Система міграційного права України

Є, як бачимо, національна та міжнародна правосуб'єктність усіх, без винятку, учасників міграційних процесів. Вона передбачає не тільки зобов'язання перед національним і міжнародним правом з питань міграції, але й володіння та користування цими правами.

До міграційних прав і свобод належать, зокрема, право на в'їзд в Україну, право на виїзд за її межі, право на свободу пересування територією України, право на еміграцію, право на імміграцію тощо.

Будь-які правовідносини структуровані і складаються із таких елементів: суб'єкт, об'єкт і зміст, завдяки яким розкриваються через них.

Суб'єкти правовідносин - індивідуальні або колективні суб'єкти, які на підставі правових норм використовують свою правосуб'єктність у конкретних правовідносинах, тобто реалізують суб'єктивні міграційні права і виконують юридичні обов'язки, повноваження і юридичну відповідальність. Наприклад, суб'єктивний склад міграційних правовідносин містить у собі дві сторони: особа яка набуває права на імміграцію і держава в особі компетентних органів ( підрозділів державної міграційної служби).

До суб'єктів міграційно-правових відносин належать: Український народ, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, інші державні органи, їх посадові та службові особи, юридичні та фізичні особи (громадяни України, іноземці та особи без громадянства) тощо.

Суб'єкти міграційного права - це фізичні особи (громадяни України, іноземці, особи без громадянства), які згідно з Конституцією та законодавством мають захист прав і свобод людини та громадянина, що відповідає міжнародно-правовим стандартам. Суб'єкти міграційного права - потенційні учасники міграційних правовідносин. Вони можуть реалізувати своє право за умови настання певних кричних фактів, тобто завдяки юридичному фактові особа стає учасником міграційно-правових відносин, виконує певні обов'язки, володіє правами і свободами, і несе юридичну відповідальність.

Суб'єкт міграційних відносин - це суб'єкт права, який реалізував свою правосуб'єктність і став учасником конкретних правовідносин у сфері міграційного права.

Суб'єктами основних міграційних правовідносин є фізична особа ( громадянин України, іноземець, особо без громадянства), а з іншого - державний орган із надання певних адміністративних послуг у сфері міграційних процесів.

Суб'єкти правовідносин у сфері міграційного права мають правосуб'єктність. Правосуб'єктність - це передбачена нормами міграційного права здатність (можливість) бути учасником міграційних правовідносин. Правосуб'єктність складається з двох елементів - правоздатності ( передбачена нормами міграційного права здатність особи мати суб'єктивні права та юридичні обов'язки) і дієздатність ( передбачена нормами міграційного права здатність суб'єкта своїми діями набувати прав та обов'язків, здійснювати і виконувати їх). Правосуб'єктність надає юридичну можливість вступити у правовідносини і стати носіями суб'єктивних прав та обов'язків.

У теорії права виділяється загальна, галузева і спеціальна правосуб'єктність. Правосуб'єктність фізичних осіб у міграційному праві є загальною, оскільки Конституція України гарантує правоздатність кожному хто на законних підставах перебуває на території України, на свободу пересування, вільний вибір місця проживання, вільно залишати територію України, а громадянам України в будь - який час повернутися в Україну, що конкретизується у нормативно - правових актах України.

Міграційна правоздатність обумовлюється належністю до громадянства, наявністю волі, віком, посадовим становищем, здоров'ям тощо. Тому поняття «міграційна дієздатність» також характеризується певним обсягом, під якою розуміється здатність особи самостійно здійснювати юридичні дії, тобто з власної волі чи свідомого бажання вступати у обов'язки. Не всі правоздатні фізичні особи є міграційно дієздатними. (Наприклад, міграційна дієздатність такої категорії мігрантів, як іммігранти, здійснюється за встановленим національним режимом). Міграційна дієздатність може бути часткова або повна; остання настає з часу повноліття (18 років). Часткова дієздатність настає при виїзді за межі України.

Правосуб'єктність юридичних осіб - виявляється у їх компетенції, тобто сукупності прав та обов'язків ( наявності владних повноважень), які надаються їм для регулювання міграційних процесів. Правосуб'єктність юридичної особи настає з моменту легалізації підготовлених установчих документів і реквізитів.

Правосуб'єктність юридичної особи є спеціальною - вона здійснює лише ті дії, котрі зафіксовані в установчих документах. Звісно юридичні особи для регулювання міграційних процесів є юридичними особами публічного права і створюються за рішенням державного органу ( розпорядчим актом президента країни, вищого органу державної виконавчої влади, органу державної влади на місцях або органу місцевого самоврядування).

Підставою виникнення, зміни та припинення правовідносин є юридичні факти. У міграційних правовідносинах - це особливі юридичні факти. Звернемо увагу, що завдяки юридичному факту починається реалізація міграційних норм, встановлення або зміна правового статусу. Тобто особа стає учасником міграційних правових відносин, володіє певними правами і свободами, виконує певні обов'язки і несе юридичну відповідальність.

Юридичний факт - це передбачена нормами міграційного права конкретна обставина ( подія, стан, дія) юридичних наслідків. Здебільшого це виникнення, зміна чи припинення правовідносин. Виникнення міграційно-правових правовідносин полягає в тому, що деякі виникають із складного юридичного складу до якого належать два і більше юридичні факти. Наприклад, щоб отримати дозвіл на імміграцію в Україну, іноземець або особа без громадянства має подати заяву про надання дозволу на імміграцію до підрозділу державної міграційної служби, який приймає відповідне рішення. Отже, повинно бути волевиявлення іноземця чи особи без громадянства і рішення підрозділу державної міграційної служби.

