Аграрное право

объектом налогообложения признаются доходы, уменьшенные на величину расходов (ст. 346 НК РФ). При этом названные в Налоговом кодексе РФ разные виды доходов являются не чем иным, как денежными поступлениями (выручка от реализации продукции и пр.), а расходы -- материальные затраты, оплата труда и другие расходы, обычно включаемые в себестоимость единицы каждого вида полученной продукции. Иначе говоря, в классическом экономическом смысле налоговой базой единого сельскохозяйственного налога в Налоговом кодексе признается, по существу, прибыль организации или индивидуального предпринимателя;

налоговая ставка -- 6%;

налоговый период -- календарный год.

Таким образом, плательщиками ЕСХН становятся только те сельскохозяйственные организации и крестьянские (фермерские) хозяйства, которые ведут сельскохозяйственное производство рентабельно (с прибылью), и они, как и все остальные сельскохозяйственные товаропроизводители, освобождаются от уплаты существенного по величине налога на добавленную стоимость и единого социального налога, что в совокупности составляет значительную сумму льгот (несколько десятков миллиардов рублей).

Государственная поддержка сельскохозяйственного производства согласно Государственной программе существенно расширена по направлениям и количественным параметрам, о чем свидетельствуют следующие положения данной программы.

1. Бюджетное финансирование отдельных отраслей животноводства и растениеводства направлено на развитие:

- племенного животноводства;

- северного оленеводства и табунного коневодства;

- овцеводства и козоводства;

- элитного семеноводства;

- сельского хозяйства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

- производства льна;

- производства рапса;

- закладки многолетних насаждений.

Финансирование осуществляется путем предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации при долевом участии последних для целевого использования указанных средств сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. При этом из федерального бюджета выделяются средства в размере не более 30% затрат на приоритетное развитие указанных подотраслей сельского хозяйства при непременном условии субсидирования за счет средств бюджета субъекта Федерации в размере не менее 30% объема средств, предоставляемых за счет средств федерального бюджета (т. е. в сумме это составляет не менее 40% производственных затрат). Получателями субсидий являются не только производители продукции названных подотраслей, но и ее потребители (племенная продукция, элитные семена). Особенно существенна государственная поддержка производителей сельскохозяйственной продукции (кроме личных подсобных хозяйств) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, которая осуществляется путем субсидирования в размере не более 80% средств из федерального бюджета и не менее 10% от этой суммы за счет средств бюджета субъекта Федерации (т. е. всего -- не менее 88%). Субсидии используются на приобретение семян для выращивания трав, зерновых и зернобобовых культур, а также на возмещение части затрат на производство продукции растениеводства на низкопродуктивных пашнях.

2. Расширен доступ к кредитам (займам):

сельскохозяйственным организациям, а также организациям, осуществляющим ее первичную и последующую (промышленную) переработку, двумя путями: а) повышением размера возмещения части затрат на уплату процентов по кредиту (займу), полученному в кредитных организациях или сельскохозяйственных потребительских кооперативах, до двух третей ставки рефинансирования (учетной ставки) Банка России (но не более фактических затрат) -- за счет средств федерального бюджета при условии финансирования из бюджетов субъектов Федерации в пределах одной трети учетной ставки; б) предоставлением не только краткосрочных (до одного года), но и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет;

малым формам хозяйствования, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, а также всем сельскохозяйственным товаропроизводителям на развитие несельскохозяйственной деятельности (туризм, народные промыслы и пр.): а) повышением сумм возмещения затрат на уплату процентов за кредит (заем) за счет федерального бюджета до 95% на условиях финансирования их из бюджетов субъектов Федерации в размере не менее 5% учетной ставки Банка России (по указанным кредитам, оформленным после 1 января 2000 г., -- возмещение в пределах половины учетной ставки); б) предоставлением краткосрочных (до двух лет) и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет (для граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, а также на развитие несельскохозяйственной деятельности -- сроком до пяти лет).

В программе дан конкретный исчерпывающий перечень целевого использования средств, получаемых заемщиками по каждому виду кредита (займа).

Таким образом, производители сельскохозяйственной продукции и организации, осуществляющие ее переработку, получают возможность, по существу, беспроцентного кредитования (в пределах их фактических затрат на уплату процентов).

3. Государственная программа вновь закрепляет правила государственной финансовой поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур, которая впервые была установлена Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997 г.) и ежегодно реализовывалась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. «Об осуществлении государственной поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур».,Государственная поддержка сельскохозяйственных предприятий осуществляется предоставлением субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации для возмещения 40% затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату взносов по договорам страхования на условиях финансирования расходов за счет средств бюджета субъектов Федерации в размере не менее 10% затрат на уплату страховых взносов.

Кроме того, учитывая слабое финансовое состояние сельскохозяйственных организаций и сезонность поступления денежных средств от реализации их продукции, в состав затрат, осуществляемых за счет краткосрочных кредитов, включается и уплата страховых взносов при страховании сельскохозяйственной продукции.

