Аграрное право

Субъекты Федерации по-разному решают возникшие в связи с этим проблемы. Так, Белгородская область в лице специализированного учреждения «Фонд государственного имущества Белгородской области» приобрела у граждан земельных долей общей площадью 260 тыс. га и передала их в управление ОАО «Белгородский земельный фонд», акции которого находятся в государственной собственности, для дальнейшего использования в сельскохозяйственном товарном производстве. В Ростовской области широко использовалось по собственному закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения право прекращения долевой собственности граждан на земельные участки и признания права муниципальной собственности на них в судебном порядке. Такое решение может иметь значительные масштабы, так как только невостребованных земельных долей насчитывается 27 млн га, что составляет более четверти всей площади земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями>(92,3 млн га). Следует отметить также, что пока не получила заметного распространения передача гражданами своего права на земельную долю в уставные (паевые) фонды сельскохозяйственных организаций в целях стабилизации и создания нормальных условий для их деятельности, хотя и очевидно широкомасштабное проявление на практике разрушительного влияния коллективно-долевой собственности на земельные участки. Доля собственности хозяйственных обществ и товариществ за 2004-2006 гг. возросла с 2 до 3,4% и в сельскохозяйственных производственных кооперативах -- с 0,9 до 1% всей площади земельных участков, используемых каждой категорией этих юридических лиц.

О результативности земельной и аграрной реформ можно судить по следующим данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи. По состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось сельскохозяйственных организаций -- 59 208, в том числе крупных и средних организаций -- 27 787; малых предприятий -- 20 392 и подсобных хозяйств несельскохозяйственных организаций -- 11 029. Из них сельскохозяйственную деятельность осуществляют организации в целом -- 68,6%, в том числе крупные и средние организации -- 70,6%, малые предприятия -- 63%, подсобные хозяйства несельскохозяйственных организаций -- 74% их общего числа по видам. Более трети организаций прекратили вести сельское хозяйство, из них: 8160 -- крупных и средних, 7543 -- малых и 2868 -- подсобных хозяйств. Причем более 7 тыс. крупных и средних сельскохозяйственных предприятий прекратили свою деятельность в 2001-2005 гг.

Неважно обстоят дела в крестьянском хозяйстве. Из созданных вначале 280 тыс. хозяйств осталось не более 253 тыс. Осуществляют сельскохозяйственную деятельность всего 51,7%.

4. Особенности приватизации и реорганизации сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий (прошлое и настоящее)

Государственный сектор сельского хозяйства до реформы был представлен не только совхозами, которые, как и колхозы, производили обычную товарную сельскохозяйственную продукцию, но и другими государственными сельскохозяйственными предприятиями (официально так именуемыми) с особым предназначением. На эти другие государственные предприятия ст. 12 Конституции РСФСР не распространялась, и они не должны были подпадать под действие постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Во исполнение данного постановления (п. 15) Минсельхоз России и Госкомимущество России утвердили три группы сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие указанного постановления, и определили некоторые условия их приватизации.

К первой группе были отнесены государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадробных видов рыб, специализированные овощеводческие совхозы с мелиоративными системами.

Вторую группу составили сельскохозяйственные предприятия и объекты Российской академии наук, Российской академии образования, отраслевых академий, Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ, объекты государственных научных центров, опытно-показательные хозяйства и опытные сельскохозяйственные станции. В соответствии с Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» приватизация указанных предприятий должна была осуществляться только по решению Правительства РФ.

Третья группа в перечне была представлена крупными парниково-тепличными комбинатами; молочными и мясными крупного рогатого скота, свиноводческими, овцеводческими, птицеводческими комплексами; семеноводческими хозяйствами; племенными совхозами и племзаводами-колхозами; виноградарскими совхозами-заводами; плодопитомническими хозяйствами; зверосовхозами. Указанные предприятия с высокой долей государственных инвестиций в основном капитале могли преобразоваться как целостные производственные комплексы без права выделения из их состава земли и имущества.

Приведенный видовой состав первых двух групп предприятий сам по себе говорит об их особом предназначении: служить науке, научно-техническому прогрессу, подготовке специалистов высшей и средней квалификации, т. е. осуществлять те виды деятельности, которые должны носить государственный, а не частнопредпринимательский характер. В той же мере это относится и к третьей группе, представленной крупными предприятиями индустриального типа, отстроенными государством в 80-е годы прошлого века.

Однако в Государственной программе приватизации на 1992 г. не была учтена особая социально-экономическая роль государственных сельскохозяйственных предприятий, и они были включены в перечень предприятий, подлежащих обязательной приватизации уже с самого начала -- в 1992 г.

В целях сохранения прежней специализации указанных предприятий, их функций и специального правового режима использования ими земли и государственного имущества постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» установлен особый порядок реорганизации этих предприятий и приватизации их имущества, прописанный в разд. III утвержденного данным актом положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий.

