Административное право Российской Федерации

Целесообразность и законность находятся в тесном единстве. Речь идет о проблеме соотношений законности и целесообразности, проблеме, которая получила название -- управление по усмотрению (дискреционное управление).

С расширением в последние годы самостоятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, появлением все большего числа дозволительных правовых норм целесообразность в деятельности субъектов управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие.

Соотношение законности и целесообразности в сфере государственного управления складывается в следующем виде:

1. Все и всякие законные предписания нормативного и индивидуального характера в то же время и целесообразны.

2. В рамках, очерченных законодательством, орган управления или должностное лицо отбирает наилучший, т. е. наиболее целесообразный, вариант.

3. При отсутствии правового предписания по конкретному вопросу орган управления или должностное лицо действует исходя из целесообразности.

4. Недопустимо руководствоваться органу или должностному лицу целесообразностью (местной, национальной и т. п.) при наличии законодательного предписания.

5. Недопустимо противопоставление законности и целесообразности -- верховенствует всегда правовое предписание.

Таким образом, нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. С этих позиций можно говорить о единстве законности и целесообразности.

Разносторонняя деятельность по управлению требует согласованных действий, организованности и порядка, т. е. дисциплины.

Сущность дисциплины состоит в повиновении установленному порядку, регламентированному либо государством, либо иной, негосударственной организацией.

Государственная дисциплина означает повиновение порядкам и правилам, установленным полномочными органами государства, основанным на законах, выполнении распоряжений начальника.

Составными частями государственной дисциплины являются: трудовая, финансовая, технологическая, договорная дисциплина и др.

Высокоорганизованному и подлинно демократическому обществу свойственна закономерность -- чем выше организованность и дисциплина в нем, тем эффективнее функционирует система демократии, полнее и последовательнее реализуются права и свободы граждан.

2. СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Каждый орган государственного управления, каждое должностное лицо и каждый государственный служащий призваны постоянно следить за соблюдением законности в любом звене органов исполнительной власти, пресекать малейшие проявления беззакония, устранять причины, его порождающие, своевременно восстанавливать нарушенные права организаций и граждан, принимать необходимые меры для привлечения к ответственности лиц, нарушающих законы, воспитывать граждан в духе уважения к законам.

Вместе с тем государство юридически закрепляет специальные средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, позволяющие постоянно следить за их соблюдением всеми органами исполнительной власти и каждым служащим этих органов.

Эти средства получили наименование способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. В настоящее время систему таких способов составляют контроль, административный надзор, деятельность суда по обеспечению законности, прокурорский надзор, обжалование действий органов управления и их должностных лиц (схема 17).

Способы обеспечения законности в управлении

Контроль	Административный надзор		Судебный контроль	Прокурорский надзор

Контроль имеет своей главной целью практическую организацию осуществления поставленных перед аппаратом и его отдельными звеньями задач.

Контроль осуществляется всеми государственными органами повседневно.

Контроль является составной частью государственного управления. Осуществляется от имени государства с использованием государственно-властных полномочий.

Посредством контроля субъекты, его осуществляющие, выявляют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц установлениям правовых норм.

Государственный контроль подразделяется на два вида: общий и специальный (схема 18).

Виды государственного контроля

Общий Специальный

Общий контроль охватывает всю деятельность подконтрольных объектов. Специальный контроль осуществляется по какому-либо конкретному вопросу или направлению деятельности подконтрольного объекта.

Контроль может быть внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, и внутренним, когда проверка осуществляется собственными силами министерства, ведомства, учреждения.

В зависимости от субъекта контроля, объема и характера полномочий государственных органов выделяются следующие виды госконтроля:

- Контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации.

- Контроль, осуществляемый органами представительной власти.

- Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти (общий, межотраслевой и отраслевой, т. е. внутриведомственной компетенции).

Сущностью контроля является:

-- наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

-- получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;

- принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

- выявление причин и условий, способствующих правонарушению;

-- принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Административный надзор -- суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Существует большое число государственных структур, которые занимаются административным надзором. Среди них немало специализированных.

