Конституция. Человек. Государство

Правонарушения в экономической сфере, к сожалению, носят распространенный характер. Если затрагивать криминальную сферу, то абсолютное большинство преступлений составляют кражи имущества. Значительное число имущественных правонарушений, подпадающих под действие норм административного законодательства.

Остается высоким уровень коррупционной преступности в системах министерств промышленности, лесного хозяйства, энергетики, транспорта и коммуникаций. По-прежнему распространено взяточничество и хищение путем злоупотребления служебными полномочиями.

Надлежащий анализ состояния коррупции в подведомственных организациях, тенденций ее развития, причин и условий, ей способствующих, зачастую не проводится, специально создаваемые антикоррупционные комиссии координацию работы подведомственных организаций по противодействию коррупции не обеспечивают.

Не в полной мере удовлетворяет предъявляемым требованиям деятельность министерств по противодействию коррупции методами ведомственного контроля. Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики.

При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок.

Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждения коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам.

Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки и материальные помощи.

Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции.

Действующее законодательство, имеющее выход на экономическую сферу, практика его применения нуждаются в коррективах. Например, много нареканий со стороны директорского корпуса вызывала ст. 424 УК, предусматривающая ответственность за умышленное вопреки интересам службы совершение должностным лицом действий с использованием своих служебных полномочий, повлекшее причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам (злоупотребление властью или служебными полномочиями), что наказывалось лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью со штрафом или лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (в дальнейшем ст.424 УК была скорректирована).

Злоупотребление властью или служебными полномочиями, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет со штрафом или без штрафа и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Вышепредусмотренные действия, совершенные должностным лицом, занимающим ответственное положение, либо при осуществлении функций по разгосударствлению или приватизации государственного имущества, либо повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с конфискацией имущества или без конфискации и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Нам представляется, что уголовная ответственность в данном случае должна была наступать не по формальным признакам - причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам, но лишь в совокупности условий - умышленное совершение вопреки интересам службы.

Следует иметь в виду, что согласно ст. 39 УК не является преступлением причинение вреда охраняемым УК интересам при обоснованном риске для достижения общественно полезной цели.

К сожалению, и в других отраслях права есть не урегулированные надлежащим образом вопросы. Так, в Трудовом кодексе решены вопросы выплаты заработной платы незаконно уволенному работнику и восстановленному на прежней работе. Так, согласно ст. 244 ТК в случаях восстановления работника на прежней работе, а также изменения формулировки причины увольнения, которая препятствовала поступлению работника на новую работу, ему выплачивается средний заработок за время вынужденного прогула. При незаконном переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы работнику выплачивается по решению органа, рассматривавшего трудовой спор, средний заработок за время вынужденного прогула или разница в заработке за время выполнения нижеоплачиваемой работы. Наниматель может произвести выплаты, предусмотренные настоящей статьей, при отсутствии решения органа по рассмотрению трудовых споров.

При этом Трудовым кодексом предусмотрено возложение материальной ответственности на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы. Так, ст. 245 прямо предписывает, что суд возлагает на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы, обязанность возместить ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или выполнения нижеоплачиваемой работы. На должностных лиц возлагается обязанность возместить ущерб, если увольнение, перевод, перемещение, изменение существенных условий труда или отстранение от работы произведены с нарушением закона, а также при задержке исполнения решения суда о восстановлении работника на работе, прежнем рабочем месте, прежних существенных условий труда.

Что же показывает практика реализации указанных статей и, какие существуют в ней недостатки. Согласно статистике, каждое третье лицо, обратившееся за восстановлением на работе, восстанавливается в своем праве на труд.

В их пользу за вынужденный прогул взыскано с субъектов хозяйствования миллиарды рублей, а взыскивается с руководителей лишь около 10%.

По существу мы имеем дело с игнорированием на практике предписаний ст. 245 ТК.