Юридичні факти, в залежності від правових наслідків, у сфері міграційних правовідносин можуть поділятися на такі види: правостворюючі - юридичні факти, з якими норми права пов'язують виникнення міграційних правовідносин ( наприклад для особи, якій надано статус біженця і яка досягла шістнадцятирічного віку - право отримати проїзний документ для виїзду за кордон); правозмінюючі - юридичні факти, з якими норми права пов'язують зміну міграційних правових відносин ( наприклад, набуття особою громадянства України); правоприпиняючі - юридичні факти, з якими норми права пов'язують припинення міграційних правовідносин ( наприклад, видворення іноземця за межі України). Крім того, один і той же юридичний факт може бути правоутворюючим, правозмінюючим, правоприпиняючим для суб'єктів міграційного права, які представляють сторони у правовідносинах.

За вольовою ознакою юридичні факти поділяються на дії, події і стан. Дія - вольова поведінка суб'єкта права, з якою пов'язані виникнення, зміна та припинення міграційних правовідносин (рішення державної міграційної служби, постанова судді). Дії за відповідністю чи невідповідністю нормам права поділяються на правомірні і неправомірні дії. Правомірні дії відповідають вимогам норм права (договір найму житла іноземцем). Неправомірні дії - не відповідають вимогам норм права (порушення міграційного законодавства).

Події - це юридичні факти, що виникають, змінюються і припиняються поза волею суб'єктів, але утворюють міграційні відносини - внаслідок нездоланної сили ( стихійне лихо, землетрус), які можуть викликати масову міграцію. Події за характером їх дії у часі можуть бути безперервної дії або одноразової дії. Одноразової дії - життєві обставини, з якими норми права пов'язують юридичні наслідки лише у конкретному випадку (наприклад, правовідносини пов'язані з наданням притулку). Безперервної дії - (факти - стани) - життєві обставини, які існують тривалий час, постійно чи періодично породжуючи юридичні наслідки (наприклад, статус іноземця, який припиняється із виходом його з іноземного громадянства (підданства).

Стан - це складні юридичні факти, що характеризуються тривалістю впливу на правовідносини або входження (разом з іншими фактами) до фактичного складу різних міграційних правовідносин та кількаразовим настанням правових наслідків. Не рідко стан настає через реєстрацію в державних органах (наприклад, стан громадянства). Використання стану об'єктивно необхідно в міграційному праві.

Об'єкт міграційних правовідносин - є: територія, міграційні процеси, права, свободи й обов'язки мігранта та їх захист, діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших державних органів щодо утвердження й забезпечення статусу мігранта тощо.

У теорії права об'єкти правовідносин - це те, заради чого вони виникають. Якщо об'єкт права - суспільні відносини, що можуть бути предметом регулювання і вимагають такого регулювання, то об'єкт правовідносин - це частинка суспільних відносин, елемент (одиниця загального), з приводу якого взаємодіють суб'єкти, те, на що спрямовані суб'єктивні юридичні права і обов'язки осіб. Отже, одне й те ж благо може бути об'єктом різних міграційних відносин. Людина не може бути об'єктом правовідносин.

Зміст правовідносин становлять суб'єктивні юридичні права й обов'язки. Здатність мати міграційні права й нести обов'язки визнається в Україні рівною мірою за кожною людиною незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану. Міграційна правоздатність виникає з моменту народження людини й припиняється її смертю.

Суб'єктивне право - це вид і міра можливої (або дозволеної) поведінки суб'єкта права, встановлена юридичними нормами для задоволення інтересів правомочної особи і забезпечувана державою. Зміст суб'єктивного права виражається через такі правомочності: правомочність на власні позитивні дії (правоволодіння); правомочність на чужі дії (право вимагання); правомочність домагання (право вимагання); правомочність на користування соціальними благами (право використання). При цьому суб'єктивне право дає можливість суб'єкту діяти у визначених нормою міграційного права України межах на свій розсуд і в необхідних випадках вимагати від інших суб'єктів міграційних правовідносин, у тому числі органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших державних органів, їх посадових і службових осіб, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у способи, передбачені Конституцією України, законами України, міжнародними договорами України.

Юридичний обов'язок - це вид і міра належної (необхідної) поведінки суб'єкта міграційного права, що встановлена юридичними нормами для задоволення інтересів правомочної особи і забезпечувана державою.

Зміст юридичного обов'язку складається з елементів, що є конкретними юридичними вимогами до правозобов'язаної сторони: здійснювати певні дії (активні обов'язки) або утриматися від них (пасивні обов'язки) - це зобов'язання діянням; реагувати на законні вимоги правомочної сторони їх виконання (наприклад, особа, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, в разі одержання направлення органу міграційної служби зобов'язана виїхати до визначеного місця тимчасового проживання і протягом трьох робочих днів зареєструватися у відповідному територіальному підрозділі державної міграційної служби (частина друга статті 18 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»). Природа міграційно-правових зв'язків розкривається у змісті суб'єктивних прав, свобод і юридичних обов'язків суб'єктів міграційних правовідносин.

