Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Теория административно-государственного управления

В 1887 г. будущий президент США профессор Вудро Вильсон (1856- 1924) положил начало теоретической разработке вопросов государственного управления в своей работе «Изучение администрирования». Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». По мнению Вильсона, смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата; таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров -- «избранников нации». Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора гос. служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами иерархии и разделения функций. власть государственный управление

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX -- начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая “работала бы” в рамках демократического общества. Созданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы.

Вильсон считал, что отношения между государственной администрацией, исполняющей законы, и политической властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы». Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной государственной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь, законодательство и политическое руководство дают основное направление деятельности администрации.

Вместе с тем Гуднау и Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смогут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами. Таким образом, под влиянием идей Гуднау и Вильсона ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления, или менеджмента, независимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин «public administrative management» (административно- гос управление) был использован в программе республиканской партии США в 1886 г. В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократического правительства, не владеющего научными методами управления. Для ускоренного внедрения новых методов государственного администрирования в 1920-х гг. в США была создана сеть частных организаций -- бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административно-государственного управления, используя последние достижения социальных наук.



2. Теория рациональной бюрократии

Первым ученым, осуществившим систематизированный анализ государственного управления, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-- 1920).

Основные принципы рациональной бюрократической организации, согласно Веберу, таковы:

1) административные учреждения организованы иерархически;

2) каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

3) гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

4) гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

5) для гражданского служащего его работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

6) служащий не владеет учреждением, в котором работает;

7) служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

8) смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

«Идеальный тип» рациональной бюрократии, по Веберу, выглядит следующим образом.

Аппарат (штаб) управления состоит из отдельных чиновников, которые:

* лично свободны и подчиняются только служебному долгу;

* имеют устойчивую служебную иерархию (каждый подчиняется вышестоящему и несет ответственность как за свои действия, так и за действия своих подчиненных);

* имеют твердо определенную компетенцию, которая регламентируется системой предписаний;

* работают в силу контракта, следовательно, принципиально на основе свободного выбора;

* вознаграждаются постоянным денежным содержанием (окладом);

* рассматривают свою службу как единственную или главную профессию;

* предвидят свою карьеру: повышение происходит или в соответствии со старшинством по службе или в соответствии со способностями, независимо от суждения начальника;

* работают в полном отрыве от средств управления без присвоения служебных мест;

* подчиняются единой строгой служебной дисциплине и контролю;

* лояльны к своей организации.

Главное в этой схеме - идея достижения максимального упорядочивающего эффекта за счет предельной формализации и нормативного закрепления структуры и функций чиновников, а также четкой специализации персонала. Переход к специализированному труду делает его более продуктивным.

Идеальный бюрократ на своем рабочем месте - не человек, а скорее носитель определенных должностных обязанностей. Четкая регламентация делает поведение работников и всей организации предсказуемым.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к «нивелированному» подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

- повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами;

- построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу выборности);

- пожизненным статусом «чина» и «службы»;

- регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

- карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта: во- первых, специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях государственного управления; во-вторых, знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и т.п.

Идеальным Вебер считал гос управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. При этом задача служащих государственной администрации заключается только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатываются определенные правила государственного администрирования.

Вебер представлял профессиональных гос. служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. Вебер также считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно -- данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «гос. интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка.

По мысли Вебера, чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик, -- бороться, ибо принятие решений, борьба и страсть -- стихия политики. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, причем выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь бюрократический аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он делает, -- ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права. Идеи М. Вебера и В. Вильсона оказали значительное воздействие на становление теории государственного управления как дисциплины специализации. В их работах были сформулированы три основополагающие идеи научной теории государственного управления:

- гос управление делится на две основные сферы - политическое и административное управление;

- аппарат административного управления находится в подчинении у политического руководства;

- кандидаты на политические должности избираются или назначаются на короткий период времени, а все гос. служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы профессиональных оценок и служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма).

