Конституция. Человек. Государство

Феноменом общественного развития второй половины XX века, начала XXI века является глобализация политических, экономических и социальных процессов, результатом которых является тесное переплетение и взаимодействие государств, их институтов, людей. Именно в этот период происходит возрастание связей на межгосударственном уровне, углубление экономических отношений, интенсивное движение людей и капитала.

В международной системе сегодня функционирует по существу все человечество. Безусловно, и об этом свидетельствует опыт, что и в рамках глобализации может проявляться и проявляется стремление отдельных государств доминировать на мировой сцене, формировать так называемые центросилы, воздействовать на иные страны помимо структур, которые образуют формальную интеграцию (ЕС, СНГ и др.). Ярким свидетельством масштабности и глубины процесса интеграции является разразившийся финансовый кризис, последствия которого ощущают все государства.

Нынешний глобальный финансовый кризис стал системообразующим фактором внутриполитического и международного процесса, оказывающего всестороннее влияние на различные стороны жизни страны - экономики, политики и социальную ситуацию.

Современное национальное государство и право испытывают на себе существенное воздействие процесса глобализации.

Однако было бы ошибочно считать, что глобализация как явление характерна для нынешнего этапа развития человечества. По мнению некоторых исследователей, глобализацию можно подразделить на пять этапов. Первый начинается в Европе с XV в. и длится до середины XVIII в. Он характеризуется развитием национальных сообществ, зарождением современной географии и Григорианского календаря. Второй этап берет свое начало с середины XVIII в. и длится до конца XIX в. Для него характерны утверждение идеи гомогенного государства и формализация международных отношений. Третий этап, берущий начало с 1870 г. и длящийся до середины 1920-х гг., называется этапом подъема, когда получают распространение глобальные способы коммуникации, международные соревнования и премии (Олимпийские игры, Нобелевская премия и др.) обретают юридическое оформление, наблюдается движение экуменизма. Проявлением глобального антагонизма явилась Первая мировая война. Позитивным было создание Лиги наций. Четвертому этапу, с 20-х по 60-е гг. XX в., присущи борьба за гегемонию, создание ООН, использование атомного оружия. С середины 1960-х гг. начинается пятый, современный этап. В этот период появляется «третий мир», распространяется атомное оружие, создаются новые глобальные институты, например международные организации в системе ООН, появляются новые гибкие производства, наблюдается массированный рост транснациональных корпораций, численность сотрудников в которых часто превышает количество населения отдельных стран, усиливается влияние финансовых рынков, возрастает воздействие СМИ, появляются общественные движения, выходящие за пределы одной страны и носящие глобальный характер (феминизм, защита окружающей среды и т. п.), информационные технологии (спутниковая связь, Интернет).

Лишь этот краткий экскурс позволяет напомнить, что человеческое общество постоянно стремилось к развитию взаимоотношений, углублению связей. Безусловно, что в истории процесса глобализации было много как позитивного, так и негативного.

Сейчас мы достигли такого уровня отношений между государствами, людьми, что события, решения, происходящие в одной части планеты, часто оказывают влияние на людей, государства, которые, на первый взгляд, не имеют к этому никакого отношения. Однако в силу наличия определенных связей они как раз и испытывают это воздействие. То есть можно вести речь о политической, экономической, культурной глобализации. Не только государства, но и право, в том числе белорусское, также находится под влиянием глобализации. Это очевидно и объяснимо.

Национальное право имеет свои тенденции развития в условиях глобализации. Если говорить о Европе, то все больше усилий на континенте предпринимается для формирования единого европейского правового пространства. Примером является не только ЕКПЧ и активная практика воздействия Европейского Суда по правам человека на национальное законодательство, в том числе по ключевым проблемам взаимодействия граждан и их национальных государств, но и настоятельная деятельность по продвижению в жизнь Европейской Конституции.

По мнению Е.Г. Лукьяновой, закономерностью становится интернационализация национального права, что предполагает приведение его в соответствие с так называемыми международными стандартами [20, с.84]. Вообще же стандартизация в праве отражает стандартизацию всей общественной жизни, характерной для индустриальной цивилизации. Стандартизация проявляется в экономической жизни (в частности, в сфере производства и потребления), социальной (в формировании однородной социальной структуры среднего класса), духовной (в формировании массовой культуры).

Таким образом, правовые стандарты касаются различных сфер жизни общества и государства, однако национальные государства должны, на наш взгляд, «просеивать» навязываемые стандарты с учетом национальных интересов. Например, в сфере так называемой массовой культуры есть много отрицательного, особенно в части воздействия на умы молодежи. Нам не следует повторять те ошибки, которые сейчас старается исправить Запад, оказавшись в плену у ряда негативных тенденций массовой культуры.