4.Механизм реализации Государственной программы следующий:

а)реализация осуществляется Минсельхозом России и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации;

б)субъектам Федерации рекомендуется на основе Государственной программы разработать и утвердить региональные программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции;

в)реализация Государственной программы осуществляется на основе заключения ее государственным заказчиком -- Минсельхозом России -- соглашений с исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, которые должны предусматривать обязательства субъектов по финансированию мероприятий программы за счет своих бюджетов и привлеченных внебюджетных средств;

г)уполномоченные органы субъектов Федерации в свою очередь заключают соглашения с участниками мероприятий Государственной программы в пределах субъекта Федерации;

д)Минсельхоз России совместно с Федеральной службой государственной статистики ежеквартально обобщает, анализирует статистическую отчетность по реализации программы и представляет соответствующие доклады в Минэкономразвития России и Минфин России;

ж)Минсельхоз России ежегодно до 15 мая готовит национальный доклад о реализации Государственной программы и представляет его в Правительство РФ, а после утверждения направляет в Федеральное Собрание РФ и публикует в средствах массовой информации;

з)специальная экспертная комиссия составляет заключение по результатам реализации Государственной программы, которое направляется в органы государственной власти Российской Федерации и публикуется в средствах массовой информации.

Государственная программа предусматривает также поставки на условиях лизинга высокотехнологичных комплексов сельскохозяйственных машин и оборудования для внедрения интенсивных агротехнологий. Правовые основы лизинга освещены в следующем параграфе.

Важное значение имеют разделы Государственной программы:

а)об устойчивом развитии сельских территорий;

б)о поддержании почвенного плодородия;

в)о создании системы информационного обеспечения сельского хозяйства;

г) об оказании консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям и переподготовки специалистов для сельского хозяйства.

По каждому из указанных разделов предусмотрены конкретные объемы бюджетного финансирования. \

Содержание понятия «устойчивое развитие сельских территорий» в Государственной программе и Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» отсутствует¹. Программа предусматривает лишь одно из направлений устойчивого развития сельских территорий, а именно повышение уровня и качества жизни сельского населения, которое включает в себя мероприятия:

по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений;

поддержки комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений в рамках пилотных проектов. В связи с этим внесены изменения в федеральную целевую программу «Социальное развитие села до 2010 года», утвержденную постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. № 858².

Государственная программа предусматривает реализацию мероприятий по поддержанию почвенного плодородия в рамках федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроланд-шафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99³, учитывая при этом предполагаемое продолжение программных мероприятий до 2012 г.

7. Реализация Государственной программы может обеспечить определенное уменьшение числа убыточных сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако значительная их часть (30% от всего количества организаций) к 2012 г. сохранится. Поэтому государство установило особенности банкротства указанных субъектов, которые освещены в 4 настоящей главы.

3. Правовое регулирование управления агропромышленным комплексом Российской Федерации

Российский агропромышленный комплекс (АПК) в современных условиях -- это совокупность взаимосвязанных отраслей экономики, производства и отдельных производителей, которая обеспечивает как производство сельскохозяйственной продукции, так и ее переработку, транспортировку, сбыт. Агропромышленный комплекс помимо прямых производителей сельскохозяйственной продукции включает также предприятия промышленности, обеспечивающие поставку машин для выращивания и переработки сельхозпродукции, строительные организации, отрасли, связанные с переработкой, заготовкой, хранением, доставкой продукции (мукомольные заводы, элеваторы, хлебо- и мясокомбинаты, маслопере-рабатывающие, консервные, ликеро-водочные и другие предприятия), научно-исследовательские центры и др.

Агропромышленный комплекс России является важнейшей частью экономики страны. В нем занято почти 30% работающих в сфере материального производства и пятая часть производственных фондов. В АПК создается около трети национального богатства.

Центром агропромышленного комплекса является сельское хозяйство. В России доля сельского хозяйства в ВВП страны относительно мала и составляет около 7%. При этом следует учитывать низкий уровень инфраструктуры в сельской местности и низкую продуктивность российской пашни. В России, как и во всех странах мира, сельское хозяйство дотируется, так как производство продуктов питания является фактором продовольственной безопасности страны.

Государственное управление в области сельского хозяйства -- это управление в области производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, сырья, обеспечения населения продовольствием, а также производственно-технического обслуживания и материально-технического снабжения агропромышленного производства.

Задачами государственного управления в области сельского хозяйства являются стабилизация и развитие агропромышленного производства, обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации, улучшение продовольственного обеспечения населения, поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, сближение уровней дохода работников сельского хозяйства и промышленности, защита отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства.

Управление агропромышленным комплексом включает трехуровневую систему органов управления в аграрной сфере: федеральный, региональный (субъектов Федерации), муниципальный (органов местного самоуправления). Государственное управление отличается от регулирования тем, что регулирование не предполагает прямое подчинение субъектов регулирования, скорее речь идет о создании условий, правил, норм поведения для достижения поставленных целей и задач. Регулирование предполагает широкое использование экономических методов.