Концепция разделения государственного управления на политическое руководство и государственную службу (административно- гос управление) была положена в основу классической теории государственного управления и получила широкое признание в мире. В странах Запада это привело к развитию сразу двух наук -- теории административно -государственного управления (public administration) как менеджмента в гос. организациях и теории политического управления в рамках политической науки (political science).



3. Теория нового государственного управления: проблемы и перспективы использования в Российской Федерации

Новый государственный менеджмент как концепция и модель государственного управления оформился в 80-е годы. Он явился ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерархической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования. Во многом концепция нового государственного менеджмента и соответствующие ей реформы были стимулированы критикой затратного характера политики государства всеобщего благосостояния и резким падением доверия населения к государственному управлению.

Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства и использует для описания существа государственного управления понятие «руководство», а не «администрирование» или «управление / правительство».

Новый характер публичного управления заключается в том, чтобы не оказывать общественные услуги самим, а умело направлять этот процесс, подключая силы и ресурсы сообщества. Не администрирование является здесь необходимым, а налаживание взаимодействия между государством и обществом по удовлетворению общественных интересов.

Руководство понимается как система кооперации общественных, гос. и международных институтов, частных, гос. и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности.

В теории государственного менеджмента взяты за основу рыночные модели регулирования. Рыночная модель поведения считается приемлемой для гос. служащих всех уровней. Мотивация и оценка их деятельности строится, как если бы они были участниками операций на рынке. Сама структура организации управления публичным сектором рассматривается по аналогии со структурой организации бизнеса. гос управление, по мысли сторонников рыночного подхода, должно быть предпринимательским.

(1) Утверждается, что с точки зрения менеджмента нет существенных различий между публичным и частным секторами, а, следовательно, публичными и частными организациями можно управлять более-менее одинаково.

(2) При новой организации управления необходимо переходить от оценки эффективности процесса управления к оценке эффективности результата управления, а, следовательно, к сокращению затрат и к повышению прибыльности гос. организаций.

(3) гос управление при организации общественных услуг должно отдавать приоритет частному бизнесу, конкурентному снабжению и контрактной системе. При этом необходимо переходить от традиционных долговременных и плохо специфицированных контрактов к кратковременным и более определенным контрактам.

(4) Отношение к потребителю общественных услуг предполагает рыночные характеристики. К потребителю относятся как к покупателю общественных услуг со всеми отсюда вытекающими последствиями.

Основной акцент при реформировании административно-государственного управления на пути внедрения менеджериальных методов и структур ставится на децентрализации и деконцентрации. Принцип децентрализации предполагает делегирование полномочий и ответственности нижним уровням управления. Принцип деконцентрации означает создание множества независимых агентств и ослабление иерархических связей.

В концепции нового государственного менеджмента понятие эффективность играет существенную роль. Во-первых, речь здесь идет об экономическом понимании эффективности. Государственный менеджмент есть «управление, ориентированное на результаты». Новый государственный менеджмент включает понятия производительности и экономичности в деятельность государственного управления. Это означает, что при сокращении гос. затрат результат деятельности государства (услуги, качество жизни, безопасность и др.) должен возрастать.

Концепция нового государственного менеджмента, развитая в 80-90-е годы, подвергается серьезной критике за ее экономизм, отсутствие интереса к этическим проблемам, умаление значения специфики публичной сферы. Тем не менее, эта концепция была в основе административных реформ во многих странах; она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления.

4. Теория организационного развития

Развитие теории организации долгое время осуществлялось в рамках менеджмента, поэтому многие концепции менеджмента фактически являются и концепциями теории организации, так как в них определяются принципы построения и функционирования организации.

Как указывалось выше, некоторые концепции являются общими

для теории организации и менеджмента:

1) научная Тейлора;

2) административная Файоля;

3) бюрократическая Вебера;

4) концепция эффективной организации Лайкерта;

5) психологическая концепция Мейо;

6) концепция административного поведения Саймона. Данная концепция послужила основой для создания научной дисциплины «Организационное поведение».