Суб'єктивне юридичне право і юридичний обов'язок поєднують те, що вони: виходять з юридичних норм; забезпечуються державою; не обмежені, а існують у певних суворих межах - це завжди міра поведінки. Суб'єктивні права й обов'язки перебувають у тісному взаємозв'язку, є взаємозалежними, зумовлюють одне одного. Завдяки їм між суб'єктами міграційного права виникає зв'язок, який називається правовідносинами. Отже, положення міграційного права України врегульовані міграційно-правовими відносинами. Тобто міграційно-правові відносини складаються, виникають, змінюються й припиняються під впливом міграційних правових норм.

Міграційна дієздатність може бути часткова або повна; остання настає з часу повноліття (18 років). Часткова дієздатність настає при виїзді за межі України. Наприклад, відповідно до частини другої статті 4 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» від 21 січня 1994 року оформлення проїзного документа дитини провадиться на підставі нотаріально засвідченого клопотання батьків або законних представників батьків чи дітей у разі самостійного виїзду неповнолітнього за кордон. У клопотанні зазначаються відомості про дитину, а також про відсутність обставин, що обмежують відповідно до цього Закону право на виїзд за кордон (лише для дітей віком від 14 до 18 років). За відсутності згоди одного з батьків виїзд неповнолітнього громадянина України за кордон може бути дозволено на підставі рішення суду. Згідно з Порядку відвідування зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення, затвердженим Наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України № 1157 від 02 листопада 2011 року, особи, які не досягли 18-літнього віку, в ці зони взагалі не пропускаються.

Громадянам України, визнаним судом недієздатними, виїзд з України може бути дозволено на підставі нотаріально засвідченого клопотання їх законних представників або за рішенням суду (стаття 10 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України»).

Проблема правоздатності та дієздатності стосується і колективних суб'єктів міграційних відносин - державних органів, юридичних осіб тощо.

Проте на них не поширюються ці поняття. Для державного органу застосовується поняття «компетенція», тобто наявність владних повноважень щодо регулювання міграційних процесів, якими цей орган наділяється для виконання своїх функцій, вирішення завдань.;

Таким чином, компетенція - це характеристика правоздатності державних органів. Для інших - організаційно-правова форма, зміст якої визначається в правоустановчих документах суб'єктів власності і господарювання.

Виникненню конкретних міграційно-правових відносин передує юридичний факт, з якого починається реалізація міграційних норм, встановлення або зміна правового статусу. Завдяки юридичному фактові особа стає учасником міграційно-правових відносин, володіє певними правами і свободами, виконує певні обов'язки і несе юридичну відповідальність.

Залежно від характеру зв'язку з волевиявленням суб'єкта юридичні факти поділяються на дії та події. Події - це юридичні факти, не пов'язані з волею і бажанням суб'єктів, але породжують міграційні відносини, зокрема, стихійне лихо, яке може викликати масову міграцію населення. Держава виступає як гарант прав і обов'язків, які розподілені серед конкретних суб'єктів міграційних відносин.

Вказівка на події у міграційно-правових нормах надає їм юридичної ваги, пов'язує з ними міру можливої поведінки. До юридичних фактів-подій належать: народження або смерть фізичної особи, досягнення відповідного віку (для особи, якій надано статус біженця і яка досягла шістнадцятирічного віку - право отримати проїзний документ для виїзду за кордон), стан здоров'я (наприклад, дозвіл на імміграцію не видається особам, хворим, зокрема, на інфекційні хвороби), настання відповідного строку (статус біженця втрачається, коли зникли обставини, за яких було надано статус біженця) тощо.

Дії - це факти, які залежать від волі людей. Вони можуть бути правомірні (правові акти та правові вчинки) та неправомірні.

Юридичні факти, наслідком яких є виникнення, зміна чи припинення правовідносин, називаються підставами їх виникнення, зміни чи припинення. При цьому такими в усіх випадках є правові акти (дії, спрямовані на появу юридичних наслідків). Специфіка юридич-них актів, які спричинюють виникнення міграційно-правових відносин, полягає в тому, що деякі з них виникають із складного юридичного складу, до якого належать два і більше юридичні факти. Так, аби отримати дозвіл на імміграцію в Україну, іноземець або особа без громадянства має подати заяву про надання дозволу на імміграцію до органів внутрішніх справ (якщо перебуває в Україні на законних підставах), який приймає відповідне рішення. Тобто необхідне волевиявлення іноземця чи особи без громадянства і рішення органу внутрішніх справ.



Тема 2. Джерела міграційного права України

2.1 Джерела міграційного права: поняття, система, види

Для того щоб міграційне право України послідовно виконувалося, воно повинно мати своє зовнішнє вираження. У національній і зарубіжній юридичній літературі «зовнішнє вираження» в одних випадках називають формою чи формами права, в інших - джерелами або одночасно і формами, й джерелами. Оскільки не надається принципового значення незначним змістовим відмінностям, поняття «форма міграційного права України» розглядатиметься як синонім поняття «джерела міграційного права України».

За теорією права джерело права - це форма існування правових норм, яке перетворює волю як право в об'єктивну реальність. Поряд з цією зовнішньою формою права виокремлюють внутрішню форму, яка розглядається як система чи структура, внутрішня побудова права, розподіл правових норм за галузями права та інститутами відповідно до характеру регульованих ними відносин. Аналіз юридичної літератури і правового життя різних держав свідчить, що існує різноманітність джерел права. Як правило, не всі вони мають однакову вагомість і виконують рівноцінну регулятивну роль. Це правові звичаї, правові традиції, нормативно-правові акти органів державної влади, правові прецеденти. Зрозуміло, що джерела права змінюються не тільки залежно від етапів розвитку суспільства, держави і права, а й від особливостей самих правових систем.

