Теория, процессы и технологии государственного строительства

К настоящему времени создано немело теорий и концепций, посвященных интерпретации феномена государственной бюрократии и бюрократического управления. Одним из первых, кто обратился к исследованию бюрократических структур, был выдающийся немецкий социолог М. Вебер. Рассмотрим его трактовку как наиболее разработанную в научном отношении и составившую фундамент современного понимания проблемы, а также практически государственного управления.

В начале ХХ века М. Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу, патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии цивилизации как переход от феодальных отношений к капиталистическим.

На смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно, поскольку сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовал произвол лиц, решающих вопросы, а отсюда взятки, вымогательства, протекции. Исход дела решали богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

И вот в качестве альтернативы стала складываться иная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присуще их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобразовательных регламентированных процедур. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце ХIХ века будущий президент США В. Вильсон. Основные посылки теории Вильсона - наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организованная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Вебер и Вильсон, независимо друг от друга, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции: бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех организационных форм. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, и этим ставит ее настолько же выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного.

Суммируя описание веберовской модели, можно выделить три ее главных «идеологических» постулата:

· бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;

· это - наилучшая из всех возможных организаций;

· важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Негативные взгляды на бюрократическую организацию восходят своими корнями ко взглядам К. Маркса. Он, по существу, отождествлял бюрократию, определенного рода организацию и аппарат, необходимые для осуществления функции управления с бюрократизмом - косностью, волокитой, канцелярщиной, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей.

Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксистских пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным, т. е. интересом власти и конкретного чиновника - «присвоение государства» чиновником, и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума, и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии, и корпоративность, своекорыстие этой иерархии, и карьеризм как образ ее жизни, и ее притязания на монопольную компетентность, и формализм. Наиболее ярко характеризует марксистское видение бюрократии распространение на нее его знаменитой категории отчуждения.

На современном этапе в странах Запада, по сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели. Конструкция Вебера послужила основой для развития административных наук ХХ столетия. «Формальная» («классическая») школа, сконцентрировала усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-х годов параллельно начала складываться «школа человеческих отношений», которая сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Однако упор либо на формально-структурную либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель ближе к формальной школе, поэтому ее движение в сторону «реалистической» трактовки бюрократии произошло, в первую очередь, путем включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального переосмысления самой модели в целом.

Исходя из анализа «историко-географического» развития бюрократии можно выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией, и два варианта традиции западной: континентальную и англо-американскую. В ХХI веке «азиатская форма» вошла в несколько модифицированном варианте. В современных государствах в общей системе власти и организации управления обществом положен не только традиционный «восточно-волевой» принцип, но и принцип «рационально-рутиннобюрократический». В тех современных обществах, где в системе государственного управления господствует волевой и рутинно-бюрократический принципы, бюрократия действует своеобразно: существуют своего рода законы и регламентирующие инструкции, но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том, что, якобы, должно быть. Конституционные нормы регулируют не организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела государственное управление как и прежде не имеет более или менее четко ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено - ему подлежит все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей и т. д. Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов.

Западная модель развития бюрократии представлена континентальной и англо-американской традициями.

Принципиальное различие двух названных западных традиций состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позже, чем возникла бюрократия, и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (отметим парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, «по определению», вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к «чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с «реалистической» трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур (бюрократизму) неверно. Аппарат управления сам по себе есть бюрократический аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный, «рутинный» характер деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с людьми, с другой - с «канцелярией» (законами, инструкциями, справками, постановлениями, отчетами). Аппарат, вовлеченный в систему формальных и неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свой тип, а также и форму функционирования (действия). Ее место и роль в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в определенной степени производны от них.

Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия). Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство» администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (бывшие СССР, социалистическая восточная Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами - «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство».

Бюрократизм и направления его преодоления

Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и власти (иррациональная бюрократия). Поэтому предстоит решать сложную задачу: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно бороться с бюрократизмом.

Рациональная бюрократия - имманентное свойство любой системы управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна быть формалистичной, т. е. бюрократической. Пока существует аппарат управления, будет и бюрократия. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо подготовленного и слаженного аппарата нет и управления.

