Размещено на http://www.allbest.ru

1

Тема № 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2 ч.)

1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Административное право -- это отрасль российского права, совокупность юридических норм которой регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственно-управленческой деятельности.

Правовой институт А.п. -- обособленные комплексы правовых норм, которые регулируют общественные отношения конкретного вида. Для административного права в качестве примера можно назвать институты административной ответственности и административного процесса.

Отрасли российского права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Предметом любой отрасли права является круг общественных отношений, которые регулируются ее нормами.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти, регулируемых нормами административного права. Эта группа общественных отношений непосредственно связана с государственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно называется управленческой.

Нормы административного права регулируют предмет А.п. следующим образом:

Во-первых, они устанавливают формы и методы государственного управления, а также способы обеспечения законности в государственном управлении.

Во-вторых, регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, их компетенцию, полномочия должностных лиц этих органов; взаимоотношения органов исполнительной власти с другими государственными органами, общественными объединениями, предприятиями и гражданами.

В-третьих, определяют правовое положение граждан, местных органов самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных формирований в сфере управления.

И, в конечном итоге, регулируют управленческие отношения в социально-политической, социально-культурной и экономической сферах.

Субъектами управленческих отношений могут быть все, кому нормы административного права предоставляют правомочия и на кого они возлагают определенные обязанности по поводу осуществления управленческих функций.

Управленческие отношения многообразны. В зависимости от особенностей их участников управленческие отношения можно разделить на следующие:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одном организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрации двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т. п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т. п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Из всего этого следует, что во всех названных видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной исполнительный орган. Без них управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, а также реализовывать государственную власть.

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения на две группы:

а) внутренние (или внутриорганизационные, внутрисистемные, внутриаппаратные). Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределениями обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления, и т. п.;

объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).

2. МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Если предмет административного права позволяет обнаружить сферу правового регулирования, то метод -- средства этого регулирования.

Метод административного права -- совокупность приемов и способов, с помощью которых регулируются управленческие отношения.

Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Предписания -- возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. административный право управление ответственность

Запреты -- фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения -- юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Иначе говоря, методы правового регулирования -- это способы воздействия на волю и поведение участников правовых отношений.

К методам правового регулирования, характерным для административного права, относятся:

1) метод власти -- подчинение, или метод прямого распорядительства -- отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому;

2) метод рекомендаций -- рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления;

3) метод согласования -- регулирует отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении;

4) метод равенства -- субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме административного договора.

Особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права:

1) для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны прямые средства распорядительного типа, т. е. предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне;

2) административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения (т. е. властеотношения).

Суть методов административно-правового регулирования управленческих отношений включает в себя:

1. Установление определенного порядка действий.

2. Предоставление возможности совершать либо не совершать действия, предусмотренные административно-правовой нормой, в условиях, определенных данной нормой.

3. Предоставление возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов должного поведения.

4. Запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия.

3. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ЕГО ПРИНЦИПЫ

Система административного права -- это совокупность взаимосвязанных административно-правовых институтов и норм.

Административно-правовой институт есть совокупность относительно обособленных административно-правовых норм, регулирующих качественно однородную группу управленческих отношений.

Нормы административного права, прежде всего, делятся на нормы Общей и Особенной частей.

Нормы административного права группируются также по правовым институтам. Например, институты государственной службы, административной ответственности. Каждый такой правовой институт может включать в себя нормы и Общей, и Особенной части.

В Общей части сгруппированы административно-правовые нормы по наиболее основным, обобщающим проблемам, относящимся ко всей системе государственного управления.

Схема Общей части административного права может быть представлена в следующем виде:

1. Нормы и институты, закрепляющие принципы государственного управления.

2. Нормы и институты, регулирующие административно-правовой статус граждан (физических лиц).

3. Нормы, определяющие порядок организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти (государственного управления), а также иных субъектов управления.

4. Нормы, регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих.

5. Нормы, упорядочивающие административно-правовые статусы негосударственных объединений, их служащих и представителей.

6. Нормы, определяющие формы и методы государственного управления.

7. Нормы, обеспечивающие законность управления.

Административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в отдельных отраслях государственного управления, составляют Особенную часть административного права. В свою очередь, она состоит из трех частей:

1. Управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, строительством и жилищно-коммунальным хозяйством, коммуникациями, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью).

2. Управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, культурой, социальной защитой граждан).

3. Управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними делами, иностранными делами, юстицией).

Как видите, административное право действительно является одной из самых крупных и сложных отраслей российского права.

Прежде всего это обусловлено ее предметом, широким кругом управленческих отношений.

4. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Под источниками административного права в юридическом смысле понимаются формы выражения административно-правовых норм, т. е. те акты, в которых они содержатся.

Виды источников административного права:

1. Законы Российской Федерации:

-- Конституция Российской Федерации;

-- акты Федерального Собрания (федеральные конституционные законы; федеральные законы: Основы законодательства, кодексы и др.; декларации, положения, постановления и другие акты Федерального Собрания Российской Федерации).

2. Подзаконные федеральные акты:

-- указы, распоряжения Президента РФ;

-- постановления, распоряжения Правительства РФ;

-- приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.

3. Законы субъектов федерации:

-- конституции, уставы субъектов федерации;

-- законы;

4. Подзаконные акты субъектов федерации:

-- указы, распоряжения Президентов (губернаторов);

-- постановления, распоряжения правительств субъектов федерации;

-- приказы, постановления министерств субъектов федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов федерации;

5. Акты местного самоуправления.

6. Международные акты.

Наличие огромного количества административно-правовых норм обусловливает объективную необходимость их систематизации.

В практической работе по систематизации источников административно-правовых норм сложились три основных направления: кодификация, инкорпорация и хронологические издания нормативных актов .

Систематизация источников административного права

кодификация

Инкорпорация

Хронологические издания

Кодификация является важнейшей формой систематизации законодательства. Однако кодификация затруднена исключительной мобильностью административно-правовых норм и необычайно широким кругом общественных отношений, регулируемых этими нормами.

Инкорпорация -- объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам. В истории административного законодательства этот способ использовался нередко и приносил свои положительные результаты.

Хронологические издания. Эта форма систематизации полезна тем, что можно проследить движение, развитие (дополнения, изменения) тех или иных форм, имеется возможность быстро отыскать интересующую норму.

5. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА

Наука административного права является составной частью юридической науки. Она представляет собой систему научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права.

К предмету данной науки относятся изучение общественных отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, источников и системы данной отрасли права.

Наука административного права исследует:

-- правовое положение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления;

-- правовой статус органов государственного управления;

-- правовое положение негосударственных объединений в сфере управления, предприятий, учреждений, организаций, юридических лиц;

-- административно-правовой статус государственных и общественных служащих;

-- правовые формы и методы управления;

-- способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

-- административный процесс и его виды;

-- системы общего, отраслевого и межотраслевого управления и регулирование управления в указанных системах нормами административного права;

-- административно-юрисдикционную деятельность государства.

В результате исследования разрабатываются рекомендации и предложения, направленные на изменение и совершенствование административно-правовых норм и прежде всего на повышение их эффективности.

В этом проявляется активное влияние науки административного права на дальнейшее развитие и совершенствование исполнительной деятельности, механизма государственного управления и административно-правового регулирования.

Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, положения теории социального управления, общей теории и социологии права.

Важнейшим источником науки административного права является законодательство: Конституция РФ; конституции республик в составе России; конституционные законы; законы, указы, акты органов исполнительной власти, в которых содержатся административно-правовые нормы и решение тех или иных вопросов управления.

Теоретической базой административно-правовых исследований служат также труды отечественных и зарубежных юристов.

Методологической основой науки административного права является исторический, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический и социологические методы исследования.

Наука административного права является составной частью науки управления. Последняя изучает управленческие отношения, которые носят весьма широкий характер, -- наука управления исследует организационные правовые и неправовые общественные отношения в области социального управления, в то время как наука административного права изучает организационную государственную деятельность, которая носит административно-правовой характер.

Наука административного права связана со многими отраслями правовой науки: теорией государства и права, историей государства и права, конституционным правом, финансовым, земельным, экологическим, гражданским, трудовым, уголовным, уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Дайте понятие предмета административного права.

2. Какие юридические возможности использует административное право в качестве средств правового регулирования?

3. Каковы, на ваш взгляд, особенности норм административного права? Чем они отличаются от норм гражданского, уголовного права?

4. Каковы критерии группировки источников административного права?

5. Назовите официальные издания, в которых публикуются источники административного права. Каковы сроки их опубликования?

ПРАВОВАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993, Ст. 5, 10, 71-72, 83-88, 102-103, 110-117, 125.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 3. Ст. 2.

3. Административное право России (конспект лекций в схемах) / Сост. Е.В. Платонов. М., 1999.

4. Алехин А. П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1999.

5. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. М., 2000.

6. Коренев А.П. Административное право России. М., 1996.

7. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996.

Тема 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (4 ч.)

1. ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ УПРАВЛЕНИЯ. УПРАВЛЕНИЕ КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ, ЕГО ЭЛЕМЕНТЫ

Всякая совместная деятельность людей, которая осуществляется в более или менее крупном масштабе, нуждается в управлении.

Управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей.

Одним из видов управления является социальное управление, которое в свою очередь включает в себя государственное управление (управление делами государства) и негосударственное (управление делами частных организаций, общественных формирований и т. п.).

Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связей .

признаки социального управления.

Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей;

во-вторых, главное назначение социального управления -- это упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности;

в-третьих, объектом воздействия социального управления являются поведение участников совместной деятельности и взаимоотношения между ними;

в-четвертых, социальное управление, регулируя поведение участников совместной деятельности, достигает этой цели в рамках общественных связей;

в-пятых, основа социального управления -- это соподчиненность воли участников управленческих отношений;

и, наконец, последний признак -- механизм реализации социального управления осуществляют субъекты управления, иначе говоря, органы управления.

2. ФУНКЦИИ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И СТАДИИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ЦИКЛА

Социальное управление состоит из ряда функций, т. е. направлений деятельности. Они подразделяются на два вида: это общие и особенные функции.

К общим функциям социального управления относятся:

1) сбор и анализ социальной информации;

2) прогнозирование -- научное предвидение, предсказание изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;

3) планирование -- сводится к тому, что субъект управления на основе изучения и анализа информации о состоянии дел и возможностях осуществления той или иной задачи заранее определяет промежуточные этапы ее решения, необходимые для этого средства, исполнителей и сроки исполнения;

4) организация -- формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, подбор и расстановка кадров, и др.;

5) распорядительство -- установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;

6) регулирование -- совокупность действий, направленных на обеспечение состояния упорядоченности управляемой и управляющей систем (проведение разного рода совещаний, принятие дополнительных управленческих решений, проведение соответствующих проверок и обследований, образование новых структурных подразделений органов и т. д.);

7) контроль и учет -- установление соответствия (или несоответствия) фактического состояния объекта управления заданному.

К особенным функциям управления относятся, например, такие, как функции управления в сфере хозяйственной деятельности, управления социально-культурной деятельностью, управления в административно-политической сфере, и т. п.

Управление -- это непрерывный процесс, состоящий из ряда отдельных, постоянно повторяющихся циклов, каждый из которых включает в себя операции, именуемые стадиями управленческого цикла.

Основными стадиями управленческого цикла являются:

1. Выработка и принятие управленческого решения. Под решением понимается акт (письменный или устный) органа управления или соответствующего руководителя, в котором перед объектом управления ставятся общая цель и промежуточные задачи для ее достижения, указываются средства, способы и сроки осуществления конкретных задач.

2. Организация исполнения управленческого решения. Суть этой стадии в том, чтобы создать сеть организационных отношений, которые обеспечивают целостность управляемой системы, наиболее эффективное взаимоотношение ее компонентов, целесообразные отношения координации и субординации между ними.

3. Контроль и проверка исполнения. Это контроль за ходом исполнения управленческого решения. Контроль является необходимым условием и основным фактором обеспечения эффективности управления

Контроль -- это система проверки хода исполнения управленческого решения в целях предотвращения отклонений от его требований и устранения возможных недостатков.

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ЕГО ПРИЗНАКИ

Государственное управление -- в широком смысле слова, это управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной и судебной).

В узком смысле слова, государственное управление -- это исполнительная деятельность по непосредственной организации социальных процессов в обществе. Государственное управление в узком смысле слова осуществляют органы исполнительной власти: Правительства, министерства, государственные комитеты, комитеты, администрации краев (областей). Именно они непосредственно решают вопросы общего управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, организациями, оказывают управленческое воздействие на негосударственные объекты.

Субъектами государственного управления являются государственные органы и должностные лица, которые наделены государственно-властными полномочиями.

Объекты государственного управления -- это предприятия, организации, граждане, которые не имеют властных полномочий.

Деятельность, которая осуществляется субъектами государственного управления по отношению к объектам, называется исполнительно-распорядительной.

Конституция Российской Федерации 1993 г. отказалась от термина «государственная власть», вместо него в оборот был внедрен новый термин -- «исполнительная власть». Это объясняется тем, что Конституция Российской Федерации в ст. 10 определила, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, таким образом провозгласив принцип разделения властей.

Основными чертами государственного управления является то, что:

1) государственное управление является организующей деятельностью;

2) государственное управление -- деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т. е. проведение в жизнь законов и подзаконных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий;

3) государственное управление -- исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством:

4) государственное управление -- подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», а также она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Государственное управление строит свою деятельность на основных положениях, или так называемых принципах.

4. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Основополагающие начала, руководящие установки, которые определяют правила осуществления данного вида деятельности и ее организации, называются принципами государственного управления. Они отражают наиболее существенные стороны организации и деятельности всей управляющей системы страны.

В системе управленческой, исполнительной деятельности выделяются общие (социально-правовые) и организационные принципы.

Общие принципы государственного управления:

1. Объективность управления. Означает строгое соответствие управленческой деятельности объективным закономерностям, учет реальных возможностей действительного состояния объекта управления в процессе принятия управленческого решения. Это исключает возможность субъективного подхода в процессе управления. Отступления от этого принципа всегда влекли за собой ошибки субъективистского и волюнтаристского характера.

2. Законность и дисциплина в управлении. Во всей государственной деятельности незыблемо правило, согласно которому закон обязателен для всех, и до тех пор, пока он не изменен или не отменен полномочным органом, все государственные органы, должностные лица, граждане и общественные организации обязаны строжайше его соблюдать. Конституция РФ в прямой форме закрепила принцип законности как основу деятельности Российского государства и всех его органов. Государственная дисциплина означает повиновение порядкам и правилам, установленным полномочными органами государства, основанным на законах, выполнении распоряжений начальников.

3. Конкретность управления. Этот принцип означает, что в процессе каждого единичного управленческого цикла необходимо строго учитывать конкретные ситуации, т. е. конкретные условия и факторы, влияющие на осуществление поставленной задачи.

4. Участие граждан в управлении. Непосредственно право граждан участвовать в управлении государства закреплено в Конституции РФ (ст. 32). Обозначены и организационные формы такого участия:

-- право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32);

-- право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

-- проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31);

-- создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30);

-- знакомиться в органах государственной власти с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 34).

5. Эффективность управления. Суть данного принципа заключается в том, чтобы достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени.

6. Сочетание централизации и децентрализации. Соблюдение этого принципа предполагает сочетание интересов России, ее субъектов и местного самоуправления.

Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли федеральных субъектов управления за состояние дел в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой -- к мелочной опеке, к ограничению самостоятельности нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных функций управления.

Организационные принципы.

1. Отраслевой принцип выступает в качестве основного в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. Здесь каждый из объектов отрасли, независимо от того, на чьей территории он расположен, управляется из центра через соответствующие министерства и ведомства и подчиненные им органы на местах.

2. Территориальный принцип. Суть этого принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе и т. д.).

3. Линейный принцип. Здесь каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении своих подчиненных всеми правами и функциями управления. Линейный принцип обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников и где работа относительно не сложна и не требует узкой специализации. Наиболее часто на этом принципе строятся низовые аппараты при управлении непосредственно исполнителями, которые не имеют подчиненных.

4. Функциональный принцип. На основе этого принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции управления (статистика, стандартизация, метрология и др.).

Функциональный принцип применяется также при сложных структурах аппаратов исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии лично реализовать все функции органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции (кадровую, финансовую, функцию планирования работы органа, и др.).

5. Принцип двойного подчинения. Этот принцип обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов федерации, региональных органов исполнительной власти.

6. Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником: урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.

7. Ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы предполагает, что за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности.

8. Сочетание единоначалия и коллегиальности. Коллегиальность и единоначалие -- это две формы устройства органов и организации их деятельности.

Коллегиальное устройство органа государственного управления выражается в том, что он сам есть коллегия. Управленческие решения таким органом принимаются коллегиально.

Единоначалие выражается в том, что во главе органа стоит единоличный руководитель. Однако необходимо знать, что коллегиальность существует и в ряде единоначальных органов управления -- там, где есть коллегиальные структурные подразделения. Тогда решения таких коллегий приобретают юридическую силу лишь в случае согласия с ними единоличного руководителя и оформляются путем издания им соответствующего акта управления.

Функции государственного управления:

1) разработка и реализация политики, которая выражается в государственных программах общефедерального и регионального масштабов.

2) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни.

3) управление учреждениями государственного сектора.

4) это регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора.

5) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления.

6) функция государственного контроля и надзора за процессами, которые происходят в управляемой и регулируемой сферах.

5. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Государственная исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти.

Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство России.

Законодательная власть готовит и принимает законы, осуществляет контроль в отношении органов исполнительной власти (в пределах, установленных Конституцией РФ, ст. 101, 103,114).

На исполнительную власть возложена задача организовать практическую реализацию этих законов (ст. 114 Конституции РФ). Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти возложены на аппарат государственного управления во главе с Правительством. Аппарат, в свою очередь, включает в себя многочисленные органы в центре и на местах, такие как федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации.

Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство). Именно это является основанием именовать исполнительную власть исполнительно-распорядительной.

Органы судебной власти, согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации, призваны осуществлять правосудие. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и вторая функция -- это контроль за законностью в деятельности органов исполнительной власти и ее должностных лиц.

Из всего ранее указанного следует, что исполнительная власть -- непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. Она выражается в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, и представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти.

У исполнительной власти есть определенная сфера отношений, где она действует, которая включает в себя:

-- отношения власти с гражданином;

-- хозяйство, социальная и правоохранительная сферы, область внешних отношений и интересов;

-- отношения с предприятиями, учреждениями и иными организациями, отношения с трудовыми коллективами этих образований.

Так же, как и у любой другой власти, у исполнительной есть свои признаки:

1) исполнительная власть носит универсальный характер, она существует непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы;

2) исполнительная власть обладает принудительным характером, она делает упор на силу -- возможность самостоятельно осуществлять меры воздействия;

3) предметность -- наличие правовых, информационных, технических и организационных ресурсов;

4) исполнительная власть носит организующий характер.

Целями деятельности исполнительной власти являются, в первую очередь, обеспечение условий, способствующих благополучию граждан, общества и государства;

создание условий, которые способствовали бы благополучию граждан, общества и государства;

а также создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Как соотносятся понятия «государственное управление» и «социальное управление»?

2. Что такое внутреннее управление? Как вы это понимаете?

3. Назовите последовательность стадий управленческого процесса.

4. Перечислите социально-правовые принципы государственного управления.

5. Что такое принцип двойного подчинения? Как вы его понимаете?

6. Может ли коллегиальность принятия решений существовать в органе, где во главе стоит единоначальный руководитель?

Тема 3. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (2ч)

1. ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Принципами административного права являются ее основополагающие идеи, требования, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность.

К числу основных принципов относятся:

1. Принцип демократизма нормотворчества и реализации права -- в правотворчестве этот принцип проявляется в широком участии населения и общественных объединений в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избранные ими органы власти) формировании норм административного права. В реализации административного права он проявляется в степени подконтрольности, открытости правоприменительных органов гражданам, а также наличии общественного контроля.

2. Принцип равенства граждан перед законом и право-применителем -- все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств равны перед законом и субъектами правоприменительной деятельности.

3. Принцип взаимной ответственности государства и личности -- данный принцип говорит о том, что юридическую ответственность за нарушение норм административного права должна нести не только личность, но и государство в лице его органов и должностных лиц за нарушение (ненадлежащее исполнение) обязанностей перед личностью.

4. Принцип федерализма -- это определение компетенции федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации в установлении совместного ведения.

5. Принцип гуманизма -- юридическое признание приоритета ценностей человека, его прав и свобод как критерия оценки общественных отношений.

6. Принцип законности -- точная, строгая реализация требований законности, обращенных к специальным субъектам в правотворческой и правоприменительной деятельности.

7. Принцип справедливости -- требование соответствия между поведением субъекта и юридическими последствиями за его результат.

В законодательстве существует два способа закрепления принципов административного права:

во-первых, текстуальный, когда принцип непосредственно закреплен в конкретной статье закона;

во-вторых, смысловой, когда принцип вытекает из анализа содержания нормативного акта.

2. ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

Любая отрасль права состоит из определенных правовых норм. Административно-правовые нормы -- это нормы права, которые регулируют отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, которые возникают в процессе осуществления государственной деятельности.

Нормы административного права определяют границы должного, допустимого или рекомендуемого поведения участников управленческих отношений. Устанавливают правовые положения и компетенцию органов исполнительной власти, а также регулируют ее деятельность. Регламентируют формы и методы осуществления исполнительной власти и определяют порядок взаимоотношений между субъектами управления.

Административно-правовые нормы имеют ряд особенностей:

1) они определяют должное поведение всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления;

2) определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, административно-правовые нормы устанавливают и обеспечивают режим законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

3) административная ответственность является юридическим средством защиты от посягательств на административно-правовые нормы;

4) с помощью административно-правовых норм обеспечивается регулирование таких общественных отношений, как финансовые, земельные, трудовые и др.;

5) административно-правовые нормы часто устанавливаются в процессе реализации исполнительной власти.

Структура административно-правовой нормы

Гипотеза Диспозиции Санкция

Гипотеза, как часть административно-правовой нормы, содержит указание на фактические условия реализации норм, т. е. на те общественные отношения, на которые она призвана воздействовать и которые в свою очередь порождают конкретные правовые отношения. Следовательно, обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы, являются юридическими фактами, порождающими административно-правовые отношения.

Диспозиция -- правило поведения, предписываемое нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета или ограничений.

Санкция, как элемент административно-правовой нормы, содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю.

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды.

По конкретному содержанию общественных отношений административно-правовые нормы подразделяются на:

-- общие -- нормы, регулирующие общественные отношения общего характера (для всех сфер и отраслей);

-- особенные -- нормы, регулирующие общественные отношения в конкретной сфере управления.

По предмету регулирования:

-- материальные -- нормы, которые юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников управленческих отношений, регулируемых административным правом, т. е. фактически их административно-правовой статус;

-- процессуальные -- нормы, определяющие методы (способы, порядок, процедуры) деятельности по реализации государственного управления и регламентирующие управленческие отношения.

По предмету воздействия на субъектов административного права нормы подразделяются на:

-- обязывающие -- нормы, предписывающие совершать определенные действия. Содержащиеся в таких нормах указания могут быть выражены как обязательное предписание;

-- запрещающие -- нормы, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в определенных условиях. Запреты могут носить общий (например, запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения) или специальный характер (например, запрещение применения специальных средств и огнестрельного оружия полицией в отношении женщин и несовершеннолетних);

-- дозволительные (разрешительные) -- нормы, в которых выражается возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению;

--стимулирующие (поощрительные) -- нормы, которые обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников, регулируемых управленческих общественных отношений (например, установление налоговых льгот, льготное кредитование и т. д.);

-- рекомендательные -- нормы, которые носят рекомендательный характер. Чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти негосударственных формирований. Однако рекомендации иногда содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным объединениям.

По адресату отмечают нормы, регламентирующие:

-- организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т. е. различных звеньев аппарата государственного управления;

-- административно-правовой статус государственных служащих -- работников управленческого аппарата;

-- вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений;

-- административно-правовой статус общественных объединений;

-- отдельные стороны функционирования различных коммерческих структур;

--- административно-правовой статус гражданина.

По пределу действия нормы разделяют на три вида"

1. По территориальному масштабу административно-правовые нормы подразделяются на;

территориальные -- действующие в границах государства, государственно-территориальных образований (например, нормы Кодекса об административных правонарушениях -- общегосударственные, но правила охоты, установленные местными органами, действуют в границах территории), межтерриториальные -- нормы, действующие в границах нескольких административно-территориальных образований (например, акты в условиях чрезвычайного положения, которые могут действовать в указанных территориальных масштабах).

2. По действию во времени административно-правовые нормы бывают: срочные, для которых определен срок действия, и бессрочные нормы без указания срока действия, т. е. до официальной отмены компетентным органом.

3. По кругу лиц -- нормы, действие которых связано с распространением устанавливаемых правил либо на всех (например, порядок уплаты налогов для всех юридических лиц), либо на отдельных юридических лиц (например, порядок уплаты налогов страховыми организациями), а также бывают нормы, действие которых связано с распространением устанавливаемых правил либо на всех граждан, либо на отдельные их группы (распространение льгот в осуществлении кредитования жилищного строительства на военнослужащих).

С учетом федеративного устройства России, существуют нормы, устанавливаемые субъектами федерации, и общефедеральные нормы.

3. РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

Реализация административно-правовых норм -- это практическое их использование в соответствии с целями административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Различают два основных способа реализации административно-правовых норм: исполнение и применение.

Исполнение заключается в совершении субъектами действий, предписанных административно-правовой нормой. Иначе говоря, исполнение административно-правовых норм заключается в точном следовании субъекта управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся.

Применение административно-правовых норм заключается в издании уполномоченными органами (должностными лицами) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм. Эти акты издаются в процессе решения конкретного дела.

Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Использование состоит в добровольном совершении субъектами административного права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Соблюдение административно - правовых норм состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Основными требованиями правильного применения норм административного права являются законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.

4. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ЮПБ-14

Административно-правовые отношения -- это урегулированные нормами административного права общественные отношения, где их участники выступают носителями прав и обязанностей в сфере государственного управления. А так как административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают всеми общими признаками, которые присущи любым правовым отношениям.

Учитывая то, что административно-правовые отношения по своей сути не однородны, это дает нам возможность их классифицировать по различным основаниям.

1. По юридическому характеру административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права.

Административно-процессуальные правоотношения -- это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.

2. По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делятся на две группы:

-- Отношения, в которых один из участников подчинен другому, -- вертикальные правоотношения. Характерным для вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления, исходящего от наделенного полномочиями органа или должностного лица. Вертикальное административно-правовое отношение может возникнуть помимо или даже вопреки воле другого субъекта правоотношения.

-- Отношения, участники которых не находятся в подчинении другу друга, -- горизонтальные правоотношения. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, объединениями, служащими, а также между гражданами. Горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать также между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами. Такие отношения возникают в связи с реализацией гражданами прав в сфере управления.

3. По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Последние именуются деликтами.

4. По способу защиты административно-правовые отношения предполагают такое поведение их субъектов, которое соответствует выраженным в административно-правовых нормах требованиям. В случае нарушения этих требований возникает необходимость их защиты, которая осуществляется в административном или судебном порядке.

5. СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Особенности административно-правовых отношений.

1. Они урегулированы нормами административного права, а не какой-либо иной отрасли права.

2. Они возникают, изменяются и прекращаются -- в сфере государственного управления.

3. В административно-правовых отношениях одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти. Отсюда распространено мнение, что административно-правовые отношения в отличие от иных (прежде всего -- гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на началах «власть -- подчинение». Управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле. В управленческих отношениях налицо соподчиненность воль.

4. Разнообразие субъектов также составляет одну из особенностей этих отношений.

5. Данные отношения могут возникать, изменяться или прекращаться либо по инициативе самих их участников, либо по инициативе третьих лиц, в них не участвующих. Согласия или желания второй стороны на возникновение административного правоотношения не требуется. Более того, в ряде случаев оно возникает против его воли (например, наложение административных наказаний, ликвидация или реорганизация структурных звеньев и др.).

...