Виділяють основні джерела права: нормативно - правовий акт, нормативно - правовий договір, міжнародно-правовий акт, правовий прецедент, правовий звичай, правова доктрина, релігійно - правовий текст. Найпоширенішими джерелами (формами) є нормативно - правовий акт, нормативно - правовий договір, правовий прецедент і правовий звичай. Основним джерелом права в Україні є нормативно - правовий акт.

За способом прийняття виділяються: державні нормативно - правові акти, що прийняті уповноваженими державними органами, а також органами місцевого самоврядування (закони, укази, постанови, відомчі нормативні акти, рішення тощо). За територіальною спрямованістю виділяються внутрішньодержавні і міждержавні акти - багатосторонні і двосторонні договори, угоди, пакти про права мігрантів, конвенції МОП, ратифіковані Верховною Радою України. За юридичною силою державні нормативно - правові акти , які поділяються на закони і підзаконні нормативно - правові акти. За сферою дії виділяються централізовані і локальні нормативно - правові акти (правила проживання у пункті (притулку) для біженців). Залежно від ступеня узагальненості розрізняють кодифіковані, комплексні і поточні нормативно правові акти як джерела міграційного права.

Джерела міграційного права мають свої особливості.

По-перше, законодавство у сфері міграційного права є надзвичайно динамічним, воно зазнає численних змін. При цьому зміни, які мають бути внесені у відповідні нормативно - правові акти у зв'язку з прийняттям нових положень, вносяться невчасно, що впливає на нестабільність міграційного законодавства України і вносить ознаку дисбалансу.

По-друге, в Україні немає єдиного законодавчого акта, який би комплексно врегулював усю систему відносин у сфері міграційного права, визначив би суб'єктивний склад та організаційно - правові форми.

По-третє, до джерел міграційного права належить значна кількість нормативно - правових актів.

По-четверте, в міграційному праві присутній змішаний критерій щодо регулювання міграційних процесів. Це норми адміністративного, цивільного, трудового, кримінального, конституційного права тощо.

Все це робить досить складним застосування законодавства у сфері міграційного права. Водночас не можна не відмітити позитивних тенденцій у створенні міграційного законодавства (міграційної політики) в Україні. На сьогодні створено галузь міграційного законодавства, яка в цілому зорієнтована на упровадження європейських стандартів.

Переважно джерела права утворюють систему джерел права. Все це повною мірою стосується й міграційного права України, яке також має відповідну систему джерел.

Переважно джерела права утворюють систему джерел права. Все це повною мірою стосується й міграційного права України, яке також має відповідну систему джерел.

У сукупності джерела міграційного права України утворюють як за структурою, так і за змістом систему, елементами якої є юридичні (правові) акти, що містять міграційно-правові норми.

У теорії права юридичний (правовий) акт є офіційним письмовим документом, прийнятим уповноваженим суб'єктом права, який має офіційний характер і обов'язкову силу, що виражає владне веління, й спрямований для регулювання суспільних відносин. Правові акти за сферою обов'язковості поділяються на нормативні (загальні), ненормативні (індивідуальні, правозастосовчі) та інтерпретаційні (акти тлумачення).

Нормативно-правовий акт приймається уповноваженим на це суб'єктом у визначеній формі та за встановленою процедурою для регулювання суспільних відносин і містить загальні правила поведінки - норми права; встановлює, змінює чи скасовує норми права. Ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію. Інтерпретаційний акт - це документ, що видається повноважним органом в результаті офіційного тлумачення (з'ясування або роз'яснення) правових норм.

На формування джерел міграційного права України впливають такі чинники: множинність міграційних відносин; різноманітність їх об'єктів, що обумовлює різні види правових приписів. Це зобов'язує того, хто видає відповідний акт, дбати про форму вираження й спосіб конституціоналізації міграційних відносин. Зокрема, в Конституції України чітко зазначається форма актів, які приймає той чи інший орган.

Як свідчить зміст положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові 20 акти. За статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Відповідно до статті 106 Конституції України Президент України видає укази та розпорядження. Кабінет Міністрів України видає постанови й розпорядження (частина перша статті 117 Конституції України). Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади приймають нормативно-правові акти, які відповідно до частини третьої статті 117 Конституції України підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Згідно зі статтями 124, 150, суди загальної юрисдикції, Конституційний Суд України ухвалюють рішення. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Рада міністрів Автономної Республіки Крим приймають відповідно рішення, постанови та рішення (стаття 136 Конституції України). Стаття 144 Конституції України надає право органам місцевого самоврядування приймати рішення.

З перерахованих актів джерелами міграційного права України є лише ті, які містять міграційно-правові норми.

Актом міжнародного визнання України як демократичної держави стало прийняття її 9 листопада 1995 року до країн - членів Ради Європи та ратифікація Верховною Радою України у 1997 році Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2,4,7 та 11 до Конвенції. Відповідно до статті 9 Конституції України, з моменту ратифікації та набрання чинності для України зазначені Конвенція та Протоколи до неї стали частиною національного законодавства.

Для гарантування реалізації закріплених Конвенцією та Протоколами прав і свобод людини передбачено запровадження особливого механізму міжнародного захисту - постійно діючий Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється і на Українську державу. Рішення цього Суду становлять систему прецедентного права Європейського суду з прав людини.