Несомненным приоритетом в совершенствовании национального права могут быть стандарты в области прав и свобод человека. Международная практика здесь достаточно богатая. Беларусь сама является участницей ряда важнейших договоров в этой области. Однако и здесь мы имеем моральное право отстаивать свои ценности, стремиться обеспечивать оптимальный баланс интересов личности, общества и государства. Мы можем противостоять стремлению применять по отношению к нам двойные стандарты (двойные оценки).

Обратим внимание на важное положение белорусской Конституции, согласно ст. 8 которой Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; в соответствии со ст. 59, государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

Взаимное обогащение правовых культур приводит и к расширению источниковой базы национального права. Автор данной статьи давно обращал внимание на процесс конвергенции двух основных правовых систем Европы, что позволяет нам утверждать о наличии среди источников права судебных прецедентов, которые с учетом нашей правовой системы, относящейся к романо-германской правовой семье, имеют подзаконный характер. Предметом исследования должен стать административный прецедент, к которому мы относим не только решения органов, разрешающих административные споры, но и акты органов управления в других сферах, что позволило бы обеспечить точное и единообразное применение законодательства на всей территории страны.

Процесс глобализации влечет расширение сферы правового регулирования, так как только посредством единых подходов в праве в ряде областей можно обеспечить решение вопросов, важных для всего человечества. Право вынуждено реагировать на результаты научно-технического прогресса, благодаря которому и происходит процесс глобализации.

Для современных реалий характерно углубление многообразных межгосударственных и межличностных связей - политических, экономических, финансовых, транспортных, военных, информационных и др. Мир устроен таким образом, что каждое государство является звеном в большой цепи взаимоотношений. При этом Беларусь как европейское государство, тем более являющееся географическим центром Европы, выступает в качестве важнейшего связующего элемента всей системы связей.

Процесс глобализации, как отмечают многие ученые, ведет к умалению позиции государства как такового, размыванию его границ. Можно в этой связи говорить о наметившейся тенденции размывания монополии государства на власть. Ведущую роль стремятся играть экономические гиганты, для ослабления которых национальные государственные институты принимают антимонопольное законодательство.

На наш взгляд, если для государств, обладающих государственным суверенитетом многие столетия, характерно большое желание поиска новых путей решения общих проблем посредством формирования наднациональных структур и их правового оформления, то для государств молодых, прежде всего возникших на просторах СССР, наиболее сильной является линия на укрепление национального государственного суверенитета.

Можно с известными оговорками говорить о позитивном характере процесса регионализации как средства объединения усилий в условиях гло-бализации. Это, конечно же, создание СНГ и иных межгосударственных образований, в том числе Союзного государства.

Интересным является тот факт, что учредительные договоры, заключенные в рамках Европейского Союза, реально обрели более высокую юридическую силу, чем даже национальные конституции. По крайней мере, Европейский Суд при обращении к нему граждан по поводу восстановления нарушенных прав и свобод исходит из этого обстоятельства, мотивируя свои решения недопустимостью неисполнения международных обязательств, прежде всего возникших из учредительных международных договоров, ссылками на национальное законодательство.

Весьма показателен опыт Европейского Союза, внедрение основных принципов его функционирования. Использование компетенции Союза определяется принципами субсидиарности и пропорциональности. Согласно принципу субсидиарности, в сферах, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Союз должен действовать только лишь в том случае, если цели намеченного действия не могут быть достигнуты в достаточном объеме национальным государством, как на центральном, так и на региональном, местном уровнях, но по причине масштаба и последствий предложенного действия могут быть лучшим образом достигнуты на уровне Союза. В соответствии с принципом пропорциональности, содержание и форма действия Союза не должны превышать необходимых пределов для достижения целей Конституции. Согласно принципу предоставления полномочий, Союз должен действовать в рамках полномочий, предоставляемых ему государствами для достижения целей, определенных в Конституции. Полномочия, не предоставляемые Союзу Конституцией, остаются за государствами-членами. На наш взгляд, тем самым предлагается приемлемый стандарт, который вообще может быть использован другими государствами при создании межгосударственных образований.

В этом плане с правовой стороны (не затрагивая иные аспекты, включая целесообразность создания межгосударственных образований) можно отметить, что на просторах СНГ сформирован иной тип отношений к заключенным межгосударственным соглашениям.

В условиях процесса глобализации государство все же сохраняет свои основные функции. Другое дело, что опыт европейских стран, США, Канады свидетельствует о подкреплении деятельности государства деятельностью субъектов экономики. Звучат убеждения о том, что экономическая мощь транснациональных корпораций часто умаляет суверенную хозяйственную политику национального государства. Однако заметим, что такое влияние было и ранее; просто в настоящее время в силу более значительной мощи таких корпораций и быстроты протекания процессов оно является более очевидным.