Следующие три концепции находятся в рамках теории организации:

1) концепция организационного потенциала;

2) концепция организационных рынков;

3) концепция альянсов.

Развитие теории организации продолжается и приводит к появлению новых течений, концепций и школ.

5. Концепция «максимизирующего бюрократа» Вильяма Нисканена

В рамках теории Общественного выбора ключевая позиция принадлежит американскому экономисту, автору книги «Бюрократия и представительное правление» (1971 год) - Вильяму Нисканену.

Основной труд Вильяма Нисканена - «Бюрократия и представительное правление». Бюрократ сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли.

Бюрократия представлена через систему бюро, т. е. органов (учреждений) исполнительной власти, ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю. Существенным признаком бюрократии является тот факт, что она не избирается, а назначается.

Теория бюрократии Вильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый связан с его статьей 1968 года и монографией «Бюрократия и представительное правление». Второй этап представлен статьей 1975 года под названием «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр», в котором он показывает, что сохранилось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его взгляде на бюрократию.

Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением гос. услуг. Предоставление гос. услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов.

Общественные блага - это следствие деятельности, но в то же время и неосознанная цель этих лиц. Каждый из них в первую очередь стремиться максимизировать собственное благосостояние. А то, что в итоге их взаимодействия происходит появление этих благ, никак нельзя отнести на счет их заботы об общественном благополучии.

Важную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками:

1. Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли.

2. Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции.

Таким образом, бюро - это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения.

Теория поведения бюро основана на взаимосвязи между бюрократами и политиками. Нисканен признает существование в ней значительной «агентской проблемы». Иначе говоря, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков. Вильям Нисканен выделяет семь составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро.

1. Первая составляющая теории заключается в том, что бюрократы схожи с должностными лицами в других организациях. Их поведение будет отличаться, но не вследствие отличных персональных характеристик, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений. Самое важное состоит в том, чтобы признать серьезные различия между бюро и частными фирмами, особенно в свойствах.

2. Большинство бюро имеет монопольного покупателя своих услуг, обычно это какая-нибудь группа политических должностных лиц. Эффективный спрос на выпуск бюро идет скорее от данного политического спонсора, чем от конечных потребителей услуг.

3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг. Более конкретно, большинство бюро сталкиваются с убывающей функцией эффективного спроса даже при наличии альтернативных реальных или потенциальных поставщиков такой же или подобной услуги.

4. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает скорее обмен обещанной продукции на бюджет, чем продажу своей продукции по цене за каждую ее единицу.

5. Как и в любой двусторонней монополии, между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет - выпуск. Основными преимуществами спонсора в этой сделке являются его право контролировать бюро и заменять его руководящую команду. Главным преимуществом бюро является его значительно более точная осведомленность о стоимости поставки услуг по сравнению со спонсором.

6. Спонсор не обладает достаточными стимулами контроля за бюро, поскольку он участвует лишь в небольшой части любых выгод, получаемых в результате более эффективной деятельности бюро. Контроль за эффективностью является общественным благом для законодателей и избирателей.

7. Ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации.

Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро.

Модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:

1. Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими ассигнованиями или дотациями.

2. Поставщиками труда и материальных факторов производства.

3. Потребителями тех услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.

Главный вопрос, поставленный Нисканеном, состоял в следующем: что максимизируют бюрократы, если они вообще максимизируют что-либо? Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует собственную полезность. Нисканен строит свою теорию поведения бюро по аналогии с теорией фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то в понятие полезности бюрократа входят: жалованье, служебные привилегии, общественная репутация, власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основывается на персональной мотивации бюрократов. Как отмечал автор теории, некоторые бюрократы либо из предрасположенности, либо по причине идеологического внушения пытаются служить тому, что, согласно их представлению, является общественным интересом. Он не в состоянии получить все информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходимой для предугадывания общественного интереса.