В положении уточнен указанный перечень государственных сельскохозяйственных предприятий и выделены четыре их группы, для каждой из которых установлены свои требования к приватизации. Так, для предприятий, поименованных в первой группе (госплемзаводы, госконюшни и др. -- п. 20), установлено правило, согласно которому приватизация их имущества осуществлялась по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России и Российской академии сельскохозяйственных наук. Обязательным условием их приватизации было выполнение ими производственных функций по основной специализации, в связи с чем выделение части имущества и земли (обеспечивающих выполнение данных функций) в натуре при выходе из состава хозяйства не допускалось, что закреплялось в уставах вновь создаваемых при реорганизации предприятий.

Передача имущества предприятий второй группы в собственность трудовым коллективам учебно-опытных, учебно-производственных, опытно-производственных и других хозяйств (предприятий) высших и средних специальных сельскохозяйственных учебных заведений, научно-исследовательских институтов, совхозов-техникумов, совхозов-колледжей, опытных хозяйств машиноиспытательных станций, опытно-селекционных станций, ботанических садов (п. 21 положения) могла осуществляться по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России, Российской академии сельскохозяйственных наук и других заинтересованных министерств и ведомств (по подчиненности). При этом требовалось объединение имущественных и земельных долей (паев) в размере, обеспечивающем учебный или исследовательский процесс.

Предприятия третьей группы -- специализированные племенные колхозы и совхозы, овощеводческие совхозы с мелиоративными системами, семеноводческие, рисоводческие, плодопитомнические, ягодоводческие, виноградарские, чаеводческие, хмелеводческие, по выращиванию лекарственных трав, эфирно-масличных культур, зверосовхозы приватизировались без каких-либо ограничений, лишь с требованием сохранения целесообразности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов, необходимых для сохранения сложившейся специализации производства (п. 22 положения).

Приватизация имущества четвертой группы предприятий -- животноводческих комплексов, птицефабрик, парниково-тепличных комбинатов осуществлялась при условии согласия Минсельхоза России и отсутствия у работника права получить земельную долю в натуре при выходе из хозяйства в случае, если земельные площади хозяйств достаточны лишь для обеспечения кормами животноводства.

При простейшем анализе рассмотренных правовых конструкций можно выделить существенные недостатки.

Общее для всех групп предприятий правило безвозмездной передачи (п. 19 положения) трудовым коллективам лишь той части имущества, притом созданного только за счет собственных средств предприятия, которая определяется за минусом 20 установленных законодательством минимальных размеров месячной оплаты труда, умноженных на количество работников. Таким образом, если в среднем на работника стоимость имущества, созданного за счет собственных средств предприятия, равна или меньше указанного норматива, то для безвозмездной передачи трудовым коллективам нет имущества; это несправедливо с позиции общих в стране правил приватизации, и тем более по сравнению с совхозами, трудовым коллективам которых было передано почти все имущество.

Существует ряд нестыковок и неясностей в отдельных нормах. Государственная доля капитала, передаваемая соответствующему фонду имущества, по общему для всех групп предприятий правилу (п. 19 положения) определяется стоимостью производственных фондов, созданных за счет бюджетных средств и централизованных вложений за 15 лет, и предназначается для продажи акционерам (пайщикам) указанных хозяйств и образованным при их реорганизации крестьянским (фермерским) хозяйствам с рассрочкой выкупа на срок до трех лет. Это правило не подходит для предприятий второй группы, для которых не установлен 15-летний срок и продажа акций фонда имущества акционерам, а, наоборот, предусмотрена передача пакета этих акций в доверительное управление (траст) учебному заведению или научно-исследовательскому учреждению. Относительно остальных групп предприятий нет никаких ни утверждений, ни изъятий из общего правила п. 19 положения. Вызывает недоумение и упоминание о крестьянских хозяйствах, якобы образованных при реорганизации приватизированных предприятий, что противоречит пп. 17, 21, 22, 23 положения, исключающим возможность выдела земельной доли и имущественного пая в натуре.

Для первой, второй и четвертой групп предприятий установлено правило: их реорганизация осуществляется в порядке, предусмотренном в разделах I и II положения, т. е. по аналогии с реорганизацией колхозов и совхозов, хотя отдельные нормы этих разделов не совместимы с нормами рассматриваемого раздела III положения. Следуя этому правилу, логически можно допустить и возможность сохранения специализированных государственных сельскохозяйственных предприятий в их прежней организационно-правовой форме согласно абз. 2 п. 5 положения, предусматривающему такую возможность при условии принятия соответствующего решения трудовым коллективом. Однако в разделе III положения аналогичной нормы нет.

4. Основная цель установления особых условий реорганизации и приватизации специализированных государственных сельскохозяйственных предприятий -- сохранение их прежней специализации и функций -- не могла быть достигнута, ибо нормативный правовой акт не содержит действенных механизмов (кроме принципа неделимости земельного участка). Условие сохранения целостности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов при приватизации специализированных племенных, семеноводческих и других предприятий четвертой группы оставалось лишь пожеланием, поскольку отсутствовали механизмы его реализации.

Отмеченные и другие недостатки положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, очевидно, воспрепятствовали эффективной реализации данного нормативного правового акта, который мог бы приостановить или упорядочить приватизацию столь необходимых для страны специализированных государственных предприятий.

