжалась работа по поиску возможностей для устройства детей-сирот в семью. В мае 1999 г. проведена Всероссийская конференция на тему, связанную с реализацией неотчуждаемого права детей жить и воспитываться в семье. По итогам конференции подготовлен и опубликован позиционный доклад "О реализации права ребенка жить и воспитываться в семье".

"Приемная семья является одной из форм устройства на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с полным государственным обеспечением детей и выплатой денежного содержания лицам, взявшим их на воспитание". Такая семья образуется постановлением районного, городского, районного в городе органа исполнительной власти по представлению органа управления образованием и отделения Российского Детского Фонда. После того как постановление принято, заключается договор об условиях воспитания и содержания детей в приемной семье. Налицо договор, порожденный актом административного характера. Заключается он далеко не со всяким, кто хочет организовать приемную семью. Чтобы удовлетворить свое желание, кандидат на роль родителя-воспитателя должен пройти через экспертную комиссию, куда входят специалисты (педагоги, врачи, психологи, юристы), способные оценить качества будущего воспитателя, его способность заменить родителя не одному, а нескольким, как правило, нездоровым, трудным детям. При этом предпочтение отдается семьям или одиноким гражданам, имеющим опыт в воспитании детей, являющимся усыновителями или опекунами, добросовестно выполняющим свои обязанности.

Не менее существенным признаком приемной семьи является материальное обеспечение приемных детей и родителей-воспитателей. Первые находятся на полном государственном обеспечении, вторые получают плату за свой труд. Причем материальное обеспечение воспитанников приемных детей не сковывается жесткими рамками. Этому способствует распространение на них норм материального обеспечения, льгот, установленных для воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Мало того, местные органы исполнительной власти выделяют денежные средства на воспитанника, исходя из фактически сложившихся цен в данном регионе. Правовым основанием такого подхода к материальному обеспечению воспитанников приемных семей служит постановление Российской Федерации от 20 июня 1992 года № 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Ст. 8 этого же постановления предусматривает и выплату заработной платы родителям-воспитателям, "взявшим на воспитание не менее 5 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в виде ежемесячного денежного содержания не менее максимальной ставки, предусмотренной для воспитателей детских домов. Кроме того, за воспитание каждого ребенка, не достигшего 3 лет или имеющего отклонения в психическом и физическом развитии, родителю-воспитателю причитается еще не менее 50% максимального размера оплаты его труда. И что очень важно в наше время экономической нестабильности, размеры денежного содержания родителей-воспитателей, общих расходов на содержание приемной семьи и материального обеспечения приемных детей систематически пересматриваются в соответствии с индексацией доходов населения и изменением установленного прожиточного минимума. Мало того, время, которое родители-воспитатели были заняты воспитанием приемных детей, засчитывается в их общий и непрерывный трудовой стаж при назначении им пенсии, пособий и в стаж работы по специальности.

Таким образом, договор как основа отношений по семейному воспитанию, подбор родителя-воспитателя, приравнивание его труда к труду в сфере производства -- главные отличительные признаки приемной семьи.

Чтобы яснее себе представить, каковы особенности приемной семьи, имеет смысл сравнить ее с другими формами семейного воспитания.

При устройстве в приемную семью родительские правоотношения не возникают. Попавший в приемную семью ребенок продолжает сохранять правовую связь со своими родителями. Ему также принадлежат все причитающиеся родительским детям пособия, платежи (они перечисляются на лицевой счет воспитанника в сберегательном банке). Передача ребенка в приемную семью не разрывает и тех его связей с родителями, которые основываются на брачно-семейном законодательстве (алименты, наследство и проч.). А это означает, что воспитанник продолжает носить фамилию кровных его родителей, отчество по имени своего кровного отца. Иногда это обстоятельство служит помехой для более прочного слияния с вновь обретенной семьей, мешает развиваться чувству братства между воспитанниками.