Еще один вопрос, который ставил Вильям Нисканен в своих работах, заключался в том, что же ограничивает размеры бюро? Ограничение, которое создает лимит численности сотрудников бюро, заключается в том, что бюро должно поставлять продукцию, ожидаемую спонсором от утвержденного им бюджета. Нисканен делает следующее заключение: «Бюрократы максимизируют общий бюджет своего бюро в период пребывания в должности при том ограничении, что бюджет должен быть равен или больше минимальных общих затрат на обеспечение выпуска, ожидаемого спонсором бюро».

Нисканен отмечает, что бюро будут являться неэффективными поставщиками гос. услуг, если соизмерять их деятельность с соблюдением интересов всего населения, а не рассматривать ее с точки зрения представителей законодательной власти. Поведение всех бюро должно оцениваться в контексте специфического политического рынка, которому они поставляют услуги.

6. Основные тенденции развития государственного управления

На современном этапе развития российская система государственного управления пока еще переживает период становления. Необходимо существенное изменение структуры и функций аппарата высших органов государственной власти, ликвидация излишнего параллелизма и дублирования в государственном управлении.

Создание эффективной государственной службы и профессионального чиновничества - одна из основных задач, стоящих перед государством. При реформировании государственной службы надо учитывать те негативные процессы, которые происходят внутри нее, подрывают ее авторитет в глазах населения и значительно снижают эффективность функционирования, и принимать адекватные меры, направленные на преодоление дисфункций.

Неэффективность работы российского бюрократического аппарата выражается в формализме, волоките, бюрократическом произволе, присвоении прав и полномочий граждан, замещении нескольких должностей одним лицом, отсутствии гласности при решении вопросов.

Недостаточный образовательный уровень значительной части гос. служащих является фактором, снижающим качество работы бюрократического аппарата. При этом автор отмечает быстрое моральное устаревание знаний чиновников, необходимость широкого освоения новых дисциплин, привлечения в органы государственного управления специалистов широкого профиля, в частности с юридическим образованием.

На функционирование системы государственного управления влияет оценка населением его работы. Россияне крайне низко оценивают нравственный облик гос. служащих, их работу. Они видят в чиновниках не представителей государства, которые должны обеспечивать их нужды, а потенциальных коррупционеров, стремящихся реализовать свои амбиции за счет населения. Между тем, положительная оценка населением государственного аппарата является важным фактором в динамичном управлении страной.

Российские гос. органы должны уделять более тщательное внимание отбору кадров государственной службы. Процедуру конкурса на замещение вакантной государственной должности целесообразно осуществлять с использованием новых методов оценки профессиональных, деловых и психологических качеств кандидатов. При этом процесс оценки должен проводиться компетентными независимыми экспертами.

Институт аттестации гос. служащих, являющийся универсальной кадроведческой технологией, уже существует в России. Тем не менее, используется он не в полной мере, а формально. Более рациональное его использование с введением критериев оценки могло бы в значительной степени способствовать продвижению по службе профессионально подготовленных кандидатов.

Более серьезное внимание руководителям органов управления стоит уделять и повышению квалификации и переподготовке персонала, учитывая слабую профессиональную подготовку гос. служащих. Программы повышения квалификации необходимо составлять с учетом стратегических потребностей в специалистах государственного аппарата. Повышение квалификации и переподготовка являются необходимым и обязательным условием преодоления дисфункций бюрократического аппарата. Моральное устаревание знаний, полученных ранее, требует их постоянного обновления и переоценки.

На сегодняшний день система государственного управления в Российской Федерации характеризуется многочисленными негативными чертами, причины которых отчасти кроются в ее историческом прошлом. Российский бюрократический аппарат не соответствует концепции рациональной бюрократии Вебера. Коррупция, широкое распространение неформальных связей, формализм, волокита, непрофессионализм значительной части гос. служащих России свидетельствуют о том, что характеристики веберовской модели не применимы к российскому бюрократическому аппарату. Население России в гос. чиновников видит не работников государства, которые должны защищать их интересы, а представителей особого клана, стремящихся обогатиться за счет других граждан. Такое положение тормозит проведение экономических реформ, является причиной социальных конфликтов, политической неустойчивости.