Для України знання й використання прецедентів Суду, що сформувалися під час застосування норм Конвенції, у тому числі міграційно-правових, є запорукою дотримання міжнародно-правових зобов'язань, які випливають з Конвенції про захист прав людини та основних свобод і Протоколів до неї. Конкретні судові рішення формально обов'язкові тільки для тих держав, що виступають відповідачами у конкретних справах. Звернень до Європейського суду з прав людини проти України з питань процесів міграції фізичних осіб ще не надходило.

Інші країни, у тому числі наша суверенна держава, мають враховувати конкретні судові рішення при оцінці відповідності внутрішнього правового порядку вимогам зазначеної Конвенції, яка не є застиглим раз і назавжди міжнародним актом, а договором, що підлягає тлумаченню з огляду на ситуацію, яка склалася на певний час. Це означає, що рішення Європейського суду з прав людини мають використовуватися і у правотворчій, і у правозастосовчій діяльності України.

Таким чином, система правових актів, які є джерелами міграційного права України, охоплює Конституцію України, закони, постанови Верховної Ради України, міжнародні договори України, Рішення Конституційного Суду України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, судові прецеденти тощо.

Зокрема, джерелами міграційного права України є Декларація про державний суверенітет, закони України: «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», «Про імміграцію», Рішення Конституційного Суду України у справі щодо прописки від 14 листопада 2001 року, укази Президента України: «Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання» від 15 червня 2001 року, «Про Концепцію державної міграційної політики» від 30 травня 2011 року, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України: розпорядження «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції державної міграційної політики» від 12 жовтня 2011 року, постанова «Про затвердження Порядку продовження строку перебування та продовження або скорочення строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України» від 15 лютого 2012 року, постанова КМ України від 20 серпня 2014 р. № 360 «Про затвердження Положення про Державну міграційну службу України» «Про затвердження Порядку провадження за заявами іноземців та осіб без громадянства про добровільне повернення» від 7 березня 2012 року, розпорядження «Про схвалення Концепції інтегрованого управління кордонами» від 27 жовтня 2010 року, розпорядження «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами» від 5 січня 2011 року.

2.2 Система нормативних актів у сфері регулювання міграційних процесів

Нині набирають сили економічні чинники, що активізують внутрішню та зовнішню міграції. Це, зокрема, розвиток ринкових відносин, поширення приватного землеволодіння, що, у свою чергу, робить актуальнішими питання, пов'язані з формуванням вітчизняної системи міграційного законодавства.

У сучасних умовах глобалізації домінуючою тенденцією в міжнародних відносинах стала міграція робочої сили. Переміщення людських ресурсів, зумовлені різними чинниками, набувають дедалі більшого поширення у світі, й зокрема в Україні. Значне зростання обсягів та інтенсивності міжнародної міграції трудових ресурсів, що охоплює всю територію нашої країни, відчутно впливаючи на економічний та соціальний розвиток регіонів, зумовлює необхідність ґрунтовного дослідження цих процесів.

Україна внаслідок особливостей геополітичного становища стала однією з провідних країн-транзитерів на шляху міграції до Євросоюзу. Водночас вона сама перетворилася на одну з найбільших країн-донорів мігрантів до ЄС через перманентні кризові явища в багатьох сферах суспільного життя -- економіці, політиці, культурі, науці тощо. Так, лише протягом 2007--2008 років було розглянуто 22,5 тисячі справ щодо надання дозволу на імміграцію.

Ураховуючи неабиякий вплив міграційних відносин на процеси розвитку сучасного українського суспільства, дослідники приділили велику увагу цій проблематиці. Серед наукових досліджень демографічного простору та міграційної політики пострадянських держав можна виокремити праці Г. Вітковської, А. Вишневецького, Ж. Зайончковської, О. Хараваєвої, О. Чудіновських.

Ж. Зайончковська наголошує на потребі формування міграційної стратегії з урахуванням реальних демографічних процесів. Нормальну міграцію вона порівнює з повітрям, яким дихаємо, не задумуючись, як це робиться, доки все йде нормально. А от хвороба, скажімо, легенів чи горла вже змушує звернути увагу на процес дихання, на те, що вдихаємо. Так само й з міграцією. Вона непомітна тоді, коли суспільство про неї не згадує. Нормальна міграція має об'єктивні причини. Це, наприклад, рух молоді для здобуття освіти й після завершення навчання. Зазвичай це майже третина всього переміщення населення в більшості країн, залежно від чисельності молодого покоління: чим більше молоді, тим більшим буде відсоток.

Чимало вчених присвятили свої праці аналізу систем державного управління й адміністративно-правовому регулюванню міграційної політики: О. Бандурка, І. Гарна, С. Мосьондз, В. Олефір, С. Саїв, В. Столбовий, Т. Хабриєва, С. Чехович та ін.

Міграційне право України регламентує відносини, пов'язані зі встановленням і реалізацією статусів різних категорій мігрантів, котрим необхідно за допомогою юридичних засобів відкривати простір для самореалізації. Так формується система прав і свобод мігранта в різних їх проявах, що створює передумови для розв'язання основних міграційно-правових проблем.

Низка норм міграційного права України, особливо у сфері імміграції, стосується питань процесуального характеру, тобто правового регулювання порядку проходження міграційних справ. Тому в багатьох випадках його можна кваліфікувати і як процесуальне право.

Отже, міграційне право України можна визначити як сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, пов'язані з міграцією фізичних осіб, визначенням правового статусу мігранта в контексті свободи пересування, а також закріплення гарантій і обов'язків держави та її органів щодо утвердження й забезпечення статусу різних категорій мігрантів.

