Конституция. Человек. Государство

В гражданском законодательстве закреплены правила применения аналогии. Согласно ст. 5 Гражданского кодекса Республики Беларусь в случаях, когда предусмотренные ст.1 этого Кодекса отношения прямо не урегулированы актами законодательства или соглашением сторон, к таким отношениям, поскольку это не противоречит их существу, применяется норма гражданского законодательства, регулирующая сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования в указанных случаях аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из основных начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права). Не допускается применение по аналогии норм, ограничивающих гражданские права и устанавливающих ответственность. (Запрет установлен также в отношении норм о привлечении к уголовной и административной ответственности).

В некоторых случаях пробелы в законодательстве являются результатом упущений разработчиков проектов нормативных правовых актов.

В соответствии со ст. 59 Конституции Республики Беларусь государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности.

Например, согласно ст. 60 Конституции каждому гарантируется право на судебную защиту его прав и свобод. В законах Республики Беларусь «О политических партиях», «Об общественных объединениях» предусмотрено право на обжалование в суд решения Министерства юстиции об отказе в их регистрации либо вынесенного письменного предупреждения. В отношении же обжалования письменного предупреждения, вынесенного Уполномоченным по делам религий и национальностей, о нарушении законодательства религиозной организацией такого права нет. В Гражданском процессуальном кодексе Республики Беларусь предусмотрено, что право на обращение в суд существует, если оно прямо зафиксировано в законодательстве.

По мнению автора, во-первых, в рассматриваемом случае приоритет должна иметь конституционная норма (ст. 60 Основного Закона), во-вторых, уместна аналогия законов «О политических партиях», «Об общественных объединениях».

В практике конституционных судов существует много примеров, когда нормативный правовой акт в соответствующей части признается неконституционным по причине его пробельности, то есть отсутствия необходимых норм, что свидетельствует о дефектности акта законодательства.

Высокий уровень качества законодательства предполагает отсутствие в нем какой-либо двусмысленности, поскольку без этого невозможно его единообразное применение. Иногда дефект в законодательстве проявляется в связи с неопределенностью формулировок, нечетким изложением норм.

Так, на практике постоянно возникают вопросы о существующих ограничениях в части допустимости работы в одной государственной организации близких родственников, супругов, свойственников. Причем наиболее часто эти вопросы касаются учреждений сферы образования, здравоохранения, культуры.

Различия в толковании соответствующих норм, а значит, и в применении их на практике возникли с принятием законов Республики Беларусь «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией», «О борьбе с коррупцией», так как в них появились положения, отличающиеся от соответствующих норм Трудового кодекса Республики Беларусь (далее - ТК).

Данный вопрос был рассмотрен на заседании Конституционного Суда Республики Беларусь, который 22 марта 2007 г. принял соответствующее решение. В нем содержится подготовленная автором настоящей статьи аргументация позиции Конституционного Суда, которая, на наш взгляд, позволяет практически полностью прояснить ситуацию.

Анализ законов «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией», «О борьбе с коррупцией», «О государственной службе в Республике Беларусь», «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», ТК и иных нормативных правовых актов Республики Беларусь позволяет сделать выводы о том, что действующим законодательством установлены ограничения на совместную работу (службу) близких родственников, супругов и свойственников в зависимости от сферы применения труда, характера выполняемой работы и некоторых других обстоятельств.

Перечень близких родственников и свойственников дан, в частности, в ст. 33 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь», в ст. 27 ТК и других законодательных актах Республики Беларусь. К таким лицам относятся родители, супруги, дети, родные братья, сестры, а также родители, дети, родные братья и сестры супругов.

Что касается сфер деятельности и организаций, в которых запрещена совместная работа указанных лиц, то необходимо руководствоваться следующими положениями. В ст. 1 Закона «О борьбе с коррупцией» выделяются такие категории лиц, как: 1) государственные должностные лица, к ним отнесены не только государственные служащие, но и лица, хотя и являющиеся должностными лицами, но которые не считаются государственными служащими; 2) лица, приравненные к государственным должностным лицам (одни из них также являются государственными служащими, а другие - не являются, но в силу выполняемых функций приравнены к государственным должностным лицам).

Таким образом, анализ ст. 1 Закона «О борьбе с коррупцией» при всей широте охвата категорий работников и выполняемых ими функций позволяет провести их классификацию по признаку принадлежности к категории государственных служащих: 1) лица, находящиеся на государственной службе и 2) лица, которые государственную службу не проходят.