Большой вклад в усовершенствование функционирования административного аппарата может внести грамотное применение мер управления персоналом. Наблюдаются определенные сдвиги в организации государственной службы: принята нормативная база, прием на службу осуществляется на конкурсной основе, введен институт аттестации, в некоторых регионах применяются современные кадроведческие технологии. Но в своем большинстве кадровые службы гос. органов еще не осознали важность проведения целенаправленной кадровой политики, не уделяют должного внимания отбору и оценке персонала, повышению квалификации, не проводят карьерное и служебно-должностное планирование. Мероприятия, направленные на повышения качества государственной службы, часто проводятся формально. Между тем, как показывает опыт зарубежных стран, от рациональной кадровой политики зависит в значительной степени эффективность работы государственного аппарата. Необходимо перенять опыт зарубежных гос. органов этой области и применять их с учетом национальных традиций.

Контроль за деятельностью чиновников является обязательным условием рационального функционирования государственного аппарата. В ходе контрольных мероприятий выявляются нарушения, злоупотребления, принимаются меры по их устранению. Также одной из важных функций контроля является предупреждение возможных негативных проявлений. При этом контроль должен осуществляться как в рамках самой организации, так и другими ветвями власти и обществом. Диссертант рекомендует российским государственным органам усилить контрольные функции кадровых отделов и руководящих подразделений, создать специальные контрольно-мониторинговые службы, активизировать деятельность общественных организаций, направленных на предупреждение и выявление бюрократизма, коррупции.

Для того, чтобы российское население могло эффективно защищать свои права, нарушенные государственными чиновниками, необходимо активизировать деятельность уполномоченного по правам человека, децентрализировать его подразделения, широко освещать в средствах массовой информации меры, предпринятые им. Опыт других стран показал эффективность функционирования службы омбудсмана, его важную роль в защите прав и свобод граждан.

7. Виды управления и их характеристика

Управление - процесс целенаправленного воздействия на систему (механическую, технологическую, биологическую, социальную), в результате которого достигается ее упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными целями.

Управление - это система определенных действий, нацеленных на правильную координацию и упорядочение всех элементов данной системы, позволяющая сделать любые шаги как можно более слаженными и эффективными для достижения максимально высоких результатов функционирования.

Объект управления - различные системы и их составляющие (люди, явления, события и т. д.).

Субъекты управления - это всегда люди. Выделяют две группы субъектов управления:

Признаки управления:

обязательно качество целостной организованной системы;

наличие обязательных элементов: субъекта управления и объекта управления;

определенная направленность, достижение поставленной цели (управленческого результата);

служит интересам взаимодействия основных элементов;

обеспечивается системой определенных средств.

Управленческая деятельность - это основная опора в организации/планировании любых действий. Она определяется согласно выбранной цели или задаче, а также, как правило, доверяется профессионалам, выбранным в зависимости от вида деятельности или направленности определенного субъекта управления. Виды управления условно позиционируются следующим образом: структурные или бесструктурные.

Структурное управление осуществляется напрямую путем обращения к объектам через определенные команды. То есть основной управляющий аппарат, для ускорения рабочих процессов, а также в целях необходимого контроля производительности, реализует руководство действиями непосредственно при личном присутствии, по ходу деятельности, корректируя работу субъектов и контролируя их движения в нужном направлении согласно поставленной цели. Такие виды управления применяются в социуме чаще всего в гос. структурах или при организованной деятельности большого количества субъектов, объединенных для выполнения четко определенных действий или задач.