Для этого находится ряд аргументов, в том числе, что в действующем ГПК нет нормы, аналогичной той, что была в ст. 97 ГПК БССР 1964 г. Согласно указанной статье 97 по делам о восстановлении на работе незаконно уволенных или переведенных работников судья может по своей инициативе привлечь к участию в деле в качестве третьего лица на сторону ответчика должностное лицо, по распоряжению которого было произведено увольнение или перевод. Установив, что увольнение или перевод были произведены с явным нарушением закона, судья в том же процессе возлагает на виновное должностное лицо обязанность возместить государственному предприятию, учреждению, организации, колхозу, иной кооперативной организации ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или за время выполнения нижеоплачиваемой работы, в размере, предусмотренном законодательством о труде. (В редакции Указа от 15 августа 1980 г. - СЗ БССР, 1980 г., № 24, ст. 496).

В этой связи несколько замечаний. Рациональным был подход, в соответствие с которым в одном процессе одновременно решался вопрос о возложении на конкретное должностное лицо обязанности возместить ущерб в связи с оплатой за время вынужденного прогула. Тем самым обеспечивается процессуальная экономия. Причем экономится не только время, затрачиваемое судьей, но и иными лицами, которые вынуждены готовить материалы к другому процессу, являться в судебный процесс и т.д.

Изучение судебной практики показывает, что суды нередко уменьшают размер взыскиваемого с руководителя ущерба. Однако,

анализ ст. 409, на наш взгляд, не позволяет уменьшать размер взыскиваемого с должностного лица ущерба. Ведь в упомянутой статье ТК речь идет об учете степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника. Есть примеры, когда допускается явное нарушение трудового законодательства, но вопреки этому применялась ст. 409 ТК.

Таким образом, законодательство и практика его применения несовершенны. Нами неоднократно ранее обращалось внимание на то, что законодателю следовало бы предусмотреть материальную ответственность должностного лица лишь за такие нарушения трудового законодательства, которые являются явными.

Не секрет, что часто недоразумения возникают в связи с противоречивостью правовых норм, их неопределенным списком, когда трудно сделать однозначный вывод. Ранее было принято считать явным нарушением закона увольнение работника без согласия профкома, когда оно обязательно, увольнение депутата без согласия соответствующего Совета депутатов, увольнение несовершеннолетнего без согласия комиссии по делам несовершеннолетних, увольнение беременной женщины и др. Было бы полезно предусмотреть такую норму в Трудовом кодексе.

Сейчас же из-за того, что суды полагают, что требования ст. 245 ТК на них в первую очередь не распространяются, прокуроры вынуждены заявлять иски о взыскании с виновных лиц выплаченной незаконно уволенным и восстановленным работникам заработной платы за время прогула.

Полагаем, что вышестоящие в порядке подчиненности органы (должностные лица) сами должны соблюдать требования законодательства и обращаться с заявлениями в суд. Задача прокуратуры обеспечить исполнение законодательства. Кроме того, необходимо обеспечить изменение существующих подходов и предусмотреть, чтобы в одном судебном деле решался вопрос о взыскании зарплаты за время вынужденного прогула и возложении обязанности по возмещению ущерба, который возникает в связи с такими выплатами, на должностное лицо, издавшее незаконный приказ.

17. Конституционно-правовой статус прокуратуры Республики Беларусь

Особое место в системе органов государственной власти Республики Беларусь занимает прокуратура.

В юридической литературе нередко дискутируется вопрос о правовой природе органов прокуратуры и их месте в системе государственных органов. На наш взгляд, Прокуратура не входит в судебную или законодательную власть. Она ближе к такой ветви власти, как исполнительная, хотя в Республике Беларусь ее статус отличается особенностями формирования, подчиненностью. Нередко за рубежом органы прокуратуры подчиняются Министерству юстиции, соответственно у них и другой объем полномочий. Исходя из опыта развития нашего государства, отсутствие устойчивых традиций уважения к праву такой надзирающий орган безусловно необходим.

Под функциями прокурорского надзора следует понимать основные направления деятельности прокурора. Они определены Конституцией и законом "О прокуратуре Республики Беларусь".

Согласно Конституции на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров возлагается надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

Органы прокуратуры «надзирают» лишь за теми общереспубликанскими органами, которые подчиняются Совету Министров. Таким образом, из сферы ее надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования.

