Антикоррупционная деятельность в органах внутренних дел

А вот как государство исторически выражало свое отношение к проблемам коррупционных проявлений. Корни понятий мздоимства и лихоимства восходят к сложившейся на Руси в 10-12 вв. раннефеодальной системе управления. Факт существования посула - незаконного вознаграждения за осуществление официальных властных полномочий зафиксирован в Двинской уставной грамоте и Псковской Судной грамоте³⁷. Судебник 1497 г. уделяет существенное место борьбе с проявлениями коррупции³⁸, а законодательство периода Ивана IV уже предусматривает смертную казнь за отдельные формы взяточничества.³⁹. Противодействие взяточничеству продолжает Соборное уложение 1649 г.⁴⁰ Многие исследователи обоснованно полагают, что в основе складывания коррупционных связей в феодальном обществе лежали добровольные приношения к лицу, занимавшему особое положение в обществе. Этот обычай, как считает Н.Ф. Демидова, существующий и поныне, есть не что иное, как видоизмененная практика подношений средневековой Руси⁴¹. Феодальная практика управления, основанная на вотчинных отношениях, при котором княжеская и боярская вотчины были источником не только жизнеобеспечения, но и значительных личных доходов лиц, осуществлявших государственные полномочия, впоследствии трансформировалась в практику «кормлений», при которых государственный чиновник официально использовал подведомственную ему территорию и население для собственного жизнеобеспечения, не получая официального жалования или получая его номинально. В 15-17 вв. не регламентировались и даже не упоминались «почесть» или «посул», которые таким образом молчаливо разрешались. Существенные изменения в официальном подходе к решению вопросов, связанных с коррупцией, произошли в процессе осуществления петровских реформ. Была осуществлена перестройка системы государственной службы, которая отныне выполнялась на основе твердого жалования, особое значение в регламентации государственного управления приобрел указ 1714 г. «О воспрещении взяток и посулов», в котором взяточничество квалифицировалось как преступление, подлежащее строжайшему наказанию⁴². Но, несмотря на перманентное совершенствование антикоррупционного законодательства в последующую эпоху развития феодально-крепостнической России (в 18в. значительно расширялся круг коррупционных правонарушений - к взяткам приравнивались незаконные поборы с населения при сборе податей, принесении присяги, оформлении документов, вымогательство. Особая борьба велась против казнокрадства, растраты казенных денег, своеобразным составом преступления против казны считалась расточительность, появился новый вид лихоимства - подлог), мздоимство было и оставалось важной частью общественных отношений, призванных к удовлетворению тех или иных потребностей личности или общности. Именно поэтому уже в первых научных работах 19в. по проблемам коррупционного взаимодействия был сделан неутешительный вывод о том, что подкуп административного лица стал устоявшейся традицией российского государственного быта, взяточничество «неразрывно слилось и срослось со всем строем и укладом политической жизни»⁴³.

Трудно представить себе наиболее питательную среду для дальнейшего развития коррупционных институтов, чем та, которая сложилась в процессе крайне динамичного развития системы буржуазных отношений в России на фоне сохранения феодальных принципов государственного управления. Сложное сращивание интересов нового предпринимательского слоя в России, иностранных предпринимателей и государственных чиновников, отдельных влиятельных членов императорской фамилии позволило теоретикам социал-демократии говорить о формировании олигархии - системе взаимных интересов государственных чиновников и крупных предпринимателей, основанных на коррупционных связях. Урон от наивысшего уровня организации коррупционных связей стал очевидным только спустя значительное количество времени: рост движения за права трудящихся в условиях коррупционно-обусловленного антирабочего законодательства, что во многом вызвало первую русскую революцию; неоправданные провалы в снабжении действующей в наступательном ключе армии в 1915 гг., что привело к кризису системы управления и, в итоге, ко второй революции в России, наконец, коррупционная составляющая деятельности Временного правительства привели к кардинальному изменению всей социальной системы.

Советская власть смогла изменить многое в системе функционирования общества, но не сумела (а в лице отдельных её высших представителей и не желала) минимизировать роль и значение в обществе коррупционных институтов. Именно поэтому в коррупционные взаимодействия довольно быстро оказались втянутыми не только старые государственные кадры, пришедшие на службу советской власти, но и новые управленцы, ранее задействованные в этой обширной и повсеместной социальной системе. Уже 8 мая 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет о «О взяточничестве», а 16 августа 1921 г. декрет «О борьбе со взяточничеством».

Вынужденный и закономерный возврат общества к рыночным порядкам в период нэпа во многом сводил на нет усилия, предпринимаемые советскими органами по борьбе с коррупционными проявлениями. Этот факт, по сути, был признан в постановлении Совнаркома от 21 декабря 1922 г., утвердившем «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», существенно ограничившим возможности совмещения государственной службы с коммерческой деятельностью⁴⁴.

Специфика тоталитарного режима, созданного в СССР к середине 30-х гг. 20 в., во многом предопределила не только успешность законодательного ограничения коррупционных проявлений, но и сам подход общественного сознания к коррупционным проявлениям. Смещение, особенно в условиях всеобщего страха и подозрительности, произошло в сторону понимания любого преступления как общественной и государственной измены, что надолго нейтрализовало коррупционные проявления, которые, впрочем, особенно в условиях военного и послевоенного времени не были ликвидированы. Ослабление тоталитарного режима, начавшееся во второй половине 60-гг., знаменовало формирование новых коррупционных связей. К моменту распада СССР нормой жизни общества стали нелегальная перепродажа дефицитных товаров работниками торговых и иных организаций; взятки и иные злоупотребления должностных лиц, отвечающих за распределение потребительских благ; взяточничество в системе образования; приписки в отчетности. Коррупция вновь приобрела черты социального института, тесно взаимосвязанного с политическими и экономическими институтами.