Именно с учетом этого и следует оценивать, какие и на кого распространяются ограничения, установленные, в частности, в ст. 17 и 18 Закона «О борьбе с коррупцией». В ст. 17 названного Закона идет речь об ограничениях, устанавливаемых для государственных должностных лиц и приравненных к ним лиц (это могут быть как государственные служащие, так и не являющиеся таковыми, но отличающиеся в силу занимаемой должности особым статусом). В частности, ограничения (запреты) касаются предпринимательской деятельности, открытия счетов в иностранных банках и т.д. В ст. 18 данного Закона установлены ограничения на совместную государственную службу близких родственников, супругов, свойственников, в силу чего речь идет только о лицах, являющихся государственными служащими. При этом прохождение государственной службы лицами, состоящими в браке, находящимися в отношениях близкого родства или свойства, не допускается, если их служебная деятельность связана непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Таким образом, указанные ограничения касаются только государственных служащих и они значительно шире ограничений, установленных в ст. 27 ТК, которые предусматривают недопустимость одновременного занятия должности руководителя, главного бухгалтера (его заместителей) и кассира, если их работа связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Ограничения, установленные названной статьей ТК, распространяются на все государственные организации.

С учетом изложенного считаем, что ограничения, установленные ст. 18 Закона «О борьбе с коррупцией», распространяются лишь на те организации системы образования, здравоохранения, культуры и т.п., в которых лицо, занимающее соответствующую должность, считается государственным служащим и на него распространяется Закон «О государственной службе в Республике Беларусь». К ним, в частности, относятся министерства образования, здравоохранения, культуры и др., управления и отделы местных исполнительных и распорядительных органов, то есть государственные организации, работая в которых, граждане находятся на государственной службе со всеми вытекающими последствиями (имеют права и обязанности государственного служащего, несут ответственность, могут претендовать на отставку с государственной службы и т.п.). Для остальных организаций (учреждений) применимы ограничения, установленные ст. 27 ТК.

Надеемся, что нам удалось разобраться в достаточно сложной (в силу сложности самой редакции ряда статей Закона «О борьбе с коррупцией») правовой ситуации.

Восполнению пробела в законодательстве на стадии правоприменения может способствовать изменение отношения к системе источников права. В современных условиях наблюдается конвергенция правовых семей (общего права и романо-германской правовой семьи). Полагаем, что в правовых системах Республики Беларусь и Российской Федерации должна быть изменена роль судебного прецедента. Судейское усмотрение (судейское право) может выступать в качестве важнейшего источника правового регулирования. Конечно, судебный прецедент в нашей правовой системе имеет подзаконный характер. При этом речь не идет о решениях конституционных судов, акты которых по многим признакам приближаются к нормативным правовым актам и по своей юридической силе идут вслед за Конституцией.

Опыт свидетельствует, что в некоторых случаях пробелы восполняются путем вторжения «смежного» органа государственной власти и принятия им требуемого нормативного правового акта вместо того органа, к компетенции которого это непосредственно относится. Подобные случаи можно наблюдать, когда президенты издают акты, опережая парламенты, запаздывающие с их принятием. В Конституции Республики Беларусь достаточно четко распределены полномочия между ветвями власти, в том числе между Президентом и Парламентом. При этом у Президента есть абсолютно легальная основа для издания декретов, регулирующих отношения в областях, нормотворчество в которых в обычных условиях относится к компетенции Парламента. Необходимо учитывать, что временные декреты в трехдневный срок со дня издания направляются на рассмотрение в Парламент. Такого рода действия являются стимулом для Национального собрания в деле совершенствования законодательства.

Нельзя исключить ситуацию, когда устранение пробела или иного дефекта в законодательстве возможно посредством толкования соответствующего акта. Следует придерживаться правила, в соответствии с которым даты введения в действие толкуемого акта и акта толкования совпадают. Уместно лишь одно исключение, когда в результате толкования акта ограничиваются права и свободы, возникают новые обязанности. В этом случае акт толкования должен вводиться в действие, по меньшей мере, со дня опубликования.

Устранению пробелов и дефектов в законодательстве может способствовать активизация гражданами самозащиты. На это же может быть направлена реализация права народной инициативы (народные обсуждения). Можно развивать практику подачи исков о бездействии органов исполнительной власти.

Известно, что в случае расхождения между Конституцией и иным подконституционным актом действует Конституция. Вместе с тем, если выявляются очевидные расхождения между указанными юридическими документами, то любому субъекту ясно, как действовать, когда же такие противоречия не очевидны и существуют различные точки зрения, правоприменителю сложнее определиться. В связи с этим в подобных ситуациях предпочтительнее иметь решение компетентного органа (Конституционного Суда, суда общей юрисдикции, прокуратуры и др.).

Устранение дефектов в законодательстве может осуществляться и иными способами.

Опыт свидетельствует, что очень редко нормативный правовой акт сохраняет юридическую силу длительное время. Конечно, известны примеры действия актов несколько столетий. Субъекту власти (парламенту, народу и др.) приходится время от времени корректировать даже конституции - наиболее стабильные акты.

Что касается текущего законодательства, то в связи с правовыми конфликтами могут быть поставлены вопросы о необходимости проверки их конституционности, о приостановлении действия, отмене и утрате юридической силы, поэтому данные юридические факты влекут соответствующие последствия.