Положение затрагивает и судьбу подсобных сельских хозяйств промышленных предприятий, учреждений и организаций, имеющих статус юридического лица, предписывая им общие правила реорганизации с одним условием -- сохранение взаимных обязательств по поставкам сельскохозяйственной продукции, организации материально-технического снабжения, капитального строительства. При этом согласия трудового коллектива предприятия (учреждения, организации), в состав которого входит подсобное хозяйство, не требуется, но зато имущественные доли коллективу выделяются пропорционально вкладу промышленного предприятия в имущество подсобного хозяйства. Названные правила вызывают много вопросов, сомнений, поэтому затруднительны для комментария. То же можно сказать и о правилах приватизации подсобного хозяйства без статуса юридического лица (абз. 3 п. 24 положения), которое может приватизироваться как составная часть промышленного предприятия в соответствии с законодательством о приватизации либо выделиться в качестве самостоятельного юридического лица и реорганизоваться в соответствии с рассматриваемым положением. В первом случае правило о том, что сельскохозяйственные угодья передаются создаваемому хозяйству в постоянное пользование или в аренду, не увязывается с правовым статусом самого промышленного предприятия и развернувшимся процессом приватизации земельных участков.

В отношении сельскохозяйственных предприятий, расположенных в городской черте и в зоне субтропиков, действует обоснованное требование -- недопустимость выделения земельных долей в натуре при их реорганизации.

Изначально весьма спорной с позиции правомерности и целесообразности была норма (п. 28 положения) о возможности перехода в общую долевую собственность мелиорируемых земель и созданных за счет бюджетных средств производственных мелиоративных фондов хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиоративных систем, без нарушения технологической схемы их эксплуатации, так как последнее очень важное требование не может быть обеспечено в силу характера динамичности, нестабильности общей долевой собственности.

Согласно положению не подлежали приватизации в 1992 г. предприятия, организации и учреждения государственной племенной, ветеринарной, лесоохраной и службы защиты растений, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, проектно-изыскательские центры и станции агрохимической службы, центры по химизации и сельскохозяйственной радиологии, подсобно-производственные сельские хозяйства биологической промышленности, семеноводческие станции, машиноиспытательные станции, а также предприятия, осуществляющие посев и возделывание культур, содержащих наркотические и ядовитые вещества.

Эта социально-экономически и юридически значимая норма впоследствии не воспроизводилась ни в федеральном законодательстве о приватизации, ни в государственных программах приватизации. На практике же она была забыта или проигнорирована.

Действие положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий в целом, несмотря на отмеченные его недостатки, в течение нескольких лет способствовало сохранению государственного сектора в сельском хозяйстве.

Утрата юридической силы этого нормативного правового акта и принятие нового земельного законодательства коренным образом изменили судьбу специализированных сельскохозяйственных предприятий. Госкомимущество России совместно с Минсельхозом России с 2003 г. последовательно проводят курс на ликвидацию сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий. Произошла распродажа имущества и земельных участков многих крупных специализированных предприятий с их разукрупнением и отказом от специализации. Это коснулось и предприятий первой группы, без функционирования которых на государственной основе немыслимо государственное управление научно-техническим прогрессом в сельском хозяйстве.

По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи по состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось 2646 государственных и муниципальных предприятий. Судьба их будет определяться решениями органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Все сельскохозяйственные государственные и муниципальные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения и согласно ст. 20 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона о введении в действие Земельного кодекса РФ должны переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, по мнению ученых, только на право собственности, что означает трансформацию этих предприятий в частные.

Однако Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ в ст. 18 и 19 Закона «О государственных и муниципальных предприятиях» внесены дополнения, согласно которым не только государственные и муниципальные предприятия, но и казенные предприятия могут быть арендаторами земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В этих статьях закреплены лишь ограничения в праве распоряжения арендованным земельным участком, а именно предприятия:

- не вправе сдавать такие участки в субаренду;

- передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам (перенаем);

- отдавать арендные права в залог;

- вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Указанная новелла позволяет сохранить сельскохозяйственные государственные и муниципальные унитарные предприятия по их номиналу, но с искаженной экономической и правовой природой. Став арендаторами земельных участков, эти предприятия согласно п. 2 ст. 606 ГК РФ должны становиться собственниками всей продукции, полученной от их использования, с соответствующими правами распоряжения ею, а также распределения прибыли при ее реализации, что не соответствует правовой природе унитарного предприятия. Правовой нонсенс создает и иное толкование арендных отношений между государством -- собственником земельных участков как объекта аренды и унитарным предприятием как арендатором: право собственности продукции, полученной в результате использования арендованного имущества, приобретает арендодатель (государство), также противоречит п. 2 ст. 606 ГК РФ.

Как отмечалось ранее, ряд субъектов Федерации отложили (притом надолго) момент приватизации. В этих регионах государственный сектор в сельском хозяйстве имеет перспективу длительного существования при прежнем режиме хозяйствования. Другие субъекты Федерации могут не приватизировать отдельные сельскохозяйственные государственные муниципальные предприятия, используя мотивацию, установленную Законом «О государственных и муниципальных предприятиях» для сохранения уникальных государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, вопреки ст. 20 ЗК РФ.