Міграційне право України позиціонується як самостійна галузь національної правової системи, спираючись на науково обґрунтований, відпрацьований на практиці зв'язок відповідних інститутів і норм. Отже, система правових актів, які є джерелами міграційного права України, охоплює Конституцію України, закони, постанови Верховної Ради, міжнародні договори України, рішення Конституційного Суду, акти Президента України, Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, судові прецеденти тощо.

У Конституції України відображено загальновизнані демократичні принципи, норми і стандарти у сфері міграційного права. Показовою в цьому сенсі є ст. 33, де зазначено, що особі, яка на законних підставах перебуває на території України, гарантуються права на свободу пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, а для громадян України, що перебувають за кордоном, -- право повертатися в країну.

Це положення доповнено правами та обов'язками, гарантованими ст. 26: «Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України». Ст. 25 виключає можливість позбавлення громадянства, вигнання за межі України або видачу громадянина України іншій державі. У ст. 92 зазначено, що такі важливі інститути міграційного права, як громадянство, статус іноземців та осіб без громадянства визначаються виключно законами. Також у Конституції України відображено поняття «корінні народи» (ст. 11; 92, п. 3; 119) та «депортовані народи» (ст. 138, п. 9).

Отже, Конституція України закріплює основні принципи щодо міграції та здійснення реєстрації фізичних осіб, а також окреслює правове поле для нормативних актів, у яких мають конкретизуватися права та свободи громадян, іноземців та осіб без громадянства тощо.

Закон України «Про громадянство України» вибудовано на нормах міжнародно-правових актів, зокрема Конвенції про скорочення безгромадянства від 30 серпня 1961 року, а тому в ньому враховано життєві умови та інтереси не тільки іммігрантів, а й осіб, що не мають статусу іммігрантів в Україні.

Цей закон має прямий стосунок до міграційного права, адже передбачає набуття громадянства України й за кордоном за територіальним походженням, тобто вихідцям із України, у тому числі особам, раніше депортованим за межі території України, та їхнім нащадкам можна набувати громадянство України, постійно проживаючи на території інших держав. З набуттям громадянства України на них поширюється дія Закону України «Про порядок виїзду з України та в'їзду в Україну громадян України» [4]. Зв'язок інституту громадянства України з міграційними процесами відображено в закріпленому законом принципі збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України (п. 7 ст. 2) [3]. Тож громадянство є основою конституційно-правового статусу особи й важливим елементом внутрішньої та зовнішньої політики держави.

Імміграція в Україну регулюється за квотним принципом, установленим Кабінетом Міністрів. Передбачено на кожний календарний рік визначати граничну кількість осіб за категоріями, що можуть згідно із законом іммігрувати в Україну. У законі також передбачено випадки, коли надання дозволів на імміграцію проводиться без урахування квотного принципу.

Закон України «Про біженців» спрямований на врегулювання питань щодо встановлення порядку надання та позбавлення статусу біженця, оскарження рішення щодо біженців, права та обов'язки біженців, відповідні повноваження органів виконавчої влади тощо. За визначенням цього закону, «біженець» -- це особа, яка не є громадянином України і має обґрунтовані підстави остерігатися, що може стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних переконань, яка перебуває за межами держави свого громадянства та не має можливості користуватися захистом своєї країни, або не має громадянства (підданства) і перебуває за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може або не бажає повернутися.

Науковий аналіз законів, що врегульовують міграційні процеси в Україні, доводить наявність певних законодавчих невідповідностей, які потребують усунення. Тому 2011 року Верховна Рада ухвалила Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань міграції», врахувавши всі пропозиції Президента України.

Законом передбачено вдосконалити правові засади реалізації державної міграційної політики, а також забезпечити умови для реалізації прав мігрантів, активізації двосторонніх контактів у всіх сферах міжнародних відносин, посилення юридичної відповідальності як іноземців, так і громадян України за порушення міграційного законодавства.

Окрім того, внесено зміни до Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Зокрема, відповідно до Конституції України та в порядку, встановленому законом, іноземцям та особам без громадянства надається притулок в Україні. Іноземці та особи без громадянства можуть в'їжджати в Україну за дійсними паспортними документами, маючи право на одержання в установленому порядку в'їзної візи.

Іноземців та осіб без громадянства, затриманих за незаконне перебування на території України, розміщують за рішенням адміністративного суду в пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, у примусовому порядку, але не більш ніж на дванадцять місяців.

Важливою віхою в розвитку міграційного законодавства України стало затвердження Концепції державної міграційної політики. Вона визначає стратегічні цілі, завдання, механізми, принципи й стандарти щодо забезпечення прав і свобод громадян у сфері державної міграційної політики України. До її прийняття не було комплексного документа, що визначав би всі перелічені напрями, заходи, принципи, на яких має ґрунтуватися державна міграційна політика.

Важливою умовою розбудови правової держави є визначення стратегічних пріоритетів її міграційної політики та вдосконалення системи державного управління міграційними процесами відповідно до міжнародних стандартів у сфері реалізації прав людини. Тому актуальність удосконалення системи державного управління міграційними процесами зумовлена політичними та соціально-економічними чинниками, що впливають на ситуацію в Україні та світі.