Бесструктурное управление не так эффективно, как структурное, и часто происходит бесконтрольно и даже неосознанно, но является одной из составляющих установок определенного субъекта. Оно не предполагает открытого применения команд в отношении объекта управления. Вместо этого создается необходимое информационное поле или обстоятельства, в связи с непосредственным влиянием которых объект неосознанно принимает решения и выполняет действия, необходимые в сложившейся ситуации (в зависимости от требуемых установок). При этом объект может и не подозревать, что его действиями кто-либо управляет, будь то определенный человек или сложившиеся обстоятельства.

Виды управления:

- механическое или техническое, то есть машинами, технологическими процессами; (управление станками, сложными машинами)

- биологическое - процессами жизнедеятельности живых организмов; (птицеводство, селекция, животноводство и т. д.);

- социальное - это управление общественными процессами, в том числе людьми и организациями. (трудовой коллектив, учащиеся и т. д.),

Самым сложным по своей структуре является управление государством, которое в широком смысле представляет собой объединение групп людей (трудовых коллективов, общественных объединений, наций и т. д.). Именно социальное управление является основной составляющей в содержании управления в целом. Особенностями социального управления являются:

а) объект - это всегда человек или группа людей;

б) возникающие в ходе социального управления отношения носят организованный, правовой характер;

в) социальное управление имеет властно -волевой характер, т. е. осуществляется на основе приоритета воли субъектов управления, закрепления за ними особых прав;

г) специальный субъект управления - органы власти или иное уполномоченное лицо.

Управление встречается в самых различных ситуациях. Различны объекты и цели управления, его средства и механизмы. Очевидно, что видов управления тоже много. Рассмотрим лишь некоторые из них.

Приведем краткую классификацию видов управления:

· по степени автоматизации - автоматическое, автоматизированное, неавтоматизированное управление;

· по учету фактора времени - управление в реальном масштабе времени, опросное (выборочное) управление, управление с задержкой;

· по виду управляющих воздействий - управление посредством команд, управление через алгоритм, управление на основе системы правил и пр.

Виды государственного управления

В зависимости от критерия классификации можно выделить различные виды государственного управления. Управление может быть демократическим, цивилизованным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. В нашей стране на протяжении практически всего XX века господствовала система государственного управления, основанная на идеологическом и политическом диктате.

По иерархической структуре власти гос управление может быть федеральным, региональным и местным. Некоторые авторы выделяют:

а) международное публичное управление, которое осуществляется органами, которые созданы либо мировым сообществом, либо региональными международными объединениями;

б) гос управление на общенациональном уровне;

в) управление на уровне субъектов федерации;

г) управление в автономных ограниченных образованиях;

д) управление на уровне муниципальных образований.

По объекту управленческого воздействия оно может быть функциональным (отраслевым и межотраслевым) и территориальным.

Функциональное управление предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется через министерства, службы и агентства, которые осуществляют единую политику в отрасли или сфере управления, разрабатывают соответствующую нормативно-правовую базу управления, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции, осуществляют соответствующий контроль и надзор, оказывают гос. услуги населению.

Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации управление осуществляется из трех «центров»:

1) федеральных органов власти силами федеральной государственной службы,

2) органов власти субъектов федерации и их государственной гражданской службой,

3) местных органов власти и муниципальной службы.

В зависимости от целей, задач и временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.

Стратегическое управление предполагает долгосрочную ориентацию развития общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции и программы, ориентированные на качественное: изменение социума, сравнимые с лучшими мировыми достижениями.

Тактическое управление -- конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. В рамках оперативных решений осуществляется корректировка показателей стратегического плана, пересматриваются промежуточные цели и задачи.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом используется ситуационный подход анализа объективной реальности, при котором выбирается более приемлемый вариант дальнейшего развития ситуации.

По содержанию и методам управленческого воздействия гос управление может быть (по методике ООН) политическим, экономическим, административным и социальным.

Политическое управление -- разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений, их практическая реализация.

