Антикоррупционная деятельность в органах внутренних дел

Особый интерес к организации антикоррупционной деятельности в последние годы вызван двумя главными обстоятельствами: во-первых, практической потребностью в том, чтобы весь механизм предупреждения преступлений работал эффективнее, а предупредительные меры использовались в полной мере; во-вторых, расширением возможности научных исследований в данной сфере. Наряду с этим усиливается стремление науки и практики к изучению предупреждения преступлений «в действии», когда оно выступает не просто в качестве тех или иных теоретических положений, но и как конкретный, специфический вид деятельности.

Особенности реализации мер общего предупреждения коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел

В криминологической литературе весь комплекс мер по противодействию преступности обозначается различными терминами. Основными являются «предупреждение», «профилактика» и «предотвращение», при этом специально оговаривается их смысловая идентичность¹⁵⁵. В работах прежних лет такой подход к употреблению названных терминов подкрепляется ссылками на то, что они «применяются как равнозначные в программных и нормативных документах»¹⁵⁶.

В этой связи нелишне заметить, что понятийный аппарат науки в целом, и юридической в частности, далеко не во всем следует общим правилам словоупотребления. Юридическая действительность настолько сложна и многообразна, что нередко при использовании в законе, правовой науке и практике тех или иных понятий приходится наполнять их специфическим содержанием, отличающимся от общепринятого.

В связи с этим в предупреждении преступлений необходимо выделить его основные части.

1. Профилактику преступлений, под которой подразумевается деятельность субъектов по выявлению и устранению причин, порождающих преступления, и условий, способствующих их совершению.

2. Предупреждение преступлений - установление лиц, в том числе среди сотрудников органов внутренних дел, обнаруживающих намерение совершить преступление, и принятие к ним мер (преимущественно дисциплинарных) с целью не допустить реализации этих корыстных намерений в преступные действия.

3. Пресечение преступлений - выявление лиц, подготавливающих совершение преступления, и принятие к ним мер (главным образом оперативно-разыскных) в целях недопущения перерастания подготовительных действий в покушение, а покушения - в оконченное преступление.

Важнейшей составной частью предотвращения коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, является их профилактика.

По своим возможностям и достигаемым результатам профилактика в настоящее время играет существенную роль в общем процессе предотвращения преступлений, в том числе должностными лицами органов внутренних дел.

Это подтверждает большое количество научных работ российских криминологов, посвященных проблемам предупреждения преступлений и профилактике преступного поведения. К числу таковых можно отнести труды А.Э. Жалинского, С.В. Бородина, Т.В. Пинкевич, А.Г. Лекаря, В.С. Устинова, Ф.Ш. Измайловой, С.В. Максимова, Э.Х. Нарбутаева¹⁵⁷ и других авторов.

Три основных момента убеждают в приоритетности предупреждения преступлений. Во-первых, упреждающий характер: не дать совершиться преступлению. Лучше предупреждать, чем карать за уже содеянное. Во-вторых, эффективность: противодействуя совершению конкретных преступлений и их определенных групп (видов), государство и общество воздействуют на самую почву, на которой они возникают, следовательно, не дают и в дальнейшем возникнуть сходным преступлениям. В-третьих, огромная экономия ресурсов государства за счет уменьшения его непроизводительных «издержек», возникающих при расследовании преступлений, возмещении причиненного вреда потерпевшему (особенно в тех случаях, когда такой вред причинен незаконными действиями должностных лиц органов внутренних дел), а также при исполнении назначенного наказания.

Предупреждение коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, представляется в качестве системы взаимосвязанных элементов, интегрированных в процессе этой деятельности и ее результатов. Прежде всего, это: 1) подход к предупреждению данного вида преступлений, как особой области социально-правового регулирования и управления; 2) выделение взаимодополняющих задач и направлений: сочетание глобального, локального и индивидуального уровней взаимодействия; 3) воздействие на криминогенные процессы и явления объективного характера в деятельности всей системы органов внутренних дел, на личности сотрудников и криминальные ситуации, формирующиеся под их влиянием, с тем чтобы своевременно пресекать, нейтрализовать или ослаблять это влияние на возникновение криминальных мотивов и стереотипов поведения сотрудников органов внутренних дел; 4) целенаправленное развитие организационных структур сотрудников органов внутренних дел, специализированных на предупредительной деятельности.

Цели данного рода предупредительной деятельности должны сообразовываться с состоянием и возможностями государства на современном этапе. Утопичным было бы ставить задачи на перспективу, а тем более на данный момент - ликвидацию коррупции в среде сотрудников органов внутренних дел, ее преодоление и т.п.

Реальными целями, по нашему мнению, на ближайшие 3-5 лет, являются следующие.

1. Противодействие криминогенным процессам и явлениям в сфере деятельности органов внутренних дел; сдерживание и сокращение коррупционной составляющей.

2. Упреждающее устранение угроз правам, свободам и законным интересам граждан, интересам общества и государства в связи с возможностью перехода части сотрудников органов внутренних дел на путь совершения коррупционных преступлений.

3. Коррекция жизненной позиции и поведения этих сотрудников, условий их жизнедеятельности; способствование созданию и укреплению в системе органов внутренних дел демократической, экономической, социальной и психологической стабильности, атмосферы спокойствия и безопасности.