Анализ статуса прокуратуры в зарубежных странах показывает, что во многих государствах Европы ее полномочия более узкие, упоминание прокуратуры редко встречается в конституции, ее статус регулируется специальными законами о ее организации и судебно-процессуальным законодательством. Функциональное сходство с прокуратурой Республики Беларусь по существу решаемых задач имеет прокуратура Российской Федерации. В частности, ею осуществляется надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (п. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Таким образом, прокуратурой России надзор осуществляется за должностными лицами перечисленных органов. Функции Прокуратуры Беларуси по надзору за правоприменительной деятельностью должностных лиц в Конституции и законодательстве не ограничены кругом перечисленных органов. В связи с этим есть основания утверждать о наличии у прокуратуры Республики Беларусь права осуществлять надзор за должностными лицами органов и „организаций, за исключением должностных лиц, имеющих специально определенный Конституцией статус. Безусловно, что в целях избежания споров предпочтительнее было бы Парламенту дать официальное толкование ст. 125 Конституции (п. 1 ст. 97 Конституции).

Цели прокурорского надзора, исходя из природы органов прокуратуры, определяются законодательством.

Согласно Конституции и Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» задачами органов прокуратуры являются:

1) обеспечение верховенства закона, декретов и указов;

2) укрепление законности;

3) защита прав и свобод граждан;

4)защита законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений.

Для достижения этих целей органы прокуратуры наделяются весомыми полномочиями.

Система органов прокуратуры отличается строгой централизацией. Возглавляет ее Генеральный прокурор, который назначается на должность Президентом с согласия Совета Республики.

Систему органов прокуратуры составляет Генеральная прокуратура - центральный орган системы органов прокуратуры; прокуратуры "областей, города Минска и приравненные к ним специализированные прокуратуры, прокуратуры районов, районов в городах, городов, межрайонные и приравненные к ним специализированные транспортные и межгарнизонные военные прокуратуры, а также иные государственные организаций, созданные в системе органов прокуратуры по решению Президента Республики Беларусь.

Согласно Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» вопрос о создании, реорганизации и ликвидации органов прокуратуры решается Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора.

Освобождение Генерального прокурора Республики Беларусь от должности Президентом Республики Беларусь с уведомлением Совета Республики может иметь место в случае совершения им преступления, установленного вступившим в силу приговором суда, в связи с невозможностью исполнения обязанностей по службе по состоянию здоровья, по собственному желанию и по иным основаниям, установленным законодательными актами.

Прокуроры областей, города Минска, приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

Прокуроры районов (городов), межрайонные прокуроры и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору.

Порядок назначения на должность и освобождения от должности других прокурорских работников определяется Положением о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь, которое утверждается Президентом Республики Беларусь.

Генеральный прокурор руководит деятельностью всех органов прокуратуры Республики Беларусь и осуществляет силами аппарата контроль за их работой, в соответствии с законами издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры.

Генеральный прокурор утверждает в пределах бюджетных ассигнований организационную структуру и штатное расписание органов прокуратуры.

В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональный состав коллегии утверждается Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора.

В прокуратурах областей, города Минска и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональные составы коллегий утверждаются Генеральным прокурором по представлению соответствующего прокурора.

Коллегия является совещательным органом при соответствующем прокуроре и рассматривает наиболее важные вопросы деятельности прокуратуры, требующие коллективного обсуждения и выработки решений, обсуждает проекты важнейших приказов и указаний, отчеты и сообщения руководителей структурных подразделений, нижестоящих прокуроров и других прокурорских работников. На заседаниях коллегий могут заслушиваться сообщения и объяснения руководителей органов государственного, управления и контроля, предприятий, учреждений и организаций, иных должностных лиц по вопросам исполнения законов.

Принципами организации и деятельности прокуратуры являются основополагающие положения, определяющие ее статус и место среди других органов государственной власти.

Единство прокурорской практики, направляемой исключительно Генеральным прокурором, обеспечивает принцип централизации.

С принципом централизации тесно связан принцип единства прокурорского надзора. Он проявляется не только в единой системе, но и в единообразных формах организации и деятельности, единстве целей и т.д., для органов прокуратуры характерно единоначалие.