5. Особенности приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса

Ранее отмечалось, что в составе субъектов аграрного права важное место занимают перерабатывающие, обслуживающие и снабжающие предприятия, составляющие первый и третий блоки агропромышленного комплекса, именуемые в экономической литературе производственной инфраструктурой или агросервисом. В начале реформ их насчитывалось около 12 тыс. Государственной программой приватизации на 1992 г. предусматривалась их полная приватизация. Правовой основой приватизации явилось Положение о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, принятое постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 во исполнение Государственной программы приватизации, в котором дан подробный перечень предприятий, подлежащих приватизации согласно данному акту.

В Положении подчеркивалась необходимость учета при определении конкретного способа приватизации отраслевой специфики предприятий, целесообразности сохранения их профиля и, что особенно важно, монопольного положения указанных предприятий в зоне их деятельности по отношению производителям сельскохозяйственной продукции.

По общему правилу предлагалось также учитывать мнение трудового коллектива, которому предоставлялось право выбора порядка и варианта льгот, установленных Государственной программой приватизации, т. е. трудовому коллективу предоставлялось право выбора льгот по одному из трех вариантов.

Остальные акции должны были быть предложены в течение трех месяцев для продажи по закрытой подписке сельскохозяйственным и рыбодобывающим организациям в зоне действия приватизируемого предприятия, признаваемым покупателями в соответствии со ст. 9 Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий». При этом количество акций, предоставляемых сельскохозяйственным производителям, определялось квотой пропорционально их доле в общем объеме получаемых услуг или поставляемой для переработки продукции. Для крестьянских хозяйств устанавливалась суммарная квота продажи акций в пределах 10% их общего количества, предоставлялась рассрочка платежей за акции до трех лет.

Не распространенные в установленный срок по закрытой подписке акции подлежали продаже в порядке, установленном Государственной программой приватизации (путем продажи их на коммерческом или инвестиционном конкурсе).

С учетом монополии государства на производство спиртовой, ликероводочной и табачной продукции приватизация предприятий в данных отраслях должна была осуществляться по иной схеме -- путем преобразования их в открытые акционерные общества с сохранением в федеральной собственности 51 % акции.

Исходные предпосылки, установленные данным Положением о приватизации, -- учет монопольного положения, необходимость сохранения профиля приватизируемых предприятий, льготные и гарантированные условия выкупа акций сельскохозяйственными организациями -- явно были направлены на овладение последними контрольным пакетом акций всех приватизированных предприятий, поскольку эти предприятия были изначально созданы и фактически являются органической частью всего сельскохозяйственного производства (хотя и в организационно-правовом автономном формате) и существенно влияют на эффективность всей отрасли.

Однако в процессе реализации Положения о приватизации выявились существенные просчеты и недостатки в ряде его правовых норм. Во-первых, для совхозов возникли трудности в доказывании ими права признания покупателями, поскольку совсем недавно они были государственными предприятиями, не имеющими такого права. Во-вторых, трудовые коллективы большинства предприятий всех видов выбрали второй вариант льгот и завладели контрольным пакетом акций (до 51% голосующих акций без каких-либо скидок на их номинальную стоимость).

По состоянию на 1 января 1996 г. таких предприятий в сфере переработки сельскохозяйственной продукции оказалось 83%, предприятий производственной инфраструктуры -- 72%, в том числе ремонтно-технических -- 73%, автотранспорта -- 81%.

Первый вариант льгот, который предоставлял возможность работникам приобрести бесплатно привилегированные (неголо-сующие) акции в пределах 25% уставного капитала и по пониженной на 30% цене -- в пределах 10% уставного капитала, предпочли трудовые коллективы незначительного числа предприятий (хотя и руководители, и должностные лица были поставлены в преимущественное положение -- им предоставлялись акции по опциону до 5% уставного капитала). По данному варианту трудовой коллектив мог располагать всего лишь 15% голосующих акций. Поэтому только 14,4% перерабатывающих предприятий и 11,5% предприятий агросервиса предоставили сельскохозяйственным организациям возможность выкупать контрольный пакет акций по первому варианту, а среди таких предприятий в автотранспорте и того меньше -- 9,4%, в строительстве -- 6%. Возникший в результате локальный монополизм в сфере переработки сельскохозяйственной продукции и агросервиса очень скоро отрицательно повлиял на экономику всех сельскохозяйственных организаций путем установления резко заниженных цен на закупаемую для переработки сельскохозяйственную продукцию и завышения цен на услуги.

Во избежание повторения таких же результатов приватизации остальных предприятий Указом Президента РФ от 20 декабря 1994 г. «Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса»¹ было установлено, что льготы акционерам в покупке акций используются только по первому варианту в соответствии с основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий после 1 июля 1994 г. На эту дату остались неприватизированными, подпадающими под действие Указа 152 перерабатывающих предприятия и 1869 обслуживающих предприятий (соответственно 8,1 и 23,6% их общего числа).

Во исполнение Указа постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 195 Положение о приватизации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708, было признано утратившим силу и утверждено Положение о продаже по закрытой подписке сельскохозяйственным товаропроизводителям акций акционерных обществ, созданных при приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса².