Предупреждение коррупции в профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел опирается на совокупность принципов - руководящих идей, являющихся обязательным ориентиром для задач и содержания соответствующей деятельности. К числу таковых относятся принципы: законности, демократизма, справедливости и гуманизма, а также объективности и научности.

Принцип законности основывается на строгом соблюдении законодательства и компетенции субъектов предупредительной деятельности. Меры воздействия на группы сотрудников «повышенного криминального риска» должны применяться только при наличии достаточных данных, определяющих в соответствии с законом основания предупредительного воздействия в отношении таких лиц и при неуклонном соблюдении их прав и законных интересов.

Вместе с этим необходимо наличие и развитие правовой базы, которая позволила бы на уровне закона решить проблемы предупреждения преступлений. О целесообразности законодательного урегулирования государственной деятельности по предупреждению преступлений ученые говорят давно. Однако, несмотря на неоднократно предпринимавшиеся с середины 70-х годов XX в. попытки реализовать эту идею, до настоящего времени так и не удалось принять закон о профилактике преступлений. Разработка его концепции и проекта была предусмотрена Федеральной программой по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы, сотрудниками Академии управления МВД РФ разработан проект закона «Об основах государственной системы предупреждения преступлений», который, к сожалению, до настоящего времени так и не принят.¹⁵⁸

Демократические начала предупреждения преступности в деятельности сотрудников органов внутренних дел проявляются в широком участии в профилактической деятельности как общественных объединений, так и населения в целом путем получения информации о состоянии законности в деятельности подразделений и служб органов внутренних дел, а также с учетом мониторинга общественного мнения, соответствующей оценки и выдвижения требований по совершенствованию предупредительной деятельности и устранению нарушений. В рассматриваемой сфере достаточно широко должно использоваться конституционное право граждан на доступ к правосудию, в частности это право обеспечит возможность гражданам обращаться лично либо коллективно в органы правосудия в случаях совершения коррупционных преступлений сотрудниками органов внутренних дел. Кроме того, это предоставит право самим сотрудникам на обжалование в вышестоящие органы и в суд применяемых к ним незаконных мер (методов) субъектами, осуществляемыми предупредительную деятельность.

Принцип справедливости и гуманизма в деятельности по предупреждению преступлений сотрудников органов внутренних дел проявляется в ее упреждающей защите ценностей общества, прав и законных интересов физических лиц, которым может быть причинен вред в результате преступной деятельности сотрудников; в устранении нарушений закона в деятельности сотрудников органов внутренних дел; в выявлении, устранении условий для легализации и законном изъятии средств и иного имущества, нажитых преступным путем; в обеспечении соответствия мер предупредительного воздействия их конкретным задачам, не допуская при этом физических страданий и унижения человеческого достоинства лиц, к которым они применяются, нарушения других аспектов требования «не навреди».

Иными словами, принципы гуманизма и справедливости во взаимодействии с другими принципами профилактики преступлений находят свое интегративное выражение в требовании своевременности и необходимой достаточности профилактических мер любого уровня, этапа, вида, направления.¹⁵⁹

Принцип дифференциации и индивидуализации предупредительной деятельности означает соотнесение характера и интенсивности избираемых мер к конкретным задачам воздействия, с учетом статуса и особенностей личностей, к которым применяются профилактические меры, условий их жизнедеятельности и динамики поведения.

Принцип объективности и научности требует максимального соотнесения управляемых воздействий с закономерностями и тенденциями развития социальных процессов.¹⁶⁰

Научная обоснованность как принцип предупреждения исследуемых преступлений предполагает: а) обеспечение соответствия разрабатываемых задач и мер предупредительной деятельности социальной и криминальной ситуации и ее тенденции, а также основным ценностям общества, существующим возможностям кадрового, ресурсного обеспечения и уровню правового регулирования; б) государственный заказ на научные разработки в сфере предупреждения преступности должностных лиц органов внутренних дел, осуществляемый на базе прогноза развития ситуации и учета уже обозначившихся потребностей практики; в) создание организационной базы для экспериментальной проверки научных разработок и сопровождения их в процессе внедрения; г) создание современной информационной базы, обеспечивающей мониторинг ситуации, ее прогноз в сопоставлении с состоянием предупредительной деятельности; д) использование современных методов оценки эффективности предупредительной деятельности на основе выявления корреляционных и содержательных связей между решениями, принимаемыми и осуществляемыми для предупреждения такого рода преступности, и изменениями в ее количественно-качественных характеристиках и др.

Т.В. Пинкевич в упомянутой работе систематизирует меры профилактики экономических преступлений, классифицируя их по ряду значимых признаков:

- по содержанию решаемых вопросов (социально-экономические, политические, организационно-управленческие, идеологические, правовые и т.п.);

· по отраслям экономической деятельности государства (в целом и по отраслям предпринимательской, антимонопольной, внешнеэкономической, кредитно-денежной, валютной, таможенной, налоговой и конкретным предприятиям и учреждениям);

· по направленности профилактического воздействия (устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений, пресечение отдельных преступлений и т.п.);

· по характеру воздействия на факторы, порождающие преступления в сфере экономической деятельности (нейтрализующие, компенсирующие, предупреждающие возникновение обстоятельств, способствующих совершению преступлений, ликвидирующие такие обстоятельства);

· по субъектам (государственные и правоохранительные органы, общественные организации, отдельные граждане и др.).¹⁶¹

Предложенная автором классификация мер профилактики экономических преступлений является оправданной применительно к систематизации мер профилактики преступности. Принимая за основу предложенную классификацию, представляется возможным выявить сферы деятельности органов внутренних дел, подвергнутые криминальному воздействию и требующие пристального внимания субъектов профилактики¹⁶².

Антикоррупционная деятельность в системе МВД России, являясь деятельностью государственных и общественных органов по осуществлению комплекса мер, направленных на выявление и устранение ее причин и условий с целью снижения ее уровня, по мнению А. Варыгина, должно осуществляться на двух уровнях, а именно: общем и специально-криминологическом.¹⁶³

Раскрывая особенности общего предупреждения коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, следует остановиться на анализе мероприятий по противодействию данного рода преступной деятельности. К числу таких мероприятий следует отнести социально-экономические, правовые, политические, идеологические, организационно-управленческие и ряд других.

При характеристике комплекса мероприятий по устранению причин и условий, способствующих положительной динамике коррупционной преступности сотрудников органов внутренних дел, предлагается их рассматривать, начиная с социально-экономических, поскольку, как нам представляется, именно социально-экономический фактор в первую очередь порождает коррупцию.

К тому же, как утверждает А. Варыгин, общесоциальное воздействие на коррупцию в системе органов внутренних дел должно включать в себя, прежде всего, крупномасштабные меры экономического характера.

Солидарную позицию с ним занимает С.А. Алтухов, который считает, что «для предупреждения коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками милиции, первостепенное значение имеют масштабные общегосударственные меры, направленные на нейтрализацию ограничения сферы и силы действия базисных, прежде всего экономических причин и условий».¹⁶⁴ По мнению А.Э. Жалинского, только «комплекс общесоциальных мер, направленных на повышение материального уровня общества, в сочетании с правовыми и иными мерами способен противостоять преступным проявлениям и содействовать их сокращению».¹⁶⁵ Действительно, «успешно бороться можно лишь тогда, когда действуют устойчивые экономические, социально-политические отношения».¹⁶⁶

В настоящее время уровень материально-технического обеспечения органов внутренних дел очень низок и не обеспечивает их потребностей в технике, средствах связи, наблюдения, обнаружения и фиксации следов преступлений, вооружения, что отрицательно сказывается на результатах их деятельности и способствует росту коррупционных правонарушений среди самих сотрудников. Низкая заработная плата сотрудников ведет к текучести кадров, снижению конкурса на многие должности, падению авторитета правоохранительных органов. Многие коррупционные преступления и иные правонарушения сотрудники совершают лишь с целью улучшения своего незавидного материального положения. По результатам исследований, проведенных А. Варыгиным, большинство сотрудников, как осужденных, так и контрольной группы, среди первоочередных мер предупреждения преступлений назвали именно улучшение материального положения сотрудников органов внутренних дел. В этой связи А. Варыгин указывает на необходимость существенного повышения денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел, доведение его до того уровня, при котором сотрудники ценили бы свою работу и дорожили ею, боясь ее потерять. Заработная плата должна быть такой, чтобы у них не было соблазнов искать материальную поддержку «на стороне», нарушая закон.¹⁶⁷

Гиперболизация индивидуальных потребностей и настроений в идеологической модели российского рынка негативно отразились на сознании и социальном самочувствии, качестве служебной деятельности, бытовом и досуговом поведении личного состава органов внутренних дел.

Социопрофессиональные ориентации сотрудников органов внутренних дел, других лиц, занятых в сфере государственной экономики и управления, в течение многих десятилетий формировались под влиянием патерналистских ценностей и установок. В результате этого в служебной (трудовой) деятельности преобладали ориентации не столько на свои силы и возможности, сколько на помощь со стороны, в частности от государства.¹⁶⁸

Высказывания начинающих сотрудников органов внутренних дел свидетельствуют о том, что многие из них ориентированы на комфортабельную, материально высокообеспеченную жизнь, при этом не желая реально соотносить затраты с официально получаемым доходом.

По результатам исследований, проведенных Н.В. Колесником, количество сотрудников ОВД, «подрабатывающих» в коммерческих предприятиях, составило 40%.¹⁶⁹ Причем этот показатель существенно разнится в зависимости от размера населенного пункта и сформированности в нем разнопланового рынка труда. В мегаполисах и других крупных городах теневое совместительство характерно приблизительно для 80% сотрудников ОВД, а в небольших поселках - для 10-15%.¹⁷⁰

Приведенные данные позволяют сделать вывод о том, что для значительной части сотрудников ведущей деятельностью является не та, которой они заняты официально, а теневая, которая приносит больше дохода. Труд рассматривается ими лишь в качестве средства достижения основной цели - большего потребления. Именно поэтому обязанности по официальной должности выполняются зачастую формально, лишь настолько, насколько минимально необходимо, чтобы ее не лишиться. При этом основные усилия и время тратятся на реализацию неформальных возможностей. Кроме того, для занятия неофициальной коммерческой деятельностью используется время, в течение которого лицо должно исполнять служебные обязанности, и время, свободное от службы, необходимое для восстановления сил.

Здесь следует отметить, что в приведенном случае речь идет о явлении, получившем в экономической литературе название вторичной занятости, осуществляемой вне рамок регулирования нормами трудового права, по сути в теневой сфере, где гарантируются конституционные права граждан, подвергается дальнейшей деформации их нравственно-правовое сознание.

Учитывая изложенное, трудно согласиться с мнением С.А. Алтухова, который считает «мало оправданным запрет на занятие работниками органов внутренних дел предпринимательской деятельностью…»¹⁷¹. Автор считает, что необходимо разрешить сотрудникам милиции наряду с творческой, научной и преподавательской деятельностью заниматься в свободное от службы время индивидуально-трудовой деятельностью в установленном законом порядке.

В подтверждение собственной позиции С.А. Алтухов приводит мнение О.Г. Архипова о том, что подведение любого вида предпринимательской деятельности или совместительства под разрешенную законом творческую, научную или преподавательскую является субъективным и весьма условным, поскольку в предпринимательской деятельности в известной мере можно также усмотреть элементы творчества, научного исследования или обучения.¹⁷²

Несмотря на убедительность высказанных мнений и в определенной степени полезность в решении проблемы материальной обеспеченности сотрудников органов внутренних дел, высказанные предложения не могут быть приемлемыми в организации деятельности органов внутренних дел.

В большинстве случаев трудового совместительства сотрудников органов внутренних дел коммерческие структуры интересует в большей степени профессиональный статус сотрудника и его должностные полномочия, а также обладание служебной информацией по основному месту службы и возможность ее получения в интересах криминальной среды. Подобная ситуация создает условия для прямого подкупа значительной части сотрудников органов внутренних дел, причем не в форме взятки, а посредством установления высоких ставок оплаты якобы за фактически отработанное время. При всей своей очевидности такие действия не позволяют доказать наличие злоупотреблений и фактически выводят последних из сферы правового контроля.¹⁷³

Предлагаемый запрет коммерческой деятельности сотрудниками правоохранительных органов обосновывается, в частности, оценками экспертов. Так, по мнению оперативных работников таможенных органов, опрошенных в процессе проведенного исследования, необходима срочная разработка и принятие норм, запрещающих таможенным органам всякую коммерческую деятельность, в том числе и реализацию конфискованных товаров, задержанных на границе.¹⁷⁴

Наряду с закреплением в законе материальных норм необходимо четко регламентировать также процедуру и формы их реализации.

Однако до настоящего времени профилактическая деятельность для данных подразделений и их сотрудников не является приоритетной, хотя это декларативно провозглашено во многих приказах МВД Российской Федерации, да и в борьбе с преступностью в целом профилактика пока еще не стала главным направлением, а скорее является целью, к которой следует стремиться. Сама исторически сложившаяся структура органов внутренних дел ориентирована на выявление и раскрытие преступлений, а не на их предупреждение.¹⁷⁵

Вступление России в новый этап построения рыночных отношений с неизбежностью ставит вопрос о разработке мероприятий, которые устранили бы различия в уровне материальной обеспеченности людей, в степени различий между достигнутым уровнем материальных благ и постоянно растущими потребностями.¹⁷⁶

В этой связи актуальным представляется высказывание В.Н. Кудрявцева, в котором он указывает на то, что «необходимо социальными и экономическими средствами сближать потребности и интересы людей с их реальными возможностями, открывать все возможные пути для законного удовлетворения этих потребностей и интересов, способствовать правомерному достижению жизненных целей. Социальные программы должны включать в себя и меры по нравственному воспитанию населения в духе трудолюбия, честности, справедливости».¹⁷⁷

Принимая во внимание изложенные доводы и мнения авторов относительно исследуемой проблемы, мы считаем, что приоритетными направлениями в сфере антикоррупционной деятельности в органах внутренних дел будут являться именно меры социально-экономического характера, к числу которых следует отнести следующее.

1. Оптимизацию мер реализации социальных гарантий и льгот, предоставляемых сотрудникам органов внутренних дел.

2. Совершенствование системы материального стимулирования труда сотрудников органов внутренних дел.

3. Реализацию комплекса мер по совершенствованию условий труда и отдыха сотрудников органов внутренних дел.

4. Увеличение бюджетных ассигнований на поддержание и стимулирование профессионального образования, системы здравоохранения и развитие других комплексов социальной инфраструктуры сотрудников.

5. Создание значительного банковского депозита при поступлении на службу в органы внутренних дел каждого нового сотрудника, возрастающего по мере увеличения выслуги лет, который может быть получен по уходу на пенсию.

6. Решение жилищного вопроса посредством масштабного строительства жилого фонда за счет средств МВД РФ, которое будет иметь статус ведомственного и служебного, с передачей его в собственность сотрудникам, уволенным в связи с выслугой определенных сроков службы, а также по ранению или болезни, полученной при выполнении служебных обязанностей.

7. Установление ведомственной денежной надбавки к должностному окладу сотрудников органов внутренних дел на каждого несовершеннолетнего ребенка.

Предложенные меры социально-экономического воздействия на причинный комплекс коррупции в системе органов внутренних дел в своей совокупности позволят заметно снизить положительную динамику коррупционных правонарушений и стабилизировать функционирование данного органа государственной исполнительной власти.

Несомненно, существенное повышение заработной платы сотрудникам, а также реализация иных социальных гарантий будут выступать в качестве мощного антикоррупциогенного фактора, но одного этого для эффективного воздействия на исследуемый вид преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, на наш взгляд, будет все же недостаточно.

Мы разделяем мнение А. Варыгина, согласно которому в предупреждении преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел с использованием служебного положения, существенная роль должна отводиться правовым мерам и средствам.¹⁷⁸

Деятельность по предупреждению преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, базируется на принципах законности и регулируется правом.

Правовые методы предупреждения коррупционных преступлений в деятельности сотрудников органов внутренних дел предполагают создание действенной правовой базы в соответствующих нормативных актах мер правового воздействия на данного рода преступления.

К правовым мерам профилактики, по утверждению Т.В. Пинкевич, относится, прежде всего, «принятие комплекса законов и подзаконных актов, а также изменение уже имеющихся законодательных актов».¹⁷⁹

Следует признать, что назрела необходимость принятия ряда федеральных законов о видах государственной службы, борьбе с коррупцией¹⁸⁰, а также других нормативных актов, которые бы устанавливали общие правовые требования, подробно регулирующие поведение сотрудников органов внутренних дел при выполнении своих непосредственных обязанностей, их взаимоотношения с различными учреждениями, предпринимателями, коммерческими организациями и т.д.

Среди ученых-юристов возобладала позиция, что система мер противодействия коррупции должна в первую очередь включать экономические, политические, моральные и лишь после них правовые средства.¹⁸¹

Мы не можем разделять такой позиции, поскольку считаем, что правовые средства воздействия на коррупционные преступления сотрудников органов внутренних дел являются одним из приоритетных направлений предупреждения преступности и в противном случае представляется нереальным достижение на практике эффективного уровня общего предупреждения.

По мнению А.С. Алтухова, «значительный резерв предупредительных возможностей рассматриваемого вида преступлений сосредоточен в совершенствовании законодательства, в том числе уголовного».¹⁸²

Как мы отмечали, в этой связи уже сделаны попытки, направленные на борьбу с коррупцией в правоохранительной деятельности, повышение социально-правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел. В течение нескольких последних лет был принят ряд нормативных актов, в которых предпринята попытка разрешить проблему укрепления законности в деятельности правоохранительных органов. В частности мы уже неоднократно уделяли внимание Закону «О противодействии коррупции»¹⁸³, в рамках локального нормотворчества принят и реализуется «План МВД России по противодействию коррупции на 2008-2010 годы»¹⁸⁴. Однако здесь имеется немало пробелов, связанных с обеспечением гарантий социальной и правовой защиты сотрудников.¹⁸⁵

Важное место в комплексе мер общего предупреждения исследуемого вида преступлений занимает формирование нравственно-идеологических установок в среде личного состава органов внутренних дел. Органы внутренних дел пополнились большим количеством молодых людей, которые принесли с собой противоречивые и разнообразные поведенческие установки. В их фрагментарном, неконструктивном мировоззрении оказались эклектически перемешаны поверхностные знания и взаимоисключающие ценностные ориентации. Отсутствие целостного мировоззрения делает зависимыми этих молодых сотрудников от влияния внешней, зачастую коррумпированной среды.

Именно поэтому многие начинающие службу в органах внутренних дел сотрудники подвержены криминально-разлагающему влиянию микросоциальной среды профессионального функционирования, легко поддаются воздействию негативных форм профессиональной адаптации (псевдоадаптации), сводящейся к усвоению навыков и приемов имитации служебной деятельности, позволяющих максимально уменьшить возлагающуюся на них нагрузку и извлекать (путем использования своих должностных полномочий вопреки интересам общества) корыстную пользу для себя. Ряд сотрудников демонстрирует явление, получившее в психологии название «комплекс нанятости», означающий выполнение своих обязанностей без души, внешне и сугубо формально, а также практическое отсутствие психологической (личностной) идентификации сотрудника с целями правоохранительной деятельности.¹⁸⁶

По мнению Т.В. Пинкевич, «качество работы правоохранительных органов зависит от того, насколько они мобильны, интегрированы в зависимости от решаемых задач, каков профессиональный уровень их сотрудников, как поставлена координация и взаимодействие между ними и другими правоохранительными органами».¹⁸⁷

К числу проблем, возникших в организации и управлении деятельностью правоохранительных органов, в результате сложившейся сложной экономической и политической ситуации в России, автор относит:

- необходимость хорошо отработанной координации и взаимодействия между правоохранительными органами;

- уточнение функциональных полномочий органов, при котором оптимальность задач вытекала бы из реальных возможностей данного органа и специфики применяемых им методов и средств;

- обеспечение высокопрофессионального решения поставленных задач через продуманную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, бережного отношения к специалистам и накопленному опыту.¹⁸⁸

Реализация правового регулирования предупредительной деятельности, как и предупредительных задач, осуществляется при решающей роли правосознания и правовой культуры сотрудников органов внутренних дел. Это обусловливает необходимость рассмотрения с точки зрения предупреждения данного вида преступлений роли воспитательной работы с личным составом органов внутренних дел, и в особенности такого направления, как правовое воспитание. Применительно к деятельности сотрудников органов внутренних дел значимость и особенность правового воспитания заключаются в том, что они являются неотъемлемой частью профессионального воспитания, призванного через формирование необходимых правовых знаний, правовых установок и правовых действий добиться от сотрудников выполнения служебных задач, соблюдая законность в любых ситуациях.

С учетом сказанного мы считаем, что работа начальника органа внутренних дел, его заместителя по кадрам, кадровых аппаратов по поддержанию и укреплению дисциплины и законности должна осуществляться по следующим направлениям, обеспечивающим комплексность принимаемых мер:

1) формирование у личного состава правильного и сознательного отношения к своим служебным обязанностям, убежденности в необходимости поступать так, как требуют законы, Присяга, уставы и приказы МВД, а также приказы и распоряжения непосредственных начальников. Для этого целесообразно использовать служебную, общественно-государственную подготовку, информирование и государственно-правовое ориентирование; лекции, доклады, беседы, наглядную агитацию, разбор ситуаций традиционными и нетрадиционными способами;

2) целенаправленная пропаганда требований Конституции, законов, гражданского, трудового, административного права, законодательства о милиции, о правах, обязанностях;

3) разъяснение уголовного законодательства, предусматривающего ответственность работников органов внутренних дел за совершение коррупционных и должностных преступлений, нарушений дисциплины, разъяснение причин и условий, способствующих нарушениям дисциплины и законности, норм и требований профессиональной морали, этики.

Для достижения позитивных результатов в укреплении дисциплины руководителям необходимо:

1) раскрывать нравственное положение норм служебной дисциплины, этикета, такта, префессионально ориентированного поведения. В этих целях необходимо использовать средства печати, радио, телевидение, произведения о деятельности милиции;

2) обеспечить поддержание в органах внутренних дел твердого уставного порядка, четкой регламентации деятельности личного состава, систематически повторяемых действий, приучающих к служебной дисциплине (развод, инструктаж, занятия, доклад о выполнении, разбор, подведение итогов);

3) добиваться выработки у личного состава привычки к организованности, пунктуальности, безупречности поведения;

4) использовать коллективное и общественное мнение и силу группового мнения, собраний, общественных организаций, комиссий, советов ветеранов, наставников, моральные санкции;

5) обеспечить адекватное использование дисциплинарной практики.

Управление формированием правовой культуры, развитием правового сознания и дисциплинированности сотрудников органов внутренних дел предполагает комплексный подход и координацию действий различных субъектов, осуществляющих воспитательную работу.

Особенности реализации мер специально-криминологического предупреждения в системе антикоррупционной деятельности сотрудников органов внутренних дел

Как уже отмечалось, общие негативные социально-экономические и социально-психологические детерминанты, свойственные всему обществу, преломляются через элементы социально-правового регулирования ближайшей микросреды человека, становясь непосредственным причинным комплексом, влияющим на дальнейшее формирование его личностных свойств и качеств, определяющих дальнейшее индивидуальное поведение: преступное поведение человека генерирует в своем системном единстве комплекс определенных обстоятельств¹⁸⁹.

Сам механизм непосредственного перехода негативных свойств и качеств личности в совершение конкретного преступления в полной мере не изучен. Нельзя с точной уверенностью предсказать, совершит тот или иной человек преступление или нет. Поэтому в теории криминологии научно обоснованной выступает разработка мер по предупреждению преступности на уровне социальной группы, выделенной по определенным признакам.

Комплекс таких мер представляет собой систему воздействия на процессы детерминации и причинности преступности, касающиеся отдельных социальных групп, сфер деятельности и объектов, характеризующихся повышенной вероятностью совершения преступлений.

Учитывая специфику коррупционной деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также особенности их личностных качеств, специально-криминологические мероприятия должны разрабатываться и осуществляться применительно к преступлениям, входящим в выделенную структуру коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, а также с учетом особенностей их преступной мотивации.

Организация комплекса специальных мероприятий по ограничению коррупции в деятельности органов внутренних дел обусловлена существованием специфического вида управленческих отношений, которые должны обеспечивать согласованность и ритмичность компонентов системы.¹⁹⁰

В структуре организации данного вида деятельности следует выделять: формирование цели, организацию системы сбора и учета информации, подбор, расстановку и обучение кадров, координацию деятельности, материальное, техническое, финансовое и иное обеспечение.

Основополагающим элементом любой социальной управленческой системы является наличие цели деятельности. Целенаправленность системы отображается на субъектах и содержании деятельности.¹⁹¹ Предметом целенаправленности могут быть: 1) деятельность по устранению или нейтрализации криминогенных факторов; 2) коррекция деформаций личности, которые обусловливают выбор асоциального способа существования индивида.¹⁹²

Цель деятельности по предупреждению преступности в системе органов внутренних дел непосредственно включает социальную необходимость и ориентиры деятельности для других элементов системы по предупреждению преступности (совершенствование, повышение эффективности), что позволяет определить круг объектов управления - субъектов предупреждения преступлений (управления и отделы собственной безопасности МВД, кадровые подразделения ОВД, ФСБ, органы прокуратуры и др.).

Субъект любой деятельности является носителем функциональных прав и обязанностей, обладает определенной компетенцией по постоянному или систематическому участию в ней в соответствии с нормами, регулирующими данную деятельность.¹⁹³ Очень важным системообразующим признаком является ответственность субъекта за достижение целей соответствующей деятельности, ее результаты.

При всем разнообразии субъектов специально-криминологического предупреждения коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, они системно связаны. Их объединяют: общая цель и совокупность «подцелей»; взаимосвязь нормативно закрепленных функций, правовая и информационно-аналитическая база, целенаправленные руководство, координация и планирование.¹⁹⁴ В данном контексте общая цель и совокупность «подцелей» означают нацеленность субъектов предупредительной деятельности на выявление и устранение (блокирование, нейтрализацию) причинного комплекса коррупции в деятельности сотрудников органов внутренних дел, что характерно для специально-криминологического предупреждения.

В целях активизации борьбы с преступностью и правонарушениями, обеспечения безопасности и укрепления законности в органах внутренних дел и во исполнение ст. 10 Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации», а также п. 3 Указа Президента РФ от 18 сентября 1995 г. (в части обеспечения собственной безопасности оперативными подразделениями органов внутренних дел) Министерством внутренних дел РФ в феврале 1996 года было принято решение о создании в структуре органов внутренних дел управлений (отделов) собственной безопасности¹⁹⁵.

Некоторые аспекты обеспечения безопасности аппаратов принуждения органов государственной власти находили ранее свое отражение и закрепление в известных отечественных источниках и нормативных актах¹⁹⁶.

Вместе с тем, как показал проведенный контент-анализ научной и учебной литературы, нормативных актов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности субъектов оперативно-разыскной деятельности¹⁹⁷, в настоящее время преобладает тенденция рассмотрения вопросов безопасности через призму «состояния защищенности», характеризующаяся тем, что теоретико-методологические основы обеспечения безопасности выводятся из соответствующего федерального нормативно-правового акта («О безопасности»).

Потребность в организации деятельности по обеспечению собственной безопасности обусловлена не только негативными тенденциями в динамике и структуре коррупционных преступлений сотрудников органов внутренних дел, но и недостаточной степенью разработанности научных и практических рекомендаций по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел. По результатам проведенных нами исследований становится очевидным, что коррупционные преступления, совершаемые сотрудниками органов внутренних дел, нередко носят многоэпизодный характер, а также совершаются организованными группами. Информация о характере преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, а также процессе формирования криминальной мотивации, может способствовать своевременному распознанию общественно опасных посягательств, применению методик по обеспечению собственной безопасности, выбору наиболее эффективных методов и приемов предупреждения таких преступлений. Руководство МВД РФ давно провозгласило необходимость обеспечения собственной безопасности и законности в качестве одной из приоритетных задач в деятельности органов внутренних дел. В связи с этим, руководителям служб и подразделений органов внутренних дел неоднократно приписывалось использовать действенные формы контроля законности в профессиональной деятельности должностных лиц и оперативно реагировать на все факты должностных проступков, допущенных сотрудниками. Предлагалось повысить требовательность в отношении подразделений собственной безопасности в плане осуществления деятельности по выявлению сотрудников, нарушающих законность. Рекомендовалось использовать при психофизиологическом обследовании кандидатов на службу в органах внутренних дел, расстановке сотрудников и проведении служебных проверок полиграфические исследования (детектор лжи), а также шире практиковать «телефоны доверия»¹⁹⁸.

В настоящее время одним из основных направлений деятельности подразделений собственной безопасности является: а) выявление и пресечение проникновения в органы внутренних дел организованных преступных групп, б) недопущение принятия на службу в органы внутренних дел и учебные заведения системы МВД РФ лиц, преследующих корыстные цели, в) выявление и пресечение коррупционных связей сотрудников органов внутренних дел, а также их действий в интересах криминальных и недобросовестных коммерческих структур.

Создание УСБ (ОСБ) на базе инспекции по личному составу в системе МВД с наделением их оперативно-разыскными полномочиями и подчинением первому должностному лицу позволило в определенной степени усилить борьбу с нарушителями законности и коррумпированными работниками органов внутренних дел. Однако организация деятельности данного субъекта предупреждения преступности среди личного состава органов внутренних дел заслуживает пристального внимания и требует научного осмысления с целью выработки рекомендаций по ее оптимизации. Представляется важным решение вопроса о непосредственном переподчинении УСБ (ОСБ) по вертикали Министерству внутренних дел России или межрегиональным главкам по принципу подчинения Управлений по организованной преступности. Такое решение сведет к минимуму возможность воздействия на руководителя УСБ (ОСБ) со стороны «первых» лиц главков, что позволит избежать случаев нивелирования статистической отчетности о состоянии законности среди личного состава.

На эффективность работы УСБ (ОСБ) влияет и такой негативный фактор, как отсутствие в штатных расписаниях горрайорганов внутренних дел своих представителей. В данном случае взаимодействие в основном поддерживается с кадровыми аппаратами на местах, у которых и других проблем предостаточно.

Деятельность подразделений собственной безопасности в области контроля подбора и расстановки кадров также требует особого внимания: данное обстоятельство обусловлено существенным ухудшением качественных характеристик кандидатов, поступающих на службу в органы внутренних дел.

Исходя из складывающейся ситуации, на сегодняшний день главной задачей подразделений собственной безопасности является разработка и реализация комплекса мер оперативной защиты органов внутренних дел от криминального влияния извне.

Вместе с тем главным ориентиром для всех подразделений собственной безопасности в своей деятельности должна служить организация надежной защиты добросовестных сотрудников, которых большинство в системе внутренних дел, и создание оптимальных условий для службы.

Как справедливо отмечает Л.В. Брусницын, «при рассмотрении вопросов обеспечения безопасности субъектов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, и решении их на практике значительное, всестороннее и профессионально обоснованное внимание должно уделяться в первую очередь обеспечению личной безопасности сотрудников…».¹⁹⁹ Однако в ряде случаев происходит это в ущерб другим направлениям обеспечения безопасности.

По мнению С.А. Алтухова «важным аспектом укрепления собственной безопасности органов внутренних дел должен выступать порядок увольнения сотрудников, особенно скомпрометировавших себя при исполнении служебных обязанностей». Автор считает, что «с точки зрения психологии отбора и подбора кадров рекомендуется сводить до минимума факты, когда бывший сотрудник сохраняет о своей работе нехорошие воспоминания и уходит озлобленным, с желанием в дальнейшем навредить ведомству»²⁰⁰.

Своевременным фактором обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел явилась разработка Федерального закона РФ «О Государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации».²⁰¹ В соответствии со ст. 6 Закона использование дактилоскопической информации наряду с другими целями должно способствовать предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел. В этой связи законодатель предусмотрел обязательный порядок дактилоскопической регистрации всех сотрудников органов внутренних дел. Между тем анализ установленных предписаний о порядке проведения государственной дактилоскопической регистрации сотрудников, которые определены приказом МВД РФ №417 1999 г. и разъяснением ГУК и КП №21/6/1787 от 11.05.2000 г., выявил ряд вопросов, требующих уточнения и доработки. Так, ФЗ «О Государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» определяет обязательный характер регистрации сотрудников ОВД, однако согласно вышеназванному разъяснению ГУК и КП допускается добровольная государственная дактилоскопическая регистрация граждан, оформляемых на службу. Как справедливо замечает С.А. Алтухов «регистрация курсантов образовательных учреждений МВД допускается только по достижении ими 18-летнего возраста». Автор полагает, что данная недоработка должна быть устранена²⁰².

В целях выявления совершенных сотрудниками органов внутренних дел преступлений службам собственной безопасности кроме оперативно-разыскных мер необходимо шире, на наш взгляд, использовать помощь общественности. Как показывает проведенное исследование, граждане, как правило, весьма нетерпимо относятся к фактам совершенных сотрудниками преступлений, прежде всего общеуголовного характера, но иногда боятся сообщать о них в службы собственной безопасности или органы прокуратуры. Поэтому, на наш взгляд, следует шире использовать телефоны доверия органов внутренних дел, по которым граждане, даже не раскрывая своего имени, могли бы сообщать о фактах коррупции в деятельности сотрудников. В целом, как представляется, работа названных подразделений должна быть больше ориентирована не только на выявление и пресечение противоправных действий сотрудников, но и на их недопущение, то есть на осуществление профилактических мероприятий.

Еще один аспект профилактической работы подразделений собственной безопасности связан с обязательным проведением проверки кандидатов, выдвигаемых на замещение вакантных должностей, перечень которых определен в Приложении №1 к Приказу МВД России от 31 октября 2001 года.²⁰³

В случае выявления в ходе проводимой проверки обстоятельств, препятствующих назначению кандидата на замещаемую должность, сотрудники подразделений собственной безопасности должны информировать руководителей соответствующих подразделений и служб органов внутренних дел о фактах выявленных должностных проступков и преступлений, а также об условиях, способствующих их совершению, о фактах ненадлежащего выполнения руководящим составом органов внутренних дел своих служебных обязанностей по ведению профилактической работы в целях обеспечения собственной безопасности и т.д.

Деятельность по выявлению и пресечению проникновения в органы внутренних дел лиц, преследующих преступные цели, должна осуществляется подразделениями собственной безопасности во взаимодействии с кадровыми аппаратами, а также с руководителями служб и подразделений органов внутренних дел.

Результаты проведенного нами исследования свидетельствуют, что одним из основных факторов, способствующих совершению сотрудниками органов внутренних дел коррупционных преступлений, является: имеющая место практика приема на службу лиц, потенциально предрасположенных к недобросовестному исполнению возложенных на них обязанностей, злоупотреблению служебным положением (по данным психофизиологического обследования). Изложенным обусловливается необходимость совершенствования системы отбора кандидатов на конкурсной основе с учетом их деловых, личных и профессиональных качеств.

Думается, что указанные проверки следовало бы проводить более качественно, выясняя о потенциальных кандидатах на службу в органы внутренних дел максимально широкий спектр информации. По нашему мнению, необходимо проводить тщательные проверки кандидата и его близких родственников не только по месту рождения и последнему месту жительства, но и всех предыдущих мест жительства, учебы, службы и работы с целью выявления прежде всего его нравственных и психологических качеств, жизненных ориентаций и устремлений, истинных причин поступления на службу в органы внутренних дел.

Заслуживает также поддержки предложение о введении института поручительства за кандидатов на службу в органы внутренних дел.²⁰⁴ В качестве поручителей должны выступать не менее двух сотрудников органов внутренних дел, знающих кандидата и рекомендующих его на службу. Такое поручительство, с одной стороны, ограничит прием лиц, не достойных для службы, а с другой - будет обязывать кандидата уже в ходе его службы вести себя в соответствии с законом, чтобы не подвести своих поручителей.

В предупреждении коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, в ходе осуществления предварительного расследования большое значение отводится прокурорскому надзору. Прокурор наделен широкими полномочиями, используя которые он выявляет и устраняет различные нарушения закона и тем самым предупреждает возможность совершения преступлений сотрудниками органов внутренних дел. На наш взгляд, в целях повышения эффективности роли прокуратуры в предупреждении коррупции в деятельности сотрудников органов внутренних дел следует проводить регулярные прокурорские проверки уголовных дел, а не только в случаях, когда они поступают к прокурору с обвинительным заключением или для продления сроков следствия. Особое внимание в ходе таких проверок следует уделять вопросам соблюдения прав и свобод не только обвиняемых, но и потерпевших. Практика показывает, что их права и свободы также нередко нарушаются в ходе предварительного расследования.²⁰⁵