Демократизируя систему управления, мы лишаем бюрократизм благоприятной среды, в которой он размножается и процветает. Отсюда борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновления. Нельзя сводить борьбу к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления. Не затронув глубинных основ бюрократизма, добиться ничего не удастся.

Принципиальное значение имеет идея выборности народа, которая отвергается бюрократически-авторитарной системой. Идеи самоуправления в корне противоречат аппаратно-бюрократическим интересам. Ведь самоуправляемость народа ставит под угрозу существование бюрократизма как особого привилегированного и обособленного от народа сословия. Именно поэтому сторонниками тоталитарного режима идея самоуправления народа объявляется анархо-синдикалистской и ошибочной.

Самоуправление - такое участие граждан в управлении, которое определяет их решающие влияние задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а населения, его исторических и местных традиций. И не только через органы местного самоуправления, но и посредством политических и общественных организаций, их органов.

Но самоуправление не сводится лишь к передаче государственных функций общественным органам, а осуществляется через сочетание государственного и общественного самоуправления с постепенной утратой аппаратом монополии на принятие управленческих решений. Самоуправленческие начала сужают сферу действия бюрократизма, предполагают возрастание значимости саморегуляции отношений между людьми. Известно, что до октября 1917 года в России многие функции самоуправления выполняли земства (на уездном и губернском уровне).

Ключевое направление преодоления бюрократизма - последовательный переход к новой системе экономических отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования, создающих не иллюзорные, а реальные стимулы экономического и социального прогресса. Радикальная экономическая реформа может и должна сформировать экономический механизм, оптимально сочетающий централизм и автономию, позволяющий управлять интересами через интересы. Только социально ориентированный рынок стимулирует индивидуальную инициативу и предпринимательство. Только он защищает производителей от излишнего государственного вмешательства.

Расширение товарно-денежных отношений и цивилизованного рынка как регуляторов сужает роль и значение административных методов управления. Социально ориентированная рыночная экономика органически сочетается с демократической политической системой, характеризующейся свободной конкуренцией сил, прямыми, равными, альтернативными выборами на всех уровнях, сменяемостью кадров в оптимальных масштабах, научно обоснованной кадровой политикой. Обеспечение демократических свобод имеет высокую самостоятельную ценность и поэтому должно быть важной задачей при выработке экономической политики.

В условиях экономической реформы происходит формирование мелкого предпринимательства. Новаторской роли мелкого бизнеса способствует его антибюрократическая сущность: отсутствие иерархических связей, требующих бесконечных согласований и разрешений; демократические отношения, существующие внутри мелких предприятий между собственниками и персоналом. Как правило, собственники непосредственно участвуют в жизни своих предприятий.

Основные политические аспекты антибюрократической демократизации включают: создание эффективного плюралистического механизма управления на основе демократического выявления, согласования и реализации интересов всех слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти.

Если в экономике для успешного развития производственных отношений необходима экономическая демократия, то в политике общество не сможет развиваться без демократии политической, которая понимается не только в виде прав и свобод, но и как гражданская ответственность, строгое соблюдение закона, самоконтроль и самодисциплина.

Духовно-культурные основы преодоления бюрократизма - это, прежде всего, создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека, для свободного состязания умов и талантов. Только такая свобода обеспечит наличие широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости.

Многие полагают, что главным противником обновления общества является аппарат, чиновничество. Отсюда следует усилить критику аппарата и его работников. Государственный аппарат - это вторичное явление. Представляя мощную иерархическую систему, он может и часто в действительности приводит к сверхцентрализации управления, к фактической узурпации власти в государстве. Поэтому для государственного аппарата первостепенное значение имеет последовательное проведение в жизнь (на деле, а не на словах) принципов независимости и разделения власти «по горизонтали» на представительную (законодательную), исполнительную и судебную и «по вертикали» на республиканскую, власть и власть местного самоуправления. В таком случае известное ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них не встанет над всеми и не подавит собой общество. Для того чтобы аппарат («бюрократия») нормально функционировал, необходимо обеспечение высокого уровня его профессионализма и квалификации, деловых, моральных качеств.

Непрофессионализм чиновников порождается:

· во-первых, отсутствием продуманной системы работы с кадрами во всех звеньях общественного организма, диктатом назначенчества;

· во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня идеологизированным подходом к кадрам;

· в-третьих, отсутствием до последнего времени социальной востребованности компетентности, профессионализма, в том числе специалистов с хорошими знаниями в области экономики, права, социологии, управления персоналом и культурологов.

Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способствовать система социального оппонирования чиновничеству и аппарату в целом. Однако социальное оппонирование аппарату ни в коем случае не следует толковать как нечто в целом антиаппаратное. Аппарат управления был и остается необходимым, без него - анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание государственного управления с механизмами социальной саморегуляции. Такой системой социального оппонирования государственной власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции. Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество государственных и негосударственных организаций (движений).

Правовое государство как гарант преодоления бюрократизма предполагает:

· демократичность и открытость законодательного процесса;

· отчетность перед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач;

· независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса в обществе, совершенствование процессуального законодательства, строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия и права на защиту;

· создание профессионально подготовленного, динамичного, современного аппарата управления, формируемого на конкурсной основе, подконтрольного в рамках закона представительным органами общественности.

В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность как гражданина перед государством, так и государства перед гражданином. Основная идея правового государства - подчинение публичных властей и всех граждан закону. В Республике Беларусь немало сделано в этом направлении, принят целый ряд мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения насущных проблем каждого человека.

Коррупция в государственном управлении и меры борьбы с ней

Самым негативным последствием бюрократизации государственного аппарата является коррупция, масштабы которой иногда достигают таких размеров, что ставят под угрозу существование государственности. Коррупция - это неотъемлемый элемент и условие функционирования теневой экономики, она расшатывает нравственные устои общества, подрывает доверие ко всем ветвям власти.

Закон Республики Беларусь от 14.06.2006 «О борьбе с коррупцией» дает следующее определение коррупции: «Коррупция - умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей».

Наиболее типичными формами ее проявления являются:

· подкуп чиновников и общественно-политических деятелей;

· взяточничество за законное или незаконное предоставление благи льгот;

· протекционизм при выдвижении работников по признакам родства, землячества, приятельских отношений;

· покупка голосов избирателей на выборах и другие.

Справочно.

В соответствии с Уголовным кодексом Республики Беларусь к коррупционным преступлениям относятся следующие:

· Ст. 210 Хищение путем злоупотребления служебными полномочиями;

· Ст. 228 Контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своих служебных полномочий;

· Ст. 235 Легализация («отмывание») мат. ценностей, приобретенных преступным путем, совершенная должностным лицом с использованием своих служебных полномочий;

· Ст. 290 Финансирование террористической деятельности совершенная должностным лицом с использованием своих служебных полномочий;

· Ст. 424 Злоупотребление властью или служебными полномочиями;

· Ст. 425 Бездействие должностного лица;

· Ст. 426 Превышение власти или служебных полномочий;

· Ст. 427 Служебный подлог;

· Ст. 429 Незаконное участие в предпринимательской деятельности;

· Ст. 430 Получение взятки;

· Ст. 431 Дача взятки;

· Ст. 432 Посредничество во взяточничестве;

· Ст. 433 Получение незаконного вознаграждения работником госоргана.

Выделяют следующие основные виды коррупции:

· административная коррупция - намеренное внесение работниками госучреждений и других организаций искажений в процесс предписанного исполнения существующих законов и правил с целью предоставления преимуществ и льгот заинтересованным лицам;

· бытовая коррупция - является разновидностью административной коррупции и порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. Это различные подарки, подношения и услуги от граждан должностному лицу и членам его семьи;

· деловая коррупция - неформальные платежи при возникновении взаимодействия власти и бизнеса;

· корпоративная коррупция - межфирменные подкупы работников коммерческих структур;

· партийная коррупция - отстаивание интересов бизнеса через теневое финансирование партийных боссов.

Коррупция - явление историческое, она существует с глубокой древности и следует с сожалением констатировать, что в большей или меньшей степени в настоящее время ею поражены практически все государства мира. А в некоторых странах Востока она даже не считается чем-то противоправным и недостойным, а рассматривается как скрытая форма налога в пользу низкооплачиваемых чиновников.

В настоящее время коррупция приобрела системный характер: она проявляется практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а это означает, что многие ключевые решения принимаются на коррупционной основе. Особенно опасно для общества формирование коррупционных сетей - организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности. Коррупционная сеть, как правило, включает три элемента:

· коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги;

· группу государственных чиновников, обеспечивающую прикрытиепри принятии решений;

· группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляютдолжностные лица правоохранительных органов.