Если "отменить" - значит объявить ранее установленное недействительным, не подлежащим выполнению [19, с.752] "утратить" - значит перестать обладать чем-либо [19, с.1407]. Утрата силы означает, что акт вступил в силу, определенное время действовал и признан не имеющим юридической силы.

Таким образом, обязанность участвовать в укреплении законности лежит на всех государственных органах. Более того, полномочия некоторых из них в этой сфере прямо зафиксированы в Конституции Республики Беларусь. Так, исходя из правовой природы института Главы государства, в Конституции совершенно обоснованно закреплено, что Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При необходимости он осуществляет посредничество между органами государственной власти. На наш взгляд, в данном случае это как политическая, так и юридическая функция. Полномочия Главы государства относительно определения судьбы правовых актов органов государства зафиксированы в пункте 25 статьи 84 и части третьей статьи 122 Конституции. Так, Президент имеет право отменять акты Правительства. Причем, исходя из приведенной формулировки, можно сделать вывод о том, что Президент вправе отменить нормативные акты как по причине противоречия их законодательству, так и по мотивам нецелесообразности их принятия или действия. В этом заключается принципиальное отличие полномочий Главы государства от полномочий Конституционного Суда, который вправе оценивать акты с точки зрения требований права и лишь предлагать нормотворческому органу внести коррективы, если идет речь хотя и о конституционном, но не совсем удачном с точки зрения правового регулирования акте. При этом, правда, следует учитывать компетенцию Конституционного Суда, основывать свои решения как на конституционных нормах, так и конституционных принципах. Одним из важнейших принципов, который позволяет "увязать" законность и целесообразность, является принцип соразмерности ограничений прав достигаемым целям (см. ст. 23 Конституции). Полностью категории законности и целесообразности противопоставлять нельзя: то, что разумно, в наибольшей степени отвечает праву.

Президент вправе отменить как нормативный, так и правоприменительный акт Правительства, местного исполнительного и распорядительного органа. Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции нормативные правовые акты и в связи с ними -правоприменительную практику. В то же время правоприменительный акт органа исполнительной власти может быть предметом изучения в суде (общем или хозяйственном), и даже в случае позитивного отношения к ним судов при рассмотрении спора Президент вправе принять решение об отмене такого акта, более того, указать собственные мотивы этого. В свою очередь, судебное решение может быть "пересмотрено" Президентом при издании акта о помиловании или Парламентом - при принятии закона об амнистии.

Помимо Конституции существует ряд актов текущего законодательства, в которых предусматривается право соответствующего органа власти отменять или приостанавливать акты других государственных органов. В силу статьи 14 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь" Совет Министров отменяет акты подчиненных ему республиканских органов государственного управления, если эти акты противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра.

Такие полномочия Правительства обусловлены тем, что данный орган обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений, причем как непосредственно, так и через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти. В свою очередь, постановления Совета Министров, как отмечалось, могут быть отменены указом Президента, в том числе и те, которыми отменены акты подчиненных Правительству органов.

В соответствии с Положением о министре Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 21 ноября 2001 г. № 692, министр вносит в Совет Министров Республики Беларусь предложения об отмене нормативных правовых актов министерств, других республиканских органов государственного управления, противоречащих законодательным актам, постановлениям Совета Министров (п. 8.31); в установленном порядке вносит предложения об отмене правовых актов соответствующих органов местного управления и самоуправления, изданных по вопросам, входящим в компетенцию министерства, в случае несоответствия их законодательным актам, постановлениям Совета Министров, приказам министра, постановлениям министерства (п. 32).

Признание нормативного акта или отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте (отдельных его положениях либо воспроизводящих этот акт (его положения). Предписания таких нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Таким образом, Конституционный Суд хотя и не отменяет нижестоящие по отношению к проверяемому акты, но лишает их юридической силы.

При этом, на наш взгляд, формулировку "считаются утратившими силу" с учетом компетенции Конституционного Суда следует толковать и таким образом, что Конституционный Суд вправе указать в качестве даты утраты юридической силы и день принятия акта, даже если он еще не введен в действие. В целом же необходимо различать такие понятия, как "вступление в силу акта" и "введение в действие акта", между которыми есть различие. Любой правовой акт, включая и нормативный, обладает юридической силой. С его принятием связано совершение и других важных юридических формальностей (в частности, подписание, опубликование, доведение до сведения граждан). В такой акт, даже если он еще не введен в действие, могут вноситься изменения и дополнения в порядке, предусмотренном законодательством. Яркий тому пример - новый Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, в который уже внесено немало изменений.

Возникают вопросы о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов иных органов (например, вправе ли облисполком отменить решение исполкома сельского Совета или это должен делать райисполком).

