Образовательное право

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Тема 1. Общая характеристика образовательного права

1.1 Образование и система образования

Образование как целенаправленный процесс обогащения личности и групп людей фундаментальными и прикладными знаниями, соответствующими современному уровню развития, охватывает целую систему отношений, складывающихся между государством и личностью; между государством и образовательными учреждениями; между педагогами и обучающимися и др. Все эти отношения нуждаются в адекватном регулировании, которое осуществляется как правовыми нормами, так и нормами профессиональной педагогической этики. Правовое и нравственное регулирование образовательных отношений взаимодействуют между собой. Но приоритет следует отдать именно правовому регулированию, потому что все субъекты образования наделены соответствующими правами и обязанностями в данной сфере. Эти права и обязанности должны быть реализованы, что достигается, в том числе, посредством применения мер государственного принуждения (включая меры юридической ответственности).

Проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» содержит следующее определение понятию «образование» - образование - общественно значимое благо, под которым понимается единый целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, семьи, общества, государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенций определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого и физического развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов (ст.1, п. 1) Проект федерального закона «Об образовании в Российcкой Федерации» (12.05.04-образование-проект 3.0.5.doc)..

Таким образом, образование является одним из важнейших социальных институтов. Образование, рассматриваемое как социальный институт, обладает своеобразием, единство организационных и регулятивных начал которого позволяют выделить следующие его характерные черты.

Первая. Образование есть специфическая область общественных отношений, в которой люди и их объединения целенаправленно реализуют свои жизненно важные интересы, обусловленные потребностью обеспечить единство и целостность своей этнонациональной, культурной, религиозной, экономической, в целом цивилизационной самости (самоидентичности) конкретного общества.

Вторая. Сфера образования (образовательное пространство) объективно относится к числу ведущих организационных социальных институтов уже только по той причине, что общественные отношения в сфере образования, как и во всякой другой, не могут не быть институциализированными. В литературе по проблемам образования представлены различные точки зрения на характеристику образования как социального института (Г.Е. Зборовский, Е.А. Недзвецкая, В.И. Добреньков, В.Я. Нечаев и др.). Обобщение этих мнений дает основания представить образование как социальный институт, как систему определенного рода и специфическим образом организованных, управляемых и взаимосвязанных социальных структур (учреждений, организаций, объединений) и индивидов, обеспечивающих удовлетворение людьми и общественными институтами их образовательных потребностей и интересов.

Третья. Для всякого социального института одной из наиболее важных его особенностей выступают его функции, т.е. основные направления осуществления его целей и задач, в которых наиболее отчетливо выражается сущность той сферы жизнедеятельности, которую этот институт представляет Ягофаров Д.Я. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: учеб. пособие для вузов, обучающихся по пед. специальностям. - М.: Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2008.- С. 16-18..

Образование является элементом правового пространства. Образованию, как и всем другим социальным институтам, принадлежит свое место в правовом пространстве. Это выражается в ряде моментов.

Первый момент. В сфере образования, главным образом, юридического, осуществляется подготовка специалистов для научной и профессиональной деятельности в области научной и прикладной юриспруденции. Тем самым, и сама юридическая наука, и практическая юридическая деятельность, и система научно-исследовательских учреждений и организаций (например, Институт государства и права Российской Академии наук, Всероссийский институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Центр образовательного законодательства Минобрнауки Российской Федерации и т.д.), образовательных учреждений, осуществляющих как базовую подготовку по юридическим направлениям и специальностям, так и повышение квалификации и переподготовку, выступают важным элементом правового пространства российского общества. Важнейшим элементом правового пространства является, безусловно, и сама система действующего законодательства об образовании (образовательное законодательство). С образовательным законодательством связано понятие «образовательно-правовой» юрисдикции, которое отражает особенно в условиях федеративного государства (к таковым относится РФ) специфику нормотворческой, контрольно-надзорной деятельности и деятельности по разрешению образовательно-правовых споров различными уполномоченными органами управления образованием -- федеральными, региональными (органами субъектов РФ), муниципальными, а также самими образовательными учреждениями.

Второй момент. У участников образовательных отношений (речь идет в данном случае об индивидах и различных категориях и объединениях -- обучающихся, педагогических работниках, профессиональных и общественных объединений работников образования и т.п.), подпадающих под образовательно-правовую юрисдикцию своего государства, формируется специфическое «образовательно-правовое» сознание (индивидуальное или групповое), которое во многом обусловливает их правовое поведение в сфере образования. Особенности понимания своих юридических образовательных прав и обязанностей, толкования и применения соответствующих правовых норм, отношения к ним в целом, а также к стратегии и тактике образовательной политики и образовательного законодательства государства или законодательства субъекта РФ в сфере образования, может приводить к различным вариантам образовательно-правового поведения, вплоть до явных нарушений требований федерального или регионального образовательного законодательства.