Сохранение правовой связи воспитанника приемной семьи с родителями, если они не утратили своих прав по суду, не простой штрих к характеристике особенностей приемной семьи, отличающейся от усыновления. Он накладывает свой отпечаток и на родителя-воспитателя, и на несовершеннолетнего. Но как бы принявший на себя обязанности по воспитанию человек ни ощущал свою роль, все равно формальная сторона отношений по воспитанию не меняется. А надо сказать, что всех родителей-воспитателей условно делят на две группы. Первая из них (около 60%) понимает и принимает семейный детский дом как семью. Входящие в эту группу хотят, чтобы все дети хотя бы до 16 лет носили общую фамилию. Они выступают против связей ребенка с кровными родителями и родственниками, считают, что нужно отдавать в такие семьи только "полных" сирот, желательно до 7 лет. Другая группа, считающая себя не родителями, а воспитателями, относится к воспитанию несовершеннолетних как к опеке, не возражает против их связи с родственниками, а также против ухода детей из семьи по достижению ими 18 лет, тогда как "родители" убеждены, что выросшие воспитанники могут, если захотят, остаться с ними. Но как бы родитель-воспитатель ни воспринимал свою миссию, складывающиеся в приемной семье отношения по своей сути ничем не отличаются от отношений по воспитанию, существующих в семье кровной. Мало того, чем они ближе к последним, тем выше качество педагогической деятельности приемного родителя. Когда же имеют место ссылки на помехи в воспитании формального свойства, это обычно симптом педагогических промахов и неудач. Что же касается воспитанника, то, как показывают локальные исследования, на вопрос "Кто я?" -- чаще всего он просто называет свое имя. Но иногда он все же рассматривает себя как сын (дочь) по отношению к одному из родителей-воспитателей. Почти не встречаются понятия "брат (сестра)" относительно других детей из этого же коллектива. Все это означает, что, во-первых, родитель-воспитатель все-таки выступает в "заменяющей" роли, во-вторых, воспитанник в меру своей зрелости понимает, в каком он находится положении, и пытаться скрывать истинный характер сложившихся отношений вряд ли педагогически оправданно. Попытка же слить приемную семью с семьей усыновителя приведет всего лишь к исчезновению последней, что явно нежелательно. И, наконец, если усыновление можно отменить только в судебном порядке, то деятельность приемной семьи может быть прекращена постановлением органа исполнительной власти. Словом, между усыновлением и приемной семьей как формами семейного воспитания немало существенных различий, прежде всего правового характера. А по существу, возникающие в приемной семье отношения ничем не отличаются от естественных, основанных на кровном родстве. В основе их лежат, во всяком случае, должны лежать, помыслы и устремления, которые ничем от родительских не отличаются. К тому же они предполагают взаимную привязанность взрослых и детей, которые обрели благодаря усилиям приемных родителей свой дом, свою семью. Иначе говоря, благодаря устройству как на усыновление, так и в приемную семью осиротевший ребенок попадает в необходимый для его нормального развития домашний микроклимат. Но если при усыновлении это, как правило, однодетная, реже двухдетная семья, то в приемной семье ребенок приобретает навыки жизни в сравнительно большом семейном коллективе. Что же касается формальной стороны отношений по воспитанию, то родитель-воспитатель, как и усыновитель, является законным представителем своего воспитанника, защищает его права и интересы во всех учреждениях, в том числе и в суде, без особого на то правомочия. На него так же, как и на усыновителя, распространяется правило: "Права родителей-воспитателей не могут осуществляться в противоречии с интересами детей". И, наконец, родители-воспитатели могут отдавать своих воспитанников в детский сад, устраивать их в оздоровительные учреждения. Следовательно, различие между усыновлением и передачей в приемную семью идет как бы по внешней линии той или иной формы устройства, не задевая их сути. Это позволяет, не скрывая от детей причину их попадания в приемную семью, строить отношения на духовной близости. Если же говорить о предпочтительности рассматриваемых форм устройства, то желательно все-таки усыновление. Однако при усыновлении любого числа детей, в том числе пятерых и более, усыновитель не имеет привилегий, предназначенных для родителей-воспитателей, он должен сам справляться со всеми трудностями многодетной семьи. Не случайно поэтому выход видится в предоставлении лицам, усыновившим пять и более детей, таких же прав, какими наделены приемные родители. Но тогда опять-таки сотрется грань между приемной семьей и семьей усыновителей. Отсюда следует, что, если родитель-воспитатель захочет усыновить своего воспитанника, никто помешать ему не может. Но рассчитывать ему придется тогда на собственные силы. То же самое произойдет, если состоится усыновление пятерых и более детей.