Аналогичный вопрос возникает и по отношению к актам местных Советов депутатов. Так, согласно части второй статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

При этом, если акты Правительства могут быть отменены Президентом независимо от того, противоречат они законодательству или нет, отменить акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов он вправе только в том случае, если они противоречат законодательству. В пункте 5 статьи 98 Конституции предусмотрено право Совета Республики - палаты территориального представительства - отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. В связи с этим важно определить, вправе ли отменять акты местных Советов депутатов и исполнительных (распорядительных) органов "любые" вышестоящие органы либо это должен делать непосредственно вышестоящий орган. Что касается Президента, то полагаем, что Глава государства в силу его статуса имеет такое право по отношению ко всем указанным органам; делегировано такое право законом и Совету Министров. Здесь, на наш взгляд, было бы полезно придерживаться соответствующего правила, о котором -- ниже. Вначале отметим, что в законе целесообразно закрепить правило, а до этого формировать практику, в соответствии с которой отменять акты нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов местного управления (исполкомы) и самоуправления (Советы), чьи акты в данном случае нарушены, подменять другие инстанции нельзя. Иначе сложится парадоксальная ситуация, когда на более высоком уровне по итогам рассмотрения вопроса о законности решения его оставят действующим, а иной орган власти (меньшего уровня) отменит акт как противоречащий законодательству. С учетом изложенного полагаем, что и Совет Республики может осуществлять соответствующую функцию, если речь идет об актах Парламента, но не Главы государства, который, в свою очередь, вправе принять решение, основываясь на своих актах и постановлениях Правительства. В случае возникновения спора он может быть разрешен и в специализированном органе конституционного контроля - Конституционном Суде.

Президент обладает правом приостанавливать решения местных Советов депутатов (п.26 ст.84 Конституции). В Конституции и текущем законодательстве не указано, на какой срок. Представляется, что приемлемым был бы трехмесячный срок. В связи с этим полагаем обоснованным закрепление трехмесячного срока, на который приостанавливается действие акта. От результатов рассмотрения вопроса на сессии Совета депутатов зависит действие указа Президента о приостановлении решения местного Совета депутатов. Согласно статье 50 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" в случаях приостановления решений местных Советов депутатов Президент Республики Беларусь вносит представление об отмене таких решений в Совет, вышестоящий по отношению к Совету, решение которого приостановлено, или в Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь. В данной ситуации, на наш взгляд, целесообразно предоставить право Президенту, приостановившему решение местного Совета депутатов, предложить не только вышестоящему представительному органу, но и Совету, чей акт приостановлен, отменить незаконное решение. Орган, принявший акт, по поводу которого возник спор, вправе, по нашему мнению, вместо отмены внести в него необходимые коррективы путем редакционных уточнений, вышестоящий представительный орган вправе только отменить такой акт полностью или частично.

В целом в законодательстве следует предусмотреть основания и сроки приостановления действия акта.

В настоящее время в силу Конституции законы могут быть приостановлены самими законами либо декретами. Основанием для этого может быть, в частности, отсутствие средств. Срок приостановления закона, полагаем, не должен быть более одного года. После этого следует либо признавать его (в целом либо в части) утратившим силу, либо восстанавливать его действие. Что касается судебных инстанций, то без закрепления такого права они не вправе принимать решения о приостановлении действия акта.

Существенным является вопрос о последствиях отмены акта, приостановления его действия и последующего возобновления действия, признания его Конституционным Судом неконституционным. Многое зависит от даты, с которой акт не применяется в силу отмены. Если акт соответствует Конституции и законодательным актам (например, при отмене Президентом акта Правительства, в силу того что этот акт не отвечает проводимому курсу), то здесь необходимо соблюдать правила о придании актам обратной силы. В целом же к актам, отменяющим другие акты, признающим их утратившими силу, применимы правила, установленные для опубликования и введения в действие новых актов законодательства.

Если же отмена происходит по причине противоречия Конституции или актам законодательства, то следует исходить из того, насколько очевидны были отступления от требований (положений) актов более высокой юридической силы, и определять последствия отмены акта с учетом права, то есть справедливости.

Процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются вообще к процедуре подготовки и принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться -сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов, следует придерживаться также формы акта, которая адекватна отменяемому или приостанавливаемому акту, учитывать их юридическую силу. Конечно, исходя из статуса государственного органа, здесь могут быть свои исключения. Например, Национальное собрание обладает правом корректировки постановлений Верховного Совета Республики Беларусь.

Таким образом, имеющиеся дефекты в законодательстве и правоприменении можно устранить за счет совершенствования законодательства, а также исправления правоприменительной практики. Необходимо стремиться к принятию (изданию) нормативных правовых актов, которые содержат ясные и однозначно воспринимаемые формулировки. Вышестоящие органы должны осуществлять постоянный контроль за качеством принимаемых нижестоящими органами актов законодательства. Внесение изменений, отмена, признание акта утратившим юридическую силу, признание его неконституционным, своевременная дача разъяснения (толкования) - основные пути устранения имеющихся дефектов в нормотворчестве и правоприменении.