Коренное отличие системы управления агропромышленным комплексом от аналогичной системы управления в СССР в том, что в настоящее время объектом, регулирования выступают многочисленные и разнообразные собственники (их объединения) в основном негосударственной формы собственности.

Переход от централизованного руководства агропромышленным комплексом на основе плановых заданий и директив к обеспечению равных прав и возможностей для всех участников отношений в этой сфере потребовал наиболее болезненной и существенной ломки всей системы управления сельским хозяйством, землепользованием, производством продуктов питания. Поэтому следует говорить о системе государственного управления агропромышленным комплексом с многочисленными оговорками, и целесообразным представляется использовать термин «государственное регулирование агропромышленного комплекса». При этом в отличие, скажем, от периода централизованной (плановой) экономики основными методами управления выступают не директивные, плановые методы, а экономические, нормативные методы, индикативное планирование. За период с 1992 по 2009 г. основной задачей Правительства РФ в сфере регулирования отношений в агропромышленном комплексе стало создание не системы органов управления, а системы экономических институтов государственного управления, разработка стратегии развития, условий для развития рыночных механизмов, региональной политики, макроэкономических показателей, защиты отечественного производителя, развития сельских территорий, землепользования и охраны окружающей среды. Сфера сельского хозяйства и шире -- агропромышленного комплекса -- оказалась одной из самых сложных для реформирования и принципиально важных в социально-экономическом плане. В настоящее время непосредственное государственное управление осуществляется в сфере государственного сектора агропромышленного комплекса, селекционной деятельности, элитного семеноводства, ветеринарии и племенного животноводства.

Система органов государственного управления в области агропромышленного комплекса в настоящее время включает органы общей компетенции (Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ) и органы специальной компетенции (министерства, федеральные службы и федеральные агентства).

Учитывая межотраслевой и многопрофильный характер агропромышленного комплекса, важнейшую роль в организации управления АПК играет Правительство РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации» оно «руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12), осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (ст. 13), осуществляет регулирование экономических процессов, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг (ст. 14).

Полномочия и система органов исполнительной власти на федеральном уровне, установленная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (в ред. от 31 декабря 2008 г. № 1883) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», позволяют сделать вывод, что к органам государственного управления агропромышленным комплексом можно отнести:

Министерство сельского хозяйства РФ;

Министерство природных ресурсов и экологии РФ;

Министерство промышленности и торговли РФ;

Министерство экономического развития РФ;

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

Федеральное агентство лесного хозяйства;

Федеральное агентство водных ресурсов;

Федеральное агентство по рыболовству;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.

Приведенный перечень государственных органов в сфере агропромышленного комплекса не является исчерпывающим. Многие другие федеральные и региональные органы могут издавать нормативные акты и проводить мероприятия, в той или иной мере оказывающие влияние на развитие агропромышленного комплекса. Например, в области образования и подготовки кадров -- Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ -- бюджет и финансирование целевых программ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ -- санитарно-эпидемиологическое нормирование.

Министерство сельского хозяйства РФ непосредственно отвечает за развитие агропромышленной сферы и является основным органом государственного управления, осуществляющим регулирование и контроль за деятельностью значительной части агропромышленного комплекса.

Уместно в данном случае сравнить раннюю редакцию и подход государства к функциям управления агропромышленным комплексом.

В редакции постановления Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации»' основными задачами государственного управления агропромышленным комплексом являлись:

- создание благоприятных условий для эффективного развития сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комплекса;

- проведение аграрной реформы;

- содействие развитию аграрной науки и распространению передовых технологий и новых методов хозяйствования.

Многие перечисленные задачи остались, но в значительной мере изменились. Произошло серьезное изменение самой структуры и социально-экономических условий существования агропромышленного комплекса прежде всего путем организации сверхкрупных агропромышленных холдингов, владеющих тысячами гектаров земли, перерабатывающих и сбытовых производств, транспортных и иных предприятий.

В современную систему органов управления агропромышленным комплексом входят: Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные органы, министерства сельского хозяйства субъектов Федерации, комитеты продовольствия Москвы и Санкт-Петербурга, районные управления (отделы) сельского хозяйства.

В соответствии с положением о Министерстве сельского хозяйства РФ¹ Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания, лесных отношений, за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, селекционных достижений и т. д.

В ведении Минсельхоза России находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства.

Среди полномочий Минсельхоза России необходимо выделить наиболее существенные для руководства агропромышленным комплексом.

Реализация федеральных целевых, ведомственных и иных программ в сфере агропромышленного комплекса.

Организация проведения государственных закупочных и товарных интервенций.

Формирование и использование федерального фонда семян.

Организация проведения сортового и семенного контроля.

Эксплуатация и паспортизация государственных мелиоративных систем.

Проведение государственной экспертизы предпроектой и проектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных систем и гидротехнических сооружений.

Регистрация племенных животных, выдача сертификатов на племенную продукцию.

Организация применения в ветеринарии биологических, химических и других препаратов.