К сожалению, сложившаяся в нашей стране система коррупционного взаимодействия затронула все структуры государственного управления, в том числе - систему органов внутренних дел. В разные исторические моменты эта проблема с большим или меньшим успехом локализовалась, но даже в рамках тоталитарного строя не была преодолена полностью. Особенно актуализировалась проблема борьбы с коррупцией в органах внутренних дел с переходом к рыночной экономике в условиях острого дефицита как природных, так и социальных ресурсов нашей страны.

Социально-экономические факторы необходимости формирования системы антикоррупционной деятельности в органах внутренних дел

В Концепции национальной безопасности РФ криминализация общественных отношений, рост организованной преступности названы в качестве основных факторов, создающих широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны⁴⁵. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 г. указывалось: «…несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию»⁴⁶. В одном из своих выступлений В.В. Путин отмечал, что «…коррупция, собственно, постоянно сопровождает растущую экономику страны переходного периода. Для России это стало, к сожалению, актуальным еще и потому, что не только произошли капитальные изменения в экономике при переходе от плановой системы к рыночной, но и рухнула как бы прежня система моральных ценностей советского времени. А государственный аппарат мало чем изменился»⁴⁷. Размах и масштабы коррупции можно оценить хотя бы по данным различных источников, которые определяют ежегодный объем взяток госчиновникам в пределах 15 млрд. долларов США.⁴⁸

Вполне очевидно, что в архетипичных элементах сознания коррупционные проявления осуществлялись на основе товарно-денежного обмена, а вовсе не равноправного социального партнерства. Дело также не только в ускоренных темпах развития рыночной экономики, где услуга, предоставляемая чиновником, может рассматриваться как товар. Представляется, что дальнейшее развитие и последовательная институционализация новых коррупционных институтов объясняется масштабным смещением фундаментальных основ жизни человека, произошедшим за годы реформ.

Опыт двадцатилетнего периода реформ все более рельефно показывает, что экономические преобразования в стране, обладающей мощнейшими природными ресурсами, происходили не только при отсутствии четкого плана преобразований, но и общественно признанной идеологии этих преобразований, что позволило властным элитам продолжить процесс самообеспечения в сложных социально-экономических условиях за счет массовых слоев населения, в том числе - за счет общности сотрудников органов внутренних дел - чему способствовала приватизационная политика.

В этот период широкое распространение получила коммерциализация государственных структур, сращивание крупного капитала с государственным аппаратом, некоторые сотрудники органов внутренних дел оказались втянутыми в этот процесс.

Произошло расслоение российского общества на богатых и бедных. В результате, за 10 лет рыночной истории, современная Россия, согласно только официальным данным, на одном социальном полюсе к 2005 г. имела 720 миллиардеров. А количество миллиардеров, чей доход превышает один миллиард, за последние годы увеличилось вдвое и составило в 2006 г. более 50 человек⁴⁹.

На другом полюсе находится подавляющее большинство граждан России, в том числе сотрудники органов внутренних дел.

Совершенно очевиден и тот факт, что при всех усилиях государства, реализующего масштабные социальные программы, их по-прежнему явно недостаточно, чтобы решить эту одну из важнейших экономических проблем. Особенно тяжело это сделать в период развития мирового экономического кризиса, поскольку при любом серьезном потрясении не менее трех четвертей россиян могут оказаться в очень плачевном состоянии. У населения России сейчас практически нет необходимого «запаса прочности» - экономических ресурсов, которые могли бы подстраховать их при неудачном стечении обстоятельств».⁵⁰ Отсутствует «запас прочности» и у сотрудников органов внутренних дел, так как у большинства из них нет сбережений, а наоборот имеются долги, большую часть которых составляет покрытие потребительских кредитов⁵¹.

Существенным фактором формирования субкультуры коррупционного взаимодействия, в которую оказались втянутыми сотрудники органов внутренних дел, является, безусловно, положение в социальной сфере регулирования.

Комплекс экономических причин, вызванных кризисом в социально-экономической сфере, негативным образом отразился на реальном состоянии социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел. Объективный анализ ситуации, сложившейся в органах внутренних дел, показывает, что существенная часть правовых норм и положений действующего законодательства в этой сфере практически не исполняется. Декларируемые государством социальные гарантии сотрудников и реальное их исполнение оказались прямо противоположными друг другу.⁵²

По мнению В.В. Веревченко, «если в этой обстановке сотрудники органов внутренних дел будут решать свои материальные проблемы сами, явление коррупции среди них станет массовым».⁵³ В этой связи интересными нам представляются данные, представленные С.А. Алтуховым. В результате проведенного им опроса 73% сотрудников указали на то, что материальная нужда и низкие доходы сотрудников способствуют совершению ими противоправных незаконных действий. Около 92% ответили, что не чувствуют себя социально защищенными, а 78% заявили, что повышение материального обеспечения сотрудников могло бы оказать большее профилактическое воздействие на состояние дисциплины и законности среди личного состава органов внутренних дел.⁵⁴

Результаты проводимого нами анкетирования сотрудников органов внутренних дел в целом совпадают с представленными С.А. Алтуховым результатами опроса.