В новом Положении в основном воспроизведены порядок и условия проведения среди сельскохозяйственных товаропроизводителей закрытой подписки на акции перечисленных в нем предприятий (с определенной детализацией). При этом подчеркнуто, что членами трудовых коллективов акции приобретаются по первому варианту льгот, и все акции, продаваемые сельскохозяйственным товаропроизводителям, являются обыкновенными.

Особое внимание обращается на поручение Правительства РФ в данном постановлении, адресованное Минсельхозу России, Минэкономики России и Госкомимуществу, разработать и утвердить порядок выделения бюджетных ассигнований, инвестиционных кредитов и осуществления других мер, направленных на устранение локального монополизма акционерных обществ, созданных при приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, и создание условий для приобретения контрольных пакетов их акций сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Таким образом, Указ Президента РФ от 20 декабря 1994 г. и постановление Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 195 явились важным шагом государства не только по предотвращению возникновения локального монополизма при последующей приватизации предприятий в сфере переработки продукции и оказании услуг сельскохозяйственным организациям, но и по устранению его уже созданного в процессе предыдущего этапа приватизации. К тому времени ущерб, причиненный локальным монополизмом агропромышленному комплексу в целом, принял огромные размеры.

Сельскохозяйственные организации вынуждены были в связи с разорительными условиями, диктуемыми предприятиями-монополистами, отказываться от их услуг, покупать оборудование и создавать свои подразделения без обеспечения надлежащей технологии и качества выпускаемой продукции и выполненных работ, что привело к дополнительным инвестициям и определенным организационно-техническим затруднениям, к спаду объемов и удорожанию производства сельскохозяйственной продукции в целом по отрасли; пострадали и сами предприятия-монополисты -- загрузка их производственных мощностей сократилась до 40%.

Поэтому устранение последствий локального монополизма и предотвращение возникновения его в будущем было объявлено важной государственной задачей в ряде последующих нормативных правовых актов (федеральная целевая программа стабилизации агропромышленного комплекса на 1996-2000 гг., Программа демонополизации агропромышленного комплекса, утвержденная в 1997 г. Минсельхозом России).

В указанных и других нормативных правовых актах ставилась задача обеспечить обладание контрольным пакетом акций предприятий-монополистов сельскохозяйственными организациями-потребителями их услуг путем выпуска (эмиссии) дополнительных акций на льготных условиях. Предусматривался также иной путь -- преобразование созданных при приватизации акционерных обществ в потребительские кооперативы, что требует внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс РФ, установивший возможность преобразования акционерных обществ только в общества с ограниченной ответственностью или в производственные кооперативы.

Глава V. Государственное регулирование агропромышленного производства

1. Понятия государственного регулирования рыночной экономики. Теоретические школы. Значение

Поиски государственной политики в целях умножения богатства общества велись учеными еще в ХУ1-ХУП вв. Первой научной школой экономической теории явился тогда меркантилизм, согласно которой основной источник богатства нации и государства таится не в приумножении натуральных продуктов, а в накоплении денег (золотых и серебряных монет), источником которых служит прибыль, возникающая при торговом обмене. Однако при торговле внутри страны у нации ничего не прибавляется, а происходит обогащение одних лиц за счет других. «Обычным средством для увеличения богатства и денег, -- писал видный представитель меркантилистов Томас Мен (1571-1641 гг.), -- является внешняя торговля. При этом мы должны постоянно соблюдать следующее правило: продавать иностранцам ежегодно на большую сумму, чем мы покупаем у них».

Идеи меркантилизма стали теоретической базой государственной политики протекционизма -- поощрения отечественной экономики, защиты ее от иностранных конкурентов, расширения внешних рынков. С XVII в. до настоящего времени не было государства, не прибегавшего в определенных условиях к протекционистской экономической политике.

В следующем периоде -- в индустриальной стадии производства -- появились новые взгляды экономического либерализма, приведшие к созданию классической школы политэкономии А. Смита (1723-1790 гг.) и Д. Рикардо (1772-1823 гг.). Идеи государственного протекционизма были заменены принципами свободы предпринимательства и свободы торговли. В работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» в 1776 г. А. Смит выдвинул принцип «невидимой руки», который благодаря конкуренции индивидов создает оптимальный режим функционирования рыночной экономической системы при отсутствии внешнего (государственного) вмешательства. Государству отводилась роль «ночного сторожа» -- поддержание порядка, охрана и защита частной собственности.

Марксистская экономическая теория рассматривала государство как участника производственных отношений.

В XX в. возникло неоклассическое направление в экономической науке (его представители -- X. Чемберлен, Л. Мизес, Ф. Хайек). М. Фридман¹ разработал экономическую теорию -- монетаризм. Эта теория легла в основу экономических реформ в России и действует поныне. Суть теории, которая называется теорией денег, состоит в следующем:

а)денежная масса, находящаяся в обращении, непосредственно влияет на уровень цен, т. е. деньги выполняют функцию управления спросом, а через нее и хозяйственными процессами -- объема ми производства, занятостью;

б)стабильный рост запаса денег обеспечивает стабильный рост производства;

в)центральный банк обязан поддерживать устойчивость прироста денежного запаса независимо от хозяйственной конъюнктуры.