В структуре Минсельхоза России для реализации перечисленных функций созданы несколько департаментов и других подразделений, непосредственно отвечающих за агропромышленный комплекс.

Так, Департамент земельной политики, имущественных отношений и государственной собственности курирует отношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время отвод земель сельскохозяйственного назначения под иные нужды проводится только с ведома Минсельхоза России.

Департамент сельского развития и социальной политики отвечает за комплексное развитие сельских территорий. Департамент пищевой, перерабатывающей промышленности и качества продукции ответствен за перерабатывающую отрасль. Департамент растениеводства, химизации и защиты растений -- за качество растительной продукции.

Департаменты Министерства сельского хозяйства РФ, являясь внутренними структурными подразделениями, непосредственно готовят проекты федеральных законов, правовые акты министерства, проекты технических регламентов, прогнозы развития отраслей, предложения по совершенствованию форм и методов производства товаров и услуг, правила проведении конкурсов на выполнение работ и услуг для государственных нужд; вносят предложения по финансированию строящихся объектов, привлечению инвестиций в агропромышленный комплекс, защите отечественных производителей от недобросовестной конкуренции.

Помимо внутренних структурных подразделений Минсельхоза России определенную роль в регулировании отношений агропромышленного комплекса играют государственные унитарные предприятия, среди них есть особо крупные, созданные постановлением Правительства РФ.

Функции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору определены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (с изм. от 11 июня 2008 г.)¹. В положении «О Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному контролю» на нее возложены следующие функции: осуществление государственного контроля и надзора в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами; обеспечение плодородия почв; обеспечение качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов, побочных продуктов переработки зерна; земельных и лесных отношений; охраны и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; защита населения от болезней, общих для человека и животных.

Следует подчеркнуть особую важность государственного регулирования и осуществления контроля в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, обеспечения качества и безопасности производства продуктов питания. Глобализация в той или иной степени затронула все сферы производства и потребления. Импорт продуктов питания составляет по разным товарным позициям от 30 до 60% объема внутреннего потребления. Поэтому государственный контроль качества как производимого внутри России, так и особенно импортируемого продовольствия является важным фактором продовольственной и экологической безопасности.

Федеральное агентство лесного хозяйства, также входящее в систему Минсельхоза России, имеет определенные функции по руководству агропромышленным комплексом, в частности регулирует лесовосстановительные, лесоустроительные работы, добычу и переработку даров леса.

Федеральное агентство по рыболовству, напрямую подчиненное Правительству РФ (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 444¹), осуществляет следующие функции: выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания; оказание государственных услуг, управление государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны биоресурсов, а также рыбоводства, рыбопереработки. Федеральное агентство по рыболовству выполняет следующие полномочия:

- вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных актов по вопросам, относящимся к сфере его деятельности;

- осуществляет полномочия собственника имущества, переданного им для исполнения функций федерального органа исполнительной власти;

- самостоятельно принимает нормативные акты -- перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа; перечень видов водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства; правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна.

Значительную роль в регулировании отношений агропромышленного комплекса (помимо Минсельхоза России) играет Министерство экономического развития РФ и, в частности, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом². Оно осуществляет контроль за использованием государственного имущества, земельных участков, находящихся в федеральной собственности, формирует уставной капитал, осуществляет иные действия от имени собственника. Через свое структурное подразделение «Управление организации промышленности, сельского хозяйства и природопользования» Агентство осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью земельных участков, иного федерального имущества, закрепленного за предприятиями; согласованием проведения крупных сделок, осуществлением заимствований, другими формами сделок, затрагивающими интересы государства; проводит проверку использования имущества; организует оценку имущества; осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых и научно-исследовательских программ и проектов.

Агентство не вмешивается в оперативную деятельность, например, сельскохозяйственных или пищевых предприятий, но осуществляет государственный контроль за соответствием уставных целей, для которых они созданы, и проводимой ими деятельностью.

Картина органов государственного управления в сфере агропромышленного комплекса будет неполной без анализа функций и структуры органов управления на уровне регионов (субъектов Федерации) и местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности к полномочиям субъектов Федерации в сфере агропромышленного комплекса можно отнести следующие:

- организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов;

- поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);

- развитие субъектов малого предпринимательства;

- планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель;

- резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд субъекта Федерации;

- осуществление полномочий собственника в отношении лесных участков;

- нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений.

Учитывая характер федеративных отношений и наличие предметов совместной компетенции, можно констатировать, что полномочия субъектов Федерации значительно шире, чем приведенный перечень.

Рассмотренный опыт управления агропромышленным комплексом органами государственного управления субъектов Федерации показывает весьма значительное разнообразие в формах и методах управления, содержании самого управления, характере экономических отношений. Существуют субъекты Федерации с развитой инфраструктурой сельскохозяйственного производства, переработки и сбыта, с относительно сильным промышленным сектором. Эти и другие особенности накладывают отпечаток на выбор приоритетов в регулировании отношений в агропромышленном комплексе.