Процесс глобализации имеет ряд позитивных моментов. С одной стороны, в условиях однополюсного мира мы можем видеть обострение конкуренции среди государств, уже не относящихся к различным системам хозяйствования и по этой причине ранее «объективно обреченных» на консолидацию в рамках своего «лагеря», с другой - новые проблемы всемирного масштаба (экономические, эпидемии, терроризм, рост преступности, бедность и др.) обусловливают решение глобальных вопросов путем объединения усилий.

События последних двух лет свидетельствуют, что не всегда используются ранее общепризнанные механизмы разрешения конфликта, проявляется тенденция решения вопроса с позиций силы.

Широкомасштабные террористические акты, перед которыми оказались бессильными даже США, привели по некоторым направлениям к «откату» от ранее достигнутых позиций передовых государств в области обеспечения прав и свобод человека, усилению степени вторжения государства в ранее более автономную сферу существования личности.

Нельзя не отметить и сохранение двойных стандартов при оценке процессов, имеющих место в тех или иных странах. Свидетельством тому являются избирательные кампании в Беларуси и других странах СНГ. К великому сожалению, к нашей стране предъявляются особые «спрос» и требовательность. Это обусловлено в значительной степени тем, что Беларусь проводит, как и положено суверенному государству, самостоятельную политику. Даже если и допустить, что по каким-то направлениям экономического и политического развития мы стоим на месте или движемся очень медленно, однако это наш выбор, который к тому же позволяет учитывать ошибки других, а в некоторых случаях доказывать на этих ошибках (пусть и по прошествии многих лет) собственную правоту.

Беларусь как европейская страна, хотя и не находится пока в составе такой международной организации, как Совет Европы, все же испытывает на себе мощное влияние европейской культуры, в том числе правовой. Ее правовая система относится к романо-германской семье права, которой характерны свои традиции и стандарты которые нам также следует учитывать. У нас должен расширяться взгляд на право, где не только нормативные правовые акты, но и складывающие цивилизованные правила (обычаи), прецеденты, правовые принципы являются источниками регулирования общественных отношений.

Взаимодействие белорусского национального права и европейского права - это процесс согласования правовых систем для достижений общих целей. С точки зрения сегодняшнего дня в основном это процесс односторонний: совершенствование национального законодательства и практики осуществляется с учетом европейских стандартов. При этом подчеркнем еще один очень важный момент - это процесс добровольный.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод в формальном отношении не является юридически обязательным документом для Республики Беларусь в силу того, что наша страна не входит в Совет Европы. И к решениям Европейского суда по правам человека может быть соответствующее отношение. Однако по существу в белорусском государстве практически все нормы ЕКПЧ восприняты и получают свое развитие в законодательстве и на практике. Во многом это объясняется тем, что редакция статей принятой в 1994 г. Конституции готовилась с учетом ЕКПЧ, а также сформированной практики Европейского Суда по правам человека и функционировавшей на тот момент Европейской Комиссии по правам человека. Сравнение содержания Конституции Республики Беларусь и ЕКПЧ подтверждает этот вывод.

Таким образом, правовая система, как и экономика отдельного государства, не может существовать в замкнутом пространстве. Объективно развивающиеся процессы интеграции на европейском пространстве, включая постсоветское, глобализация оказывают все большее влияние на национальные правовые системы. Все более очевидным становится процесс интернационализации права.

Единое правовое пространство на европейском континенте объективно формируется и по той причине, что при подготовке проектов конституций новых государств, включая Беларусь, были заимствованы многие положения (идеи и нормы) из конституций развитых стран Западной Европы и США. Ориентиром явились тексты конституций Германии, Франции, Италии, Швеции, Швейцарии и других стран, накопивших необходимый опыт преобразований. И естественно, общие правовые принципы предполагают единый стандарт действий. В юридической науке даются различные определения национальной правовой системы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для нашего государства очень важно обеспечивать оптимальное, сбалансированное участие в региональных и общеевропейских структурах. Это позволит в максимальной степени защитить свои национальные интересы, права и свободы своих граждан.

8. Конституционные основы развития местного самоуправления

Конституция является основным источником любой отрасли права и муниципального в том числе. Она выступает базой текущего законодательства, всей системы организации общества. Если проанализировать конституционные нормы, в которых идет речь о местном самоуправлении в Республике Беларусь, то их можно подразделить на несколько групп.

Первая закрепляет общие положения, в целом затрагивающие интересы и организацию местной власти, правовой статус органов государственной власти, правовые и организационные гарантии местного самоуправления.

Вторая группа норм посвящается правам и свободам, обязанностям граждан, которые они используют при осуществлении местного самоуправления.

Третья группа непосредственно регулирует организацию местной власти на местах, ее полномочия.