6. Беларусь в условиях глобализации

Глобализация - это феномен современного развития, оценить который однозначно нельзя. Можно говорить как о новых позитивных возможностях международного развития, так и угрозах человечеству, национальным государствам, индивидууму. На это справедливо указано в принятой ООН в сентябре 2000 г. Декларации тысячелетия. В ней подчеркнуто непреходящее значение таких ценностей, как свобода, равенство, солидарность, терпимость, забота о природе, наличие общих обязанностей по управлению глобальным экономическим и социальным развитием, а также ликвидация угрозы международному миру и безопасности.

Появление около двух десятков новых государств, крах социалистической системы (развал социалистического “лагеря”) привело к интенсивному развитию политических аспектов процесса глобализации: если ранее более рельефно проявлялась конкуренция между двумя “лагерями”, а внутри противоречия в силу необходимости поддерживать общее противостояние в значительной мере сглаживались, то в настоящее время в силу монополярного мира - доминирования на мировой сцене США - процессы глобализации проявляются со всей очевидностью. Негативные последствия этого ощущают граждане многих стран, что заставляет их становиться в ряды протестующих демонстрантов, выступать с резкими протестами прежде всего во время встреч лидеров ведущих стран.

Возникает вопрос, почему именно в последние годы мы стали больше обращать внимание на процессы глобализации. Да потому, что в 80-90-е годы XX столетия мир в результате окончания холодной войны стал более открытым (и, возможно, некоторые страны - менее защищенными). Выросло число демократических государств. Сегодня в 140 из 200 стран мира выборы проводятся на многопартийной основе.

Глобализация ведет к большей взаимозависимости государств. Для современных реалий характерно углубление многообразных межгосударственных и межличностных связей - политических, экономических, финансовых, транспортных, военных, информационных и др. Мир устроен таким образом, что каждое государство является звеном в большой цепи взаимоотношений. При этом Беларусь как европейское государство, тем более являющееся географическим центром Европы, выступает в качестве важнейшего связующего элемента всей системы связей.

Процесс глобализации, как отмечают многие ученые, ведет к умалению позиции государства как такового, размыванию его границ. Можно в этой связи говорить о наметившейся тенденции размывания монополии государства на власть. Ведущую роль стремятся играть экономические гиганты, для ослабления которых национальные государственные институты принимают антимонопольное законодательство. О мощи негосударственных субъектов экономики и политики свидетельствует тот факт, что дневной оборот денег на мировом финансовом рынке значительно превышает годовой размер ВВП большинства государств, включая и Россию.

На наш взгляд, если для государств, которые обладают государственным суверенитетом многие столетия, характерно большое желание поиска новых путей решения общих проблем посредством формирования наднациональных структур и их правового оформления, то для государств молодых, прежде всего возникших на просторах СССР, достаточно сильной является линия на укрепление национального государственного суверенитета и в то же время стремление войти в уже устоявшиеся союзы (Евросоюз, Совет Европы, НАТО и др.).

Можно с известными оговорками говорить о позитивном характере процессе регионализации как средства объединения усилий в условиях глобализации. Это, конечно же, создание СНГ и иных межгосударственных образований, в том числе и попытки создания Россией и Беларусью Союзного государства.

Интересным является тот факт, что учредительные договоры, заключенные в рамках Европейского Союза (ранее Европейского сообщества), реально обрели более высокую юридическую силу, чем даже национальные Конституции. По крайней мере, Европейский Суд при обращении к нему граждан по поводу восстановления нарушенных прав и свобод исходит из этого обстоятельства, мотивируя свои решения недопустимостью неисполнения международных обязательств, прежде всего возникших из международных договоров учредительного характера, ссылками на национальное законодательство.

Весьма показательно решен вопрос в Конституции Европы. В ней сформулированы основные принципы Европейского Союза. Использование компетенции Союза определяется принципами субсидиарности и пропорциональности. Согласно принципу субсидиарности в сферах, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Союз должен действовать только лишь в том случае, если цели намеченного действия не могут быть достигнуты в достаточном объеме национальным государством как на центральном, так и на региональном, местном уровнях, но по причине масштаба и последствий предложенного действия могут быть лучшим образом достигнуты на уровне Союза. В соответствии с принципом пропорциональности содержание и форма действия Союза не должны превышать необходимых пределов для достижения целей Конституции. В соответствии с принципом предоставления полномочий Союз должен действовать в рамках полномочий, предоставляемых ему государствами для достижения целей, определенных в Конституции. Полномочия, не предоставляемые Союзу Конституцией, остаются за государствами - членами. На наш взгляд, тем самым предлагается приемлемый стандарт, который вообще может быть использован другими государствами при создании межгосударственных образований, например, Российской Федерации и Республики Беларусь.

В этом отношении можно отметить чисто с правовой стороны (не затрагивая иные аспекты, включая и целесообразность создания межгосударственных образований), что на просторах СНГ сформирован иной тип отношений к заключенным межгосударственным соглашениям, по существу игнорирования многих ранее достигнутых договоренностей.