Стратегічними напрямами державної міграційної політики України та механізмами їх реалізації в Концепції визначено такі:

-- удосконалення законодавства щодо внутрішньої і зовнішньої трудової міграції громадян України, в'їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, виїзду їх з України і транзитного проїзду через її територію, а також у сфері боротьби з нелегальною міграцією;

-- запровадження на законодавчому рівні механізму додаткового та тимчасового захисту іноземців та осіб без громадянства;

-- визначення квот імміграції в Україну з урахуванням поточної і перспективної демографічної ситуації та ситуації, що склалася на ринку праці;

-- створення для громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах проживають або тимчасово перебувають на території України, умов для свободи пересування, вільного вибору місця проживання, а також вільного залишення території України (за винятком обмежень, що встановлюються законом);

-- протидія проявам расизму, ксенофобії та релігійної нетерпимості, формування толерантного ставлення населення до мігрантів;

-- стимулювання мігрантів до раціонального територіального розміщення з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації в регіонах;

-- посилення соціального та правового захисту громадян України, які працюють за кордоном, у тому числі шляхом активізації міжнародного співробітництва, укладення міжнародних договорів, що стосуються питань захисту прав трудових мігрантів, створення сприятливих умов для перетинання трудовими мігрантами з України державних кордонів та перебування таких осіб у державі працевлаштування;

-- створення сприятливих умов та механізмів для повернення в Україну громадян України, які постійно проживають на території інших держав, з метою зменшення еміграційних потоків;

-- посилення взаємодії і координації діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування та громадських організацій у сфері реалізації державної міграційної політики;

-- вдосконалення системи обробки та збирання статистичної інформації про міграційні процеси громадян України, які проживають чи тимчасово перебувають за кордоном, а також іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах проживають чи тимчасово перебувають на території України;

-- протидія торгівлі людьми, забезпечення захисту громадян України за кордоном, а також іноземців та осіб без громадянства, які перебувають на території України, що постраждали від торгівлі людьми;

-- провадження науково-дослідної діяльності у сфері міграції та використання її результатів для реалізації державної політики;

-- активізація зовнішньої діяльності держави з метою укладення міжнародних договорів, пов'язаних із урегулюванням питань повернення і захисту прав осіб, депортованих за національною ознакою, та їхніх нащадків, розроблення і впровадження ефективного механізму виконання таких договорів.

Основними механізмами реалізації державної міграційної політики у сфері імміграції є :

-- стимулювання імміграційних потоків в Україну залежно від інвестиційних, наукових та культурних потреб держави, створення сприятливих умов для повернення в Україну діячів науки та культури, кваліфікованих спеціалістів і робітників, гостра потреба в яких є відчутною для національної економіки, їхньої інтеграції в українське суспільство;

-- сприяння поверненню до України осіб, депортованих за національною ознакою, їхніх нащадків, інтеграції таких осіб в українське суспільство;

-- забезпечення реалізації міжнародних принципів та норм міжнародного права щодо захисту осіб, які постраждали від торгівлі людьми, реабілітації та повернення таких осіб до держав їх походження;

-- удосконалення законодавства з метою захисту прав мігрантів, які перебувають в Україні, та забезпечення доступу всіх мігрантів незалежно від їхнього правового статусу до програм охорони здоров'я.

Основними механізмами реалізації державної міграційної політики щодо тимчасового в'їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства є:

-- створення сприятливих умов для тимчасового в'їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства з туристичною метою, для навчання, провадження підприємницької діяльності тощо;

-- забезпечення здійснення контролю за в'їздом в Україну мігрантів з метою працевлаштування або навчання;

-- протидія нелегальній міграції, у тому числі вдосконалення роботи державних органів, спрямованої на протидію нелегальній міграції;

-- забезпечення реалізації загальновизнаних міжнародних принципів і норм міжнародного права щодо захисту прав біженців та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту або притулку в Україні, враховуючи принцип невислання;

-- сприяння добровільному поверненню нелегальних мігрантів до держав їх походження, національності у співробітництві з міжнародними та громадськими організаціями, що працюють у сфері міграції;

-- послення відповідальності за правопорушення, пов'язані з нелегальною міграцією.

Реалізація цієї Концепції передбачає виконання державними органами таких завдань:

-- удосконалення законодавства у сфері міграції з урахуванням загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, в тому числі приєднання України в разі потреби до багатосторонніх міжнародних договорів у сфері захисту прав мігрантів;

-- укладення двосторонніх міжнародних договорів з питань, пов'язаних із захистом прав мігрантів, зокрема трудових, осіб, які постраждали від торгівлі людьми, а також з питань боротьби з нелегальною міграцією, торгівлею людьми, прийняття і передачі осіб (реадмісії), запобігання випадкам безгромадянства і зменшення їх кількості;

-- участь у міжнародному співробітництві з метою забезпечення врахування соціальних, етнічних, релігійних та культурних особливостей мігрантів під час надання їм медичних послуг;

-- сприяння соціальному захисту громадян України, які працюють за кордоном, у тому числі тих, які постраждали від торгівлі людьми;

-- забезпечення розроблення та виконання державних і регіональних програм з питань міграції, передбачивши в них, зокрема, заходи із соціально-економічного поліпшення міграційної ситуації;

-- здійснення заходів, пов'язаних з інтеграцією в українське суспільство іноземців та осіб без громадянства, які постійно проживають в Україні, а також іноземців та осіб без громадянства, яким надано статус біженців в Україні;

-- забезпечення державних органів, які здійснюють повноваження у сфері міграції, фінансовими та матеріально-технічними ресурсами;

-- забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків, ліквідації дискримінації за ознакою статі;

-- посилення взаємодії державних органів, які здійснюють повноваження у сфері міграції;