Экономическое управление представляет собой процесс принятия и реализации гос. решений, касающихся экономической сферы. Это воздействие осуществляется косвенно, путем воздействия на экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Государство обладает исключительным правом на налоговое, инвестиционное, тарифное, таможенное, экологическое и другое регулирование. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае их противоправности, к нему применяются экономические, административные и даже уголовные санкции.

Административное управление -- проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования. Административное воздействие -- это непосредственное влияние на интересы управляемых объектов методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Суть такого управления -- воздействие на управляемых по схеме «приказ-подчинение». Примером может служить любое постановление или распоряжение органа (должностного лица), наделенного государственно-властными полномочиями, где содержатся правовые императивы -- обязательные предписания нижестоящим субъектам совершать те или иные действия.

Социальное управление -- организация и управленческие процедуры в гражданском обществе, защищающие культурные и религиозные ценности, создающие благоприятную атмосферу для самореализации личности

8. Понятие и характерные черты государственного управления

Управление - целенаправленное властное и преобразовательное воздействие субъекта управления на объект.

ѕ В узком смысле под гос управлением понимают лишь один специфический вид гос деятельности, связанной с реализацией исполнительной гос власти как одной из ветвей гос власти, которая осуществляется системой специальных гос органов исполнительной власти или органов гос управления.

ѕ В широком смысле гос управлением именуют деятельность любых гос органов всех ветвей гос власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.

Государственное управление - это деятельность государства, направленная на регулирование различных общественных отношений в политической, экономической, социальной, культурной сферах путем деятельности всех ветвей власти, их органов, госслужащих.

Муниципальное управление - деятельность граждан и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (управление на местах).

Государственное управление имеет ряд признаков:

1) Предназначение гос управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ.

2) Непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления. Все другие виды гос деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей гос власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

3) Исполнительно-распорядительный характер этого вида гос деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов гос управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Органы гос управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях.

Объект гос управления: общество и его отдельные социальные группы, человек, организации, процессы, проблемы.

Субъект гос управления:

1) по своему происхождению (гос органы и должностные лица) - ФОИВ, органы исполнительной власти субъектов, лица, замещающие гос должности, госслужащие.

2) наделяются отдельными госи полномочиями в особом порядке - органы местного самоуправления, гос учреждения, общественные организации).

Функции гос управления - общие (прогнозирование, планирование, организация, контроль) и частные (лицензирование, стат. учет, проведение выборов и др.)

Методы гос управления: экономические (создание государством таких условий, при которых управляемому объекту экономики выгодно действовать таким образом, как этого желает государство), административные (команды государства обязывающие поступать определенным образом), идеологические (государственное воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация).

9. Государственное управление и его социальная природа

Гос управление - это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.

Гос управление трактуется как «интеллектуально-информационное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, его коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядочении и развитии общества»

Обобщив представленные позиции, гос управление можно определить, как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему гос. органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

Гос управление характеризуется многими отличительными чертами и только ему присущими признаками:

а) масштабностью, распространенностью управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики. Только государственная власть регулирует все сферы жизнедеятельности общества. Все другие разновидности власти имеют территориально ограниченный, производный, чаще всего подчиненный характер.

Гос управление отличается огромными объемами охватываемых общественных отношений, процессов и явлений, затрагивает интересы и потребности всего населения страны, судьбы миллионов и каждого человека в отдельности. Причем речь не идет о мелочном вмешательстве в частную жизнь человека или во внутрикорпоративные отношения. Нормальное демократическое государство предоставляет обществу достаточно широкие свободы и возможности для принятия самостоятельных решений. Но оно не безразлично к «внешним контурам» жизнедеятельности общества и его подсистем, обеспечивающим стабильность, безопасность и целостность общества. Именно государство устанавливает «пределы» свободы граждан, нормативно определяет поведение людей и общества в целом;

б) властным характером. гос управление - это не что иное, как процесс (и одновременно механизм) реализации государственной власти. Это не просто пожелания, намерения и призывы, это, прежде всего, мотивированное, целенаправленное, соответствующим образом стимулируемое, волевое, а в необходимых случаях - силовое принуждение.