В целом можно отметить, что практически во всех субъектах Федерации существуют комплексные программы развития агропромышленного комплекса и органы управления на уровне правительств и администраций субъектов Федерации, в виде управлений, департаментов, отделов, министерств по агропромышленному комплексу или сельскохозяйственному производству.

Муниципальное управление в данной сфере осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 141-ФЗ (в ред. от 10 июня 2008 г. № 77-ФЗ). Так, к полномочиям органов местного самоуправления поселений (ст. 14) относится содействие в развитии сельскохозяйственного производства; к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района (ст. 15) -- создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; аналогичные полномочия осуществляют органы местного самоуправления городского округа (ст. 16).

В некоторых муниципальных образованиях приняты нормативные акты, детализирующие полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. Так, в соответствии с положением «О полномочиях органов местного самоуправления в сфере сельского хозяйства, создания условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия», утвержденного решением Белокурихинского городского совета депутатов Алтайского края от 6 марта 2007 г., к полномочиям органов местного самоуправления относятся: организация мероприятий, направленных на поддержку сельскохозяйственного производства; создание условий для увеличения поголовья крупного рогатого скота и качественного улучшения племенного стада; организация мероприятий в целях нераспространения инфекционных заболеваний (бруцеллез, лейкоз) и профилактика инвазий.

Органам местного самоуправления может передаваться ряд государственных полномочий субъектов Федерации в сфере сельского хозяйства. Так, в соответствии с Законом Ростовской области от 22 октября 2005 г. № 372-ЗС (в ред. от 12 августа 2008 г. № 63-ЗС) исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов и городских округов в Ростовской области наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по поддержке сельскохозяйственного производства и осуществлению мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а именно возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным сельскохозяйственными товаропроизводителями в кредитных организациях на пополнение оборотных средств, компенсация части затрат сельскохозяйственным товаропроизводителям на содержание маточного поголовья овец и ярок старше одного года, компенсация части стоимости агрохимического обследования пашни сельскохозяйственных товаропроизводителей. Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.

4. Лизинг в сельском хозяйстве

Лизинг -- это совокупность экономических и правовых отношений, возникающих в связи с реализацией договора лизинга, в том числе с приобретением предмета лизинга (ст. 2 Федерального закона от 29 октября 1998 г. «О финансовой аренде (лизинге)»¹ (в ред. от 26 июля 2006 г.). В соответствии с Гражданским кодексом РФ договор финансовой аренды (лизинга) является разновидностью договора аренды.

По договору финансовой аренды (лизинга) арендодатель (лизингодатель) обязуется приобрести в собственность указанное арендатором (лизингополучателем) имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору (лизингополучателю) это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских целей. Арендодатель в этом случае не несет ответственности за выбор предмета аренды и продавца (ст. 665 ГК РФ).

Несмотря на то что предмет лизинга является собственностью лизингодателя, по общему правилу риск случайной гибели или порчи предмета лизинга переходит к лизингополучателю в момент передачи ему имущества продавцом.

По окончании срока договора лизинга лизингополучатель может возвратить предмет лизинга лизингодателю или приобрести его в собственность в соответствии с условиями договора. Чаще всего в договоре лизинга предусматривается обязанность лизингополучателя по окончании срока договора выкупить лизинговое имущество по остаточной стоимости.

Предметом договора лизинга могут быть любые непотребляемые вещи, используемые для предпринимательской деятельности, кроме земельных участков и других природных объектов.

В агропромышленном комплексе лизинг широко используется в качестве альтернативы купле-продаже (в частности, в кредит) для приобретения сельхозтоваропроизводителями сельскохозяйственной техники, высокотехнологичного животноводческого оборудования и высокопродуктивного племенного скота. Лизинг позволяет приобрести необходимый товар в рассрочку, хотя и с наценкой.

Согласно ст. 4 Закона «О финансовой аренде (лизинге)» лизингодателем может быть физическое или юридическое лицо, которое за счет привлеченных и (или) собственных средств приобретает в ходе реализации договора лизинга в собственность имущество и предоставляет его в качестве предмета лизинга лизингополучателю за соответствующую плату, на определенный срок и на определенных условиях во временное владение и пользование с переходом или без перехода к лизингополучателю права собственности на предмет лизинга.

В сельском хозяйстве лизинг осуществляется в основном с участием государства. Указанный вид лизинга характеризуется тем, что лизингодателем является специализированная лизинговая компания, которой на осуществление лизинга сельхозтехники и племенного скота ежегодно выделяются средства из федерального бюджета. Номенклатура продукции, закупаемой этой компанией для передачи в лизинг, ежегодно утверждается Министерством сельского хозяйства РФ.

Начало правовому регулированию отношений по договору лизинга в сельском хозяйстве было положено постановлением Правительства РФ от 16 июня 1994 г. № 686 «Об организации обеспечения агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией на основе финансовой аренды (лизинга)»¹. Данным постановлением функции лизинговой компании по приобретению сельскохозяйственной техники у заводов-изготовителей и сдаче ее в долгосрочную аренду (лизинг) сельскохозяйственным товаропроизводителям были возложены на ОАО «Росагроснаб».

