Содержание мер административно-процессуального пресечения, которые применяются сотрудниками органов внутренних дел

Главным различием является степень предотвращенного или ликвидированного вреда. При сравнении мер административно-процессуального принуждения, применяемых к физическим лицам с мерами административно-процессуального принуждения, применяемыми к юридическим лицам нельзя не отметить такой важный отличительный признак как степень общественной опасности. Установлено, что вред, причиняемый конкретным физическим лицам гораздо меньше, нежели вред, причиняемый юридическим лицам. Соответственно, во втором случае правонарушениям будет присуща большая степень опасности.

В связи с этим, закрепление в ч.2 ст.618 КРКоАП мер обеспечения по делу об административном правонарушении позволяет … принять решение в таких случаях, как использование различных производственных «отступлений» имеющих прямое отношение к профессиональной деятельности. И эти, так называемые «отступления» безусловно способствуют констатации факта правонарушения, обладающего большей степенью общественной опасности.

Институт ответственности должностных лиц был законодательно закреплен в Кодексе об административных правонарушениях Каз. ССР, однако, отсутствие такого же законодательного закрепления и регламентации мер административно-процессуального пресечения, применяемых к организациям заметно снизило эффективность деятельности данного института.

Этот пробел в законодательстве, довольно тесно связанный с проблемой привлечения юридических лиц к административной ответственности, в какой-мере способствовал тому, что правоприменительные органы в своей деятельности применяли неэффективные и неадекватные совершенному нарушению меры. Подобное положение дел отчасти сохраняется до настоящего времени в действующем административном законодательстве.

Вполне естественно, что неразрешенность данной проблемы ведет к серьезным последствиям, основным из которых является невозможность восстановления нарушенных в результате действий юридических лиц прав, свобод, интересов как личности, так и государства. К тому же, остается безнаказанной и неправомерная деятельность организации. А принудительные действия, осуществляемые работниками внутренних дел в ответ на совершение организацией общественно опасного деяния в большей части своей малоэффективны. Довольно часто причиной совершения организациями правонарушений, представляющих большую опасность, является профессиональная деятельность должностных лиц или руководителей, но в связи с тем, что в этой сфере деятельности отсутствует регламентация, то принудительные меры, связанные с соблюдением правовых мер, не выполняются.

В процессе формирования правового государства на первый план неизбежно выдвигаются проблемы административной ответственности, которые связаны с обеспечением общественной безопасности, охраной и защитой жизни, здоровья, интересов личности и государства от правонарушений, совершаемых организациями /102, 103-111/. В практической деятельности правоохранительных органов нередко наблюдаются и такие правонарушения, которые совершались не только отдельными должностными лицами или сотрудниками, а в целом всей организацией, где каждый сотрудник в различной степени способствовал совершению правонарушения. Из вышеизложенного становится вполне очевидным то, что привлечение к административной ответственности организации возможно только с помощью мер административно- процессуального пресечения, которые нуждаются в закреплении и регламентации в КРКоАП.

Пресекательные функции при использовании административно-процессуальных мер пресечения, применяемых к организациям создают определенные условия для производства первоначальных действий. Это очень важно, поскольку появляется возможность выявления и фиксирования правонарушения и производится его грамотная квалификация.

Далее, рассмотрим возможности использования изъятий, применяемых к юридическим лицам. Так, изучение реализации изъятия, как меры административно-процессуального пресечения, применяемых к физическим лицам может раскрыть некоторые моменты реализации изъятий как меры административно-процессуального пресечения, применяемых к юридическим лицам.

Как было замечено ранее, в административном законодательстве правовое регулирование изъятий, применяемых к организациям, отражено был недостаточно. Тем не менее, в действующем законодательстве имеется значительное количество нормативных актов, регламентирующих применение изъятий к юридическим лицам.

Вместе с тем, изложенные соображения позволяют сделать вывод о том, что правовое регулирование этих и ряда других вопросов, нуждающихся в законодательном разрешении, прежде всего требует своей регламентации в ведомственных нормативно-правовых актах. Поэтому важным элементом на пути к решению этих и многих других проблем явилось бы кодифицированное закрепление изъятия, применяемого к юридическим лицам, организациям иного вида.

Таким образом, в полном объеме учитывая все сказанное, и отталкиваясь от содержания ст. 632 КРКоАП регламентирующей изъятие документов и имущества, применяемое к юридическим лицам следует отметить необходимость их дальнейшего закрепления в нормативных актах уполномоченных государственных органов.

В этой связи нельзя не отметить и принципиальную важность необходимости дополнения формулировки п.6 ст.11 Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», предусматривающей применение изъятия к физическим лицам, дополнить: «Изымать необходимые документы на материальные ценности, денежные средства, кредитные и финансовые операции, а также образцы сырья и продукции, а также изъятия и иных требуемых вещей и предметов». В этой же норме целесообразно более четко регламентировать применение изъятия, обеспечивающего производство требуемых исследований (процессуальных действий) с использованием изъятых вещей и (или) документов, путем закрепления соответствующих дополнений в существующей формулировке, и изложить ее в следующей редакции: - «... при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность: беспрепятственно входить в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, организациями (кроме иностранных дипломатических представительств); изымать необходимые документы на материальные ценности, денежные средства, кредитные и финансовые операции, а также образцы сырья, продукции, иные требуемые вещи и документы, в том числе и для проведения необходимых исследований (процессуальных действий) с использованием изъятых вещей, документов, предметов».