Коррупция приводит к очень тяжелым последствиям для страны и для общества. Это проявляется в:

· снижении конкурентоспособности страны на международной арене;

· расширении теневой экономики, что приводит к прямым и косвенным потерям доходов государственного бюджета;

· росте цен за счет издержек, связанных «платными услугами чиновников»;

· разрушении конкуренции, так как взятка обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ, что подрывает рыночные отношения;

· моральном разложении не только государственных служащих, но и работников аппарата управления крупных корпораций;

· создании организованной преступности как устойчивом общественном явлении, ибо она может существовать лишь в связке с государственными органами;

· усилении социальной дифференциации общества;

· дискредитации права как основного инструмента регулирования жизни общества;

· нравственной деградации общества, проявляющейся в создании терпимого климата по отношению к ней;

· создании так называемой «манипулятивной демократии», при которой внешнее сохранение демократических институтов сопровождается их полной подчиненностью воле узкого круга государственных чиновников и зачастую оплачивающих их.

Этот, далеко не полный перечень отрицательных последствий доказывает, что общество не может и не должно мириться с ее существованием. В настоящее время в Республике Беларусь борьба с коррупцией осуществляется на основе Закона «О борьбе с коррупцией», вступившего в силу 29 января 2007 года.

Для определения мер по искоренению коррупции необходимо выявить породившие ее причины, основными из которых являются:

• разрешительная система, чрезмерная бюрократизация экономических отношений;

• наличие множества законов непрямого действия, слабость судебной системы и неэффективная работа правоохранительных органов;

• неэффективная, громоздкая организационная структура государственного аппарата;

• низкая заработная плата госслужащих;

• дефицит услуг государства из-за низкой эффективности государственного управления;

• неправовое проникновение на рынок международного бизнеса и др.

Сегодня в мире наблюдается тенденция к увеличению коррупционных правонарушений. Высокая степень их латентности не позволяет на основании статистических данных правоохранительных органов дать объективную оценку состоянию, сопряженному с коррупцией, злоупотребления властью или служебными полномочиями и их превышения, легализации доходов, полученных незаконным путем. Принимаемые уголовно-правовые, административные и профилактические меры остаются малоэффективными. Интенсивная работа над проблемами коррупции в последнее время привела большинство исследователей к схожему мнению о том, что одни только «карательные операции», опирающиеся на суровые санкции уголовного закона, приводят лишь к обострению этого явления.

Основными мерами борьбы с коррупцией являются:

• укрепление и развитие добросовестной экономической конкуренции, создание благоприятных условий для деловой и инвестиционной активности (совершенствование налоговой системы, снижение видов деятельности, основанных на разрешительном принципе и переход к уведомительной системе, прежде всего для малого и среднего бизнеса);

• формирование абсолютно независимой судебной системы, особенно от органов исполнительной власти; создание механизмов исполнения судебных решений, независимого контроля их качества;

• использование в полном объеме правоохранительными органами возможностей борьбы с коррупцией, предоставляемых им действующим уголовным законодательством;

• реструктуризация аппарата государственного управления с отсечением ненужных звеньев;

• формализация, упорядочение и упрощение документооборота;

• совершенствование законодательства в части ответственности должностных лиц за сам факт нарушения закона при распоряжении государственной собственностью, бюджетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот, если этим нанесен ущерб обществу и государству;

• адекватная заработная плата в сочетании с социальной защищенностью государственных служащих при жестком пресечении попыток получения любых дополнительных доходов;

• разработка и принятие антикоррупционной нормативной правовой базы и определение механизма ее выполнения;

• разграничение между государственными органами их функций, зон ответственности и организацию взаимодействия по противодействию коррупции;

• создание и обеспечение деятельности специальных подразделений по борьбе с коррупцией;

• образование на различных уровнях комиссий, координационных советов и совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией; специальных информационно-аналитических и криминалистических центров;

• обеспечение научного сопровождения деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией;

• использование государственных СМИ, активное вовлечение граждан, общественных организаций и трудовых коллективов в деятельность по противодействию коррупции и др.

Таким образом, искоренению коррупции будет способствовать оздоровление общественной жизни в целом и государственного аппарата, в частности.