Относительно первой группы норм. В ныне действующей Конституции Республики Беларусь около двух десятков из 146 ее статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления. К ним относятся нормы, касающиеся основ конституционного строя, утверждения народовластия, равенства всех форм собственности, гарантий местного самоуправления.

Относительно второй группы прав. Права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государства, в том числе и местного самоуправления. В развитие этого принципиального положения Конституция закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах.

Существенной гарантией защиты прав, свобод является право гражданина лично или в иной форме обращаться в органы местного самоуправления (статья 40). Это право подкреплено не только механизмом судебной защиты, но и конституционной обязанностью должностного лица, органа государственной власти рассмотреть обращение по существу и дать ответ.

Третья группа конституционных прав регулирует организацию местной власти на местах, ее полномочия. В Конституции есть самостоятельный раздел, посвященный местному управлению и самоуправлению. В нем регламентируются важнейшие вопросы местного значения: коммунальной собственности, местного бюджета, местных налогов и сборов, местных референдумов. Перечень полномочий не является закрытым. Конституция определяет исключительную компетенцию местных Советов депутатов, на которую никто не вправе посягнуть.

Развитие местного управления и самоуправления является, как справедливо отмечает российский академик Б.Н.Топорнин, одним из центральных вопросов конституционного строя и всего государственного механизма [21, с.24].

Самоуправление - это не антагонист государственной власти, а элемент, без которого нет связи между государством и обществом. Придерживаясь подобного взгляда, мы не разделяем восторга относительно того, что «от Шотландии до Северной Италии политической силой становятся региональные движения, которые ставят местные интересы выше государственных» [22, с.5].

Более близка точка зрения, согласно которой гипертрофирование ценностей самоуправления может привести к взрывному размножению, сокрушающему государства. Опыт России и некоторых иных федераций и даже отдельных унитарных государств убеждает в этом. Да и сам факт объединения Европы о многом свидетельствует, в том числе о наличии не только государственных, но и надгосударственных интересов. Правильно отмечается, что «для нормального функционирования демократического государства необходимо наличие эффективного местного самоуправления, которое обычно охватывает два вида органов власти: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно территориальный единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган (мэр, бургомистр и т.д.), призванный, в первую очередь, выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (на него могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции») [23, с.39].

В Республике Беларусь избрана французская модель местного самоуправления, которая основывается на сочетании государственного управления и местного самоуправления. При этом по примеру ряда стран (Франция, Германия, Польша) в некоторых территориальных единицах представительные органы не создаются, что возлагает дополнительные обязанности на соответствующие местные Советы, в частности, по осуществлению контроля за работой органов исполнительной власти и содействию развития самоуправления в иных формах - в создании органов территориального общественного самоуправления.

В литературе и на практике спорят о природе местного самоуправления. Полагаем, что эта природа зависит от субъектов, входящих в систему местного самоуправления. Если говорить о местных Советах депутатов, то можно легко доказать государственную природу этого основного звена местного самоуправления. В Республике Беларусь - более тысячи шестисот местных Советов. Что касается органов территориального общественного самоуправления (советов и комитетов микрорайонов, жилищных комитетов, домовых, уличных, квартальных, поселковых, сельских комитетов и др. органов), то их действительно можно характеризовать в качестве общественных (негосударственных) органов власти, образуемых местным населением. По крайней мере, такой вывод можно сделать исходя из анализа полномочий этих субъектов общественной власти. Через местные Советы депутатов и местные референдумы осуществляется власть государства.

Субъектом местного самоуправления является население, которое самостоятельно решает вопросы местного значения. Роль граждан в осуществлении местного самоуправления в Беларуси предопределяется следующими факторами:

1.Местное самоуправление осуществляется гражданами путем выборов, на референдуме, других форм прямого волеизъявления.

2.Население самостоятельно определяет структуру общественного самоуправления.

3.Изменение границ территории, где осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей единицы.

Главная задача местного самоуправления - оказание разнообразных услуг населению. Это строительство и содержание дорог, водоснабжение и канализация, уборка и переработка отходов, благоустройство территории, места парковки автотранспорта, пожарная охрана, парки и зоны отдыха, театры и спортивные сооружения, социальные услуги населению, бесплатная медицина для малообеспеченных слоев населения, скорая помощь и др. Возможно и создание местных судов (мировых судов).

Эффективность функционирования местного самоуправления в значительной степени зависит от дееспособности, стабильности самого государства.

Необходимо найти разумную меру между государственным (централизованным) управлением и самоуправлением. При этом условии обеспечивается большая стабильность всего государства. Нельзя проводить огосударствление местного самоуправления, как и последнее, развивать в ущерб единству страны, что может привести к подмене демократии анархией.