Органы, осуществляющие административный надзор, не имеют широких распорядительных полномочий в отношении внутренней (хозяйственно-производственной и организационной) деятельности поднадзорных.

В отличие от контроля административный надзор касается внешней деятельности организаций и учреждений.

Государственные инспекции и иные органы государственного управления, осуществляющие административный надзор, имеют право:

-- фиксировать факты нарушений правил и норм;

-- давать обязательные указания соответствующим органам и лицам об их устранении и совершении необходимых действий по предупреждению нарушений впредь;

-- разрешать или запрещать отдельные действия;

-- приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций;

-- запрещать выполнение определенных работ, если нарушаются установленные правила их проведения;

-- применять к виновным меры административного взыскания.

Виды административного надзора:

1. Надзор, осуществляемый специальными федеральными ведомствами:

-- федеральный горный и промышленный надзор России;

-- федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

-- комитет по стандартизации, метрологии и сертификации;

-- Государственный технический надзор, и др.

2. Государственные инспекции:

Инспекции, обладающие надведомственными полномочиями:

-- государственная автомобильная инспекция;

-- государственный пожарный надзор;

-- государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

-- государственный ветеринарный надзор, и др.

Инспекции, надзорные функции которых ограничиваются рамками одного ведомства.

3. Административный надзор милиции:

- Общий -- за исполнением и соблюдением правовых актов по вопросам охраны общественного порядка;

-- Специальный -- надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за условно осужденными лицами.

Основные черты надзора и контроля в управлении:

-- органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены;

- в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц;

-- в соответствии с действующим законодательством органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов.

Основными направлениями деятельности по обеспечению законности и дисциплины в государственном управлении являются:

1. Недопущение в деятельности органов исполнительной власти нарушений тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актах.

2. Своевременное и оперативное выявление нарушений, их пресечение и устранение.

3. Устранение причин и условий, способствующих нарушениям в деятельности органов исполнительной власти.

4. Привлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины.

5. Разработка и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушений законности и дисциплины.

Рассмотрим более подробно виды контрольных полномочий различных субъектов государственного управления. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти обусловлены его конституционным статусом как главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому речь идет о его конституционных контрольных полномочиях.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:

- непосредственный контроль Президента Российской

Федерации;

-- президентский контроль через соответствующие президентские структуры.

Непосредственный контроль Президент Российской Федерации осуществляет прежде всего в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне. Например, по представлению Председателя Правительства Российской Федерации он назначает на должность министров, председателей государственных комитетов, руководителей федеральных служб; назначает представителей в иностранных государствах, высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, и др.

В соответствии со ст. 38 Конституции Российской Федерации Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительством Российской Федерации по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации, Президент имеет право, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции Российской Федерации, принимать решения об отставке Правительства РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», ему подчинен и подотчетен ряд федеральных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел и др. Его контрольные полномочия в отношении этих органов закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность.

Значительную роль в осуществлении президентского контроля играет Администрация Президента Российской Федерации. В соответствии с Положением об Администрации Президента РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 22 февраля 1993 г., важнейшей ее задачей является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации.

Важные функции и полномочия по обеспечению конституционных контрольных полномочий Президента РФ осуществляет Контрольное управление Президента РФ. Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 24 мая 1994г.

В соответствии с Положением Контрольное управление и его территориальные подразделения (окружные инспекции) являются единой системой обеспечения конституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации,

Контрольное управление и окружные инспекции от имени и по поручению Президента РФ осуществляют президентский контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации:

1) Конституции Российской Федерации;

2) законов Российской Федерации;

3) указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

Контрольное управление, являясь структурным подразделением Администрации Президента Российской Федерации, осуществляет свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок, утверждаемыми непосредственно Президентом Российской Федерации. Проверки проводятся также на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его Администрации.

При осуществлении своих функций и полномочий Контрольное управление тесно взаимодействует с органами законодательной власти, органами исполнительной и судебной власти, органами прокуратуры и другими органами Администрации Президента Российской Федерации. Полномочные представители Президента Российской Федерации назначаются на должность по представлению руководителя Администрации Президента РФ, Президентом Российской Федерации, подчиняются ему и представляют его на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Но необходимо помнить, что, осуществляя свою деятельность, в том числе и контрольную, полномочные представители Президента Российской Федерации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций.

Контрольные полномочия органов законодательной (представительной) власти закреплены в Конституции Российской Федерации, конституциях республик, уставах иных субъектов Российской Федерации. *" Соответственно контроль органов представительной власти осуществляется на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Контроль органов представительной власти определяется с соблюдением ст. 10 Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов всех трех ветвей власти, в частности органов исполнительной власти. Конституция Российской Федерации, конституции республик и уставы других субъектов Российской Федерации свидетельствуют о различном объеме контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации и органов представительной власти ее субъектов. На уровне Российской Федерации он значительно уже, чем в отдельных субъектах РФ. Объем контрольных полномочий палат Федерального Собрания по отношению к органам федеральной исполнительной власти невелик. При этом они принадлежат в основном Государственной Думе.

Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Государственная Дума осуществляет контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации по разработке федерального бюджета, который оно представляет на рассмотрение Государственной Думы. Она заслушивает отчеты Правительства Российской Федерации о его исполнении.

Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. Для регулярного контроля за его исполнением Федеральное Собрание имеет постоянно действующий орган финансового контроля -- Счетную палату.

Для контроля за деятельностью органов исполнительной власти представительные органы образуют постоянные комиссии, которые осуществляют контроль в пределах своей компетенции.

Конституции закрепляют и такую форму контроля, как депутатский запрос Кабинетам Министров, премьер-министрам, министрам, руководителям иных органов.

В краях, областях законодательными (представительными) органами государственной власти являются Думы, Законодательные собрания либо иные по наименованию органы.

Уставы ряда краев, областей закрепляют за ними объем контрольных полномочий в отношении органов исполнительной власти. Некоторые представительные органы власти утверждают на должность отдельных руководителей администрации, контролируя тем самым работу главы администрации (правительства) по подбору и расстановке кадров.

Для осуществления контрольной деятельности представительные органы власти образуют постоянные комиссии. Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, призван обеспечивать законность и дисциплину на порученных ему участках работ по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в системе подведомственных им органов, предприятий, учреждений и организаций. Контроль органов исполнительной власти можно разделить на:

Общий -- охватывает всю деятельность подконтрольных объектов.

Ведомственный -- осуществляющийся в рамках одного ведомства, министерства, организации и т. д. Например, Министерство путей сообщения Российской Федерации осуществляет контроль за правилами применения действующего законодательства и иных нормативных актов на предприятиях, в учреждениях и организациях железнодорожного транспорта, за профессиональным уровнем руководящих работников этих организаций.

Подведомственный -- осуществляется в основном органами межотраслевой компетенции. В отдельных случаях его проводят отраслевые органы, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера.

В пределах своей компетенции они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по отдельным (специальным) вопросам.

Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.

К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся: Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Правительство осуществляет систематический контроль за деятельностью подведомственных ему органов.

По результатам контроля Правительство может привлекать руководителей федеральных органов и служб к дисциплинарной ответственности.

Контрольные функции возложены на все федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти (Государственная налоговая служба; Департамент налоговой полиции, Государственный таможенный комитет РФ, Государственный комитет по антимонопольной политике, и др.).

3. ОРГАНЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ЗАКОННОСТЬ В УПРАВЛЕНИИ

Основной функцией всей системы судебных органов является реализация задач правосудия. Оно осуществляется субъектами судебной власти в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции Российской Федерации).

Осуществляя правосудие, органы судебной власти обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым способствуя укреплению законности.

Отправление правосудия является основной, но не единственной функцией судов. В процессе своей деятельности они осуществляют и другую функцию, в частности -- функцию судебного контроля законности издаваемых актов и совершаемых действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит: в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц; в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций; условий и причин их порождающих; принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов; в привлечении виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются: Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Важная роль в обеспечении законности в сфере управления принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Его правовой статус определен Конституцией РФ (ст. 125), Законом РФ от 24 июня 1994 г. «О Конституционном Суде РФ».

Конституционный Суд Российской Федерации, являясь судебным органом конституционного контроля, разрешает в пределах своей компетенции исключительно вопросы права. Он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации;

-- федеральных законов;

-- нормативных актов Президента Российской Федерации, обеих палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации;

-- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов федерации;

-- договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

-- договоров между органами государственной власти субъектов РФ, и др.

Он также разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, высшими государственными органами субъектов федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает также дела, связанные с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нарушении их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конкретном деле. При рассмотрении таких дел он проверяет соответствие такого закона Конституции Российской Федерации.

Если при рассмотрении жалоб граждан, связанных с нарушением их конституционных прав и свобод, примененный в конкретном деле закон признает не соответствующим Конституции Российской Федерации, то решение Конституционного Суда является основанием для обязательного пересмотра данного дела соответствующим компетентным органом и восстановления нарушенного права.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный Суд Российской Федерации выполняет тем самым свою конституционную обязанность -- обеспечение законности в Российской Федерации.

Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам.

В процессе рассмотрения уголовных дел, в особенности тех, которые связаны с должностными преступлениями, суд с позиции законности исследует и дает правовую оценку действиям должностных лиц как работникам управленческого аппарата.

Если при рассмотрении гражданских и уголовных дел суд усмотрит нарушения законности, дисциплины в работе соответствующего органа, предприятия, учреждения, организации, выявив при этом условия и причины нарушений, он вправе вынести частное определение в адрес руководителя органа, предприятия, учреждения, организации либо в вышестоящие инстанции, которые должны в течение месяца рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

Частное определение является правовой формой реагирования суда на нарушение законности.

В необходимых случаях суд принимает меры к привлечению виновных лиц к ответственности. Суд рассматривает также жалобы лиц (физических и юридических) на постановления органов и должностных лиц о наложении административного взыскания.

Граждане также могут обратиться в суд с жалобой на действия или решения органов исполнительной власти, должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на него незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность перечисленных выше жалоб, суд признает обжалуемое действие или решение незаконным, обязывает удовлетворить требование граждан, отменяет примененные к нему меры ответственности.

Судебный контроль в сфере управления осуществляют арбитражные суды.

В сфере управления арбитражному суду подведомственны различные споры, в том числе:

-- о признании недействительными индивидуальных актов государственных органов, нарушающих экономические права и интересы организаций и граждан-предпринимателей, и о возмещении им убытков, причиненных такими актами, а также убытков, возникших в связи с ненадлежащим исполнением этими органами своих обязанностей по отношению к организациям и гражданам-предпринимателям;

-- об отказе в государственной регистрации организации или предпринимательской деятельности граждан;

-- об изъятии государственными органами у организаций и граждан-предпринимателей, денежных средств и чужого имущества, а также об их взыскании с организаций и граждан-предпринимателей государственными органами штрафов и иных денежных средств, если законодательством не предусмотрено списание ими денежных средств в бесспорном порядке;

-- о возврате из бюджета денежных средств, списанных соответствующими государственными органами в бесспорном порядке с нарушением законодательства. Таким образом, содержанием контроля арбитражных судов являются проверка ими при разрешении споров в сфере управления соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению обнаруженных правонарушений.

4. ОБЩИЙ НАДЗОР ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

Одним из направлений деятельности органов прокуратуры является общий надзор.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 20) предметом общего надзора является:

1) исполнение законов органами местного самоуправления, министерствами, ведомствами, иными органами государственного управления, контрольными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями, независимо от их подчиненности, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, общественными, политическими организациями, объединениями, должностными лицами;

2) соответствие законам издаваемых перечисленными органами, организациями, должностными лицами правовых актов.

Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц.

Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора закреплены в ст. 21 вышеназванного Закона. В соответствии со своей компетенцией он вправе беспрепятственно посещать объекты надзора и проверять исполнение ими законов; истребовать для проверки акты, издаваемые ими с нарушением закона; требовать от руководителей и должностных лиц представления необходимых документов, материалов статистических и иных сведений, проведение проверок и ревизий деятельности подконтрольных и подведомственных им предприятий, учреждений, организаций и подчиненных должностных лиц в связи с имеющимися у прокурора сведениями о нарушениях закона.

В процессе проверки исполнения законов прокурор вправе:

-- проверять законность административного задержания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, которые были незаконно подвергнуты административному задержанию несудебными органами;

-- возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении;

-- обращаться в суд за защитой прав и законных интересов граждан общества, государства, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона.

Должностные лица, к которым поступило требование прокурора о проведении проверок и ревизий, обязаны приступить к их осуществлению не позднее 10 суток с момента получения таких требований.

Проверки исполнения законов, законности издаваемых поднадзорными объектами правовых актов осуществляются прокуратурой на основании поступивших в нее сообщений, заявлений, жалоб, сведений о фактах нарушения законности (ст. 21 и 22 Закона).

Реализуя свои полномочия, органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, обязательны для исполнения адресатом. Их неисполнение влечет за собой предусмотренную законом ответственность.

В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе соответствующие материалы, к которым относятся:

1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогом проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений, условий и причин, их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности.

2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами и действиями должностных лиц, порождающих юридические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соответствия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб.

3. Участие прокурора в заседаниях органов представительной и исполнительной властей, в том числе при рассмотрении внесенных им протестов и представлений. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения правовых актов давать им юридическую оценку.

4. Изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, поступающих в прокуратуру либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер.

В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом. В Законе закреплены три формы реагирования прокурора на нарушения законности.

В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону акт (ст. 22 Закона). Протест приносится в орган, организацию или должностному лицу, издавшим акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его части либо о приведении его в соответствие с законом. Принесение прокурором протеста не приостанавливает действие опротестованного акта кроме случаев, предусмотренных законодательством, например, принесение прокурором протеста на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, организацию, должностному лицу. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более короткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на протест дается в письменной форме.

Протест прокурора как правовой акт содержит определенные реквизиты:

-- наименование опротестованного акта;

-- кем и когда он издан;

-- содержание опротестованного акта либо части его;

-- правовое обоснование незаконно изданного акта;

- указание на нарушение нормы закона или подзаконного акта;

-- требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом опротестованного акта;

-- предложение о рассмотрении протеста в установленный законом 10-дневный срок;

-- должностное положение прокурора, его классный чин, дата принесения протеста.

Представление прокурора является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения закона, причины и условия, им способствующие. Оно вносится в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны принимать меры по их устранению.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме.

Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания.

Основанием внесения представления может быть: выявленное нарушение закона либо совокупность нарушений, обобщение жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики и другие обстоятельства, позволяющие прокурору судить о состоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.

Как и протест, представление содержит в себе определенные реквизиты:

-- наименование поднадзорного объекта, которому оно адресуется;

-- материалы, явившиеся основанием внесения представления;

- наименование нарушенного закона или законов;

-- сущность совершенных правонарушений, их причины и условия;

-- предлагаемые меры по ликвидации нарушений законности и устранению причин и условий, им способствующих;

- указание на конкретных виновных лиц и предложение о привлечениях их к ответственности;

-- должностное положение, классный чин прокурора, дата внесения представления.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Какие из перечисленных функций относятся к сущности и назначению контроля: своевременное и оперативное выявление и пресечение правонарушений; устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушения; выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений; все указанные функции?

2. Какие из перечисленных далее функций относятся к предмету общего надзора органов прокуратуры: соответствие законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов; надзор за законностью в подразделениях милиции общественной безопасности (муниципальной милиции); или внесение протеста на приговор суда?

3. В чем состоит содержание судебного контроля?

Задача № 1

Приказом директора кирпичного завода было установлено, что жалобы, не требующие расследования, должны рассматриваться в срок не более 7 дней, а те, по которым необходимо провести проверку, -- в 30-дневный срок.

Правильны ли действия директора завода?

Задача № 2

После официального предупреждения застройщиков по распоряжению главы районной администрации уполномоченные на то хозяйственные организации ликвидировали самовольно поставленные гаражи, в том числе и гараж Андреева, инвалида Великой Отечественной войны, которому в порядке исключения было разрешено поставить его около жилого дома. В областной совет профсоюза поступила коллективная жалоба застройщиков.

Как должно быть решено дело?

Задача № 3

В постановлении главы районной администрации было записано, что ее руководители обязаны осуществлять в своем районе общее и непосредственное руководство деятельностью следующих организаций: отдела народного образования, здравоохранения, финансового, комиссии по делам несовершеннолетних, военкомата, суда, прокуратуры, а также постоянной комиссии по транспорту.

Определите законность действий администрации.

ПРОТОКОЛ

об административном правонарушении

«__________»________200 г. ______________________

Я,____________________________________________________

составил настоящий протокол о том, что__________________

год рождения ___________________образование____________

место жительства_______________________________________

место работы и должность_______________________________

семейное положение _________ число иждивенцев__________

« » 200 г.

______________________________________________________

^{(место совершения и существо административного правонарушения)}

________________________________________________

чем нарушил статью ________________ (часть_____ статьи

Кодекса об административных правонарушениях

Свидетели (если они имеются)______

Потерпевшие (если они имеются)

Объяснение нарушителя ______________________________

Изъятые вещи и документы _____________________________

Лицу, привлекаемому к административной ответственности, разъяснены его права и обязанности, предусмотренные ст. 247 Кодекса об административных правонарушениях.

___________________________________________________

^{(подпись лица, составившего протокол)}

______________________________________________________

^{(подпись лица, совершившего административное правонарушение; в случае отказа от подписания протокола делать об этом отметку)}

Свидетели_____________________________________________

Потерпевшие__________________________________________

Приложение к протоколу: объяснения правонарушителя, замечания по содержанию протокола, мотивы отказа от подписания протокола, протокол изъятия.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по делу об административном правонарушении

______________________________________________________

^{(наименование комиссии)}

На основании Кодекса об административных правонарушениях миссия в открытом заседании рассмотрела дело об административном правонарушении №__________и установила, что

______________________________________________________

^{(фамилия, имя, отчество лица, привлекаемого к ответственности)}

год рождения __________________образование_________

место жительства____________________________________

место работы и должность _____________________________

семейное положение_____________число иждивенцев_______

«______»_________200 г._____________________________

____________________________________________________________

^{(изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении дела)}

чем нарушил статью______________ (часть статьи) Кодекса об административных правонарушениях ____________________________________________________________

^{(либо наименование другого нормативного акта, предусматривающего ответственность за данное правонарушение)}

Руководствуясь ст. 33, 40, 244 и 267 Кодекса об административных правонарушениях, комиссия постановляет:

1. Наложить на________________________________________

административное взыскание____________________________

2. Обязать_____________________________________________

имущественный ущерб, причиненный правонарушением

____________________________________________

3.Изъятые у____________________________________________

вещи и документы______________________________________

Настоящее постановление может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его вынесения главе администрации ________________

или в ______________________народный суд, решение которого является окончательным.

Штраф должен быть внесен в Сбербанк, а указанный имущественный ущерб возмещен не позднее пятнадцати дней со дня вручения копии настоящего постановления. При обжаловании (опротестовании) постановления штраф должен быть внесен, а имущественный ущерб возмещен не позднее пятнадцати дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения.

Председатель комиссии

Секретарь комиссии __

Копию постановления___________________________________

^{(наименование комиссии)}

при администрации_____________________________________

^{(районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской)}

от « _____» ___________200 г. по делу № ____________

получил(а) _________________________________

^{(фамилия и подпись)}

Копия постановления выслана по почте « _____ »___ 200 г.

Квитанция № ________

«Санкционирую»

Прокурор

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об установлении административного надзора

Дата Место

Начальник_____________________________________________

^{(наименование ОВД; фамилия, имя, отчество, звание)}

рассмотрев материалы о неправомерных действиях гражданина__________________________________________________

установил, что, будучи судимым по ст___________ ________

(дата)

прибыв________из мест лишения свободы, неоднократно совершал правонарушения

Гражданин____________________________был предупрежден,

что, если он еще совершит правонарушение, за ним будет установлен административный надзор. Однако_______________________________

^{(дата, что совершил)}

Руководствуясь ст. 2 и 7 Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы,

Постановил:

1) установить за гражданином____________________________

(фамилия, имя, отчество нарушителя)

с административный надзор сроком на

2) применить к гражданину_________следующие ограничения

а)

б) ______________

3) обязать гражданина

являться в ОВД для регистрации

4) разъяснить гражданину ____________, что в соответствии со ст. 15 Положения об административном надзоре он обязан соблюдать следующие правила:

____________________________________________________________

^{(подпись начальника ОВД)}

Постановление от _______об установлении административного

надзора мне объяснено. С содержанием ст. 167 КоАП РСФСР, устанавливающей ответственность за нарушение правил надзора, я ознакомлен.

(дата) (подпись)

Тема15. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

1. НЕОБХОДИМОСТЬ И ХАРАКТЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Отсутствие в Конституции Российской Федерации термина «государственное управление» привело к появлению точки зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории. Однако эта точка зрения весьма сомнительна. Так как:

1. В современных условиях государство в силу своей природы призвано осуществлять экономическую и социальную культурную политику. Оно выражает при этом различные общественные интересы, но выключение его из упомянутых сфер не позволит ему обеспечить эти интересы.

2. Значимость государства в экономической и социально-культурной сферах подтверждена историческим отечественным и зарубежным опытом.

В кризисных ситуациях, как, например, та, в которой находится наша страна, роль государства не только не ослабевает, а, напротив, усиливается. Одной из мер реанимации экономики в Германии, Японии и других странах после второй мировой войны было усиление централизованного государственного управления экономикой.

3. Рыночная саморегуляция порождает стихийные процессы. Сознательно или по недоразумению, но иногда забывают, что стихийность -- это одно из свойств рыночного уклада и смягчение ее разрушительной силы обеспечивается государством.

4. Рынок сам по себе еще мало что значит. Так называемое рыночное саморегулирование может привести к анархии и хаосу. Необходим выбор правильных пропорций, сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их может только активная деятельность государства.

5. Частная собственность порождает «экономическую» власть, более изощренную и жестокую по своей принудительной силе, чем тоталитарная государственная власть. Ограничить такую власть может только государство.

6. Государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными возможностями для стимулирования ее эффективного функционирования.

7. Государство призвано упреждать негативные последствия деятельности организаций, являющихся естественными монополистами: транспорт, связь, энергетика и др., и в необходимых случаях вводить те или иные ее ограничения, т. е. устанавливать режим в сфере рынка субъектов естественных монополистов.

8. Государство необходимо как гарант против внешнего вторжения в важнейшие сферы жизни нашего общества, защиты от него внутреннего рынка и национальных ресурсов.

Поэтому нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, предполагают активное влияние государства на экономические и социально-культурные процессы, происходящие в обществе.

Очень часто, а особенно применительно к экономике, поступают предложения заменить систему прямого государственного управления на систему государственного регулирования.

Однако, хотя термин «государственное регулирование» стал уже обиходным термином, который употребляется как антипод государственному управлению, его содержание до настоящего времени не определено.

Между тем государственное регулирование может употребляться как в широком, так и в более узком смысле.

В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения, иначе говоря, деятельности участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной и исполнительной власти. Однако известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти.

Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы, подзаконные и судебные акты. Например, бесспорно, что закон -- основной регулятор общественных отношений.

В узком смысле государственное регулирование -- это одна из функций государственного управления. В настоящее время данная функция занимает первое место не только в управлении экономикой, но и социально-культурной сферой.

Содержание и механизм осуществления этой функции включает в себя:

1) нормативное регулирование путем установления общих правил;

2) его быстрое изменение в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;

3) контроль за исполнением правовых норм, которые регулируют те или иные отношения;

4) государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

5) координацию и общее направление их деятельности;

6) содействие ее успешному осуществлению;

7) определение приоритетов в структурной политике, т. е. какому из направлений необходимо уделить больше внимания на том или ином этапе;

8) государственные контракты или договоры;

9) регистрация, лицензирование, и т. д.

Традиционными инструментами государственного регулирования являются налоги, стандарты, государственные заказы, таможенные тарифы и пошлины, которые облекаются в те или иные правовые формы.

Конкретное выделение полномочий вышестоящих органов касается отдельных организационных и специальных вопросов, которые обусловлены отраслевыми особенностями и формами собственности.

2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Массив действующих правовых актов, которые в той или иной мере относятся к организации управления, велик. Условно их можно классифицировать по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления.

Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расширить представление о правовых основах организации управления, их сложной структуре в современных условиях. При этом необходимо иметь в виду, что в настоящее время отсутствует четкое разграничение компетенции государственной власти и должностных лиц в вопросах организации управления на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Конечно же, с точки зрения государственного строительства, положение это явно негативное и требует исправления.

По юридической силе правовые акты можно разделить в следующем порядке:

-- Конституция Российской Федерации, которая закрепляет в общем виде структуру экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности;

- законы Российской Федерации;

- постановления обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации;

-- конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации. Уставы субъектов РФ, кроме республик, имеют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В Уставах, принимаемых законодательными органами соответствующих субъектов федерации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса; - подзаконные акты: Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти. В зависимости от принципа федерализма данный принцип находит свое отражение в системе правовых актов, которые регламентируют организацию управления. Система их формируется на основе разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области организации управления в целом и в конкретных сферах и отраслях.

По содержанию различаются общие правовые акты, которые распространяют свое действие на определенные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают, и специализированные, регламентирующие вопросы организации управления в отдельных отраслях и сферах.

В общих правовых актах содержатся нормы, которые касаются вопросов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Такого рода акты являются внеотраслевыми. Например, Земельный кодекс РФ закрепляет систему государственного контроля за соблюдением земельного, антимонопольного законодательства, и др.

Специализированные правовые акты более детально регламентируют организацию системы управления профильными отраслями и сферами деятельности. Например, Закон РФ от 24 сентября 1992 г. «Об обороне» закрепляет основы управления обороной Российской Федерации.

По характеру влияния выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосредственно регулирующие те или иные его вопросы. Например, Гражданский кодекс РФ 1994 г. не содержит норм по конкретным вопросам организации управления. Но, регламентируя отношения собственности, он оказывает влияние прежде всего:

-- на концепцию организации управления экономикой в целом;

-- на концепцию формирования системы отраслевых органов управления;

-- на выбор методов управления коммерческими и некоммерческими организациями, и т. д.

При всеобщем господстве государственной собственности естественно, что эта система должна быть более разветвленной и специализированной.

Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.

В области экономики основными правовыми актами, касающимися организации управления, являются:

-- положения об отдельных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях;

-- акты Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти об образовании конкретных органов, утверждении их структуры и штатных расписаний.

В субъектах Российской Федерации полномочия органов государственной власти и должностных лиц в решении подобных вопросов определяются самими субъектами Российской Федерации в пределах их компетенции.

...