Основы регулирования лизинговой деятельности в России были заложены Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1929 «О развитии финансового лизинга в инвестиционной деятельности»¹, во исполнение которого постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 633 «О развитии лизинга в инвестиционной деятельности» было утверждено Временное положение о лизинге², определившее основные элементы правового регулирования договора лизинга.

В 1995 г. было принято и несколько ведомственных актов, касающихся лизинга в агропромышленном комплексе. В частности, 5 мая 1995 г. Минсельхозпродом России, Минфином России и ОАО «Росагроснаб» был утвержден Порядок обеспечения агропромышленного комплекса продукцией машиностроения на лизинговой основе (с изм. от 3 октября 1995 г.). В данном документе предусматривалось создание и постоянное пополнение специального (лизингового) фонда, который формируется за счет федеральных и региональных бюджетных ассигнований, средств машиностроительных предприятий, поставляющих для АПК машиностроительную продукцию, а также других разрешенных законом источников. Бюджетные ассигнования выделяются на возвратной основе Минсельхозпроду России, который поручает ОАО «Росагроснаб» выполнение и координацию работ по проведению лизинговых операций. Финансовые средства, поступающие от лизингополучателей в течение срока действия лизинговых договоров, на возвратной основе зачисляются в лизинговый фонд для использования по назначению, т. е. для проведения «Росагроснабом» новых лизинговых операций. Минсельхозпрод России утверждает номенклатуру и суммовые объемы поставок по лизингу машиностроительной продукции по областям, краям, республикам в составе Российской Федерации, автономным образованиям и другим лизингополучателям АПК России. Было также установлено, что в течение срока действия договора лизинга с лизингополучателя ежегодно взимается арендная плата в размере 3% невозмещенной (остаточной) стоимости приобретенных машин и оборудования, которая используется для пополнения лизингового фонда лизингодателя (т. е. ОАО «Росагроснаб»). Общий размер снабженческо-сбытовой наценки для продукции, передаваемой в лизинг, независимо от числа посредников и арендной ставки за лизинг не должен превышать 12%.

Позднее указанные размеры арендной платы и снабженческо-сбытовой наценки, которые разрешалось взимать ОАО «Росагроснаб», были закреплены в постановлении Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. № 228 «О лизинге машиностроительной продукции в агропромышленном комплексе Российской Федерации с использованием средств федерального бюджета».

До 2001 г. ежегодно в федеральном бюджете предусматривались средства на формирование и пополнение лизингового фонда. С 1994 по 2001 г. на лизинговую деятельность в АПК за счет средств федерального бюджета было выделено 17 661,7 млн руб., из них 10 806,7 млн руб. были направлены через ОАО «Росагроснаб» на закупку и поставку по лизингу машиностроительной продукции и 355 млн руб. -- на закупку племенного скота через Росплемобъединение и ОАО «Агроплемсоюз». Указанные компании были отобраны на конкурсной основе Минсельхозпродом России, с ними были заключены государственные контракты на осуществление лизинговой деятельности в АПК с использованием средств федерального бюджета. Срок действия контрактов истекает в 2009 г., т. е. сроки договоров лизинга сельхозтехники, закупленной за счет бюджетных средств, заключенных ОАО «Росагроснаб», истекают в 2009 г. Соответственно, взаиморасчеты по ним должны быть реализованы в сроки, указанные в договорах. Таким образом, по окончании взаиморасчетов с лизингополучателями ОАО «Росагроснаб» обязан возвратить ранее выделенные ему государственные средства в федеральный бюджет.

Система осуществления лизинга с участием государства изменилась в 2001 г., когда было создано ОАО «Росагролизинг». Распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 2001 г. № 1208-р Минимущество России было признано главным распорядителем средств федерального бюджета, направляемых в уставный капитал ОАО «Росагролизинг». Минфину России было предписано выделить Минимуществу России в 2001 г. за счет федерального бюджета 5 млрд руб. для направления в уставный капитал ОАО «Росагролизинг».

После создания ОАО «Росагролизинг», где участие государства составляет 99,9%, бюджетные ассигнования, ранее направляемые на формирование государственного лизингового фонда (из него эти средства предоставлялись лизинговым компаниям, прошедшим конкурс), теперь предусматриваются как взнос Российской Федерации в уставный капитал лизинговой компании. Например, согласно ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2007 г. «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (в ред. от 8 ноября 2008 г. № 193-ФЗ) размер бюджетных ассигнований, направляемых в уставный капитал ОАО «Росагролизинг», составляет 12 млрд руб. Таким образом, «Росагролизинг» стал полным монополистом в использовании бюджетных средств на эти цели.

Так как бюджетные средства в конечном счете становятся собственным капиталом ОАО «Росагролизинг», то вопрос относительно размера арендной платы за технику, передаваемую по лизингу, решает совет директоров компании.