Одним из главных принципов, относящихся к деятельности прокуратуры, является принцип законности. Он означает необходимость следовать в своей деятельности предписаниям закона, недопустимость превышения властных полномочий, неукоснительное выполнение возложенных на прокуратуру задач.

Прокуратура является независимым органом при осуществлении своих конституционных полномочий. Принцип независимости означает недопустимость какого-либо воздействия в той или иной форме должностных лиц органов государственной власти, представителей политических партий, иных общественных объединений, средств массовой информации и их представителей на прокурорских работников с целью понудить их к принятию незаконного решения или воспрепятствовать их законной деятельности. В этих же целях Конституцией установлен запрет для прокурорских работников состоять в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели. Таким образом обеспечивается политическая независимость прокурорских работников.

Прокуроры не обязаны давать какие-либо объяснения по существу материалов, которые находятся в их производстве.

Органы прокуратуры действуют гласно и открыто в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод личности, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны. Реализация этого принципа содействует информированию государственных структур и общества о достижении тех целей, которые стоят перед прокуратурой, а значит, о состоянии законности и правопорядка в стране.

Компетенция органов прокуратуры представляет собой совокупность правомочий, которыми наделены эти органы для осуществления возложенных на них функций.

Генеральный прокурор осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. К предмету ведения относится работа с обращениями граждан. Ежегодно в органы прокуратуры поступают тысячи обращений.

В зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры можно выделить несколько разновидностей надзора. Отметим, прежде всего, надзор за исполнением законодательства.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят и решения Конституционного Суда, которые имеют обязательную силу.

Органы прокуратуры вправе осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Задача такого надзора состоит в том, чтобы обеспечивалась защита личности, государства и юридических лиц от преступных посягательств; соблюдался предусмотренный законом порядок разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий, возбуждения уголовных дел расследования преступных деяний; строго соблюдались права и законные интересы участников судебного процесса и других граждан; осуществлялись меры по предупреждению преступлений, устранению причин и условий, которые способствуют их совершению, и др.

Важным направлением работы является надзор за соответствием закону судебных решений. Предметом надзора за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении являются соответствие закону приговоров, решений, определений и постановлений судов (судей) по уголовным, гражданским делам, делам, связанным с осуществлением предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, по делам об административных правонарушениях, а также соответствие законодательству правовых актов и решений (действий) органов и должностных лиц, осуществляющих исполнение судебных постановлений и иных актов, подлежащих исполнению.

Прокуратура также осуществляет надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера. Предметом надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера являются соблюдение органами и учреждениями, исполняющими наказание и иные меры уголовной ответственности, учреждениями, исполняющими принудительные меры безопасности и лечения, принудительные меры воспитательного характера, администрациями мест содержания под стражей и лечебно-трудовых профилакториев законодательства, а также прав осужденных, лиц, подвергнутых принудительным мерам безопасности и лечения, принудительным мерам воспитательного характера, лиц, содержащихся под стражей и в лечебно-трудовых профилакториях, и выполнение ими своих обязанностей.

Для осуществления прокурорского надзора и достижения его результатов предусмотрены меры прокурорского реагирования. Законом определены виды актов органов прокуратуры. Основная их часть имеет правоприменительный характер.

К актам прокурорского надзора следует относить протесты, представления, постановления, предписания, официальные предупреждения.

Одним из наиболее действенных актов прокурорского реагирования является протест. Протест на противоречащий закону акт приносится прокурором в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган, правомочный принять по нему решение. В таком же порядке приносится протест на противоречащие закону акт или действие должностного лица.

В протесте прокурор требует отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, а равно прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права.

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которым он направлен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местными Советами депутатов - на очередных сессиях. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. О результатах рассмотрения протеста письменно сообщается прокурору. Принесение протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до его рассмотрения.

В случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта.

Протест на постановление судьи по делу об административном правонарушении приносится судье, вынесшему постановление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в трехдневный срок.

Порядок опротестования судебных решений по гражданским и уголовным делам регламентируется Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и соответствующим процессуальным законодательством.