Денежное правило -- не допускать прироста денежной массы более чем на 3-4% в год -- легло в основу политики международных валютно-финансовых операций нашего времени². В ту пору идея государственного невмешательства определяла всю внутреннюю политику европейских государств.

Однако монетаризму противостояла разработанная Джоном Мейнардом Кейнсом (1883-1946 гг.) и его последователями теория государственного регулирования, призванная устранить наиболее значительные пороки экономического общества, к которым относится неспособность обеспечить полную занятость, а также произвольное и несправедливое распределение богатства и доходов³.

Суть методологии Кейнса состоит в следующем: важнейшие проблемы расширенного воспроизводства необходимо решать не с позиции изучения предложения ресурсов, а с позиции спроса, обеспечивающего реализацию ресурсов; рыночная экономика не может саморегулироваться и поэтому вмешательство государства неизбежно.

Идеи кейнсианства -- нового -экономического течения -- были реализованы администрацией Президента США Рузвельта в период Великого кризиса 30-х годов. 13 США были:

а)разработаны и реализованы широкие программы социальных работ (строительство дорог, озеленение населенных пунктов и пр.), социальной помощи неимущим и безработным;

б)введена гибкая система налогообложения, позволяющая сдерживать или стимулировать рост расходов потребителей, что, в свою очередь, позволяло стабилизировать спрос;

в)приняты законы о страховании по безработице, о социальном обеспечении, о федеральном страховании банковских депозитов;

г)приняты федеральные программы поддержки цен на сельскохозяйственную продукцию и множество других программ, направленных на достижение ряда социальных и экономических целей, которые назывались новым курсом.

Конечно, идеи кейнсианства не смогли решить все проблемы рыночной экономики в будущем. В середине 70-х годов прошлого века разразился мировой экономический кризис.

Сейчас мы являемся свидетелями и жертвами невиданного в истории мирового финансового кризиса, который вызвал, по сути, мировой экономический кризис.

История подтверждает действенность экономической теории Николая Дмитриевича Кондратьева (1982-1938 гг.), который в 20-е годы прошлого века открыл «большие циклы конъюнктуры». Это открытие получило международное признание как теория длинных волн Кондратьева². В мировой экономической науке средние волны длиной в 7-10 лет, с которыми обычно связаны периодически повторяющиеся кризисы, были хорошо изучены.

Известны были и короткие волны -- в 3-3,5 года. Однако честь открытия длинных волн продолжительностью в 47-60 лет принадлежит Н. Д. Кондратьеву. Согласно его теории каждый большой цикл состоит из повышающей и понижающей волны. Имеют они не локальный или национальный, а международный характер. В развитии больших волн Кондратьев выявил четыре «эмпирические правильности» (т. е. закономерности), которые сводятся к следующему:

повышительная волна начинается с крупных изменений в условиях хозяйствования, техники и технологии, в производственных отношениях, а этим изменениям предшествуют крупные открытия в науке и технике;

повышательные волны обычно связаны с крупными социальными переворотами и потрясениями, например, революциями, войнами;

понижательные волны сопровождаются длительной депрессией сельского хозяйства;

средние и короткие волны как бы накладываются на длинные, ослабляя или усиливая подъем или депрессию в конъюнктуре.

Теория длинных волн, впервые высказанная еще в 1922 г., а в 1926 г. озвученная в докладе в Институте экономики РАНИОН, в нашей стране многие годы была запрещена, а за рубежом изучалась и развивалась. В настоящее время эта теория развивается рядом российских ученых.

Современный финансовый кризис в США и других странах, по оценкам специалистов, схож с Великим кризисом в США 30-х годов (длинная волна -- более 70 лет), однако более разрушителен в сравнении с мировым экономическим кризисом середины 70-х годов (длинная волна -- более 30 лет). Современный кризис побудил государственных руководителей пересмотреть свои взгляды на разные политико-экономические теории, в том числе теорию «невидимой руки» свободного рынка, протекционизма, монетаризма. На повестку дня выдвигается необходимость решения проблемы не только укрепления государственного регулирования экономики и финансов в национальном масштабе, но и согласованного межгосударственного регулирования ряда важных финансово-кредитных и иных отношений (построения новой мировой финансовой архитектуры).

О значении государственного регулирования национальной экономики говорят следующие данные: в 1993 г. доля совокупных доходов государства в ВВП составила от 21,4 (Мексика) до 60,4% (Швеция, Дания), 50-55% (Нидерланды, Чехия, Норвегия, Австрия, Финляндия, Польша). Объективная необходимость государственного регулирования экономики закреплена и в международном праве -- это Хартия экономических прав и обязанностей государств, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г., а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1965 г.

Говоря о понятии «государственное регулирование», можно лишь констатировать, что единого определения этой экономико-правовой категории пока не существует ни в экономической и юридической литературе, ни в законодательстве России. Не увенчалась успехом и первая попытка законодателя дать это определение в Федеральном законе от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» (утратил силу) как «экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции... а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства», поскольку такое определение слишком узко, не раскрывает всей сути понятия «государственное регулирование» и способов его осуществления.