В связи со сменой схемы государственного агролизинга произошло значительное удорожание техники, передаваемой в лизинг. По отчетам самого ОАО «Росагролизинг», это удорожание с самого начала его деятельности составляло 39% заводской цены, в то время как в Росагроснабе это удорожание не превышало 14%.

К настоящему времени в соответствии с Порядком использования средств уставного капитала ОАО «Росагролизинг», направляемых на обеспечение агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами за счет средств, полученных из бюджетов различных уровней (с изм. от 22 января 2009 г.), размер процентной ставки по договорам лизинга технологического оборудования для хранения и переработки рыбной продукции, лесозаготовительной техники, оборудования для лесопереработки составляет не менее 4,3% годовых от остаточной стоимости предмета лизинга; по договорам лизинга техники и оборудования всех видов (за исключением указанной выше) -- не менее 3,5% годовых; по договорам лизинга племенных животных -- не менее 1,5% годовых.

Сроки расчетов по договорам лизинга увеличены по комбайнам и тракторам до 10 лет, по комплексам машин и оборудованию --до 15 лет. Эти сроки по конкретным договорам могут быть уменьшены.

Лизинговые платежи осуществляются ежеквартально, что свидетельствует об отсутствии в договорах лизинга, заключаемых ОАО «Росагролизинг», учета сезонности сельскохозяйственного производства.

Возможность уплаты лизинговых платежей в натуральной форме (произведенной продукцией) является более выгодной формой оплаты для сельхозтоваропроизводителей, чем денежная. В договорах лизинга, заключенных ранее ОАО «Росагроснаб», такая форма оплаты была предусмотрена. В Порядке использования средств уставного капитала ОАО «Росагролизинг» такая возможность не упоминается.

В связи с тем что ОАО «Росагролизинг» является фактически государственной компанией, реестры сельхозтехники, оборудования и племенных животных для реализации сельхозтоваропроизводителям на условиях финансбвой аренды (лизинга) ежегодно утверждаются министром сельского хозяйства РФ.

В то же время ОАО «Росагролизинг» представляет собой самостоятельное юридическое лицо, поэтому информация о его деятельности (об условиях лизинга) является закрытой.

5. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) сельскохозяйственных организаций

Одной из центральных проблем аграрной экономики России была и остается неплатежеспособность сельскохозяйственных организаций. Их кризисное состояние в начале реформы объяснялось прежде всего макроэкономическими проблемами (например, проблемами, связанными с реализацией продукции, со страхованием, с налогообложением, кредитованием, разрывом межотраслевых связей, ограничением денежной массы, вызвавшим нехватку оборотных средств предприятий, либерализацию цен и значительный рост цен на услуги предприятий-монополистов). В сельском хозяйстве возник диспаритет цен, который в совокупности с инфляцией 1992-1994 гг. поглотил денежные накопления и оборотные средства сельскохозяйственных предприятий. Кроме того, ощущались недостатки в менеджменте (плохое управление, медленная адаптация руководителей сельхозпредприятий к работе в рыночных условиях); установленная процедура взимания платежей, пеней и штрафов также способствовала накоплению долгов в бюджеты и внебюджетные фонды. Последние годы не внесли существенных позитивных изменений в социально-экономическое положение АПК России. Все еще значительное количество сельскохозяйственных организаций остаются убыточными: если в 1992 г. они составляли 5%, то в 2000 г. - 51%, 2002 г. - 55%, 2003 г. - 49%, 2004 г. - 35%, 2005 г. - 40%, 2006 г. - 32%.