Государственная власть отличается тем, что, во-первых, она носит политический характер, хотя и не всякая политическая власть является государственной; во-вторых, эту власть от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; в-третьих, она едина, централизована и консолидирована: двух гос. властей быть не может; в-четвертых, государство выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы).

Никакая другая власть такого рода задачу выполнять не может, у нее для этого нет ни полномочий, ни средств, ни соответствующего инструментария; в-пятых, государственная власть объединяет и разделяет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку. В результате, с одной стороны, формируется единая государственная общность, а с другой - происходит дифференциация единой территории и населения по конкретным территориальным образованиям; в-шестых, государственная власть имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государственным аппаратом; в-седьмых, только государственная власть юридически уполномочена применять легализованное легитимное принуждение. Для этого у государства имеется специальный аппарат принуждения, соответствующие министерства, службы и агентства, инспекции, судебные и контрольно-надзорные органы, специально подготовленные кадры;

в) возможностью использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д. Государство помимо юридических, экономических, политико-идеологических и организационных форм, широко использует специфические ресурсы управленческой деятельности. Например, принуждение с помощью правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Государство, и только государство обладает легитимным правом применения насилия: уголовного наказания, административных, имущественных и иных санкций. Никакая иная, даже самая авторитетная социальная структура такими полномочиями не обладает.

В экстраординарных случаях государством могут запрещаться митинги, демонстрации, деятельность политических партий и т.д. Но при этом надо помнить, что ограничения, запреты, санкции и наказания, в принципе, мало несут конструктивно-созидательного. Тем не менее, без них нет и быть не может эффективного управления;

г) гос управление - это органическая целостность во всем богатстве его элементов, свойств и отношений. В государственном управлении проявляется диалектическое единство интересов власти, общества и гражданина, реализуются реальные возможности страны и общества. В свою очередь, государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и весьма многогранным (по функциям) социально-политическим институтом, придает социальному управлению должную системность, гарантирует его внутреннюю согласованность, целенаправленность и рациональность.

Характер субъектно-объектных отношений позволяет также определить гос управление в широком и узком смыслах.

гос управление в широком смысле - это управление делами общества, которое осуществляет государство в целом. Это функция гос. органов всех ветвей власти плюс соответствующих гос. учреждений и организаций, а также структур местного самоуправления. Такое управление реализуется в законодательной, исполнительной и правосудной формах (видах) властной деятельности. По содержанию оно включает:

а) обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегос., региональных, классовых, корпоративных, личных);

б) определение приоритетных в данной конкретной исторической социально-политической ситуации групп интересов;

в) выбор в соответствии с приоритетными интересами стратегических целей, определение политического курса, основных сил и способов их осуществления;

г) решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных, интеллектуально-кадровых и других ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;

д) обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства.

Гос управление в узком смысле - это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности. гос управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распорядительный характер.

Таким образом, гос управление представляет собой практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения и заранее спланированного преобразования. Оно включает в себя целый ряд взаимосвязанных элементов: анализ конкретной ситуации; прогнозирование развития событий и процессов; целеполагание; разработку и принятие управленческих решений - стратегии и тактики решения стоящих задач; материально-финансовое, информационное, кадровое, правовое и др. обеспечение реализации этих решений; координацию и регулирование; мотивацию исполнителей; организацию и контроль; оценку промежуточных и итоговых результатов управления.

10. Государство как субъект управления

Государство - универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления социальными процессами в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет.

Признаки государства:

* территория - это ограниченное пространство, в пределах которого распространяется суверенитет государства и где органы государственной власти осуществляют свои полномочия.

* население - человеческое сообщество, проживающее на территории государства.

* публичная власть - способность, возможность и право определять общественное поведение и деятельность населения, проживающего на территории данного государства.

...