В литературе имеется множество определений рассматриваемой научной категории, которые характеризуются либо односторонностью, либо смешением с понятием управления и другими терминами и категориями.

Следует согласиться с утверждением, что суть государственного регулирования состоит в деятельности государства в лице его органов, направленной на упорядочение отношений в рыночной экономике¹. Лучшее понимание этой сути (характера и масштабов деятельности государства в данной сфере общественных отношений) достигается через рассмотрение способов и средств воздействия государства на указанные отношения, которые предложено классифицировать на следующие группы:

1) способы общенормативного регулирования, введение общих правил, установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур, определение системы их деятельности;

2) программно-установочные способы: целевые программы; тематические планы; концепции, функциональные правила; схемы управления; схемы градостроительного планирования развития территорий; генеральные планы городов; земельный кадастр;

3) легализующие средства: лицензирование, аккредитация, сертификация;

4) способы нормативно-количественного измерения: стандарты; квоты; тарифы; нормативы; лимиты, налоги (сборы); плата; ставки (таможенных пошлин и др.);

5) способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирование: кредиты, льготы, отсрочки, госзаказы, госзакупки;

6) контрольно-учетные и «запретные» способы: учет, статистическая отчетность, проверки и иные формы контроля, запреты, ограничения, предписания, санкции (штрафы и др.), лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов)¹.

В учебном курсе «Аграрное право» изучаются полностью лишь одна -- пятая группа названных способов и средств государственного воздействия на предпринимательство и другие (непредпринимательские) формы хозяйствования в аграрной сфере, представляющая собой комплекс мероприятий по государственной финансово-экономической поддержке всех субъектов сельскохозяйственной деятельности (2 настоящей главы), а также элементы всех остальных групп в других главах Общей части.

2. Основные направления и правовые средства государственной поддержки сельскохозяйственного производства

Институт финансово-экономической государственной поддержки производителя сельскохозяйственной продукции -- правовое явление, свойственное всем капиталистическим странам с развитой экономикой (кроме Австралии и Новой Зеландии, где условия сельскохозяйственного производства оптимальны), которое получило особую значимость и масштабность в последние три десятилетия.

Сельскохозяйственное производство в мире, по сути, стало традиционно дотационным. Причины тому -- технологические особенности данной отрасли экономики (высокая трудо- и энергоемкость, зависимость от природно-климатических и других условий), влекущие за собой низкую доходность (и даже убыточность) сельскохозяйственной деятельности, а также неизмеримо важная социально-экономическая значимость ее для всего человечества. Доля государственной поддержки в стоимости валовой продукции сельского хозяйства в США, Европейском союзе в целом до и после вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) составляла 25-50%, а в отдельных странах (Япония, Финляндия, Швейцария) достигала 70% и более.

В современной России до 1997 г. системы государственной поддержки сельского хозяйства практически не существовало. Более того, отдельные правовые решения, принимаемые на федеральном уровне, при отсутствии необходимых правовых инструментов их осуществления вместо поддержки на практике причиняли значительный экономический ущерб производителям сельскохозяйственной продукции. Так, полная либерализация цен на промышленные товары, используемые в сельском хозяйстве в качестве средств производства, при обязательной реализации части сельскохозяйственной продукции в порядке государственных закупок по низким установленным государством закупочным ценам в 1992-1993 гг. обусловили неимоверные «ножницы цен» на указанные виды продукции и, как следствие, глобальную убыточность сельскохозяйственного производства, т. е. не только вымывание полностью созданного в отрасли чистого дохода (прибыли), но и непокрытие выручкой от реализации сельскохозяйственной продукции значительной части затрат на ее производство. В итоге 1994 г. «ознаменовался» глубоким финансовым кризисом, абсолютной финансовой неспособностью сельскохозяйственных организаций получить краткосрочный кредит на проведение весенне-посевных и иных работ (при их неплатежеспособности и высоком банковском проценте -- 180-200%). Введенное Правительством РФ (как выход из тупикового положения) в 1994 г. товарное кредитование -- поставка горюче-смазочных материалов, транспортных услуг сельскохозяйственным организациям под будущую государственную закупку сельскохозяйственной продукции спасло сельскохозяйственное производство, но одновременно увеличило его убытки в результате невмешательства государства в ценообразование на горюче-смазочные и иные товары и услуги, что создало условия для резкого повышения цен на них. Важную роль в спасении сельского хозяйства сыграло введенное в 1995 г. обеспечение агропромышленного производства продукцией машиностроения и племенного животноводства на основе финансовой аренды (лизинга). Однако по той же причине -- невмешательство государства в установление лизинговыми компаниями снабженческих наценок на оптовые цены лизинговой продукции -- сельскохозяйственные организации вновь понесли дополнительные убытки (и это продолжалось в последующие годы).