Представление прокурора об устранении нарушений закона, причин нарушений и условий, им способствующих, вносится в орган или должностному лицу, правомочным их устранить.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие.

В зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, об административном правонарушении, о возбуждении дисциплинарного производства. Мотивированное постановление может выноситься прокурором и в иных случаях как форма выражения его требований.

Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочными налагать административное взыскание, в сроки и в порядке, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору.

Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению и исполнению в установленный им срок.

Письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение.

Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина.

В предписании должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору.

При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнения предписания.

В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокуpop письменно объявляет должностному лицу или гражданину официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждений, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору.

Прокуратура в Республике Беларусь обладает широкими полномочиями. Настолько широкими, что даже некоторое их перераспределение все равно не умалит, а, наоборот, подтвердит роль и ответственность органов прокуратуры за обеспечение точного и единообразного исполнения законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Известно, насколько загружены прокурорские работники в течение рабочего дня, многие "прихватывают" выходные дни, вечернее время. Труд добросовестных работников достоин похвалы, уважения со стороны граждан и общества. В адрес руководителей органов прокуратуры нередко приходят письма от граждан с благодарностью. Прокуроры и следователи -- активные участники телевизионных программ по правовой тематике, часто выступают в других средствах массовой информации.

В целом система органов прокуратуры сработала в 2008-2009 годах значительно лучше, чем в предшествующий период. Тому есть неопровержимые доказательства, против которых даже самые предвзятые оппоненты не найдут убедительных возражений. ("Законность и правопорядок", 2009, № 3, с. 4).

Так, в 2008 г. удалось снизить на 12% общее число преступлений. При этом на 18% уменьшилось количество убийств, на 30% разбоев, на 23% грабежей. В 2009 г. число преступлений уменьшилось еще на 4%, а убийств - на 13%. Позитивная динамика также по сокращению разбоев, грабежей.

Каждый разумно мыслящий человек понимает, что жизнь не стоит на месте, так как новые проблемы требуют соответствующих подходов к их решению. От позитивного опыта, разумеется, отказываться нельзя. Но мы не можем именно в силу статуса прокуратуры ограничивать свою деятельность традиционными рамками: предварительное следствие, надзор за исполнением законов при производстве следствия и дознания, соответствием закону судебных постановлений, поддержание государственного обвинения, рассмотрение обращений граждан и т.п. Пожалуй, отдельно выделю противодействие коррупции. Содержание работы в области борьбы с ней больше сводится к анализу вклада каждого правоохранительного органа в выявление такого рода правонарушений и доведение уголовных дел до судебного разбирательства.

Но этого сегодня недостаточно. Мы должны за частными проявлениями видеть общее. Выявляя причины и условия, способствовавшие совершению преступлений и иных правонарушений, нам необходимо на них воздействовать, используя полученную информацию в масштабах отдельного района, города, области, республики, т.е., образно говоря, системно влиять на корни преступности.

Дальнейшее повышение эффективности нашей деятельности возможно, если каждая прокуратура района, города и области реально, а не на бумаге, возьмет на себя роль организующего центра по координации работы территориальных правоохранительных органов, активному вовлечению органов местного управления и самоуправления в работу по противодействию, выявлению и искоренению преступлений и иных правонарушений.

Все органы государственного управления и иные государственные организации должны быть настроены на решение задач укрепления законности и правопорядка, а значит, на защиту национальных интересов, прав и свобод граждан. Авторитет руководителей органов местного управления и самоуправления первичного уровня может быть еще выше, если, решая вопрос о привлечении местного жителя к уголовной или иной ответственности, прокуратура, орган внутренних дел, суд будут запрашивать мнение председателя сельсовета (иного руководителя органа соответствующего уровня), который, конечно же, лучше знает обвиняемого, чем следователь или орган дознания. Это позволит более точно спрогнозировать последствия при выборе меры уголовной ответственности. Обращаю внимание на то, что не суды, а органы прокуратуры отвечают за состояние преступности, поэтому допускаемые ошибки при назначении наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, если такие "адекватно" наказанные лица в дальнейшем уклоняются от отбывания наказания, ложатся грузом ответственности на правоохранительные органы, к коим суды себя не причисляют.