-- створення системи обліку іноземців та осіб без громадянства, які в'їжджають на територію України, з фіксуванням їх біометричних даних, інтеграція такої системи в загальноєвропейську;

-- запровадження оформлення і видачі громадянам України паспортних документів, в яких містяться біометричні ідентифікатори;

-- формування єдиної бази паспортних документів громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України, із внесенням даних про видачу, втрату та анулювання таких документів;

-- створення єдиної інформаційної (автоматизованої) системи обліку та аналізу міграційних потоків із забезпеченням конституційних гарантій недопущення поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди;

-- ужиття заходів з активізації співробітництва з іноземними державами, міжнародними та громадськими організаціями у сфері міграції;

-- продовження переговорів з державами -- членами Євросоюзу щодо застосування спрощеного режиму перетинання державного кордону громадянами України, зокрема тими, які проживають у прикордонних районах України;

-- визначення переліку обставин, за яких може здійснюватися спрощений прикордонний контроль;

-- активізація діяльності представників України при міжнародних організаціях, що вирішують питання міграції, з метою врахування національних інтересів України під час прийняття такими організаціями рішень;

-- проведення комплексних наукових досліджень, пов'язаних із міграційними процесами, прогнозуванням їх тенденцій і наслідків для всіх сфер суспільного життя;

-- включення міграційної складової до статистичних даних за результатами дослідження стану реалізації прав громадян на соціальний захист, охорону здоров'я, освіту, працю;

-- інформування громадян України про ситуацію на зовнішньому ринку праці, у тому числі про законодавство інших держав із цього питання, фактори ризику, які можливі під час працевлаштування за кордоном, мотивацію переселення та проблеми мігрантів, труднощі адаптації;

-- розроблення інформаційних матеріалів для ознайомлення потенційних українських мігрантів з особливостями держав призначення;

-- інформування українських трудових мігрантів та української діаспори про інвестиційні можливості в Україні;

-- розроблення програм із цільової професійної підготовки, перепідготовки, підтримки українських трудових мігрантів після їх повернення до України з метою інтеграції в місцевий ринок праці.

Як бачимо, Україна має розгалужену систему міграційного законодавства, спрямованого на дотримання основних прав і свобод людини, що поступово наближається до європейських та міжнародних стандартів. Головною тенденцією світових міграційних процесів на нинішньому етапі є зростання обсягів і швидкості переміщень населення. Тож вироблення дієвої міграційної політики для України -- це нагальна потреба, адже через нашу країну проходять міграційні шляхи, а її територія використовується для транзитного переміщення й тимчасового перебування трудової та незаконної міграції.

2.3 Джерела міграційного права, які об'єднують матеріальні норми. Джерела міграційного права, які об'єднують процесуальні норми

Система правових актів, які є джерелами міграційного права України, охоплює Конституцію України, закони, постанови Верховної Ради України, міжнародні договори України, Рішення Конституційного Суду України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, судові прецеденти тощо.

Джерела міграційного права України мають комплексний характер, оскільки об'єднують і матеріальні, і процесуальні норми. Міграційному праву України не властива, як, наприклад, цивільному чи кримінальному, наявність самостійного процесуального права. Матеріальні і процесуальні норми об'єднуються в одному міграційному акті, що зумовлюється вимогами законодавчої техніки. Здебільшого законодавець вирішує проблему шляхом об'єднання процедурних норм в один структурний підрозділ правового акта. Так, у Законі України « Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» процесуальні норми зосереджені передусім у розділі II «Визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрата, позбавлення статусу біженця та додаткового захисту».

Співвідношення матеріальних та процесуальних норм у джерелах міграційного права України не однакове. В одних актах переважають норми матеріального права, які закріплюють, зокрема, правовий статус біженця. В інших випадках завданням актів е встановлення процедури, наприклад, надання чи позбавлення статусу біженця.

Впорядкування процедур - важлива умова ефективної роботи відповідних державних органів, дотримання ними законності й правопорядку.

Матеріальні норми - первинний регулятор міграційних суспільних відносин, які закріплюють права і обов'язки суб'єктів міграційного права, на підставі яких можливо вирішити справу за суттю ( право на громадянство).

Процесуальні норми - вторинний регулятор міграційних суспільних відносин, які містять правила про порядок реалізації норм матеріального права та вирішення справи за суттю (порядок розслідування правопорушення у сфері міграційного законодавства). Призначення процесуальних норм - це здійснення прав або виконання обов'язків, закріплених у матеріальних нормах, сприяти досягненню результату, передбаченого нормою матеріального права, реалізувати право на захист.

За галузями права види норм процесуального права поділяються на: кримінально-процесуальні, цивільно-процесуальні, адміністративно-процесуальні, господарсько-процесуальні тощо. Щодо міграційного права то йому не властива наявність самостійного процесуального права. У переважній більшості відбувається об'єднання матеріальних і процесуальних норм в одному міграційному акті. Законодавець здійснює об'єднання процедурних норм в один структурний підрозділ правового акта. Наприклад, у Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» процесуальні норми зосереджені передусім у розділі II «Визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрата, позбавлення статусу біженця та додаткового захисту».

Слід звернути увагу на те, що у джерелах міграційного права України співвідношення матеріальних та процедурних норм різне. Наприклад, в одних актах переважають норми матеріального права, які закріплюють, зокрема, правовий статус біженця. В інших випадках завданням актів є встановлення процедури, наприклад, надання чи позбавлення статусу біженця.

...