Конфликты в государственном управлении и механизм их разрешения

Конфликтность - естественное состояние общества, источник его развития и функционирования.

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления - распоряжение властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму взаимодействия государственно-политических институтов; организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, - если умело управлять конфликтами, добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда множественность возникновения конфликтов в сфере государственного управления.

Первичный источник их находится в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления.

Вторичным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице также, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, могут порождать серьезные трения, в результате чего конфликт может разрастись.

Еще один источник конфликтов - расхождение государственных служащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценке текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась, и критерии оценки не имеют общепринятого характера.

Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего - в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею.

На государственном уровне перераспределяются большие материальные ресурсы, отсюда возникают острейшие противоречия, закамуфлированные или же не проявленные для общественного мнения. К тому же, системе государственного управления при всей видимости структурной целостности свойственна функциональная раздробленность. Это выражается в:

· стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других структур, в том числе и вышестоящих государственных органов;

· хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов;

· оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т. д.

Специалисты по государственному управлению выделяют различные виды конфликтов и механизмы их разрешения:

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие - наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот - стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеют, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), с одной стороны, а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

3. Конфликты между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными программами. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами по интересам, политическими субъектами - партиями, фракциями парламента и т. п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.

Во избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства, отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т. п.

4. Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их - неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие актуальных законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера - в устойчивости плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

Механизм разрешения этих конфликтов связан с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства, а разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президентом.

5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Выделим главное. Для административно-государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение.

Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые, в свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации; конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение.

Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр.

6. Конфликты между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт -- гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т. е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и тем самым связывая общество и государство, государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но, когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления -- конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.

Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством, суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки взаимоотношений, возможно, удалось бы сделать более привлекательным имидж власти и значительно укрепить ее.

Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно Конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т. п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта.

В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.

Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими.

Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного управления должен играть Конституционный суд. Его можно отнести к числу тех механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов.

В целом, конфликты в государственном управлении играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-административную систему, «выбраковывая» старое и отжившее и тем самым обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.

ТЕХНОЛОГИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА С ОБЩЕСТВЕННОЙ ПОДСИСТЕМОЙ

Основные понятия: социальный интерес, представительство интересов, политическое представительство, функциональное представительство, группы интересов, группы давления, лоббирование, трипартизм, общественное мнение, средства массовой информации.

Представительство интересов в государственном управлении

В многоликом обществе существует множество разнообразных интересов - экономических, социальных, идеологических, культурных, этнических, экологических, территориальных, отраслевых, религиозных, частных, коллективных, личных и т.д. Все они могут нести социально полезный заряд, выражая по своей сути общественное благо, но так же могут быть и корыстными, т.е. выгодными для одних за счет ущерба другим.

Интересы есть осмысленные и ценностно интерпретированные субъектом его объективные потребности. Интересы, осознанные и признанные социальными группами и общностями составляют группы общественных интересов.

В зависимости от масштабности, можно выделить следующие виды социальных интересов: общественные; государственные; местные; национальные; религиозные; профессиональные; корпоративные; частные.

По субъектам интересы структурируются следующим образом: личности, государства, групп и общества в целом.

Интересы личности -- жизнь, свобода, права, возможности самореализации, социальная защищенность, предотвращение и минимизация угроз, устойчивость условий существования.

Интересы государства -- территориальная целостность, суверенитет обороноспособность, экономическое благосостояние, устойчивость, прогрессивность развития, легитимность.

Для группы и общества -- интересы пакетируются из интересов личности и государства.

Стабильность в обществе не в последнюю очередь зависит от соотношения многообразных и многочисленных интересов людей (граждан государства), выражаемых в государственном управлении через регулирующие институты народного волеизъявления, например, при формировании государственных органов. Так, изменения в их составе по результатам выборов создают новое соотношение в представительстве интересов.

Понимание природы и сущности функционирования этой системы необходимо для уяснения того, как влияют публичный и частный интересы людей, а также их материальная выгода и социально-культурная среда на государственное управление. Социальный механизм его осуществления приводится в действие несовпадающими интересами субъектов общественной жизни: избирателей, политических лидеров, аппарата управления, социальных групп, общественных движений и т.д.

...