Система финансовой государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции начала складываться лишь после принятия Федерального закона от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства», который ввел:

- закупочные и товарные интервенции как институт вмешательства в ценообразование на рынке сельскохозяйственной продукции в интересах как ее производителя, так и потребителя (позаимствован из многолетней практики Европейского союза);

- льготное краткосрочное кредитование сельскохозяйственных организаций из специального фонда, формируемого за счет средств федерального бюджета, с пониженной ставкой за кредит в размере 25% учетной ставки Банка России;

- лизинг на основе лизингового фонда, формируемого из средств федерального бюджета;

- государственную поддержку страхования урожая сельскохозяйственных культур в размере 50% страховых платежей;

- принцип протекционизма во внешнеэкономической деятельности государства;

- основные направления бюджетного финансирования ряда мероприятий как инвестиционного (повышение плодородия почвы, развитие науки и др.), так и текущего характера, направленных на поддержание отдельных подотраслей сельского хозяйства.

Во исполнение данного Закона был принят ряд постановлений Правительства РФ.

Система государственной поддержки сельского хозяйства получила развитие в первые годы XXI в. Это касается прежде всего кредитования. Льготное кредитование расширяется: в 2001 г. -- краткосрочное (на один год), в 2002 г. -- среднесрочное (на три года), в 2003 г. -- долгосрочное (на пять лет), затем предусматривается кредитование крупных инвестиционных проектов (строительство животноводческих комплексов и пр.) сроком до восьми лет. Причем коренным образом изменяется формула участия государства в кредитовании сельскохозяйственного производства. По сути это четвертая модель кредитования. Ранее применялись следующие три модели:

первая модель относится к 1992-1993 гг., когда государство установило уплату заемщикам льготного процента для колхозов и совхозов -- 28% (для фермеров -- 8% в 1992 г.), разницу между ними и высокими процентами коммерческих банков возмещало государство; практика не оправдала эту модель из-за отсутствия должного контроля за деятельностью банков по целевому- использованию бюджетных средств;

вторая модель -- товарное кредитование, существовавшее в 1994-1996 гг., также себя не оправдало по указанным причинам;

третья модель -- поистине льготное кредитование, практиковавшееся в 1997-2000 гг. из средств федерального бюджета с низким процентом (25%-й ставкой рефинансирования Банка России). Она также оказалась неэффективной, и значительные суммы бюджетных средств не были возвращены в срок государству;

Новый порядок участия государства в кредитовании сельского хозяйства, действовавший в 2001 г. и в последующие го-ы, основан не на использовании государственного бюджета как источника кредитных средств, а лишь на возмещении части затрат заемщиков (сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на уплату процентов за кредиты, полученные в коммерческих кредитных организациях, в размере не более двух трет ей ставки рефинансирования Банка России. Эта модель получила да льнейшее развитие на следующем этапе согласно Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 200&--2012 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446.

Важную роль сыграла реализация мероприятий в рамках национального проекта «Развитие АПК» (2004-2006 гг.).

Вместе с тем общие размеры финансовой поддержки государством сельского хозяйства были незначительны (доля этой отрахли в расходной части государственного бюджета составила 1,38% в 2002 г., 1,25% -- в 2003 г.). Широкий размах получило банкротство сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских^ хозяйств. В целях предотвращения столь негативного явления 9 июля 2002 г. был принят Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей»¹ (с последующим пакетом нормативных правовых актов Правительства РФ), в котором предусмотрена реструктуризация просроченной задолженности по одному из трех возможных вариантов: 1) списание пеней и штрафов; 2) отсрочка и рассрочка (на четыре и пять лет с начислением 0,5% на сумму долга); 3) списание основного долга и процентов по нему. В программе финансового оздоровления участвовали по разным оценкам 12-13 тыс. сельскохозяйственных организаций. Значительная часть из них к началу 2007 г. (т. е. ко времени принятия Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» и соответствующей программы) вышла из программы финансового оздоровления. Однако Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» в соответствии с Государственной программой продолжает действовать.

В системе государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции особо важная роль принадлежит льготному режиму налогообложения. Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 147-ФЗ в Налоговый кодекс РФ была введена специальная система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), применяемая наряду с иными режимами налогообложения. Режим единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН) закреплен в ст. 346¹-346¹⁰ гл. 26¹ НК РФ (в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 155-ФЗ). Суть этого режима состоит в следующем:

плательщиками ЕСХН являются организации и индивидуальные предприниматели, которые признаются сельскохозяйственными товаропроизводителями согласно критериям, установленным в ст. 346² НК;

переход на уплату ЕСХН добровольный;

организации, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобождаются от обязанности по уплате налога на прибыль, на имущество, единого социального налога, а также не признаются плательщиками налога на добавленную стоимость;

организации, перешедшие на уплату ЕСХН, уплачивают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

иные налоги и сборы уплачиваются организациями, перешедшими на уплату ЕСХН, в соответствии с общими иными режимами налогообложения;

индивидуальные предприниматели, в том числе крестьянские (фермерские) хозяйства, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобождаются от обязанности по уплате налога на доходы физических лиц (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности), налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для осуществления предпринимательской деятельности), а также единого социального налога (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности, а также выплат и иных вознаграждений, начисляемых ими в пользу физических лиц). Все остальные параметры режима ЕСХН для этой категории налогоплательщиков те же, что и для организаций;