Как подчеркивается в российской литературе, в последнее время приходит осознание, что местное самоуправление является одной из составных частей всей государственной власти в стране. В Республике Беларусь изначально, со времени принятия новой Конституции, преобладал именно такой подход.

Более того, Европейская хартия местного самоуправления допускает установление за органами местного самоуправления административного контроля вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности конституционных принципов, но и с целью контроля за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления [24, с.19-20].

Самоуправление предполагает ответственность за положение дел на собственной территории. В последние годы многие предприятия стремились освободиться от созданных ранее ими предприятий социальной сферы. Совершенно обоснованно к решению этого вопроса подключены органы местной власти, без воли которых он не может быть решен. Интересно, что в Центральной Европе крупные предприятия сами открывают детские сады, ясли, берут на себя решение некоторых пенсионных и жилищных вопросов [25, с.56].

Для формирования системы местного самоуправления важно не только проводить соответствующую государственную политику (совершенствовать законодательство в данной сфере, но содействовать изменению менталитета). И население, и государственные служащие должны быть убеждены в пользе местного самоуправления как важнейшего средства эффективного решения вопросов местной жизни. У нас традиции самоуправления были прерваны в советский период, а если и были попытки их тогда возродить, то были «заорганизованными». В этом отношении полезен опыт скандинавских стран [26, с.155-167; 121-130].

Конечно, потенциал местного самоуправления огромен. Разработка Концепции местного самоуправления призвана использовать этот потенциал на благо людей [27, с.80-83].

Особое внимание здесь следует уделить развитию самоуправления в небольших населенных пунктах, где не размещены органы власти. Беларусь может стать процветающей страной за счет встречных усилий государственной власти и творческой активности людей. В России многие видят панацею в этом [28, с.62-67].

Необходимо воспитывать уважение к закону. Конституция страны, устав своего города - вот основные документы для чиновника местного уровня. Не должно быть дилеммы между законностью и революционной целесообразностью.

Работа городской власти может быть еще более эффективной, если власть будет периодически советоваться с населением, необходимо чувствовать и знать интересы населения и целенаправленно на них работать.

Хорошо, что в городских структурах есть подразделения, работающие с молодежью, пенсионерами, религиозными конфессиями. До введения нового налога, строительства важного объекта можно проводить референдумы или опросы населения, проводить разъяснительную работу.

Для всех государств СНГ самыми злободневными остаются такие проблемы, как: а) заформалированность местного самоуправления; б) необеспеченность местного самоуправления финансами, в) нежелание определенной части населения участвовать в осуществлении местного самоуправления; неверие многих людей в местную власть, способную действовать в интересах населения.

В этой связи на современном этапе развития общества одной из сложных является задача, связанная с определением степени влияния органов государственной власти на деятельность местного самоуправления. Разрешение конфликта между интересами государства в целом и местным самоуправлением может быть найдено на пути установления баланса между передачей государственных полномочий и предоставлением необходимых для этого материальных и финансовых средств.

Конечно, сегодня можно констатировать существование зависимости местного самоуправления от государственных институтов, так как система бюджетного финансирования строится на учете общегосударственных и затем уже региональных интересов. Однако пока сохраняются очереди желающих строить квартиры, дома, гаражи, объекты торговли, иного социального и культурного назначения местным органам грех жаловаться на нехватку ресурсов. Вопрос - в организации соответствующей работы и законодательного закрепления порядка направления финансовых средств в республиканский и местный бюджеты.

Общественная активность населения в последние 10-15 лет имела свою динамику, не была застывшей. Однако в народном сознании живы прежние стереотипы, которые выражаются в некотором пассивном отношении населения в процессах, происходящих в государстве и обществе. Проявить активность граждане могут в области благоустройства придомовых территорий, подъездов и др. Можно только рассчитывать, что общегосударственная задача наведения порядка, активные усилия местной власти в этом направлении сформируют не иждивенческую позицию у нашего населения, а новые отношения к окружающей среде. Выглядит странной иногда звучащая критика относительно проводимых субботников по благоустройству улиц, парков, скверов, придомовых территорий. Особенно на фоне широкого волонтерского движения в западных странах, где добровольцы бесплатно и во много раз больше трудятся, чем у нас, в бывших странах социализма.

Было бы целесообразно предусматривать в отраслевом законодательстве для каждой конкретной области конкретный перечень полномочий государства и полномочий каждого звена самоуправления. Такой подход определял бы границу автономных действий местной власти. Важнейшим правилом должно стать возложение на органы местного самоуправления дополнительных полномочий при условии соответствующего финансового обеспечения.

На наш взгляд, система органов местного самоуправления на законодательном уровне определена. Конечно, это не означает, что она не подлежит дальнейшему усовершенствованию. Однако главным является содержательная часть.