Одним из первых нормативных актов, упоминающих о признании несостоятельными (банкротами) колхозов и совхозов, является постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»². Пункт 14 данного постановления, в частности, предусматривал, что колхозы и совхозы, не обладавшие финансовыми ресурсами для погашения задолженности по оплате труда и кредитам, объявлялись несостоятельными (банкротами) до 1 февраля 1992 г. и подлежали ликвидации и реорганизации в течение I квартала 1992 г. Рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденные Министерством сельского хозяйства РФ 14 января 1992 г. устанавливали случаи, когда местная администрация могла не признавать хозяйство с просроченной задолженностью несостоятельным, например, если задолженность вызвана стихийными бедствиями, невыплатой хозяйству государством компенсации за удорожание средств производства и за сельскохозяйственную продукцию, невыплатой хозяйству государством средств на социальное развитие. В этих случаях погашение просроченной задолженности или обеспечение ее пролонгирования осуществлялось за счет республиканского бюджета. Если местная администрация выделяла иные основания непризнания хозяйства банкротом, тогда погашение или пролонгирование долгов осуществлялось за счет местного бюджета. Министерство сельского хозяйства РФ рекомендовало не объявлять несостоятельными (банкротами) хозяйства, вошедшие в перечень государственных сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие постановления № 86 (например, государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, крупные парниково-тепличные комбинаты, молочные и мясные крупного рогатого скота комплексы, зверосовхозы и др.). В данный период в обязательном порядке не учитывались специфические условия функционирования сельскохозяйственных организаций. Не были они предусмотрены и в Законе РФ от 19 ноября 1992 г. № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». Ко всем должникам применялись одинаковые правила, что имело отрицательные последствия на практике. Кроме того, основываясь на положениях Закона № 3929-1, невозможно было достичь баланса интересов должника и кредиторов. Позднее постановлением Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. № 1081 «Об особенностях процедур, применяемых в отношении неплатежеспособных сельскохозяйственных организаций»² было утверждено положение, определяющее особенности процедур, применяемых в отношении федеральных государственных сельскохозяйственных организаций, а также сельскохозяйственных организаций, в капитале которых доля (вклад) Российской Федерации составляла более 25%, признанных в установленном порядке неплатежеспособными и имеющими неудовлетворительную структуру баланса. Постановлением № 1081 предписывалось учитывать данные балансов таких организаций за последние три-пять лет для реальной оценки их финансового состояния, рекомендовано учитывать такие особенности, как необходимость сохранения целевого использования земли, сезонность производства, необходимость сохранения жизнедеятельности объектов социальной сферы.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»³ определил особенности банкротства сельскохозяйственных организаций, т. е. организаций, которые в качестве основного вида деятельности осуществляют только производство сельхозпродукции либо ее производство и переработку при условии, что выручка от реализации такой продукции составляет не менее 50% общей суммы выручки организации (сельскохозяйственные коммерческие организации обладают общей правоспособностью и вправе заниматься любой другой деятельностью, прямо не запрещенной законом). Особенности процедур банкротства применялись также к рыболовецким артелям, у которых выручка от реализации выращенной (произведенной и переработанной) сельхозпродукции и выловленных водных биоресурсов составляла не менее 70% общей суммы выручки.

Законодатель учел более незащищенное положение сельскохозяйственных производителей по сравнению с другими участниками оборота, поэтому установил особые правила их банкротства. В частности, предусмотрел, что при продаже объектов недвижимости обанкротившейся сельскохозяйственной организации преимущественное право на их приобретение имели сельскохозяйственные организации и крестьянские хозяйства, расположенные в данной местности. Что касалось земельных участков ликвидируемой сельскохозяйственной организации, то они могли отчуждаться или переходить к третьим лицам на основании земельного законодательства (на тот период действовал Земельный кодекс РСФСР 1991 г.). К особенностям также относилась возможность увеличения срока внешнего управления сельскохозяйственной организацией с учетом периода сельскохозяйственных работ. Этот срок мог составлять 1 год 9 месяцев. Если в течение срока внешнего управления имело место ухудшение финансового состояния в связи со стихийными бедствиями, эпизоотиями и другими крайне неблагоприятными условиями, то срок внешнего управления мог быть продлен арбитражным судом еще на один год, и составлять, таким образом, 2 года 9 месяцев, в то время как общий максимальный срок внешнего управления -- 1,5 года.

2 декабря 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 28 апреля 2009 г.). В нем значительно усилены общие условия проведения банкротства: эта процедура должна проходить максимально результативно с сохранением производственного, экономического и трудового потенциала сельскохозяйственного предприятия. Новый Закон направлен на недопущение передела собственности, предусматривает определенные льготы в отношении процедур банкротства сельскохозяйственных организаций лишь в том случае, если их выручка от реализации сельскохозяйственной продукции составляет не менее 50% общей суммы выручки (для рыболовецких артелей -- не менее 70%). Однако законодательство и 1998 г., 2002 г. не определяет, за какой период, в течение какого времени выручка должна составлять 50 (70%): за весь период деятельности юридического лица или за последний год(ы). Например, в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», Налоговом кодексе РФ за основу берется «календарный год» Закон № 127 учитывает особую экономическую значимость сельскохозяйственных организаций как особых субъектов аграрного сектора экономики, закрепляя срок, на который вводятся наблюдение или финансовое оздоровление сельскохозяйственных организаций -- на срок до окончания соответствующего периода сельскохозяйственных работ с учетом времени, необходимого для реализации произведенной или произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции. Если в ходе финансового оздоровления имели место спад и ухудшение финансового состояния в связи со стихийными бедствиями, эпизоотиями или другими обстоятельствами чрезвычайного характера, то срок данной процедуры может быть продлен на год при условии изменения графика погашения задолженности. Ожидание окончания соответствующего периода сельскохозяйственных работ обусловлено не только их сезонным характером, но и тем обстоятельством, что доходы от реализации продукции могут быть получены, как правило, только после завершения сельскохозяйственных работ, связанных, например, с уборкой урожая. Соответственно, с истечением указанного периода связана возможность увеличения активов должника, что, в свою очередь, повышает возможность удовлетворения денежных требований кредиторов. Здесь законодатель учел интересы как кредиторов, так и должника, поскольку последний получает реальную возможность восстановить свою платежеспособность и избежать банкротства, а кредиторы -- удовлетворить свои денежные требования. Если же в указанный период платежеспособность должника не восстановилась и требования кредиторов не удовлетворены, должник может быть объявлен банкротом.

...