Именно прокуратура должна инициировать рассмотрение вопросов, касающихся укрепления законности и правопорядка, на заседаниях исполкомов, местных администраций. Причем речь идет о законности в широком смысле слова и не сводится только к проблеме преступности. Разумеется, время от времени эти вопросы рассматриваются на таких заседаниях, однако принятые решения зачастую не отличаются конкретикой: не ставятся задачи и не предлагаются пути решения проблемы, не назначаются должностные лица, ответственные за выполнение мероприятий, не устанавливаются сроки исполнения. Но отпечатанные и подшитые решения без их реализации -- это лишь документы для "парадных" проверяющих, толку от них мало.

На заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры постоянно обращается внимание прокуроров и их заместителей на проблемные вопросы прокурорской практики. В этом направлении по линии Генеральной прокуратуры сделано много, хотя и не все: направляются аналитические записки, рекомендации, методические пособия, указывается на упущения в отдельных регионах во избежание их повторения в других. Нет стремления налагать взыскания. Это самая простая мера реагирования, но эффективная ли? Прокурорский работник должен трудиться так, чтобы испытывать удовлетворение от сделанного. Руководители обязаны поощрять добросовестно работающих, в том числе и продвижением по службе. Ведь в систему органов прокуратуры приходят лучшие выпускники вузов.

Сейчас самое главное -- создать все необходимые условия для активной, наступательной и результативной работы в основном звене -- прокуратурах районов и городов. Весьма огорчен, что в свое время не был решен вопрос о создании в судах приемлемых условий для работы государственных обвинителей. Небольшие сдвиги есть, но не такие, с которыми можно согласиться.

Следует помнить, что не всё и не всегда зависит от прокурора района, города. В таких случаях должен надежно срабатывать принцип централизации прокуратуры, это значит подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, при котором все звенья обязаны подключаться для решения поставленных задач. Прокуратуры областей, если они желают сохранить свою штатную численность, должны перейти к серьезной аналитической работе и оказанию действенной помощи прокуратурам районов и городов. Именно здесь нереализованные возможности для инициативы.

Недавно участвовал в заседании координационного совещания по борьбе с коррупцией и преступностью в Минской области, в связи с чем встал вопрос: разве в конце 2009 года мы должны начинать работу по исполнению Закона "Об основах деятельности по профилактике правонарушений" и знакомить с этой работой руководителей органов исполнительной власти? Разве на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры уже со второй половины 2008 года и в 2009 году не поднимались вопросы предупреждения преступлений? Почему Минская область является лидером по количеству убийств и тяжких телесных повреждений, нераскрытых убийств? Что происходит в Витебской области в этих сферах? Две эти области оставили далеко позади себя другие регионы по уровню убийств и тяжких телесных повреждений.

В свою очередь данные о совершении особо тяжких преступлений отражают эффективность проводимой профилактической работы, в том числе и местными органами власти, по формированию законопослушного поведения граждан. Формы и методы работы могут быть самыми разными. Это и использование ресурса депутатского корпуса, формирование общественного актива, организовывать который должны председатель местного органа власти и участковые инспекторы милиции. Нам не следует подменять непосредственных исполнителей, но "нажать", используя прокурорские методы, обязаны. Но разве возможно это сделать, если прокуратура в некоторых регионах была низведена до уровня отделов райисполкомов? Не менее важно избавить прокуратуры районов и городов от мелочной опеки, бесчисленных заданий и поручений, планирования работы сверху.

Добиваясь сокращения преступности, нам тем самым остается больше времени для решения иных важных вопросов. Так, много надежд возлагалось на решение проблемы, связанной с экономией времени при получении прокурорами права не поддерживать государственное обвинение по делам ускоренного производства. Противодействие соответствующему проекту Закона было велико, однако он был принят благодаря настойчивости Генеральной прокуратуры и при поддержке Главы государства. Закон действует с августа 2009 года, но на областном и районном уровнях к его реализации оказались не готовы, в частности не было обращено внимание органов дознания на необходимость его соблюдения. Ведь Закон принят в помощь государственным обвинителям, работающим в районном звене, с целью снижения нагрузки и увеличения возможности подготовиться к поддержанию государственного обвинения по более сложным делам. Если ситуация с организацией работы в данном направлении не изменится, то обязанность по поддержанию государственного обвинения по таким делам будет возложена на руководителей прокуратур. Прокуратуре в этой связи следует взять под особый контроль работу органов дознания с целью соблюдения ими предусмотренного УПК порядка ускоренного производства. Это позволит в конечном итоге уменьшить нагрузку государственных обвинителей.