Для Беларуси, как унитарного государства, где создана достаточно экономная система власти, характерно отсутствие правового сепаратизма, который действует разрушительно в некоторых федерациях, раздирая единое правовое пространство на части, в том числе и местное самоуправление. Уже 8 лет здесь нет каких-нибудь откатов и отступлений.

Затрагивая проблему контроля за деятельностью органов местного самоуправления, отметим, что более эффективно мог бы работать в этом направлении Совет Республики - как палата территориального представительства.

Особо подчеркнем, что согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов (т.е. областных, Минского городского, районных, городских, поселковых, сельских), исполнительных и распорядительных органов (исполкомов и местных администраций), ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан могут быть обжалованы в судебном порядке. От того, насколько строго они соблюдают Конституцию и законы, зависит уровень правового порядка в государстве, степень соблюдения прав и свобод граждан.

В силу того, что Конституционный Суд как специализированный орган конституционного контроля в связи с результатами референдума 24 ноября 1996 г. включен в главу 6 «Суд» Конституции Республики Беларусь и именно на него частью первой ст.116 Основного Закона возложен контроль за конституционностью нормативных актов (споры о правоприменении - за хозяйственными и общими судами), Конституционный Суд на основе обращений граждан разрешает указанного рода жалобы.

Надо отметить, что, например, хозяйственными судами, ежегодно рассматриваются десятки дел о признании недействительными актов (ненормативного характера) местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов. При этом следует иметь в виду, что закрепленное в ст. 98 Конституции право Совета Республики отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству, не исключает в силу статей 60, 122, 137 и др. использование и другой формы защиты - судебной.

Конструктивна оценка зарубежными авторами правомерности судебных решений, выносимых в связи с деятельностью муниципалитетов. Они должны быть «основаны на следующих принципах:

муниципалитет (Совет) может принимать решения только по вопросам, представляющим общий интерес, однако это не означает, что каждое отдельное решение должно непременно затрагивать каждого жителя данной территории;

в принципе, решение Совета не может быть связано с разного рода спекулятивными соображениями или действиями;

решение не должно выходить за рамки муниципальных полномочий; решение не должно противоречить действующим правовым нормам и должно приниматься корректно;

муниципальные решения не должны ущемлять права граждан и иметь репрессивный характер» [29, с. 122].

В нашем государстве существует трехуровневая система местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Решения местных представительных и исполнительных органов в своей совокупности охватывают всех граждан нашей страны. Поэтому очень важно, чтобы они соответствовали Конституции, законам и другим актам, обладающим по отношению к ним более высокой юридической силой. Случающиеся ошибки, отступления необходимо спокойно устранять и учитывать в дальнейшем при принятии новых решений. Надо признать, что избежать их полностью удастся нескоро в силу противоречивости законодательства, в некоторых случаях его пробельности и правовой неопределенности. Для цивилизованного разрешения возникающих правовых споров во всех современных странах создаются органы конституционного контроля, основной задачей которых и является утверждение верховенства Конституции, содержащей важнейшие принципы правового и демократического государства. На достижение этой цели работает и Конституционный Суд Республики Беларусь.

9. Конституционность (законность) актов органов местного управления и самоуправления

В соответствии с Конституцией нашей страны контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве возложен на Конституционный Суд Республики Беларусь. По существу он является специализированным органом судебного конституционного контроля, призванным обеспечивать конституционность всей пирамиды законодательства, контуры которой определяются Конституцией, ее принципами и нормами.

Действующим законодательством, прежде всего Конституцией и Кодексом о судоустройстве и статусе судей, определены порядок и условия возбуждения производства по делу для вынесения заключения, а также иного решения Конституционным Судом. Основные полномочия Конституционного Суда предусмотрены в ст. 116 Конституции Республики Беларусь.

В Республике Беларусь действует более полутора тысяч местных Советов депутатов и примерно такое же количество местных исполнительных и распорядительных органов. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений.

Анализ текстов решений указанных органов свидетельствует о самых разноречивых подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории. Есть проблемы и содержательного характера, превышения полномочий.

Анализ действующего законодательства Республики Беларусь свидетельствует о том, что вступлению актов органов местного управления и самоуправления в силу должно предшествовать, как правило, их опубликование. Но прежде должна быть осуществлена государственная регистрация некоторых из этих актов. Это обусловлено тем, что законодательством установлены различные подходы к включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликованию решений местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов в зависимости от их уровня.

Обязательной юридической экспертизе подлежат нормативные правовые акты областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня, за исключением регламентов коллегиальных органов, технических и локальных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты или иные охраняемые законодательством сведения. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу, производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней.

К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что могут предпринять областные, Минский городской Советы депутатов, областные, Минский городской исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции.

Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в “чужую” сферу. Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными.