В условиях процесса глобализации государство все же сохраняет свои основные функции. Другое дело, что опыт европейских государств, США, Канады свидетельствует о подкреплении деятельности государства деятельностью субъектов экономики. Звучат убеждения о том, что экономическая мощь транснациональных корпораций часто умаляет суверенную хозяйственную политику национального государства. Однако заметим, что такое влияние было и ранее, просто в настоящее время в силу более значительной мощи таких корпораций и быстроты протекания процессов оно является более очевидным.

Процесс глобализации имеет ряд позитивных моментов. С одной стороны мы можем видеть в условиях однополюсного мира обострение конкуренции среди государств, уже не относящихся к различным системам хозяйствования и по этой причине ранее “объективно обреченных” на консолидацию в рамках своего “лагеря”, а с другой, новые проблемы всемирного масштаба (экономические, эпидемии, терроризм, в целом преступность, бедность и др.) обусловливают решение глобальных вопросов путем объединения усилий.

Беларусь, как европейская страна, хотя и не находится пока в составе такой международной организации как Совет Европы, испытывает на себе мощное влияние европейской культуры, в том числе правовой культуры. Ее правовая система относится к романо-германской семье права, для которой характерны свои традиции и стандарты, учитывать которые нам также следует. У нас должен расширяться взгляд на право, где не только нормативные правовые акты, но и складывающие цивилизованные правила (обычаи), прецеденты, правовые принципы являются источниками регулирования общественных отношений. По существу есть основания говорить об интернационализации правовых систем, прежде всего сложившихся на европейском континенте.

Сейчас все явственнее проявляется тенденция рассматривать в качестве источников юридического регулирования общественных отношений универсальные правовые принципы, т.е. те руководящие идеи и направления развития, которые характерны для правового демократического государства.

Все отрасли белорусского права связаны с глобальными проблемами. Более того, государства правовыми средствами пытаются в рамках своей территории их решить, а когда необходимо, то и устранить их негативное воздействие (например, это касается международной преступности, терроризма, незаконного оборота наркотических средств, нелегальной миграции, торговли людьми и др.).

Таким образом, становится очевидным, что процессы глобализации, которые вовлекают в свою орбиту все больше государств и более широкие слои населения, неизбежно порождают не только позитивные моменты, но и проблемы, над решением которых вынуждены будут работать управленцы, экологи, финансисты, специалисты в области социальной психологии, а также юристы. Вновь актуальными становятся вопросы о праве наций на самоопределение, на свою государственность, на право пользования родным языком и др. Государственные институты, среди которых важное место принадлежит конституционным судам уже в ближайшее время столкнутся с проблемами реализации свободы научного творчества, видимо, здесь могут быть ограничения. Так, достижения научно-технического прогресса, влияющие на статус человека, деформирующие его природу (например, в области клонирования, трансплантации человеческих органов, использования стимуляторов для кормления животных, выращивания растений, в последующем используемых в питании и т.д.), поставят новые задачи и перед конституционалистами, теми, кто занимается правами человека, по разрешению возникших конфликтов. Сделать это на научной основе, оценить с точки зрения права может только Конституционный Суд и профессионально работающие законодательные органы.

7. Интеграционные процессы - важнейший фактор развития белорусского государства

Республика Беларусь в силу своего географического положения, особенностей исторического (национального, культурного и религиозного) развития является субъектом важнейших региональных, европейских и мировых процессов. При этом можно выделить два основных вектора - взаимодействие с ближайшим соседом Россией, а также восточноевропейскими и западноевропейскими государствами.

Конституция Республики Беларусь допускает ее участие в межгосударственных образованиях. Об этом, в частности, говорится в статье 8, согласно которой Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. Однако запрещается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции Беларуси.

Более того, в нашем законодательстве предусмотрена возможность проверки международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь на соответствие Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Поэтому вполне допустимо внесение уполномоченными на то органами или лицами предложения о проверке конституционности любого подписанного международного договора.

Белорусско-российские отношения после образования Содружества Независимых Государств хотя и прошли несколько этапов, порой трудных, однако всегда оставались исключительно братскими и дружественными. Это обусловлено общей историей, близостью менталитета, языка, включая и государственность русского языка в Беларуси, развитием тесных экономических связей, давними традициями взаимного уважения русских и белорусов, переплетением судеб личных и семейных и др.

В Конституции Беларуси с марта 1994 года содержится положение о праве Конституционного Суда Беларуси давать заключения о соответствии нашему Основному Закону актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь. Тем самым здесь обеспечивается защита Конституции республики и ее верховенство.

Символично, что именно 8 декабря 1999 г. ровно через восемь лет после образования СНГ был подписан Договор о создании Союзного государства. С его ратификации законом от 24 декабря 1999 г. и обмена ратификационными грамотами прекратили действие Договор об образовании Сообщества Беларуси и России от 2 апреля 1996 г. и Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. Ранее принятые акты в рамках Сообщества и Союза продолжают действовать в части, не противоречащей Договору о создании Союзного государства.

Создание Союзного государства знаменует новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство.

Достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно с учетом приоритета решения экономических и социальных задач. Конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного государства или договорами государств-участников.

По мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции.

Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности.

Государства-участники сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях. Возможность единого членства в международных организациях, других международных объединениях определяется государствами-участниками по взаимной договоренности.

Предусмотрено, что граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства.

В Союзном государстве признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Государства-участники создают единое экономическое пространство. В Союзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговое законодательство.

В целях создания единого экономического пространства государства-участники принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития и проводят единую структурную политику.

Заключение и последующая ратификация парламентами Беларуси и России Договора от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства с позиции предшествующего опыта означает новое качество единения между нашими странами. Как следует из ст. 1 Договора, Российская Федерация и Республика Беларусь создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство.

В качестве целей Союзного государства определены, в частности, создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики, проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны и др. При этом среди целей Союзного государства названа и такая, как формирование единой правовой системы демократического государства.

Одним из столпов межгосударственного образования является правовая система. Объединение двух или более государств означает создание не только системы органов, которые бы занимались общими делами, но и появление продукта их деятельности - правовых актов. В связи с этим очень важно определить, как соотносятся правовые акты органов Союзного государства и республик, его создавших.

Ответ на этот вопрос следует искать в тексте Договора от 8 декабря 1999 г., поскольку только на основании его можно сделать вывод о том, как далеко могут продвинуться два государства в своем единении. Договор о Союзном государстве содержит нормы о территории, гражданстве, союзных органах, символике и др. Среди ключевых статей Договора, предопределяющих правовую систему Союзного государства, необходимо назвать ст. 60, 61, 62. Однако важно иметь в виду, что нормотворческая деятельность союзных органов может осуществляться лишь по тем вопросам, которые отнесены к ведению Союзного государства. В Договоре и проекте Конституционного Акта фиксируются предметы исключительного ведения и совместного ведения (ст. 17, 18 Договора). В соответствии со ст. 19 Договора вне пределов исключительного ведения Союзного государства и предметов совместного ведения Союзного государства и государств-участников последние сохраняют всю полноту государственной власти. Таким образом, именно здесь содержатся ответы на вопросы, как должна выстраиваться правовая система Союзного государства, прежде всего система нормативных правовых актов и иных источников права, и каково ее соотношение с национальными правовыми системами государств - участников Союзного государства.

Прежде всего, обратим внимание на то, что Договор между Беларусью и Россией от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства является по существу учредительным договором. Европейский опыт, к которому Европа шла долгие годы, таков, что учредительные договоры здесь имеют непосредственный характер действия и возвышаются над национальным правом. Такой позиции придерживается Суд Европейского сообщества (Европейского Союза).

Конечно, самым простым было бы решение о придании статуса конституционного акта самому Договору о создании Союзного государства.

Наиболее интенсивно правовая система Союзного государства начнет формироваться, когда будет создан Парламент и Совет Министров Союзного государства. В силу того, что этот процесс затянулся, может быть, стоило бы рассмотреть вопрос о первоочередном создании Суда Союзного государства. Ведь на него Договором возлагается обязанность обеспечить единообразное толкование и применение не только нормативных правовых актов Союзного государства, но и Договора о создании Союзного государства, который уже давно (хотя и не во всем объеме) вступил в силу. Запрета на то, чтобы начать реализацию положений Договора с создания Суда Союзного государства, нет. Его деятельность позволила накопить соответствующий правовой опыт. Показателен опыт развития Европейского Союза, где Суд был создан в рамках Европейского сообщества почти сразу же после подписания в 1951 году Договора о европейском объединении угля и стали. Деятельность Суда Союзного государства позволила бы правовым путем разрешать юридические коллизии, возникающие при реализации Договора от 8 декабря 1999 г. и других соглашений, принятых в целях становления Союзного государства, обеспечения прав и свобод граждан и субъектов хозяйствования.

Безусловно, что накопление массива нормативных правовых актов Союзного государства в значительной степени зависит от круга вопросов, относимых к ведению Союзного государства, его исключительной и совместной компетенции.

В Конституционном Акте, а возможно, предпочтительнее и в специальном законе Союзного государства следует предусмотреть систему и виды актов Союзного государства.

На наш взгляд, по предметам исключительного ведения Союзного государства органы Союзного государства могут принимать (издавать) законы и иные нормативные правовые акты Союзного государства прямого действия в пределах полномочий, определяемых в соответствии с Конституционным Актом, или требующие в целях реализации содержащихся в них норм принятия (издания) соответствующих национальных нормативных правовых актов субъектов Союзного государства, а также адресованные органам Союзного государства.

Нормативные правовые акты Союзного государства могут также издаваться по вопросам, отнесенным к разделенной компетенции Союзного государства и субъектов. Для обеспечения реализации таких актов субъектами Союзного государства принимаются (издаются) соответствующие национальные нормативные правовые акты.