В ответе на вопрос «Какие обстоятельства способствуют совершению преступлений и иных правонарушений личным составом ОВД?» 57% сотрудников указали материальную нужду и низкие доходы сотрудников, 17% - слабое знание закона, 16% - низкий уровень общей культуры и менее 10% - низкий уровень самодисциплины.

Очевидным является обстоятельство, указывающее на прямую зависимость уровня материальной защищенности личности и коррупционной активностью сотрудников. Чем выше уровень социальной и экономической защищенности сотрудников органов внутренних дел, тем ниже их криминальная активность и, соответственно, наоборот.

Социально-экономическая действительность, таким образом, создает существенное поле для коррупционных связей, которые, по своей сути, выступают одним из немногих лифтов социальной мобильности, возможных в условиях резкого ограничения общественных ресурсов.

В условиях формирования и развития механизмов рыночной экономики, которые, в конечном итоге, определили сущность и формы как внутриполитического, так внешнеполитического курса нашего государства, как было показано выше, оказались востребованными не только старые модели коррупционного взаимодействия, но и новые его формы, в которые оказались втянутыми сотрудники органов внутренних дел.

Коррумпированные сотрудники органов внутренних дел по своим ценностным установкам и социально-психологическим диспозициям мало чем отличаются от иных государственных чиновников, вольно или невольно втянутых в коррупционное поле. При этом наиболее сложной является ситуация, когда коррупционное взаимодействие рассматривается отдельными сотрудниками органов внутренних дел как нормальный порядок вещей в обществе. Возможно, к этому подталкивает отдельных сотрудников рыночная реальность, однако господство рыночных отношений не может оправдать сложившуюся коррупционную жизненную позицию в то время, когда коррупция и развитие правового государства и гражданского общества входят в фазу крайнего обострения противоречий.

Социально-правовые факторы необходимости формирования системы антикоррупционной деятельности в органах внутренних дел

Безусловно, коррупционные формы социального взаимодействия тесно связаны с другими формами преступных деяний, преследуемых в соответствии с уголовным законодательством. Анализ федеральной статистики за последние пять лет показывает, что высокая степень криминализации общества и широкое распространение коррупции не только влекут за собой массовые нарушения прав и свобод человека, но и негативно сказываются на восприятии населением демократии как системы управления обществом. Ситуация в настоящее время такова, что мало кто в стране чувствует себя в безопасности.

Социально-криминологическая характеристика преступности свидетельствует о деформации состояния общественного правосознания и нравственности населения на фоне продолжающегося экономического кризиса. Так, основная часть преступлений совершается ранее правопослушными гражданами, что во многом является результатом надлома в духовной сфере личности.⁵⁵

В последние годы уровень преступности среди сотрудников органов внутренних дел повысился. Не редкими стали случаи совершения ими заказных убийств, создания банд, похищения людей с целью получения выкупа, участия в организованных преступных группах. Распространены факты злоупотребления должностными полномочиями в виде создания так называемых «крыш» коммерческим организациям.

По-прежнему много нарушений, связанных с бездействием сотрудников органов внутренних дел и волокитой при рассмотрении обращений граждан. Распространены случаи, когда по заведомо бесперспективным с точки зрения раскрываемости делам гражданам отказывают в приеме заявлений. Анализ поступивших к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации жалоб показывает, что около 32% их общего количества составляют жалобы на нарушения прав задержанных, подозреваемых, обвиняемых и потерпевших в ходе производства дознания, предварительного следствия и при проведении оперативно-разыскных мероприятий сотрудниками органов внутренних дел.

Серьезной проблемой, негативно влияющей на формирование поля коррупционного взаимодействия, в которое втянуты и сотрудники органов внутренних дел, является несовершенное законодательство. В.В. Путин отмечал, что отечественная правовая система находится в стадии формирования: «…приходится принимать много законов - для того чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз, даже не вступив в силу».⁵⁶ Примером такого рода явлений выступает тот факт, что сразу же после введения в действие нового уголовного и административного законодательства началась (а в настоящее время постоянно наращивается) деятельность по подготовке новых законопроектов, направленных на внесение в него изменений и дополнений⁵⁷.

По-прежнему имеют место и случаи несоответствия отдельных федеральных и местных законов, других нормативных актов Конституции Российской Федерации в части соблюдения основных прав и свобод граждан.⁵⁸ Так, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» во многом затруднил приобретение российского гражданства для бывших граждан СССР. По инициативе Президента Российской Федерации в Закон были внесены изменения, однако продолжающие поступать многочисленные жалобы свидетельствуют о необходимости его дальнейшего совершенствования. Требуют кардинального изменения и положения Закона Российской Федерации «О милиции», создающие почву для неоправданного использования сотрудниками милиции физической силы и специальных средств. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерацииимеет ряд существенных недостатков. Некоторые его положения нарушают принцип равенства граждан перед законом и судом, гарантированный Конституцией, ставят обвиняемого порой в более благоприятное положение, нежели потерпевшего. Не предусматриваются необходимые меры по защите свидетелей и потерпевших, других участников процесса.⁵⁹

Наиболее ярким индикатором проблемы коррумпированности современного российского общества является общественное мнение о деятельности различных государственных, в первую очередь - правоохранительных структур. Опросы РОМИР, проведенные в 2001 г., показали, что из всех «силовых» министерств, которые обеспечивают охрану важнейших прав граждан, наибольшим доверием пользуется самая мирная из силовых структур - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС). На втором месте - Вооруженные силы, за ними Федеральная служба безопасности (ФСБ) и Министерство внутренних дел (МВД).

Невысокий уровень доверия Министерству внутренних дел, на которое, согласно его функциональному предназначению, возлагается большая часть работы по обеспечению прав и свобод граждан, подтверждается целым рядом других исследований. В июле 2002 г. центр РОМИР провел специальное исследование, посвященное отношению граждан России к деятельности ряда федеральных министерств и их руководителей. Оно показало, что эффективным считает деятельность министерства внутренних дел только 2,8% опрошенных (МЧС - 37%). Министерство юстиции не было названо респондентами вообще.⁶⁰ Согласно данным Фонда «Общественное мнение», полученным в том же году, к МВД большинство наших сограждан также относятся негативно: 55% опрошенных убеждены, что это министерство работает плохо (21% - хорошо).⁶¹

В мае 2004 г. Аналитический центр Юрия Левады провел опрос жителей 12 крупнейших городов России с целью выявить отношение горожан к российской милиции. Основные выводы этого исследования таковы.

1. На протяжении последних десяти лет доля россиян, полностью доверяющих милиции составляет 10%, тогда как доля ей полностью не доверяющих превышает 35%, а в большинстве случаев и 40%. Это недоверие носит массовый, устойчивый и обоснованный характер.

2. Подобная оценка определяется, во-первых, собственным опытом жителей России их прямых отношений с милицией: 26% опрошенных испытывали на себе произвол, ущемление их прав и законных интересов со стороны сотрудников милиции и ГИБДД; волокиту и бездействие; вымогательство; неоправданное задержание; физическое насилие. Во-вторых, свыше 80% россиян стойко убеждены, что милиция у них в городе коррумпирована, 40% уверены, что она связана с криминалом.

3. Однако до двух третей опрошенных горожан все же будут, в случае необходимости, обращаться в милицию. Сознание неэффективности обращений, с одной стороны, и неизбежности обращения к ней, с другой, еще усиливает отрицательное отношение россиян к милиции и милиционерам. При этом чаще других обращаться в милицию будут люди «с возможностями» (деньгами, статусом, влиянием) и, напротив, те, у кого любые ресурсы минимальны, но у них нет выбора. На них, со своей стороны, «рассчитывает» и милиция: они - объект ее произвола.

4. Прежние государственные, карательно-репрессивные функции милиции не отмерли, а частично трансформировались в источник сегодняшних нарушений: вымогательство платы за охрану и защиту людей; требование дополнительной платы за исполнение бюрократических функций, предписанных законом; незаконный рэкет и шантаж более обеспеченных групп населения, работников торговли, сферы обслуживания и проч. Ослабление контроля над милицией со стороны общества и государства ведет к дальнейшему разложению этого социального института.⁶²

Обрисованная ситуация, сложившаяся в сфере функционирования государственных структур, осуществляющих регулирование важнейших социальных процессов, показывает, что одним из наиболее существенных факторов необходимости формирования системы антикоррупционной деятельности в органах внутренних дел является нынешнее состояние социально-правовой политики. А она, как отмечают А.В. Малько и К.В. Шундиков, отличается крайней непоследовательностью и бессистемностью. «В современной России пока нет полноценной правовой политики, ибо практически нет единого правового пространства; решения подчас принимаются скоропалительно, в «пожарном» порядке, непоследовательно, спонтанно; отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства; власть зачастую плетется в хвосте событий, работает не с причинами, а со следствиями, не успевает за ситуацией. Самая же главная беда в том, что нынешняя политика во многом проводится в отрыве от реально существующих общественных отношений, без учета закономерностей развития правовой жизни российского общества».⁶³

Изучение конкретных уголовных дел, а также опросы сотрудников показывают, что в последнее время уровень их профессионального сознания находится явно не на должном уровне⁶⁴. Это чаще всего выражается в недостаточно высоком уровне правовых знаний⁶⁵, правовом нигилизме, вседозволенности, внутренней сориентированности многих сотрудников на произвол, безнаказанность и т.д. Как это не парадоксально, сотрудники органов внутренних дел, обладающие невысоким уровнем правовых знаний, в силу специфики своей профессиональной деятельности осуществляют реализацию правовых норм. В данной связи В.Н. Кудрявцев совершенно справедливо отмечает, что «основным показателем отношения к праву служит уровень правосознания, складывающийся из двух элементов: знание права и отношение к нему»⁶⁶.

Приведенное мнение обусловливает необходимость рассмотрения следующего причинного блока, лежащего в основе комплекса причин и условий, опосредующих положительную динамику коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел.

В современных неустойчивых социально-экономических условиях, особенно в сферах действия административного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, искаженное или отрывистое знание правовых предписаний способно вообще приостановить полезную правоприменительную деятельность сотрудников органов внутренних дел, так как нарушение норм этих отраслей законодательства неизбежно влечет нарушение прав и свобод граждан, обеспечение которых, в свою очередь, провозглашает Конституция Российской Федерации.

В настоящее время правоохранительная деятельность сотрудников ОВД регламентируется двумя формами социального регулирования - правом и профессиональной моралью. Правовое регулирование осуществляется через закон, ведомственные положения, устав, защиту конституционных прав граждан и др. Моральное регулирование - через принципы профессиональной этики, общественное мнение и индивидуально-правовое сознание. Соответственно и профессиональная деформация проявляется на различных уровнях социального функционирования: социально-политическом, социально-экономическом, общепрофессиональном, групповом и индивидуальном.

Правовой негативизм как социально-политическое явление возник сравнительно недавно в российском обществе. Дело в том, что беспрецедентная в истории человечества стратификация общества, когда в одночасье горстка чиновников стала владельцами природных ресурсов страны и заводов, явилась причиной дисбаланса двух взаимосвязанных форм регуляции поведения, а именно морали и права. Несоответствие общесоциальной направленности нормы права и морали корпоративного права привели к дефектам правосознания не только у граждан, но и сотрудников органов внутренних дел. В этих условиях на фоне резкого ухудшения материального положения сотрудников ОВД вполне закономерный правовой негативизм стал проявляться ростом нарушения законности. По данным Г.Б. Калманова, к концу 90-х годов по отрицательным мотивам ежегодно из органов внутренних дел увольнялось в среднем от 9000 до 10000 сотрудников⁶⁷.

Действующее законодательство наделяет органы внутренних дел широкими юрисдикционными полномочиями, что налагает на МВД России повышенную ответственность за правильную организацию соответствующей работы в подчиненных органах. Однако вопросы соблюдения законности прав и свобод граждан при применении к ним органами внутренних дел мер административного характера зачастую отходят на второй план перед соображениями сиюминутного, оперативного порядка. В результате правоприменительная деятельность осуществляется с грубыми нарушениями закона.

Причина названных нарушений - это всеобщее правовое бескультурье. И задержанные и задерживающие обычно знают, что задержание незаконно, однако первые никуда не жалуются, считая это бессмысленным, а вторые полагают, что в интересах дела можно и закон нарушить. Но не редки случаи, когда не только гражданин, но и сотрудник милиции высказывают искреннее убеждение, что задержать на срок до трех часов можно любого прохожего для того, чтобы установить его личность.

В целом же, важнейшей проблемой современной российской политики, которая во многом способствует трансформационному сценарию развития России, является отсутствие системы идей, которые лежали бы в основе функционирования государственных структур и которые разделяло бы большинство граждан. Этот вопрос все шире поднимается научным сообществом. В частности В.К. Левашов справедливо отмечает, что государство так и не добилось ощутимых социально позитивных результатов в реализации стратегии реформ, с другой стороны пропагандистская машина оказалась бессильной в создании привлекательного образа или хотя бы перспективы проводимых реформ.⁶⁸

Таким образом, коррупция во многих случаях стала скорее правилом, чем исключением, в том числе и среди сотрудников правоохранительных органов. Основными факторами данного социального явления выступают слабость государства, наличие в стране развитой «теневой» экономики, использовавшиеся методы приватизации. Дополнительными факторами роста коррупции являются: слабые стимулы карьерного продвижения госслужащих; отрицательные примеры личной жизни чиновников; слабо систематизированное антикоррупционное законодательство. Промежуточными итогами институционализации коррупции в современном российском обществе являются существенные просчеты в управлении делами государства и общества; слабая организационно-правовая и экономическая база организации государственной службы; распространенность стереотипов вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия; правовой нигилизм; сращивание организованной преступности и коррупции.

Именно этим обусловлена необходимость антикоррупционной деятельности в органах внутренних дел.

3. Понятие и виды коррупционных преступлений

На фоне общего роста преступности, неэффективных действий властей высокий уровень коррупции, нарастание ее масштабов создает угрозу национальным интересам России, ослабление государственной власти.

Сказанное обусловливает необходимость в системном исследовании коррупции, как явления, а также всех форм коррупционных проявлений в деятельности органов внутренних дел.

Коррупция - многогранное явление, и уголовно-наказуемые деяния составляют лишь его часть. Коррупция сегодня является скорее не правовым, а синтетическим социальным или криминологическим понятием, поэтому ее необходимо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов деяний⁶⁹.

Смешение понятий коррупции и коррупционных преступлений происходит из-за того, что в международных правовых документах термин «коррупция» часто употребляется как синоним коррупционной преступности, хотя единообразие в понимании коррупции отсутствует и в них. Вместе с тем многие документы такого уровня содержат оговорки, подчеркивающие, что толкование термина относится только к конкретному правовому акту. Сказанное можно применять, например, к положениям, содержащимся в Федеральном законе РФ «О противодействии коррупции»⁷⁰, в нормах которого предложено законодательное определение данного социально-правового явления. Известно, что коррупция поражает все органы государственной власти и подменяет интересы государства и органов местного самоуправления частно-корыстными интересами отдельных чиновников. Профессиональная деятельность сотрудников органов внутренних дел, ее предмет и содержание порождает коррупционные связи, что существенно ограничивает уровень правоохранительной активности сотрудников, а также препятствует осуществлению правосудия и нивелирует принцип неотвратимости ответственности.

Сказанное обуславливает необходимость системного изучения коррупции, как негативного социально-правового явления, относительно деятельности органов внутренних дел, установления ее особенностей, структуры, а также форм проявления.

Понятие и структура коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел

Повышенная общественная опасность коррупции в сфере публичного управления определяется тем, что, проявляясь в поведении субъектов, призванных осуществлять функции интеграции и контроля всего общества, она подрывает основы публичной власти.

Отдельные авторы определяют двуединую социально-правовую сущность коррупции, включающей: а) использование лицом, осуществляющим те или иные государственные функции, своего официального статуса в целях получения незаконных преимуществ, продажность, б) предоставление этому лицу таких преимуществ заинтересованным субъектом⁷¹.

Представляется недостаточно убедительным мнение, что коррупцией не может признаваться единичный факт получения взятки или должностного подлога из корыстной или иной личной заинтересованности. Слабо аргументирована, на наш взгляд, позиция, согласно которой коррупция имеет место лишь в том случае, когда злоупотребления должностных лиц государственных органов получают распространение, становятся обыденным явлением. Сложно согласиться с утверждением, что в форме взяточничества коррупция существует тогда, когда факты получения взятки служащим не являются тайной для его сослуживцев и руководителей, не воспринимаются ими как чрезвычайное происшествие, а у гражданина отсутствует возможность обжаловать незаконные действия чиновника в контролирующие (вышестоящие) инстанции, поскольку те также коррумпированы⁷².

В этом случае говорится о наиболее масштабной коррупции, проникающей и разлагающей основные сферы государственной власти и управления.

Вместе с тем коррупция может иметь и несистемные, разовые проявления.

Изучение специальной юридической литературы позволило прийти к выводу, что несмотря на существующие текстовые различия формулировок, в обобщенном виде все специалисты рассматривают коррупцию как подкуп, продажность государственных, общественных, политических деятелей и должностных лиц государственных органов власти. То есть коррупция понимается как социально-правовое явление, выходящее за рамки уголовного права, что позволило некоторым ученым вполне обоснованно утверждать, что «понятие коррупционной преступности не тождественно понятию коррупции, поскольку феномен коррупционной преступности есть лишь часть явления коррупции вообще, хотя и наиболее опасная с точки зрения общественных интересов»⁷³.

Не вступая в научную полемику по данному вопросу, полагаем, что именно данная точка зрения верна, и коррупционную преступность следует рассматривать как результат коррупции - морального разложения соответствующих субъектов, использовавших свое служебное положение, свой статус в личных корыстных интересах. В публикациях, посвященных коррупции, борьбе с ней и ее профилактике в качестве ее примеров, в первую очередь, называются обычно взяточничество, хищение бюджетных средств, махинации в сферах приватизации и земельно-правовых отношений, лоббистская деятельность и др.

Н.Ф. Кузнецова дает необычную, довольно узкую и отличную от других авторов, трактовку понятия коррупции. Она рассматривает ее как коммерческий подкуп в негосударственных структурах. Наиболее опасные формы этого деяния ныне криминализированы в ст. 204 УК РФ, которая формулирует ответственность за коммерческий подкуп. Взятка же, по мнению автора, точнее взяткополучательство, суть подкуп должностного лица в сфере государственных отношений власти и управления⁷⁴. Видимо, исходя из степени общественной опасности и характера оценки со стороны социальных институтов, проявления коррупции предлагается подразделить на криминальные, противоправные и аморальные.

Помимо доктринального понимания коррупции и коррупционных преступлений, важным представляется легальное определение данного социально-правового явления. Законодательное определение «коррупции» закреплено в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», где указано, что коррупция это:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица⁷⁵.

Исходя из этого А.В. Наумов считает возможным выделить в УК РФ и именовать как коррупционные следующие нормы: ст. 285 («Злоупотребление должностными полномочиями»), ст. 290 («Получение взятки»), ст. 291 («Дача взятки»), ст. 292 («Служебный подлог»), ст. 201 («Злоупотребление полномочиями»), ст. 202 («Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами»), ст. 204 («Коммерческий подкуп»), ст. 170 («Регистрация незаконных сделок с землей»), ст. 184 («Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов») УК РФ⁷⁶.

Согласиться с этим мнением безоговорочно сложно, поскольку некоторые из называемых автором составов преступлений предусматривают ответственность субъектов, не являющихся должностными лицами.

Другие авторы считают, что коррупционными являются преступления, совершаемые именно должностными лицами. Так, Гаухман Л.Д., например, высказывает мнение, согласно которому в уголовно-правовом значении коррупция представляет собой предусмотренные уголовным законом общественно опасные деяния, которые совершаются должностным лицом, посредством использования своих должностных полномочий из корыстной заинтересованности и в целях личного обогащения. Именно эти деяния, утверждает автор, следует именовать «коррупционными преступлениями»⁷⁷.

Таким образом, среди ученых, как впрочем, и среди практиков, нет единого мнения о том, какие конкретно уголовно-правовые деяния следует считать проявлениями коррупции. Сложность ситуации обусловлена в числе прочего тем, что преступления, которые предлагается рассматривать в качестве коррупционных, охватываются составами статей, расположенных в различных главах УК РФ.

В дискуссии о субъекте коррупции, как элементе состава преступления, Миньковский Г.М. предлагал в качестве субъекта рассматривать не только должностных лиц, но и всех служащих органов управления и правосудия⁷⁸.

Волженкин Б.В. в отличие от Миньковского Г.М. считал, что субъектом коррупции как противоправного деяния является должностное лицо. Кроме того, по его мнению, такие деяния обладают следующими юридическими признаками: деяние осуществляется вопреки интересам службы с использованием служебного положения; наличие конкретного умысла; нацеленность на достижение корыстной цели⁷⁹.

Обе точки зрения представляют интерес, но думается, что наиболее верное решение этого вопроса предлагал Карпец И.И. По его мнению не следует придумывать состав преступления коррупции, «потому что ни в одном законодательстве мира понятия «коррупция» как состава преступления нет, ибо это не состав преступления, а явление, аналогичное такому явлению, как преступность, и многим другим социальным явлениям»⁸⁰.

Он совершенно правильно считал, что борьба с коррупцией не укладывается в чисто законодательные рамки, а задача состоит в выборе из общей массы законодательных актов тех, которые ближе всего прикасаются к понятию коррупции, и выборе тех составов преступлений, которые наиболее характерны для определения их как составных частей коррупции в уголовном порядке⁸¹.

На наш взгляд, Уголовным кодексом РФ предусмотрена ответственность за такие коррупционные преступления, как получение (ст. 290) и дача (ст. 291) взятки, а также за иные должностные преступления как, например, злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 286), служебный подлог (ст. 292).

К коррупционным следует отнести и другие, совершенные с использованием служебного положения и из корыстных побуждений деяния, в том числе, в качестве коррупционных могут рассматриваться некоторые преступления, совершаемые в сфере экономической деятельности⁸², содержащиеся в главе 22 УК РФ. Вместе с тем, некоторые авторы предлагают включать в их число также и деяния, предусмотренные главой 23 УК РФ.⁸³

Таким образом, большинство специалистов сходится в одном: уголовно-правовых норм, предусматривающих наказание за различные проявления коррупции, достаточно много и не обязательно все проявления коррупционного поведения квалифицировать только как должностные преступления. Как отмечает Кузнецова Н.Ф., «теперь можно наказывать не только за получение взятки, но и за коррупционное покровительство, попустительство и давление»⁸⁴.

Однако недостаточно последовательной является позиция законодателя в оценке коррупционного поведения. Так, Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 11) и «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 60) запрещают государственным и муниципальным служащим получать от физических и юридических лиц любые вознаграждения, в том числе деньги, подарки или услуги. Это же правоограничение закреплено и в Положении о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ⁸⁵ и, конечно же, найдет свое отражение в нормативных актах, регламентирующих правоохранительную службу в других органах исполнительной власти.

Иную позицию занял Гражданский кодекс РФ. В ст. 575 он дозволяет государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с должностным положением или исполнением служебных обязанностей получать обычные подарки, стоимость которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда. Между тем представляется обоснованным мнение, что получение должностными лицами либо передача им вознаграждения в связи с их служебным статусом или деятельностью должно расцениваться как взяточничество, если:

1. имело место вымогательство;

2. вознаграждение обусловливало конкретное, включая правомерное, служебное действие либо бездействие должностного лица;

3) вознаграждение передавалось должностному лицу за незаконное деяние⁸⁶.

Примечательно, что Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» не делает каких-либо разъяснений нормы, содержащейся в п. З ст. 575 ГК РФ. Очевидно, что Верховный суд стоит на позиции: любое получение должностным лицом вознаграждения за действия (бездействие) по службе запрещено законом и влечет уголовную ответственность за взяточничество. В целях совершенствования законодательства по борьбе с коррупцией представляется убедительным предложение исключить из Гражданского кодекса упоминание о подарках государственным служащим и служащим муниципальных образований⁸⁷.

Генеральным секретариатом Совета Европы была подготовлена Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, которую подписала в числе других государств и Россия. Помимо взяточничества понятие коррупции включает злоупотребление влиянием в корыстных целях, легализацию доходов, полученных в результате коррупционной деятельности и правонарушения в сфере бухгалтерского учета. В качестве разновидности коррупции описывается подкуп в частном секторе, а также подкуп должностных лиц международных организаций.

С учетом сказанного, представляется возможным сделать вывод о том, что коррупционное правонарушение проявляется в запрещенном нормами права использовании лицом, уполномоченном осуществлять государственные или муниципальные управленческие функции, своего статуса для получения имущества, услуг или льгот, а равно предоставление ему таких преимуществ заинтересованным лицом, а также подстрекательство к названным деяниям или посредничество в них, совершаемые вопреки законным интересам личности, общества и государства.

Формы проявления коррупции в деятельности органов внутренних дел

В руководящих документах МВД России и выступлениях его руководителей неоднократно констатировался факт снижения эффективности административной деятельности по противодействию коррупционным проявлениям в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.

Анализ материалов служебных проверок и уголовных дел позволяет представить тактическую схему, которая используется для рекрутирования сотрудников органов внутренних дел в сферу коррупционных отношений.

Формы коррупционного поведения сотрудников органов внутренних дел представлены различными видами устоявшихся отношений.

1. Стабильные традиционно сложившиеся коррупционные отношения (коррупционный симбиоз):

· «плановое» долговременное участие руководства органов внутренних дел в получении части прибылей структур теневой экономики, а также существующих на легальной основе производственных, торговых и обслуживающих население коммерческих организаций, реже - государственных и муниципальных предприятий. Периодически передаваемая фиксированная сумма взятки позволяет совершать хищения чужого имущества, нарушения налогового законодательства и другие экономические преступления, нейтрализуя возможную правоохранительную деятельность. Часть теневых доходов, собираемых обычно руководителями структурных подразделений, передается по инстанциям (прокуратура, администрация и т.п.). Такие корыстные злоупотребления должностными полномочиями характерны для 3,2% всех изобличенных в ходе служебных проверок и предварительного следствия коррупционеров⁸⁸;

· систематическое получение взяток с лиц, совершивших преступления, в размерах традиционно сложившихся «тарифов» в целях неправомерного освобождения от уголовной ответственности либо ее смягчения (последнее делается вынужденно, обычно в случае совершения тяжкого преступления, либо деяния, вызвавшего большой общественный резонанс) - 5,3% всех подтвердившихся случаев получения взяток⁸⁹. В целях предотвращения жалоб недовольных лиц одновременно с получением взятки сотрудниками принимаются меры к возмещению материального ущерба потерпевшему. Посредником в заключении такого противоправного трехстороннего «мирового соглашения» зачастую выступает уважаемый в данной местности человек, своим авторитетом гарантирующий выполнение и конфиденциальность коррупционной сделки. В ситуации административных правонарушений за часть из них (для того, чтобы не снизить определенные отчетные показатели применения административных санкций) также получаются взятки, но в меньших размерах и по упрощенной схеме;

* таксированные взятки за неправомерное смягчение режима физической и информационной изоляции, предоставление не основанных на законе разнообразных льгот и привилегий задержанным, арестованным и осужденным - 9,7% ⁹⁰. Привычное взяточничество проявляется в передаче информации, денег, продуктов питания, алкоголя, наркотических средств и психотропных веществ, а подчас оружия и других запрещенных предметов, используемых, в частности, для побегов из изоляторов временного содержания, следственных изоляторов и исправительных учреждений. Задержанным или содержащимся под стражей неправомерно обеспечиваются встречи с родственниками или соучастниками.

Примечательно, что общественное сознание, привыкнув к существованию денежных расчетов в сфере уголовно-правовых, уголовно-исполнительных и административно-деликтных, т.е. охранительных отношений, способствует их распространению и на сферу регулятивных (некарательных) правоотношений. Взятки становятся привычными не только в случаях предоставления гражданину какого-либо права или принятия решения в обход существующего порядка, но совершения в интересах гражданина действий, входящих в обязанности должностного лица.

Например, благодаря фиксированной взятке в ряде органов можно быстро вне очереди оформить заграничный паспорт или водительское удостоверение, заключить договор на охрану квартиры, здания, без промедления добиться в исполнение существующих правил паспортной системы регистрации гражданина по месту жительства или пребывания, разрешения на приобретение оружия, перерегистрации купленного автомобиля, получить какую-либо из многочисленных, выдаваемых органами внутренних дел (в частности для осуществления предпринимательской деятельности), справок.

В правоохранительную деятельность проникли многие правила рынка услуг, функционирующего в сфере массового обслуживания: более комфортное и быстрое обслуживание стоит дороже. Речь идет о явлении, которое иногда называли «деловой взяткой», - обезличенном платеже государственному или муниципальному служащему в целях обеспечения или ускорения выполнения им своих обязанностей. Утверждалось, что коррупция играет роль определенной смазки, способствующей улучшению работы социального механизма, в частности в сфере обеспечения свободы предпринимательства.

Систематическая коррупция особенно активно проявляет тенденцию к генерализации - расширению сфер функционирования. Так, из внешней правоприменительной среды она постепенно проникает во внутриорганизационные отношения, служебную сферу, в отношения между самими сотрудниками органа, учреждения, поражая как низовые, так и управленческие звенья. Прием на службу, зачисление на учебу в ведомственное образовательное учреждение, назначение на должность, служебное продвижение, присвоение очередного специального звания, содействие в уклонении от ответственности за совершенный должностной проступок и другие, важные для личного состава вопросы кадровой работы, приобретают определенное денежное выражение.

2. Избирательный, как правило, многообразный коррупционный патернализм характерен для 21% изученных взяткополучателей⁹¹. Систематически вымогая и принимая взятки, сотрудники милиции не препятствуют противоправной деятельности различных групп, например, организующих азартные игры в общественных местах, осуществляющих розничную торговлю без специального разрешения либо с нарушением условий лицензирования, а также торгующих в неустановленных местах или предметами, не подлежащими продаже и т.д. Реже встречаются более опасные и одиозные формы криминальной ангажированности: нереагирование коррумпированных сотрудников органов внутренних дел на преступную деятельность групп, осуществляющих сбыт наркотических средств, карманных воров, картёжных шулеров и уличных мошенников, похитителей автомобилей, грабителей. Стали распространенными и поборы с лиц, занимающихся попрошайничеством, проституток или их сутенеров (плата за место), «арендодателей», подыскивающих постояльцев на вокзалах, привокзальных площадях и автостанциях. Коррупционные связи побуждают сотрудников милиции оберегать «курируемых» правонарушителей от разоблачения гражданами или другими работниками правоохранительных органов, способствовать уклонению их от уголовной и административной ответственности.