По существу здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа.

На первый взгляд может создаться впечатление, что указанные органы и их акты действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится “соизмерять” действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики.

Кроме того, следует иметь в виду, что согласно части четвертой статьи 122 Конституции граждане вправе обжаловать в судебном порядке решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан. Если идет речь о нормативных правовых актах указанных органов, то в силу части первой статьи 116 Конституции разрешение такой жалобы - прерогатива Конституционного Суда. К сожалению, ранее ни в законе «О Конституционном Суде Республики Беларусь», ни сейчас в Кодексе о судоустройстве и статусе судей не предусмотрена возможность Конституционного Суда выносить решение по такого рода жалобам в форме заключения. Поэтому он использует общую форму своего акта - решение.

В соответствии с частью пятой статьи 116 Конституции нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу в порядке, определяемом законом. Таким образом, законом определяется порядок (процедура) утраты юридической силы неконституционных норм.

При этом обратим внимание на однозначность формулировки, содержащейся в статье 7 раздела «Основы конституционного строя», согласно которой правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы.

Конституционные нормы о статусе Конституционного Суда получили свое развитие в Кодексе о судоустройстве и статусе судей. Так, согласно части пятой статьи 22 Кодекса нормативные правовые акты, признанные согласно заключению Конституционного Суда Республики Беларусь не соответствующими Конституции Республики Беларусь или нормативным правовым актам, обладающим более высокой по отношению к ним юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента внесения в них соответствующих изменений и (или) дополнений либо принятия новых нормативных правовых актов.

Действительно, Конституционный Суд никогда не отменял признанные неконституционными нормативные правовые акты или их отдельные положения. После вынесения решения Конституционным Судом это делали те субъекты, которые приняли соответствующие акты. Да и сейчас, например Правительство признает утратившими силу свои акты в связи с принятием указов, декретов Президентом или законов Парламентом.

Более важной для правовой действительности является содержащаяся в части шестой статьи 22 Кодекса норма, согласно которой положения признанных неконституционными нормативных правовых актов не могут применяться судами, иными органами, а также должностными лицами. Тем самым обеспечивается реальное верховенство Конституции и тех актов, которые обладают более высокой юридической силой по отношению к признанному неконституционным нормативному правовому акту. В связи с изложенным, можно сделать вывод о том, что решения государственных органов, основанные на неконституционных актах, должны быть пересмотрены.

При проверке акта Конституционный Суд Республики Беларусь имеет в виду, как буквальный его смысл, так и смысл, придаваемый ему практикой применения. Тем самым у Конституционного Суда есть право проверить конституционность правоприменительной, в том числе судебной, практики. Чем он часто также и занимался при вынесении своих заключений.

Заключения и решения Конституционного Суда Республики Беларусь, за исключением запросов, представлений и решений процедурного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной срок. Конституционный Суд, разрешая спор о конституционности нормативного правового акта, «примеряя» его на соответствие Основному Закону, тем самым осуществляет казуальное (в связи с возникшим спором) толкование Конституции, выявляя ее истинный смысл и содержание. Таким образом, обеспечивается верховенство и непосредственное действие Конституции, что предписано статьей 137 Основного Закона.

В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь" существенно расширен статус Конституционного Суда.

Так, он по предложению Президиума Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь принимает решение о наличии фактов систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства.

При рассмотрении такого предложения Конституционный Суд Республики Беларусь проверяет сведения о фактах систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства, исследует доказательства, свидетельствующие о наличии либо об отсутствии этих фактов, и дает им оценку.

Конституционный Суд Республики Беларусь вправе рассматривать только факты, указанные Президиумом Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь в его предложении.

Если проанализировать деятельность Конституционного Суда за последние годы, то его общий вклад в обеспечение верховенства Конституции весьма существенен, в том числе и в обеспечение законности актов органов местного управления и самоуправления.

Обязанность участвовать в укреплении законности лежит на всех государственных органах. Более того, полномочия некоторых из них в этой сфере прямо зафиксированы в Конституции Республики Беларусь. Так, исходя из правовой природы института Главы государства, в Конституции совершенно обоснованно закреплено, что Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При необходимости он осуществляет посредничество между органами государственной власти. На наш взгляд, в данном случае это как политическая, так и юридическая функция. Полномочия Главы государства относительно определения судьбы правовых актов органов государства зафиксированы в пункте 25 статьи 84 и части третьей статьи 122 Конституции.

Президент вправе отменить как нормативный, так и правоприменительный акт Правительства, местного исполнительного и распорядительного органа. Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции нормативные правовые акты и в связи с ними -правоприменительную практику. В то же время правоприменительный акт органа исполнительной власти может быть предметом изучения в суде (общем или хозяйственном), и даже в случае позитивного отношения к ним судов при рассмотрении спора Президент вправе принять решение об отмене такого акта, более того, указать собственные мотивы этого. В свою очередь, судебное решение может быть "пересмотрено" Президентом при издании акта о помиловании или Парламентом - при принятии закона об амнистии.

Возникают вопросы о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов иных органов (например, вправе ли облисполком отменить решение исполкома сельского Совета или это должен делать райисполком).

Аналогичный вопрос возникает и по отношению к актам местных Советов депутатов. Так, согласно части второй статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

При этом, если акты Правительства могут быть отменены Президентом независимо от того, противоречат они законодательству или нет, отменить акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов он вправе только в том случае, если они противоречат законодательству. В пункте 5 статьи 98 Конституции предусмотрено право Совета Республики - палаты территориального представительства - отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. В связи с этим важно определить, вправе ли отменять акты местных Советов депутатов и исполнительных (распорядительных) органов "любые" вышестоящие органы либо это должен делать непосредственно вышестоящий орган.

В законе целесообразно закрепить правило, а до этого формировать практику, в соответствии с которой отменять акты нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов местного управления (исполкомы) и самоуправления (Советы) могут лишь непосредственно вышестоящие инстанции. Иначе сложится парадоксальная ситуация, когда на более высоком уровне по итогам рассмотрения вопроса о законности решения его оставят действующим, а иной орган власти (меньшего уровня) отменит акт как противоречащий законодательству.

Президент обладает правом приостанавливать решения местных Советов депутатов (п. 26 ст. 84 Конституции). В Конституции и текущем законодательстве не указано, на какой срок. Представляется, что приемлемым был бы трехмесячный срок. В связи с этим полагаем обоснованным закрепление трехмесячного срока, на который приостанавливается действие акта.

Целесообразно предоставить право Президенту, приостановившему решение местного Совета депутатов, предложить не только вышестоящему представительному органу, но и Совету, чей акт приостановлен, отменить незаконное решение. Орган, принявший акт, по поводу которого возник спор, вправе, по нашему мнению, вместо отмены внести в него необходимые коррективы путем редакционных уточнений, вышестоящий представительный орган вправе только отменить такой акт полностью или частично.

В целом в законодательстве следует предусмотреть основания и сроки приостановления действия акта.

Процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются вообще к процедуре подготовки и принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться - сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов, следует придерживаться также формы акта, которая адекватна отменяемому или приостанавливаемому акту, учитывать их юридическую силу.

10. Конституционные реформы в Беларуси и развитие специализированного конституционного контроля

За последние двадцать лет в Республике Беларусь осуществлены две крупные конституционные реформы, сопровождавшиеся соответствующими подходами в сфере установления и развития специализированного конституционного контроля. В данном случае мы ведем речь о конституционных реформах в широкой трактовке, когда изменения конституционного текста сопровождаются либо влекут принципиальные изменения государственного и общественного строя, в целом национальной правовой системы.

Первой крупной конституционной реформой была реформа непосредственно текста Конституции 1978 г. в октябре 1989 г. Она положила начало изменениям не только Основного Закона, но и политической, экономической и социальной систем, получившим свое завершение с принятием 15 марта 1994 г. первой Конституции современного белорусского государства.

Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию БССР, принятый Верховным Советом БССР в 1989 г., повлек многочисленные и по своим последствиям глубокие, далекоидущие последствия.

С позиции качественной оценки можно утверждать, что это на фоне устоявшейся демократии советского типа были революционные изменения. Открывался простор для проведения выборов на альтернативной основе, существенно повышалась роль Верховного Совета как высшего представительного и законодательного органа, а также местных Советов депутатов. (Конечно, на том этапе развития преобразования в республиках опирались на соответствующие изменения, которые произошли в СССР).

В качестве нового органа государственной власти был предусмотрен Комитет конституционного надзора Белорусской ССР, который следовало избирать Верховным Советом Белорусской ССР сроком на десять лет из числа специалистов в области политики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и девяти членов Комитета.

Норма о том, что лица, избранные в Комитет конституционного надзора Белорусской ССР, не могут одновременно входить в состав органов, акты которых поднадзорны Комитету, свидетельствовала о возможном совмещении обязанностей члена Комитета с другими обязанностями.

Комитет конституционного надзора Белорусской ССР наделялся следующими правами:

1) по собственной инициативе, по предложению Верховного Совета Белорусской ССР представляет Верховному Совету Белорусской ССР заключения о соответствии проектов актов Верховного Совета Белорусской ССР Конституции Белорусской ССР;

2) осуществляет наблюдение за соответствием Конституции Белорусской ССР и законам Белорусской ССР постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР, решений областных и Минского городского Советов народных депутатов;