Законы Союзного государства, декреты Высшего Государственного Совета, постановления Совета Министров Союзного государства также являются нормативными правовыми актами прямого действия и обязательны для исполнения на территории Союзного государства.

Нормативные правовые акты Союзного государства являются частью действующего на территории государств - субъектов Союзного государства права, обязательны для всех органов и должностных лиц Союзного государства, государственных органов, юридических и физических лиц государств - участников Союзного государства.

В случае принятия (издания) нормативных правовых актов Союзного государства, требующих в целях реализации содержащихся в них норм принятия (издания) соответствующих национальных нормативных правовых актов субъектов Союзного государства, соответствующие государственные органы (должностные лица) этих государств принимают (издают) акты национального законодательства, в которых определяются органы и методы достижения целей, установленных в нормативных правовых актах Союзного государства.

Требования, предъявляемые к различным видам нормативных правовых актов Союзного государства, порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования (разъяснения) и систематизации определяются принятым в соответствии с Конституционным Актом законом Союзного государства.

Нормативные правовые акты Союзного государства должны подлежать официальному опубликованию на государственных языках субъектов Союзного государства в порядке, установленном законом Союзного государства.

Порядок вступления в силу нормативных правовых актов Союзного государства следует определить законом Союзного государства, и в нем должна учитываться конституционная практика России и Беларуси.

Если исходить из целей принятия Конституционного Акта Союзного государства, то он должен обладать высшей юридической силой в Союзном государстве. В случае расхождения Конституционного Акта Союзного государства и конституции субъекта Союзного государства должны действовать положения Конституционного Акта, если только конституциями субъектов Союзного государства не установлен более высокий уровень гарантий прав и свобод граждан.

В случае расхождения нормативных правовых актов Союзного государства с Конституционным Актом верховенство должен иметь Конституционный Акт. В ином случае нет необходимости формировать собственно правовую систему Союзного государства, а взамен этого можно развивать международную договорную практику между двумя странами. Эффект заключается в том, что и по белорусскому, и по российскому законодательству ратифицированные международные договоры обладают более высокой юридической силой, чем акты текущего законодательства.

Многие придерживаются того взгляда, что в случае расхождения декрета и закона Союзного государства должен действовать закон. Однако, на наш взгляд, такой подход если и уместен, то лишь для первого этапа формирования Союзного государства. По мере развития союзных отношений полномочия между Парламентом Союзного государства и другими органами Союзного государства, в том числе Высшим Государственным Советом, должны быть строго разделены и в их рамках может осуществляться нормотворческая деятельность каждого субъекта власти Союзного государства.

Декреты Союзного государства обладают большей юридической силой, чем постановления Совета Министров Союзного государства.

В случае расхождения закона Союзного государства, декрета Союзного государства и конституции субъекта Союзного государства действует конституция субъекта Союзного государства.

В случае расхождения закона или декрета Союзного государства с законодательными актами субъектов Союзного государства должен действовать закон или декрет Союзного государства. Здесь мы хотим обратить внимание на норму части второй ст. 60 Договора, согласно которой вышеуказанный принцип «не применяется к коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников». Однако в связи с этим возникает вопрос: либо законы и декреты Союзного государства приняты за рамками переданных ему предметов ведения (например, исключительного), либо национальные конституции не сбалансированы с Договором?

В случае расхождения постановления Совета Министров Союзного государства и нормативного правового акта, принимаемого Правительством субъекта Союзного государства, действует постановление Совета Министров Союзного государства.

Что касается международных договоров, то подход должен быть следующим. Международные договоры, заключенные Союзным государством на основе Конституционного Акта, должны обладать большей юридической силой по сравнению с актами органов государственной власти Союзного государства. При этом международный договор Союзного государства является частью действующего в Союзном государстве права. Не допускается заключение международных договоров Союзного государства, которые противоречат Конституционному Акту.

Споры о компетенции между органами Союзного государства может разрешать Суд Союзного государства. Согласно ст.54 Договора каждое государство-участник, органы Союзного государства могут передавать на рассмотрение Суда любые вопросы, связанные с толкованием и применением Договора, нормативных правовых актов Союзного государства. Учитывая компетенцию Суда, тот факт, что его решения имеют обязательную юридическую силу, акты Суда по своему юридическому значению идут вслед за Договором и Конституционным Актом.

Изменения и дополнения в Конституционный Акт вносятся путем принятия закона Союзного государства.

Станет ли правовая система Союзного государства высшим уровнем правовых систем государств-участников, зависит от того, насколько успешно будет развиваться далее процесс единения наших стран. Беларусь изначально открыта к тесному сотрудничеству, о чем свидетельствует и тот факт, что в ст. 116 ее Конституции среди различных видов нормативных правовых актов названы акты межгосударственных образований. Согласно белорусской Конституции по юридической силе они стоят ниже законодательных актов. Исходя из этой нормы и других статей Конституции суверенного белорусского государства, изменение соотношения нормативных правовых актов зависит от волеизъявления народа.