В начале ноября 2009 года в Генеральной прокуратуре состоялось Республиканское координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией. Несмотря на почти 20-процентное увеличение числа выявленных коррупционных преступлений, можно отметить позитивные результаты работы прокуратуры и других правоохранительных органов в области борьбы с коррупцией. Но нельзя останавливаться на достигнутом. Выявлять и наказывать надо, но как мы добиваемся системного противодействия этому явлению? Сделано много, а предстоит сделать еще больше, если мы желаем качественных сдвигов в этом направлении деятельности.

В данную работу должно активно включиться Правительство. В его адрес недавно внесена обстоятельная информация с указанием первоочередных мероприятий по предупреждению прежде всего коррупционных преступлений в подведомственных отраслях. Акцент сделан на необходимости принятия как дополнительных организационных, так и правовых мер.

Нужно уйти от "любительского" подхода к профессиональному искоренению коррупционных проявлений. Уповать только на работу антикоррупционных комиссий на общественных началах я бы не стал, но пока им не найдено альтернативы, от их участия в такой работе отказываться преждевременно. Помимо руководителя, например, министерства или государственного комитета ответственность за организацию работы по противодействию коррупционным правонарушениям должен нести, по меньшей мере, его заместитель, курирующий вопросы экономики. Желательно таким же образом выстроить работу и на региональном уровне. Кроме председателя исполкома (главы администрации) за организацию соответствующей работы должен отвечать заместитель, который курирует вопросы экономики. Почему они, а не те, кто курирует вопросы юриспруденции? Да потому, что только они в силу подготовки и опыта обязаны знать, где в хозяйственном механизме есть прорехи для совершения хищений, подлогов, иных злоупотреблений.

Вместе с тем на всех уровнях -- от республиканского до районного -- прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением законов чиновниками при решении вопросов о приватизации, сдаче объектов в аренду, предоставлении земли в собственность (пользование). На республиканском уровне должна быть усилена проверка нормативных правовых актов на коррупциогенность. Необоснованное установление требований получения разрешений (лицензий), искусственное создание очередей (что сейчас имеет место с получением земельных участков) является поводом для анализа ситуации. Генеральной прокуратуре необходимо проанализировать, почему, выполняя поручение о проверке соблюдения законодательства о земле при предоставлении гражданам земельных участков в 2008-2009 годах, прокуратуры областей и районов не обратили внимания на многотысячные очереди желающих получить земельные участки I (причем с целью улучшения жилищных условий) и волокиту с рассмотрением этих заявлений.

Антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении всей совокупности нормативных правовых актов. К тому же, с учетом ранее высказанного мнения, первую скрипку здесь обязаны играть не только юристы, но и экономисты, специалисты в области финансов, банковской сферы, хозяйственного управления. Лакмусовой бумажкой может стать, например, анализ проекта нормативного правового акта, проведенный бизнес-обществом, на предмет коррупционных рисков. Ведь предприниматели часто сталкиваются с вымогательством у них материальных благ за решение того или иного вопроса и именно они могут помочь выявить слабые места в законодательстве, применяемом в тех случаях, когда чиновник не обязан, а "вправе" решить вопрос, с которым к нему обратился гражданин (предприниматель).

В свою очередь и общественные объединения предпринимателей должны отвечать за свою систему, добиваться соблюдения законодательства (налогового, антикоррупционного и др.) предпринимателями. С их помощью или без таковой нам нужно найти противоядие созданию так называемых фирм-однодневок. Уверен, что решение есть.