Возможность отнесения изъятия документов и имущества, применяемого в отношении организаций, к группе мер административно-процессуального пресечения подтверждается и на основе анализа содержания данной меры. Так, например, как указывалось ранее, п. 3 часть 1 ст. 20 Закона Республики Казахстан «О государственном контроле за оборотом отдельных видах оружия» /103/ предусматривает возможность изъятия органами внутренних дел оружия у юридических лиц за нарушения правил его приобретения, регистрации, хранения, ношения и применения до принятия окончательного решения в порядке, установленном законом. Руководствуясь действующим законодательством, в том числе и данным законом, сотрудники полиции в ходе плановой проверки могут выявить у частной охранной фирмы незарегистрированные изменения некоторых установленных государственных стандартов оружия, повышающие его боевые характеристики. В связи с этим у фирмы необходимо изъять все оружие для производства экспертизы, определяющей наличие и характер произведенных в нем изменений государственных стандартов, а также правомерность дальнейшего его использования. Не вызывает сомнения, что примененное сотрудниками полиции в отношении частной охранной фирмы изъятие в рассмотренном случае являлось именно мерой административно-процессуального пресечения.

Выделяемая из содержания исследуемой меры цель характеризуется тем, что применение изъятия ориентировано не на одно конкретное физическое или должностное лицо, а на целую организацию.

Поэтому считаем необходимым более подробно рассмотреть целевые аспекты данной меры, в качестве которых мы выделяем главную и конечную цели изъятия, применяемого к организации.

Главная цель этой меры состоит в выявлении, фиксации и закреплении доказательств, обеспечиваемых реализацией ее пресекательной функции, необходимых для всестороннего и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении. Конечная цель исследуемой меры, как и у всех мер административно-процессуального пресечения, применяемых к организациям, состоит в создании условий для восстановления нарушенных неправомерной деятельностью организации прав, свобод, интересов личности и государства. Достижение конечной цели применения исследуемой меры тесно связано с реализацией норм материального права, обеспечивающей привлечение виновной организации к административной ответственности.

Назначение этой меры состоит в создании условий для производства процессуальных действий с использованием изъятых вещей и (или) документов, обеспечиваемых пресечением самой возможности продолжения распоряжения и использования изъятыми вещами и (или) документами юридическим лицом, организацией иного вида, в отношении которого применяется такая мера. По своей сущности данная мера представляет урегулированные административно-процессуальными нормами процессуальные действия компетентных органов и их должностных лиц, выражающиеся в изъятии вещей и (или) документов для производства дальнейших процессуальных действий, посредством чего пресекается сама возможность распоряжения и использования изъятыми объектами материального мира юридическим лицом, организацией иного вида, в отношении которого применяется эта мера.

Анализ действующего законодательства не позволяет абсолютно точно и однозначно определить, что же все таки является основанием применения исследуемой меры. Так, исходя из смысла ст.11 Указа Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», следует, что основанием применения изъятия является наличие данных о влекущем административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность. По смыслу данной нормы получается, что нарушение законодательства, регулирующего иные (неуказанные здесь) виды деятельности, не является основанием применения исследуемой меры. С таким выводом нельзя согласиться, так как использование изъятия, применяемого к организации для производства процессуальных действий с использованием изъятого предмета, при наличии признаков правонарушения, зачастую, необходимо и в других, не зафиксированных в данной норме видах деятельности. Например, в ходе совместной плановой проверки органов здравоохранения и полиции у частной медицинской клиники выявлено наркотическое вещество, хранящееся без соответствующих разрешающих и сопроводительных документов завода-изготовителя. Его необходимо изъять для производства экспертизы, определяющей состав, вес этого вещества, его наркотическую категорию (силу), что, в свою очередь, позволит установить степень неправомерности его использования указанной фирмой. Именно посредством осуществленного изъятия в этом и подобных случаях представляется возможным определить вид и размер административной ответственности фирмы-нарушителя. Поэтому считаем необходимым в п.6 ст.11 Указа Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» в качестве оснований применения исследуемой меры закрепить наличие объективных данных о влекущем административную ответственность нарушении законодательства, не конкретизируя при этом, в каких видах деятельности происходят эти правонарушения.

Порядок изъятия предметов у организаций не нашел в законодательстве должного внимания и соответствующего отражения. Поэтому при разработке порядка применения данной меры необходимо учитывать ее специфику, поскольку именно последняя, в наибольшей степени характеризует порядок применения исследуемой меры.

С учетом изложенных соображений, ориентируясь на специфику рассматриваемой меры, а также на регламентацию порядка применения аналогичной меры, применяемой к личности, нам представляется возможным предложить дополнить ст.632 КРКоАП закреплением в ней следующего порядка изъятия, применяемого к организациям:

1."Изъятию у организаций подлежат вещи и документы, использование которых необходимо для производства процессуальных действий, определяющих степень общественной опасности, состав и квалификацию правонарушения".

2. Изъятые объекты хранятся до рассмотрения дела об административном правонарушении в местах, определяемых органами (должностными лицами), которым предоставлено право производить изъятие. После рассмотрения дела, в зависимости от его результатов, они в установленном порядке конфискуются или возвращаются организации-владельцу, либо уничтожаются. В случаях, когда после рассмотрения дела об административном правонарушении будет вынесено решение о возмездном изъятии у организации данных предметов, последние реализуются в установленном порядке".

Порядок применения данной меры, в свою очередь, тесно взаимосвязан с ее процессуальным оформлением. Изучение практики осуществления сотрудниками полиции изъятия предметов у организаций, его процессуального оформления позволяет сделать вывод о том, что применение этой меры, как правило, оформляется протоколом изъятия, аналогичным протоколу изъятия, применяемого в отношении физического лица. Однако, в отличие от других нормативных актов, КРКоАП не предусматривается процессуальное оформление изъятия, применяемого к организациям.

В этой связи, нам представляется целесообразным в ст.632 КРКоАП, наряду с предложенной ранее регламентацией изъятия, применяемого к организациям, и порядком его осуществления, предложить также регламентацию и процессуального оформления данной меры, реализацию которой следует предусмотреть в рамках уже существующих (закрепленных) в Кодексе об административных правонарушениях требований.

В практической деятельности полиции важное значение отводится такой административно-принудительной мере, применяемой к организациям, как запрещение деятельности (продолжения работы) организации, предприятия.

Следует отметить, что в научной литературе при правовой характеристике данной меры различные авторы приходят к практически одинаковым результатам, относя ее к группе мер административного пресечения. Не отрицая этого, мы вместе с тем не можем безоговорочно согласиться с подобным мнением. Отмечая несомненную возможность отнесения указанной меры в некоторых случаях к группе мер административного пресечения, необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что зачастую, по нашему мнению, запрещение деятельности (продолжения работы) организации или предприятия является именно мерой административно-процессуального пресечения. Так например, в ведомственном нормативном акте Инструкции «По организации в органах внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения» совершенно однозначно говорится, что в необходимых случаях для получения доказательств, устанавливающих наличие или отсутствие состава административного правонарушения, в бюро судебно-медицинских экспертиз запрашивается заключение о степени тяжести телесных повреждений. Тем самым, исходя из смысла п.п. 29, 30 ч.1 ст.11 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» очевидно, что при наличии реальной угрозы общественной безопасности в сфере дорожного движения, вызванной деятельностью организации, приведшей к каким-либо телесным повреждениям даже одного человека, уполномоченные сотрудники полиции имеют право запретить деятельность указанной организации, связанную с отмеченными нарушениями, прежде всего, именно для производства процессуальных действий.

Кроме того, наш вывод о возможности отнесения в некоторых случаях меры - запрещение деятельности организации - к группе мер административно-процессуального пресечения базируется на соображениях, которые будут изложены ниже. Сейчас же заметим, что в силу ограниченных возможностей настоящего исследования мы попытаемся рассмотреть данную меру только в пределах института административно-процессуального пресечения.

Правовое регулирование запрещения деятельности (продолжения работы) организации или предприятия, в отличие от применяемого к организациям изъятия, предусматривается значительно меньшим числом нормативных актов. В нормативных же актах, регулирующих применение данной меры, регламентация оснований и порядка ее применения явно недостаточна. Это и является основной причиной низкой, как правило, эффективности применения данной меры. Поэтому в целях лучшего уяснения некоторых аспектов применения этой меры, в том числе и потенциала ее принудительных возможностей, считаем необходимым проанализировать ее цели, сущность и содержание.

Для определения общей цели меры - запрещение деятельности организации, предприятия - необходимо уяснить главную и конечную цели рассматриваемой меры.

Главная цель этой меры состоит в создании посредством принудительного прекращения деятельности организации условий для производства требуемых процессуальных действий, обеспечивающих их соответствующее проведение, связанное, как правило, с выявлением, фиксацией и закреплением доказательств, необходимых для всестороннего и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении.

Конечная цель исследуемой меры, как и у всех мер административно-процессуального пресечения, применяемых к организациям, состоит в создании условий для восстановления нарушенных неправомерной деятельностью организации прав, свобод, интересов личности и государства. Таким образом, при наличии достаточных оснований реализации этой меры, в частности, например, при выявлении конкретных нарушений законодательства, влекущих административную ответственность, повлекших негативные последствия например, загрязнение промышленным предприятием атмосферы, водоемов, иной окружающей среды; безосновательный отказ учреждения финансового банка от установленных законодательством денежных выплат гражданам, имеющим на это соответствующие права, правоприменитель обязан дать конкретные предложения по восстановлению нарушенных интересов личности и государства.

Вместе с тем, достижение конечной цели применения исследуемой меры тесно связано с реализацией норм материального права, обеспечивающей привлечение виновной организации к административной ответственности. Назначение этой меры заключается в прекращении деятельности организации, обеспечивающем условия для производства процессуальных действий.

По своей сущности данная мера представляет урегулированные административно-процессуальными нормами процессуальные действия компетентных органов и их должностных лиц, выражающиеся в юридическо-правовом запрещении дальнейшей деятельности организации, предприятия, посредством чего и достигается производство необходимых процессуальных действий.

На основе результатов анализа действующего законодательства весьма затруднительно определить основания применения исследуемой меры. Так, исходя из смысла п.29 ст.11 Указа Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» ведомственного нормативного акта - Наставления по дорожно-патрульной службе Департамента дорожной полиции Министерства внутренних дел Республики Казахстан следует, что основаниями применения этой меры должны быть:

1) нарушение организацией, предприятием установленных требований к техническому состоянию транспортных средств. На этом основании, например, сотрудниками дорожно-патрульной службы может быть запрещена дальнейшая деятельность частной фирмы, занимающейся перевозкой пассажиров легковыми автомобилями "маршрутного такси", на период проведения экспертизы, определяющей степень общественной безопасности таких перевозок.

2) нарушение организацией, предприятием установленных требований проведения ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах. На основании этого, к примеру, сотрудниками дорожной полиции может быть запрещено продолжение строительства автомобильной магистрали на участке болотистой местности на период проведения экспертизы, определяющей надежность и степень общественной безопасности указанной магистрали, если она будет построена на данном участке без изменения первоначально предполагаемых конструктивных особенностей.

Следует отметить, что основаниями применения этой меры является и нарушение организацией, предприятием установленных правил и требований лицензионно-разрешительной системы, осуществляемой органами внутренних дел. На этом основании, например, сотрудниками полиции может быть запрещена дальнейшая деятельность частного охранного предприятия на период проведения комплексной проверки правомерности услуг, выполняемых указанным предприятием.

Из смысла п.п.29, 30 ч.1 ст.11 Указе Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»; Наставления по дорожно-патрульной службе Департамента дорожной полиции Министерства внутренних дел Республики Казахстан получается, что основаниями применения рассматриваемой меры являются только нарушения организацией, предприятием перечисленных выше правил и требований. Следовательно, нарушения, совершаемые организациями в иных сферах охраняемых общественных отношений, за которые следует административная ответственность, не являются основанием для запрещения деятельности этих субъектов, применяемого в качестве меры административно-процессуального пресечения. Однако изучение действующего законодательства, регламентирующего применение исследуемой меры иными органами государственного управления, практики аналогичного применения этой меры сотрудниками милиции, свидетельствует о том, что наличие признаков правонарушения и в других направлениях деятельности организаций (финансовой, хозяйственной, предпринимательской и др.), подведомственных компетенции полиции, также зачастую требует применения данной меры.

Вопросы, связанные с порядком запрещения деятельности организаций, не получили надлежащего закрепления в законодательстве об административных правонарушениях. Закрепляемое п.29 ч.1 ст.11 Указа Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» право сотрудников полиции запрещать эксплуатацию транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям, запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности, остается без регламентации процессуального порядка применения данной меры. Нам представляется совершенно недопустимым наличие в действующем законодательстве такого пробела. В этой связи считаем безусловно необходимым отдельной статьей регламентировать в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях ее основания и порядок применения. Вместе с тем при разработке порядка применения данной меры, так же, как и при разработке порядка применения рассмотренной нами предыдущей меры, следует учитывать ее специфику.

Специфика же меры административно-процессуального пресечения, применяемой к организации - запрещение деятельности - заключается в принудительном прекращении неправомерной деятельности указанного субъекта, что в дальнейшем и создает условия для производства требуемых процессуальных действий.

Следовательно, нельзя не учитывать, что законность и эффективность применения данной меры в большой степени зависит от порядка ее применения, тесно связанного, в свою очередь, с индивидуальной спецификой этой меры. Поэтому сказанное позволяет сформулировать ряд предложений для соответствующего закрепления в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях следующего порядка применения исследуемой меры:

1) Запрещению деятельности организации обязательно должно предшествовать заблаговременное мотивированное уведомление руководителей указанной организации от имени правоприменителя, о наличии оснований применения данной меры.

2) В случаях, не терпящих отлагательства, объективно не позволяющих осуществить указанное заблаговременное уведомление, правоприменитель параллельно с реализацией данной меры осуществляет немедленное информирование руководителей указанных организаций, ставя их в известность о необходимости применения рассматриваемой меры.

3) После указанного уведомления или информирования правоприменителем соответствующих руководителей, последние обязаны немедленно, по первому требованию уполномоченных лиц правоприменения, предоставить все необходимые, имеющиеся или известные им данные сообщить сведения), а также максимально способствовать и содействовать правоприменителю в осуществлении процессуальных и иных нормативно-установленных действий.

4) По результатам запрещения деятельности организаций, создающего условия для производства процессуальных действий, составляется протокол. Этот протокол в соответствии со ст.635 КРКоАП следует рассматривать в качестве документа, являющегося источником доказательств.

Изучение практики осуществления сотрудниками полиции исследуемой меры, ее процессуального оформления позволяет сделать вывод о том, что на практике такие решения оформляются самыми различными по наименованию и содержанию документами (постановление, решение, предписание, уведомление, служебное письмо и т.д.). Но все же наиболее распространенным из них является постановление начальника ОВД (его заместителя) о необходимости производства процессуальных действий, невозможных без запрещения деятельности предприятия, организации. Отсутствие единообразного процессуального оформления применения данной меры формирует индивидуальное представление практических работников о том, какие обстоятельства и факты требуют первостепенного отражения и документирования. Тем самым в процессуальном оформлении применения этой меры далеко не всегда отражаются необходимые сведения, а в случаях, когда такие сведения все же находят свое процессуально-оформленное отражение, в них почти всегда содержится минимальный объем необходимой информации.

В этой связи, на наш взгляд, необходимо в норме Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, регламентирующей применение этой меры, предусмотреть, что в документе ее процессуального оформления должны содержаться мотивировка принятого решения и формулировка вопросов, которые желает выяснить правоприменитель.

Представляется, что в качестве такого документа было бы целесообразно законодательно установить единое по форме постановление о запрещении деятельности организации. В данной норме необходимо также нормативно закрепить положение, в соответствии с которым постановление о запрещении деятельности организации, вынесенное полномочным должностным лицом (за исключением постановлений вынесенных народными судьями), должно, по общему правилу, утверждаться начальником (заместителем начальника) соответствующего органа.

Практически неизученным остается вопрос о сроках применения исследуемой меры. Представляется, что именно из-за этого в законодательстве нет четко установленных временных параметров ее применения. Поэтому, на наш взгляд, необходимо в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях в норме, регламентирующей применение этой меры, в качестве характеристики сроков ее применения установить, что запрещение деятельности предприятий, организаций для производства необходимых процессуальных действий осуществляется на период до вынесения правомочным органом решения о возможности продолжения дальнейшей деятельности предприятия, организации.

Следует отметить, что нам представляется безусловно перспективной дальнейшая разработка и регламентация законодательно-установленных норм, уполномочивающих и позволяющих правоприменителю разрешить продолжить дальнейшую деятельность предприятия, организации, совершившего правонарушение, повлекшее негативные последствия, только после восстановления всех нарушенных прав и интересов каждой пострадавшей от этого личности и соответственно государства, а также после привлечения организации-правонарушителя к административной ответственности. Вместе с тем разработка и регламентация этого и некоторых других вопросов, связанных с проблемами применения мер административно-процессуального пресечения к организациям, хотя и представляет очевидный научный интерес, все же выходит за рамки настоящего диссертационного исследования.

Таким образом, на наш взгляд, необходимо дальнейшее комплексное изучение всей проблематики мер административно-процессуального пресечения, применяемых как к личности так и к организации, с целью выработки конкретных предложений, направленных на повышение эффективности и усиление соблюдения законности в процессе реализации этих мер.

Правоприменительная практика в отношении данной меры пресечения свидетельствует о несовершенстве правового регулирования при ее реализации. Неоднозначная трактовка содержания этой меры пресечения, а, следовательно, разночтение приводит к тому, что большинство работников правоохранительной сферы испытывают трудности при их выполнении, поскольку возникают правовые противоречия.

Подобные правовые противоречия, на наш взгляд, должны устраняться путем унификации нормативно-правовых актов, определяющих порядок применения изъятий к юридическим лицам.

2.3 Анализ новой структуры Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях при применении административно-процессуального пресечения

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 сентября 2009 года № 1475 впервые был внесен на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан новый проект Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях(далее КоАП) [4].

Но новая редакция КоАП была возвращена на доработку, и несмотря на то, что в 2013 году он вновь поступил в Парламент РК, в настоящее время проект КоАП продолжает проходить народное обсуждение. До этого предполагалось принять только новый УК РК и в связи с этим, был разработан закон о внесении изменений и дополнений в КоАП, предусматривающий более 150 поправок.

14 декабря 2012 года своим Посланием Лидер Нации Н.А.Назарбаев «Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства» дает указание: «Подготовить и внести в Парламент проекты 4 новых кодексов: Уголовно-процессуального, Уголовного, Уголовно-исполнительного и Кодекса об административных правонарушениях. Принятие этих ключевых законодательных актов концептуально модернизирует систему уголовного судопроизводства и выведет наше право на уровень, позволяющий адекватно реагировать на современные вызовы» [5].

В досье на последний проект Кодекса Республики об административных правонарушениях министр юстиции Республики Казахстан Б. И. Имашев определил цель, что новый кодекс «направлен на существенное реформирование административного законодательства, исключении норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений, более четкому определению административно-правовых деликтов, определению полномочий государственных органов по наложению административных взысканий» [6].

В качестве главных позитивных последствий принятия новой редакции Кодекса об административных правонарушениях будут:

1) исключение возможности одновременного привлечения к административной ответственности юридических лиц и их должностных лиц;

2) сокращение числа отсылочных норм;

3) установление абсолютно определенного размера штрафа, который способствует исключению совершения коррупционного правонарушения;

4) введение систематизации административно-процессуальных норм;

5) введение института пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делу об административных правонарушениях по вновь открывшимся обстоятельствам.

В целом принятие проекта Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях не повлечет негативных социально-экономических последствий и будет способствовать обеспечению интересов граждан и юридических лиц [6].

Е.О. Тузельбаев и С.А. Колдыбаев отмечали, что право человека и гражданина на жизнь, свободу, защиту достоинства, чести, репутации, здоровья и другие являются базовыми, исходными данными от природы. «Они не даруются государством или кем-то и поэтому существуют у каждого и должны признаваться неприкосновенными» [, с. 39].

Государство наделило органы внутренних дел очень широким спектром полномочий по воздействию как на общество в целом, так и на правонарушителя в частности. Это касается и применения мер административного принуждения.

Органы внутренних дел наделены необходимыми полномочиями по применению в необходимых случаях мер государственного принуждения, направленных на ограничение рассматриваемых прав и свобод. Применение органами внутренних дел мер административного принуждения само по себе направлено на защиту прав и свобод других граждан, на которые посягает правонарушитель.

Тема соблюдения законности сотрудниками органов внутренних дел при исполнении возложенных на них законом задач постоянно изучается и анализируется специалистами как проблема, затрагивающая наиболее опасные формы нарушения прав и свобод личности. Правонарушения, совершаемые сотрудниками ОВД, подрывают авторитет закона и государственной власти. «Соблюдение или несоблюдение сотрудниками ОВД требований законности существенно влияет ... на реализацию и защиту человеком своих прав и свобод» [102, с. 75].

Итак, органы внутренних дел наделены необходимыми полномочиями по применению в необходимых случаях мер государственного принуждения, направленных на ограничение рассматриваемых прав и свобод. Применение органами внутренних дел мер административного принуждения само по себе направлено на защиту прав и свобод других граждан, на которые посягает правонарушитель.

Деятельность по применению органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в развивающемся правовом государстве, каким является Республика Казахстан, конечно же, требует дальнейшего совершенствования. Время, трансформация социальных ценностей и прочие условия не могут не оказывать влияния на правовую систему страны, в том числе и в сфере соблюдения прав и свобод граждан при применении полицией мер административного принуждения. «Сотрудники правоохранительных органов на деле призваны доказывать свою сопричастность к судьбе страны, защищая конституционные права граждан, правопорядок, покой и стабильность в обществе» [, с. 4].

З.К. Турисбеков в качестве одного из основополагающих показателей деятельности полиции, требующего дальнейшего совершенствования, называл укрепление законности и дисциплины [, с. 4]. Соблюдение законности сотрудниками органов внутренних дел при применении ими мер принудительного характера должно являться гарантом государства, т.к. непосредственно связана с воздействием на человека, его права и свободы. М.Н. Баранов в этом плане писал: «Мера законного принуждения всегда будет актуальна и практически необходима, особенно в переходный период развития государства, а такая мера, как известно, не вызывает положительных эмоций у граждан, даже если она справедлива» [7, с. 123].

В Кодексе Казахской ССР об административных правонарушениях, не закреплялся точный перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что влекло за собой различные толкования в вопросах классификации отдельных мер административного принуждения как относящихся к данным видам мер. С появлением и вступлением в законную силу Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, первого в суверенном Казахстане многие былые недостатки были устранены. Однако о совершенстве нового Кодекса говорить, конечно, тоже рано. Некоторые его положения и положения сопутствующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, требуют доработки с учетом реалий сегодняшнего дня и приведения в соответствие с принципами и правилами, исключающими возможность различного толкования и нарушения прав и свобод человека и гражданина

Но изучение и анализ нового проекта КоАП позволяет сделать вывод, что поставленной цели и вышеперечисленных задач еще не достигли. По нашему мнению допущены ошибочные концептуальные направления при разработке проекта КоАП.

Например, отказ от разработки административно-процессуального кодекса Республики Казахстан противоречит Концепции правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года, что привело к большому объему нового КоАП РК. Если в действующем Кодексе РК об административных правонарушениях находилось только 733 статьи (в начальной редакции 2001 года), то в новом проекте их численность возросла до 903, и это не смотря на то, что более 80 норм перенесли в разряд уголовных проступков. Следует придерживаться основного приоритета действующей Концепции правовой политики: «Другим важным направлением является развитие административно-процессуального права, вершиной которого стало бы принятие Административного процессуального кодекса» [7].

Проект административно-процессуального кодекса уже вносился на обсуждение в Мажилис Парламента постановлениями Правительства Республики Казахстан от 30 сентября 2009 года № 1474, № 1475 и № 1476, но 06 августа 2010 года был отозван [8].

Так же по нашему мнению, ошибочно допущен перенос со старого КоАП механизм не точного толкования правовых институтов повторности совершения правонарушения, который является одновременно квалифицирующим признаком правонарушений и обстоятельством, отягчающим административную ответственность за административные правонарушения. Исключение норм, которые содержат слова: «Действия, предусмотренные частью первой настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после назначения административного взыскания» из всех статей новой редакции КоАП, позволит оптимизировать КоАП, который похудеет как минимум на 30% и позволит работать статьям 53 и 54 КоАП.

2.4 Перспективы развития института применения мер административного принуждения по новому кодифицированному законодательству Республики Казахстан

В ходе исследования института смягчающих и отягчающих вину правонарушителя обстоятельств были выявлены значительные сомнения правильности его толкования. Примитивный метод борьбы с коррупцией путем установления абсолютно определенного размера штрафа в санкциях КоАП, является не позитивным, а негативным последствием принятия новой редакции Кодекса об административных правонарушениях. Не сложный прогностический анализ действия таких норм и правоприменительная практика показывают, что это не способствует устранению питательной среды для коррупции. Из-за этого не работают правовые институты об обстоятельствах смягчающих и отягчающих вину правонарушителя, а также противоречит правилам наложения взысканий (См.: ч.3 статьи 52 новой редакции проекта КоАП): «При наложении административного взыскания на физическое лицо учитываются характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, в том числе его поведение до и после совершения правонарушения, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность». Зачем эти слова, если нет альтернативных наказаний? Мы считаем, что не сложно будет просто усовершенствовать общие правила наложения административных взысканий за административные правонарушения, то есть изменить и дополнить статью 52 КоАП соответствующими поправками. То есть следует расписать, как определять размер штрафа при совершении административного правонарушения при повторности, систематически (три и более раз) и впервые.

Институт привлечения к ответственности юридических лиц стабильно существует в гражданском праве, неоднократно выдвигались предложения об уголовной ответственности, а на современном этапе четко определено в административном праве. Между тем такая ответственность существовала до принятия в Республике Казахстан Кодекса РК об административных правонарушениях - 31.01.2001 года. Следовательно, характеризуя юридическое лицо как признанный факт государством субъекта административного права необходимо отметить, что юридическое лицо - это организация, обладающая обособленным имуществом, самостоятельно отвечающая этим имуществом по своим обязательствам и выступающая в гражданском обороте от своего имени.

Поэтому вызывают сомнения новых нововведений в КоАП, по исключению возможности одновременного привлечения к административной ответственности юридических лиц и их должностных лиц нужно научно обоснованное экспертное заключение ученных с научной специальностью 12.00.02 и 12.00.14 (РФ), а не тех штатных ученых которые делают в настоящее время такие заключения. Там нет ни одного известного специалиста в области административного права, несмотря на то, что по данной тематике защитились не один десяток диссертаций;

Сокращение числа отсылочных норм также не следует считать позитивным последствием нового КРКоАП. Бланкетность в отличие от декларативности и казуистичности в кодифицированном законодательстве придает правовым нормам свойство фундаментальности, и она позволит сократить число коллизий (противоречий) между законами РК, подзаконными и ведомственными НПА. Просто надо добиваться, чтобы норма делала отсылку на конкретный нормативный акт. Например, в приложении статьи 79-5 действующего КоАП дается понятие семейно-бытовым отношениям, и совершенно иная редакция этого понятия изложена в законе Республики Казахстан «О профилактике бытового насилия» от 14 декабря 2009 года № 214. А если приложение статьи 79-5 КоАП изложить «Под семейно-бытовыми отношениями следует понимать понятие, изложенное в п.2 статьи 1 Закона РК «О профилактике бытового насилия», то в правоприменительной практике не надо было бы трактовать это понятие на свое усмотрение и проблем не существовало бы.

Вызывает большое недоумение необдуманное решение об определении статуса административных правонарушений и уголовных проступков. Не сложный прогностический анализ позволяет сделать вывод о возможных проблемах разграничения этих понятий друг от друга. Изменение статуса некоторых административных правонарушений, то есть признание их уголовными правонарушениями противоречат современной правовой политике. Перенос произошел по примитивному подходу - если в старом КРКоАП санкция связана с административным арестом, то ее почему-то посчитали уголовным проступком, вовлекая тем самым граждан РК в сферу уголовной юстиции, что противоречит действующей Концепции правовой политики.

Исследование новых санкций за уголовные проступки, позволяют сделать вывод, что бывшие нормы административного права приобрели не обоснованный характер большей репрессивности для правонарушителей. Не следует забывать, что санкции связанные с арестом являются исключительной мерой административного взыскания. Где нет угроз жизни и здоровью граждан, такая санкция применяться не должна. То есть ряд статей надо вернуть в КоАП. Почему народ РК должен содержать и кормить их в специальных приемниках по 45-60 суток, если их существование на свободе не создает угроз общественной безопасности? Например, статью 79-6 КоАП «Злостное уклонение от содержания нетрудоспособного супруга (супруги)» опять возвратили в УК РК, потому что санкция предусматривает административный арест до 30 суток. Зачем такая санкция, если правонарушитель не представляет угроз общественной безопасности обществу и нахождение его в местах лише-ния свободы делает невозможным процесс содержания нетрудоспособного и нуждающегося в материальной помощи супруга (супруги).

По аналогичной причине следует снизить максимальные сроки ареста за уголовные проступки до 10 суток, а только в исключительных случаях оставить до 30 суток, когда существует угроза здоровью и жизни граждан. Например, за бытовое насилие или правонарушения, совершенные в условиях режима чрезвычайного положения.

Также вызывают опасения тот факт, что попытка внедрения в уголовный кодекс двусмысленных понятий внесет много путаницы. Дело в том, что согласно общей теории права, преступления и проступки объединяются общим понятием «правонарушения». Преступление признается наиболее опасным для общества деянием, все иные правонарушения (проступки) признаются непреступными, и их принято классифицировать по отраслям права: административные, гражданские, трудовые, процессуальные, международные. Что касается юридической ответственности за проступки, то она подразделяется на административную и дисциплинарную. Разумеется, словом «проступок» можно обозначать любое незначительное противоправное поведение, в том числе и преступное, но при этом надо помнить, что уголовный проступок - это и есть преступление, хотя и не представляющее большой общественной опасности.

Исключение из действующего КРКоАП норм, предусматривающих административные взыскания в виде ареста и их перенос в УК РК потребуют от государства вложения большого количества средств в строительство новых арестных домов.

Рассматривая организацию деятельности органов внутренних дел при применении ими мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, дополнительно акцентируем внимание, что законодательство в данной сфере нуждается в дальнейшем совершенствовании. Правила и порядок применения мер обеспечения законодательно регламентированы в недостаточной степени.

Свое мнение о необходимости создания единого нормативного акта, который бы регламентировал процессуальные правила применения мер административного принуждения, в том числе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, высказывали различные ученые и авторы. Так, А.Е. Жатканбаева отмечает, что одной из основных проблем защиты прав и свобод человека и гражданина при применении мер административно-процессуального принуждения является слабая законодательная административно-правовая база. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях в недостаточной степени, «довольно обрывочно и поверхностно», регулирует основания, круг лиц, имеющих право применять меры административно-процессуального обеспечения. «При этом практически абсолютно отсутствует описание самой процедуры, прав и обязанностей сторон» [, с. 59-60;, с. 37].

Действительно, сегодня существует реальная практическая необходимость в «узаконивании» норм, касающихся процедуры применения мер административного принуждения, то есть их закрепления непосредственно в форме Законов Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях и Закон Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» дают недостаточно полное описание применению мер процессуального обеспечения, в основном лишь наделяя полицию полномочиями по их использованию.

В.В. Куманеев в своем исследовании приводил такие факты, когда нерешительность и нечеткость действий сотрудника органов внутренних дел по применению мер административно-правового воздействия в ряде случаев провоцировали правонарушителя на неповиновения. Также автор подчеркивает, что сотрудниками органов внутренних дел часто не исполняется обязанность предупредить участвующих в конфликте граждан о своем намерении применить физическую силу или специальные средства, либо не предоставляется достаточного количества времени для выполнения данных требований, хотя ситуация позволяет это сделать [102, с. 92]. Несомненно, что существование этих и других аналогичных трудностей и нарушений вызвано, наряду с другими причинами, отсутствием единого четкого нормативного акта, регламентирующего применение мер административного принуждения сотрудниками органов внутренних дел и другими правомочными субъектами государственной власти.

Таким образом, проводимая сегодня в данном направлении работа по рассмотрению проекта Административного процессуального кодекса Республики Казахстан имеет значительную актуальность, как для нормотворческой, так и для правоприменительной практики.

Нами были внесены соответствующие предложения (исх. № 14/38.23-435 Академии Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Республики Казахстан от 27 марта 2009 г.) в проект Административно-процессуального (Административного процессуального) кодекса Республики Казахстан, которые были направлены в Министерство юстиции. Данные предложения были подготовлены в соответствии с указанием вице-министра юстиции Республики Казахстан Д. Куставлетова (исх. № 1-18/2/4-492 Министерства юстиции Республики Казахстан от 24 февраля 2009 г.) на основании результатов, полученных при проведении настоящего диссертационного исследования, и приложенных к данному указанию Концепции проекта и самого проекта Кодекса (См. Приложение Б).

Очевидно, что создание Административного процессуального кодекса построено на примере регламентации таких видов процессуального производства как уголовно-правовое и гражданско-правовое. Работоспособность Уголовно-процессуального и Гражданского процессуального кодексов проверена и доказана временем. Эффективность разделения на общую, особенную и процессуальную части в уголовном и гражданском законодательстве позволяет с уверенностью утверждать, что выделение процедуры производства по делам об административных правонарушениях (т.е. процессуальной составляющей законодательства об административных правонарушениях) в отдельную часть позволит добиться положительного результата.

Принятие Административного процессуального кодекса Республики Казахстан позволит наиболее полно регламентировать деятельность по применению процессуальных мер. Общедоступность Кодекса обеспечит гарантированность прав и свобод граждан, т.к. «его соблюдение будет контролироваться уполномоченными на то органами», а беспрекословное исполнение установленных правил применения процедур станет серьезным барьером произволу со стороны органов внутренних дел и его должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях [124, с. 60].

Заключение

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные выводы:

Выявление значимости мер административно-процессуального пресечения, а также определение занимаемого ими места в общей системе правового принуждения возможно только на базе глубокого исследования и анализа диалектической взаимосвязи общего, родового, частного и единичного, существующей между мерами государственного, административного, административно-процессуального принуждения и мерами административно-процессуального пресечения.