Третий момент. Под действием образовательного законодательства у всех без исключения участников образовательных отношений возникают, изменяются либо прекращаются правовые связи (правоотношения), обусловливающие особенности их «образовательного» поведения. Эти образовательные правоотношения возникают:

а) между учеником (обучающимся) и учителем (обучающим);

б) между педагогическим работником и образовательным учреждением; в) между учителем и родителями учеников;

г) между образовательным учреждением и родителями;

д) между образовательным учреждением и соответствующим органом управления образования и т.д.

Особенности этих правоотношений в определяющей степени обусловливаются их юридическим содержанием (юридическими правами и обязанностями), хотя в неменьшей степени на это влияют психологические, педагогические, нравственные, организационные и иные неправовые факторы Ягофаров Д.Я. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: учеб. пособие для вузов, обучающихся по пед. специальностям. - М.: Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2008. - С. 23-25..

Одновременно образование можно рассматривать как некоторую систему с присущими системе характеристиками и структурой.

Образование есть сложная система, исходными элементами которой выступают педагог и учащийся как органично взаимосвязанные, взаимообусловленные и взаимодействующие фундаментальные и смыслообразующие составляющие всего образования как социального института. Помимо этих элементов, сложность которых уже сама по себе обусловливает сложность и всей системы, выделяются и иные элементы, о которых речь пойдет ниже.

Образование есть система открытая, что выражается в ее взаимодействии, взаимообмене материальными, информационными, человеческими и иного рода ресурсами с другими социальными подсистемами, в целом с социальной средой. Сфера образования воспринимает, интерпретирует, моделирует и экстраполирует в свои элементы и ячейки процессы, происходящие во всем обществе и природе, возвращая им те же человеческие ресурсы и информацию, уже опосредованные его (образования), воздействием.

Образование как неравновесная система. Эта сторона характеризует то, что в образовании постоянно и объективно происходит увеличение многообразия и изменчивости содержания и характера образующих его элементов. В то же время для образования свойственна и определенная степень статичности, стабильности, консерватизма, противостоящих инновационным процессам.

Образование есть система нелинейная. Эта грань образования проявляется в ее неоднозначности, несмотря на свою известную стабильность и устойчивость. Нелинейность образования как система проявляется, в частности, в том, что отдельные ее компоненты могут функционировать и развиваться иными темпами, в иных направлениях, чем вся система в целом Ягофаров Д.Я. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: учеб. пособие для вузов, обучающихся по пед. специальностям. - М.: Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2008. - С. 28-29..

К структурным элементам системы образования следует отнести:

* Институциональный (субъектный) элемент, включающий в себя все основные субъекты образовательной деятельности, понимаемой в самом широком смысле, -- обучающихся (воспитанников), педагогических работников, образовательные учреждения, органы управления образованием, субъекты нормотворчества и правоприменения по вопросам, относящимся к сфере образования и др.

* Нормативный элемент, в состав которого входят, прежде всего, международные и национальные нормативно-правовые акты, акты нормотворчества органов местного самоуправления по вопросам образования, локальные нормативные акты образовательных учреждений, а также социально-нормативные регуляторы неправового характера, сложившиеся и применяемые в сфере образования (обычаи, ритуалы, традиции и т.п.).

* Политико-идеологический элемент, выражающий собой стратегию и тактику образовательной политики и идеологии общества и государства на данном этапе их исторического развития, а также отражение этой политики и идеологии в сознании участников образовательных отношений.

* Информационно-коммуникативный элемент, характеризующий, во-первых, особенности содержания и процессов внутреннего (между субъектами системы образования) и внешнего (между системой образования и другими социальными подсистемами (экономической, политической и др.) взаимообмена информацией как основного научного информационного источника, и, во-вторых, отражающий специфику коммуникативных связей между субъектами образовательной системы.

* Экономический элемент, выражающий собой экономический (трудовой, имущественный, финансовый, налоговый и т.д.) фундамент функционирования системы образования как и всякой другой социальной подсистемы.

Эти элементы по определению Д.А. Ягофарова составляют группу статических элементов. Им также выделяются динамические элементы состава системы образования:

* педагогческий элемент, т.е. деятельность по обучению и воспитанию;

* организационный и управленческий элементы, обеспечивающий реализацию всех остальных элементов Ягофаров Д.Я. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: учеб. пособие для вузов, обучающихся по пед. специальностям. - М.: Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2008. - С. 32-34..

Таким образом, Д.А. Ягофаров рассматривает образовательную систему как сложную, открытую, неравновесную, нелинейную социальную систему, статистические и динамические элементы которой обеспечивают процесс и результат образования как социального института Там же. С. 34..

О.Е. Лебедев отмечает, что образовательные системы должны быть ориентированы на создание целеноправленно выстраиваемых совокупностей условий, способствующих развитию человека. Это составляет суть образовательных услуг, предоставляемых обучающемуся образовательной системой. Оказание этих услуг является предметом профессиональной деятельности учителей, педагогических работников, руководителей образования Лебедев О.Е. Образованность учащихся как цель образования и образовательный результат: Материалы международной конференции «Контроль качества и оценка в образовании». СПб., 1998. - С. 113-129..

Примерами образовательных систем являются:

- системы образования Российской Федерации, системы образования регионов, муниципальные системы образования;

- собственно образовательное учреждение;

- образовательная программа, программа учебно-воспитательного процесса и т.д.

Согласно ст.8 Закона Рф «Об образовании» компонентами образовательной системы являются взаимодействующие:

- преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности;

- сеть реализующих их образовательных учреждений, независимо от их организационно-правовой формы, типов и видов;

- органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации.

Проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (глава 2, ст.11) предусматривает расширение числа структурных компонентов, включенных в систему образования:

1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты; образовательные программы различного вида, уровня и (или) направленности;

2) организации, осуществляющие образовательную деятельность, индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность без образования юридического лица, педагогические работники, обучающиеся и их родители (законные представители);

3) органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, создаваемые ими консультативные, совещательные и иные органы;

4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности и управления системой образования, оценку качества образования;

5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования Проект федерального закона «Об образовании в Российcкой Федерации» (12.05.04-образование-проект3.0.5.doc).

Такие тенденции изменения законодательства отвечают современным требованиям повышения вариативности образовательного пространства с целью наиболее полного удовлетворения индивидуальных образовательных запросов граждан.

1.2 Понятие «образовательное право»

В.И. Шкатулла, определяя образовательное право как «совокупность правил поведения, установленных государством или от имени государства для урегулирования образовательных отношений», полагает, что понятие образовательного права проявляется в нескольких формах. Он выделяет восемь наиболее важных «явлений бытия (форм существования)» образовательного права:

1. Образовательное законодательство (совокупность нормативных актов, регулирующих соответствующие отношения);

2. Отрасль образовательного права (совокупность норм права, правил поведения, содержащихся в этих нормативных актах);

3. Система правоотношений в сфере образования (реальные отношения людей, урегулированные нормами права);

4. Правосознание (представления людей об образовательном праве);

5. Представления людей о справедливости общественных отношений в сфере образования;

6. Состояние свободы человека в системе образования;

7. Учебная дисциплина;

8. Субъективное право человека на образование Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник. М.: НОРМА, 2001. С. 1-2..

По мнению Д.А. Ягофарова «образовательное право» -- термин, обозначающий несколько одноименных понятий:

- под образовательным правом понимается комплексная отрасль права, предметом регулирования которой являются образовательные отношения; - в понятии «образовательное право» отражается совокупность законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов (прежде всего, актов федеральных органов государственной власти и актов органов государственной власти субъектов РФ, а также актов органов местного самоуправления, локальных актов), регулирующих отношения в сфере образования. В этом контексте понятие «образовательное право» является равнозначащим понятию «образовательное законодательство», толкуемому в широком смысле термина «законодательство»;

- понятие «образовательное право» может характеризовать право того или иного субъекта образовательного правоотношения, предоставляемого и гарантируемого действующим образовательным законодательством;

- термином (и одноименным понятием) «образовательное право» обозначается наименование учебной дисциплины, входящей в блок дисциплин предметной подготовки;

- образовательное право в последнее время обоснованно рассматривается как одно из актуальных и перспективных научных направлений, находящееся на стыке целого ряда научных дисциплин -- педагогики, правоведения, философии образования и права, теории обучения, общей теории права и ряда отраслевых юридических и социолого-правовых наук -- гражданского права, административного права, социологии права и др Ягофаров Д.Я. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: учеб. пособие для вузов, обучающихся по пед. специальностям. - М.: Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2008. - С. 38-39..

Нетрудно заметить, что подходы авторов в данном случае во многом пересекаются.

Рассмотрим некоторые черты, отраженные в приведенных значениях термина «образовательное право».

Образовательное право как комплексная отрасль права.

Среди ученых-юристов сегодня ведутся весьма острые дискуссии по вопросу выделения образовательного права как самостоятельной отрасли в современной юридической классификации. Представители гражданского права и теории права, например, Е.А. Суханов, В.Н. Синюков и др. считают, что у образовательного права отсутствуют собственные предмет и метод правового регулирования общественных отношений -- главные критерии деления права на отрасли (отраслевой дифференциации). Другие представители юридической науки (В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, А.Я. Капустин, В.В. Насонкин, Ю.А. Кудрявцев, М.Ю. Федорова и др.) говорят о возможности и необходимости, выделения образовательного права в качестве отрасли права, причем не самостоятельной, а комплексной правовой отрасли, полагая, что уже сама природа и специфика отношений, складывающихся в сфере образования, обусловливающих и метод правового регулирования этих отношений, дают все необходимые и достаточные основания для выделения образовательного права как уже вполне сложившейся правовой отрасли, имеющей комплексный характер.

Действительно, складывающиеся в этой сфере общественные отношения сложны и многообразны, поэтому должны регулироваться правовыми нормами, различными по отраслевой принадлежности, по функциям. Поэтому правомерна постановка вопроса о возможности признания совокупности норм, регулирующих отношения в области образования, комплексной отраслью права.

Интерес представляют рассуждения по этому вопросу В.И. Шкатуллы, который называет образовательное право комплексной отраслью права, включающей в себя в качестве важнейшего института «педагогическое право, которое имеет тенденцию к развитию в самостоятельную отрасль права» Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник. М.: НОРМА, 2001. С. 39.. Такой вывод делается на основе признания специфики так называемых педагогических отношений, которые включают в себя (по авторской терминологии) договор на образование, определение содержательного момента, процесс обучения, организацию учебной работы и т.д. Эти отношения признаются центральными в системе образования. Все остальные отношения (имущественные, финансовые, управленческие и пр.) выполняют обслуживающую, вспомогательную функцию. С этим можно согласиться. Именно педагогические отношения составляют ядро предмета регулирования образовательного права. Но для их эффективного регулирования недостаточно только норм так называемого образовательного законодательства. Подлежат применению также нормы таких отраслей права, как конституционное, гражданское, административное, финансовое, трудовое и др.

С.В. Поленина обращает внимание на то, что образовательное право формируется на пересечении частного и публичного права, объединяя в регулировании соответствующих отношений способы и приемы, характерные для указанных систем. Она отмечает, что соединение частноправовых и публично-правовых методов имеет место при реализации многих конституционных прав граждан, в том числе - права на образование, на охрану здоровья и др. «Их осуществление, - пишет она, - предполагает не только участие всех форм собственности, но и активный государственный контроль за претворением этих прав в жизнь» Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Гос. и право. 1999. №9. С. 8..

Ряд авторов (Ю.А. Тихомиров, А.В. Мицкевич) делают вывод о том, что образовательное право входит в крупный межотраслевой массив, который следует именовать гуманитарным или социальным правом, «для которого характерно обеспечение интересов человека и социальных общностей как за счет их собственной правореализации, так и путем обеспечивающей деятельности государства и общественных институтов» Проблемы общей теории права и государства: Учебник/ Под ред. В.С. Нерсесянца. М.: НОРМА - ИНФРА-М, 1999. С. 342.. Выделяют три основных предпосылки формирования гуманитарного права, которые в полной мере отражают и специфику возникновения и развития права образовательного.

Первая из них заключается в том, что «признание человека высшей ценностью означает существенную переориентацию законодательства» с целью обеспечения регламентации как общего, так и специального статуса граждан, усиления гарантированности и охрану их прав и свобод, стимулирование участия граждан в государственной и общественной жизни.

Вторая причина отражает усиливающееся взаимодействие национального и международного права, прежде всего в гуманитарной сфере. Внутригосударственное право испытывает сильное влияние международного гуманитарного права, в сферу действия которого многие специалисты теперь включают не только защиту жертв вооруженных конфликтов, но и средства международно-правовой защиты прав человека. Третья причина связана с потребностью комплексного правового регулирования данной сферы государственной и общественной жизни.

Под таким углом зрения можно говорить, что предмет образовательного права представляет собой особое строение и содержание общественных отношений, складывающихся в сфере образования. Эти отношения, имея немало общего с другими видами отношений как объекта правового воздействия, обладают, тем не менее, такими чертами, которые отсутствуют в других сферах жизнедеятельности Ягофаров Д.Я. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: учеб. пособие для вузов, обучающихся по пед. специальностям. - М.: Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2008. - С. 56-58..

Термин «образовательное право», употребляемый в ином значении, чем обозначение комплексной отрасли права, чаще всего выступает синонимом термина «образовательное законодательство» именно в широком его толковании.

Можно ли рассматривать образовательное право как отрасль законодательства? Отрасли законодательства, в отличие от отраслей права, не характеризуются однородным предметом правового регулирования, поскольку формируются из правовых норм различных отраслей права. Отрасли законодательства и отрасли права не обязательно совпадают. Согласно традиционной точке зрения, законодательство является формой выражения и существования правовых норм, поэтому систему законодательства нельзя противопоставлять системе права.

Некоторые авторы полагают, что нормы, регулирующие образовательные отношения, образуют определенное единство лишь в системе законодательства. Высказывается точка зрения о существовании образовательного законодательства. В Классификаторе правовых актов, который был одобрен Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. СЗ РФ. 2000. №12. Ст. 1260., в систему отрасли образовательного законодательства включают общие положения, а также нормативные акты об управлении системой образования, государственных образовательных стандартах, образовательных программах и образовательном процессе, об образовательных учреждениях, формах получения образования, документах об образовании, гарантиях реализации прав граждан в области образования, оказании платных образовательных услуг и об индивидуальной педагогической деятельности. Это подтверждает ранее высказанную мысль о комплексном характере образовательного права и законодательства об образовании.

Применительно к Российской Федерации как федеративному государству можно говорит о нескольких критериях дифференциации образовательного законодательства.

По юридической силе, характеризующей место и роль нормативно-правового акта в иерархии отраслевого законодательства, выделяются:

а) федеральные законы;

б) законы субъектов Российской Федерации;

в) подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти;

г) подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

д) нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам образования.

Нижнюю ступень в этой пирамиде занимают локальные акты образовательных учреждений, входящие, как уже говорилось, в общий нормативно-правовой образовательный массив.

По критерию образовательно-правовой компетенции выделяются несколько уровней такой компетенции, отражающейся в соответствующих нормативно-правовых актах:

а) конституционная компетенция;

б) федеральная компетенция;

в) региональная компетенция (включающая компетенцию субъектов РФ и органов местного самоуправления);

д) компетенция образовательных учреждений.

1.3 Понятие, предмет и метод правового регулирования образовательных отношений

В понятии «правовое регулирование», напомним, отражается целенаправленная, организованная, осуществляемая уполномоченными на то государственными и негосударственными органами, должностными лицами деятельность по упорядочению общественных отношений с помощью правовых средств, способов и механизмов Ягофаров Д.Я. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: учеб. пособие для вузов, обучающихся по пед. специальностям. - М.: Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2008. - С. 70..

Предмет комплексной отрасли права не является однородным (впрочем, то же можно сказать и о предмете многих самостоятельных отраслей). По мнению Д.А. Ягофарова основным предметом правового регулирования выступает сама система образования и все множество образовательных подсистем и их составляющие, выражающиеся в различного рода и вида образовательных отношениях, а непосредственным предметом правового регулирования в сфере образования выступают образовательные отношения, т.е. процесс и результат осуществления людьми социальных актов по установлению между собой определенных образовательных связей Там же. - С. 72-73..

Сказанное дает основание для выделения основных видов образовательных отношений как предмета правового регулирования:

1) отношения между органами государственной власти и образовательными учреждениями по поводу управления образованием (лицензирования их деятельности, аттестации и аккредитации и т.д.) - управленческие (административные) отношения. Регулируются в том числе нормами административного права;

2) отношения по финансовому обеспечению деятельности образовательных учреждений (в том числе - по бюджетному финансированию) - финансовые отношения. Регулируются нормами финансового права;

3) отношения, связанные с созданием образовательных учреждений, их реорганизацией и ликвидацией - гражданско-правовые отношения. Регулируются нормами гражданского права;

4) отношения между образовательным учреждением и преподавателями, рганами управления образования и его работниками - трудовые отношения. Регулируемые нормами трудового права;

5) отношения по поводу установления и реализации социальных льгот, пособий, пенсий, стипендий - социальные отношения. Включаются в предмет права социального обеспечения;

6) отношения, складывающиеся между образовательным учреждением как землепользователем и собственником земельного участка - земельные отношения. Регулируются нормами земельного права;

7) отношения, складывающиеся в семье по поводу обучения членов семьи. Регулируются нормами семейного права;

8) отношения между образовательным учреждением, педагогом, индивидуальным предпринимателем и обучающимися (их законными представителями) по поводу поступления, приема в образовательные учреждения, организации учебного процесса, аттестации и т.д.

Собственно педагогические отношения составляют ядро предмета правового регулирования образовательного права. Для регулирования педагогических отношений необходимы специфические правовые нормы, а в ряде случае они регулируются также и нормами профессиональной педагогической этики. Нельзя отрицать наличия в таких отношениях координационных, горизонтальных связей. Наиболее ярким примером здесь могут быть отношения между обучающимся и педагогом, который должен обеспечить заинтересованный, творческий подход ученика к освоению образовательной программы, создать благоприятную психологическую обстановку для организации учебного процесса. Преподаватель в данном случае, выполняя свои трудовые обязанности, одновременно реализует обязанности образовательного учреждения. При это учреждение, будучи работодателем, несет ответственность за действия преподавателя, предпринятые им при осуществлении обязанностей по трудовому договору (ст.1068 ГК РФ). Таким образом, педагогическими можно признать отношения между обучающимся и образовательным учреждением (педагогом, преподавателем, воспитателем), возникающие в рамках образовательного процесса в целях обучения и воспитания обучающегося. Все иные отношения (управленческие, трудовые, финансовые и др.) играют лишь вторичную, вспомогательную роль, поскольку их главная цель -- обслуживание и/или обеспечение педагогических отношений. В данной связи говорят об объективности существования двух типов отношений, подлежащих урегулированию возможностями права: преципионных (связанных непосредственно с организацией и управлением образовательной деятельности образовательного, т.е. педагогического, процесса) и комиторных (связанных с необходимостью материального, кадрового, финансового и иного рода обеспечением деятельности по достижению образовательных целей и задач).

Метод образовательного права представляет собой оригинальную комбинацию различных способов и приемов регулирования соответствующих общественных отношений. Для этого применяются три общеправовых способа правового регулирования: дозволение, запрет, позитивное обязывание. Широко применяются такие способы, как рекомендование и стимулирование (поощрение).

К числу наиболее значимых специфических черт метода образовательного права в теории образовательного права относятся (В.В. Сырых) Сырых В. М. Образователное право как отрасль российского права. - М., 2000.:

а) применение императивного и императивно-диспозитивного методов правового регулирования общественных отношений;

б) своеобразие правового статуса участников образовательных отношений;

в) общедоступность и бесплатность начального и основного общего образования, а также среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования;

г) сочетание нормативно-правового регулирования образовательных отношений на федеральном уровне с нормативно-правовым регулированием субъектами Российской Федерации (региональный уровень), нормативно-правовым регулированием органами местного самоуправления и локальным регулированием образовательными учреждениями;

д) единство и дифференциация нормативно-правового регулирования образовательных отношений;

е) сочетание государственного контроля за качеством образования автономностью образовательных учреждений, свободой и плюрализмом в образовании;

ж) специфика правоприменительной деятельности в процессе текущей и итоговой аттестации обучающихся;

з) особенности применения юридической ответственности за противоправные посягательства на образовательные отношения, на правопорядок в образовательной сфере. К этому добавим лишь то, что методы правового регулирования первичных (преципионных) и вторичных (комиторных) образовательных отношений отличаются также и тем, что при регулировании первых особую значимость приобретают психологические составляющие как императивного, так и диспозитивного методов. Речь, конечно, идет об убеждающих методах и приемах, без чего невозможно обучение и воспитание обучаемого и сама педагогическая профессионализация, в том числе развитие педагогической компетентности самого педагогического работника.

1.4 Субъекты, объект и содержание образовательных правоотношений

Одним из критериев оценки метода любой отрасли права является характер общего юридического положения субъектов. Существуют важные особенности правового положения субъектов образовательного права. Для образовательных учреждений как юридических лиц это - специальная правоспособность, предполагающая наличие у него лишь таких прав и обязанностей, которые соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в его учредительных документах. Для несовершеннолетних обучающихся правоспособность возникает в разное время для разных видов образования. Возрастной критерий имеет весьма условное значение. Применительно к дееспособности действуют общие правила, установленные гражданским законодательством. Но есть группы отношений, в которых обучающиеся участвуют самостоятельно, а не через представителя, независимо от наличия у них дееспособности. Наиболее показательным примером являются отношения школьного самоуправления и подобные. Например, ребенок-первоклассник может участвовать в классном собрании, в выборах старосты класса (если это предусмотрено уставом школы или положением о школьном самоуправлении). Необходимо подчеркнуть, что эти отношения не носят имущественного характера. Их можно определить как организационные отношения, или отношения самоуправления.

В любом случае обучающиеся выступают в роли центральных субъектов педагогических правоотношений, так как по отношению к ним определяются конкретные цели деятельности образовательного учреждения, цели обучающей деятельности педагогов. Относительно обучающихся формулируется заказ на образовательные услуги со стороны родителей. В соответствии с п.2 ст.19 Закона РФ «Об образовании» образовательная правосубъектность лица, обучающегося в общеобразовательном учреждении, начинается, по общему правилу, с 6 лет и 6 месяцев. Правосубъектность несовершеннолетних в образовательном правоотношении представляет единство их правоспособности и дееспособности. При этом, как отмечает Д. Я. Ягофаров Ягофаров Д.Я. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: учеб. пособие для вузов, обучающихся по пед. специальностям. - М.: Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2008., специфика образовательных правоотношений заключается в том, что в сфере образования и правоспособность, и дееспособность принадлежат только лично каждому индивиду, но не его законным представителям: никто не может получить образование (учиться) вместо кого-то. Родитель (законный представитель) может представлять своего несовершеннолетнего ребенка в вопросах оплаты, выбора образовательного учреждения или формы обучения до получения последним основного общего образования, т.е. тех, которые предшествуют образовательному процессу, либо сопровождают или обеспечивают его.

Однако субъективному праву всегда соответствует установленная объективным правом обязанность, так как по общему правилу права одних лиц удовлетворяются через обязанности других. В этом смысле относительно прав обучающихся образовательное учреждение обязано ознакомить поступающего на обучение и/или его родителей с уставом (п. 47 Типового положения об общеобразовательном учрежении), а также обеспечить доступ обучающихся и их родителей к уставу школы, вывесив его на видном месте (п.4 ст.9 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации). Кроме того, на образовательное учреждение в лице должностных лиц возлагается обязанность ознакомить учащихся с Правилами поведения обучающихся, Правилами о поощрениях и взысканиях, Декларацией прав учащихся, отражающей и комментирующей права ученика в соответствии с Конституцией России, Конвенцией о правах ребенка и законодательством Российской Федерации, т.е. с локальными актами, закрепляющими права и обязанности обучающихся. Родители в этом случае обязаны выполнить свои функции по разъяснению своим детям положений устава ОУ и названных локальных актов, для чего должны первоначально сами с ними ознакомиться.

В проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (ст.2 п.16) предлагается следующее определение понятию обучающийся: обучающийся - лицо, зачисленное в установленном порядке в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, и (или) заключившее в установленном порядке договор об образовании (от имени которого в установленных настоящим Федеральным законом случаях заключен договор об образовании) и осваивающее образовательную программу, либо осваивающее образовательную программу в форме семейного образования или самообразования Проект федерального закона «Об образовании в Российcкой Федерации» (12.05.04-образование-проект3.0.5.doc).

В ходе образовательного процесса обучающиеся вступают в правоотношение с другими институальными и индивидуальными субъектами этой деятельности: собственно образовательным учреждением и педагогами. В.В. Спасская Спасская В.В. Образовательные правоотношения: вопросы теории: Монография / В.В. Спасская. М., 2005. 150 с. относит к субъектам образовательного правоотношения и родителей (законных представителей), которые призваны решать вспомогательные вопросы и имеют собственные права и обязанности. С педагогической точки зрения все названные субъекты образовательного правоотношения имеют свои специфические функции в образовательной процессе. Их успешное функциональное взаимодействие обеспечивает достижение целей образования.

Правовые отношения в образовательном процессе возникают относительно объекта этих отношений. Объектом правового отношения названных субъектов будет выступать то, на что направлены их субъектные права и юридические обязанности. М.В. Сырых Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. - М., 2002. - С. 31. в качестве объекта образовательных правоотношений видит системные, политематические знания, навыки, умения, приобретенные гражданином в процессе обучения и воспитания, уровень которых отвечает требованиям государственного образовательного стандарта и удостоверяется документом о соответствующем образовании. В качестве объекта рассматриваемого правоотношения В. В. Спасская называет планируемый результат освоения образовательной программы, т.е. знания, умения, навыки, ключевые компетенции. При этом образовательная программа, определяющая признаки, параметры, состояние объекта, по поводу которого устанавливается конкретное правоотношение, вырабатывается направление, в котором будет осуществляться правовая деятельность его участников, является и образом объекта образовательного правоотношения. Объектами рассматриваемого правоотношения выступают также и условия, обеспечивающие качество и эффективность образовательного процесса (в том числе учебной работы самого обучающегося), качество обучения и воспитания, соответствующие установленным правовым требованиям процессу и результатам учебной работы учащихся и педагогическому труду учителя (преподавателя) и доминирующим в обществе позитивным моральным ценностям и нормам.

Тема 2. Конституционное право граждан на образование

2.1 Источники образовательного права

Источниками образовательного права выступают нормативные акты и договоры, содержащие нормы, направленные на регулирование отношений в области образования. Напомним, что нормативно-правовой акт призван выражать волю издавшего его органа в виде новых оригинальных норм права. Он представляет собой письменный документ, с помощью которого правотворческий орган в пределах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем принятия новых норм права или решения, направленного на отмену устаревших актов. Нормативный договор - это соглашение государственных органов, иных лиц, которое устанавливает нормы права, обязательные для лиц, заключивших это соглашение, и иных заинтересованных лиц. В системе источников образовательного права особое место занимают международно-правовые акты универсального и регионального характера, а также международные договоры и соглашения. Международное образовательное право как одна из отраслей международного права (по мнению некоторых авторов См.: Шкатулла В.И. Указ. Соч. С. 121.) насчитывает более 30 крупных нормативных актов. Нормы, закрепляющие право человека на образование, содержатся в целом ряде международных актов универсального характера. Так, Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., в ст.26 провозглашает: «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека, содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами». Ст.13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., предусматривает признание всеми участвующими в нем государствами права на образование. Согласно этому документу, начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех. Декларируется принцип доступности среднего образование в его различных формах, включая профессионально-техническое образование, а также высшего образования. С учетом способностей каждого. Устанавливаются права родителей и иных законных представителей выбирать школы для своих детей, причем в том числе и негосударственные, которые должны отвечать минимуму требований для образования, установленному государством. Значительное число норм, касающихся образования, содержит Конвенция о правах ребенка, которая была утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. В ст.28 воспроизводятся основные обязательства государств по обеспечению доступности образования, по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школы. Утверждается уважение человеческого достоинства ребенка. Образование должно быть направлено на развитие личности, талантов, умственных и физических способностей ребенка в самом полном объеме; на воспитание уважения к правам и свободам человека, к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям; на подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия, в духе уважения к окружающей природе (ст. 29). В Конвенции говорится также об обеспечении права на образование для детей беженцев; неполноценных в умственном или физическом отношении детей; детей, лишенных родительского попечения. ЮНЕСКО - это организация, которая осуществляет мероприятия в области политики, планирования и управления образованием; подготовки кадров в области образования, а также в области научного, технического и профессионального образования. Деятельность ЮНЕСКО реализует нормотворческую деятельность и проведит исследования по вопросам национальной политики в области образования. Также занимается вопросами развития подготовки преподавателей, использования местных ресурсов для совершенствования образовательного процесса. Важное направление - обмен информацией (путем распространения специализированных справочников, бюллетеней и т.д.) Черноморова Т.В. Международные организации и глобализация образования // Экономика образования. 2002. №1. С. 45.. Организация разрабатывает и принимает международные конвенции и рекомендации по вопросам образования. Так, в 1998 г. на конференции в Париже была принята Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века; в 1966 г. - Рекомендация о положении учителей; в 1974 г. - Рекомендация о статусе научно-исследовательских работников; в 1960 г. - Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования и т.д. В последние годы приоритет в деятельности ЮНЕСКО отдается школьному образованию. Программы ЮНЕСКО представляют значительную ценность для многих стран, в том числе для России. В 1999 г. между ЮНЕСКО и Правительством РФ было заключено Соглашение об условиях выполнения проектов, осуществляемых на территории Российской Федерации при содействии ЮНЕСКО. В Москве на основании специального соглашения был создан Институт ЮНЕСКО по информационным технологиям в образовании. Право на образование закреплено и в международных актах регионального характера. Так, Европейская социальная хартия в предусматривает право на профессиональную ориентацию и профессиональную подготовку (ст.9, 10). О праве на образование говорится и в Протоколе №1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также в некоторых иных актах. В Протоколе №1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод выстраивается целая система правозащитных мер относительно права на образование. Этим фактом подтверждаются исключительно важные место и роль права на образование в системе современных демократических ценностей. В ст.2 данного Протокола №1 говорится, в частности, о таких важнейших концептах данного права, как:

а) его всеобщность (никому не может быть отказано в этом праве);

б) обязанности государства в области образования и обучения;

в) обязанности государства уважать религиозные и философские убеждения родителей при обучении их детей в соответствии с этими убеждениями.

Поскольку в сфере культуры и науки Совет Европы проводит линию на объединение усилий и действий государств региона, провозглашается свободный доступ европейской молодежи к интеллектуальным ресурсам стран-членов Совета, чтобы впоследствии это способствовало решению проблемы нехватки высококвалифицированных кадров. Так, Европейская конвенция об академическом признании университетских квалификаций от 14 декабря 1959 г., была ратифицирована Россией и вступила в силу для нашей страны с 18 октября 1999 г. СЗ РФ. 2001. №51. Ст. 4837. Она предусматривает, в частности, что академическое признание университетской квалификации, полученной за границей, позволяет ее обладателю продолжать курс обучения в университете и по его завершении сдавать экзамены, требуемые для получения следующей степени, включая докторскую, на тех же условиях, которые существуют для граждан государства, ратифицировавшего Конвенцию, в тех случаях, когда прием для прохождения такого курса обучения и допуск к экзаменам зависят от наличия аналогичной национальной университетской квалификации, а также использовать ученое звание, присвоенное иностранным университетом, с указанием его происхождения. Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты от 11 декабря 1953 г., вступившая в силу для России 17 сентября 1999 г., устанавливает, что учащимся, успешно завершившим средне школьное образование на территории одного из членов Совета Европы, должны быть предоставлены все возможности для поступления по своему выбору в университет, расположенный на территории других государств, входящих в указанную организацию. В этих целях все государства, подписавшие и ратифицировавшие данную конвенцию, взаимно признают эквивалентность дипломов, являющихся документами об образовании, необходимых для приема в аналогичные учебные заведения. Российская Федерация ратифицировала также Европейскую конвенцию об эквивалентности периодов университетского образования от 15 декабря 1956 г., которая для нее вступила в силу 17 сентября 1999 г. СЗ РФ. 2001. №51. Ст. 4836.. Большое внимание уделяется вопросам образования в документах Содружества Независимых Государств. В Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. устанавливается обязательность и бесплатность начального и основного общего образования. Соглашение о сотрудничестве в области образования от 15 мая 1992 г. предусматривает взаимное признание права граждан государств, входящих в Содружество, на получение образования на территории государства своего постоянного проживания. Принято соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики и Правительством РФ о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 24 ноября 1998 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 27 февраля 1996 г. и др.

Внутригосударственное законодательство включает множество нормативных актов, которые являются источниками образовательного права. Это как кодифицированные, так и не кодифицированные нормативные акты. Эти источники образовательного права мы рассмотрим позднее.