Нередко профессионалы-практики весьма снисходительно относятся к признанию того факта, что уровень правовой культуры населения, юристов, занимающихся нормотворческой и правоприменительной деятельностью, самым непосредственным образом влияет на состояние преступности. Больше уповают на силовые методы воздействия. В этом тоже есть своя правда, так как цель уголовного или иного наказания состоит в том, чтобы не только покарать правонарушителя, но и посредством этой кары как средства устрашения удержать иных лиц от совершения наказуемых деяний, изменить их мышление в сторону правопослушания.

Прокурорские работники, сотрудники других правоохранительных органов в 2008-2009 годах добились существенных результатов в деле дальнейшего укрепления законности и правопорядка. Но существует, как уже отмечалось, еще много недостатков, обусловленных как прежним негативным опытом, так и упущениями современного периода.

Понимание функций и стоящих перед нами задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными -- в этом их рациональность.

Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача -- обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат -- акт законодательства.

Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу.

Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта.

Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле -- корыстными интересами лица, принимающего решение.

Законодательством должны быть предусмотрены механизмы защиты национальных интересов.

Старшему поколению памятен лозунг: "Экономика должна быть экономной". Применительно к теме статьи замечу, что репрессивное законодательство (имеется в виду то, которым предусматривается уголовная или иная ответственность) должно быть экономным. Надо исключить расточительство государственных ресурсов при назначении наказания. Если проанализировать прокурорско-следственную и судебную практику, можно увидеть, что последствиями назначения мер уголовной, да и административной ответственности особенно никто не занимался.

Научно-практическому центру проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры было поручено изучить эффективность мер уголовной ответственности, проанализировать, насколько адекватно наказание за совершение первого преступления, особенно не представляющего большой общественной опасности, или менее тяжкого. Однако курирующие это направление должностные лица пока еще не осознали назревшей необходимости более рационального и эффективного использования возможных мер наказания как с точки зрения перевоспитания, так и превенции. "Кормить" в местах лишения свободы за счет государства, т.е. налогоплательщиков, лиц, которых можно перевоспитывать, не лишая свободы, -- это расточительство. Не каждое государство себе это позволит. Только за счет разумной практики назначения наказания государство реально может сэкономить миллиарды.

Многократно говорилось о восстановительном правосудии, но эта идея не была воплощена в законопроект. Предложение о социальной компенсации оказалось в определенной степени дискредитированным тем, что ее изначально предложили применять по отношению к лицам, совершившим тяжкое преступление, а следовало -- в отношении лиц, совершивших преступление, не представляющее большой общественной опасности, или менее тяжкое преступление. Доводы о том, что введение нормы о социальной компенсации ухудшит положение таких лиц, не убедительны, поскольку можно ввести ее в действие с учетом принципа о непридании акту обратной силы. Разве будет считаться ухудшением положения предоставление возможности осужденному остаться на свободе, уплатив социальную компенсацию? Тем более что условия отбывания наказания еще надо приводить к соответствующим стандартам. Именно прокуратура должна возражать против практики совместного содержания в исправительных колониях лиц, которым определены различные режимы.

Хороший воспитательный эффект может дать публичность действий. Во всех направлениях деятельности по предупреждению правонарушений публичность играет весьма позитивную роль: от воздействия на нерадивых родителей до искоренения коррупции. Но и здесь требуется искать новые, а возможно и забытые, формы проведения такой работы. В отношении лиц, нарушающих закон, было бы полезно организовать посещение ими исправительной колонии. Публичное признание вины и раскаяние преступника, а не только информирование о совершенном преступлении, сроке наказания за совершенное преступление, должны доводиться до сведения населения, в том числе и средствами массовой информации. Это имеет свой превентивный эффект.

В статье не ставилась цель ответить на все вопросы, возникающие в прокурорской деятельности. Все зависит от самой проблемы. Сейчас, когда есть явная тенденция к сокращению количества преступлений, наглядно видно, как сочетание организационных, правовых и воспитательных мер дает реальные результаты.

18. Качество нормотворчества и прокурорский надзор

Понимание функций и стоящих перед прокуратурой задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными -- в этом их рациональность.

Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача -- обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат -- акт законодательства.

Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу.