О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Научно-практическое пособие

О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

Паламарчук Анатолий Владимирович

Москва 2008

Паламарчук Анатолий Владимирович - Заслуженный юрист Российской Федерации, автор более 20 публикаций, связанных с проблемами прокурорского надзора и правового регулирования различных сфер экономики.

© Паламарчук Анатолий Владимирович

Оглавление

Введение

1. Правовые и научные основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

1.1 Развитие законодательства о банках и банковской деятельности в России и зарубежных странах

1.2 Правовое регулирование института потребительского кредитования в России и зарубежных странах

1.3 Предмет, цель, приоритетные задачи и направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

2. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

2.1 Защита прав граждан в сфере потребительского кредитования средствами прокурорского надзора

2.2 Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

2.3 Координационная деятельность органов прокуратуры по противодействию правонарушениям в банковской сфере

3. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

3.1 Мониторинг состояния законности, классификация правонарушений, выявленных прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

3.2 Особенности тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

Заключение

Список используемых нормативных актов и литературы

Приложение

Введение

Одной из приоритетных задач государственного строительства на современном этапе является сохранение высоких темпов развития российской экономики, о чем неоднократно говорилось в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Эффективность любых экономических преобразований в значительной степени зависит от надежности и стабильности кредитно-банковской системы, которая выполняет функцию финансового обеспечения экономической, административно-управленческой и социальной сфер жизнедеятельности государства.

Криминализация экономики страны, и кредитно-финансовой сферы в частности, представляет угрозу устойчивому развитию государства, что обусловливает активизацию прокурорского надзора за исполнением законодательства в этой области правоотношений, установление конструктивных форм взаимодействия с Центральным банком Российской Федерации, другими контролирующими и надзорными органами.

Стабильность банковской системы может быть подорвана в силу ряда объективных и субъективных факторов, накопление которых угрожает экономической безопасности страны, нарушая права значительного числа граждан. Задача прокуроров состоит в том, чтобы своевременно находить ту грань, за которой уже нельзя повлиять на ситуацию, средствами прокурорского надзора предотвратить возможность наступления тяжких последствий для экономики и граждан. Работа органов прокуратуры должна быть построена таким образом, чтобы не только адекватно реагировать на нарушения закона, но и своевременно их предотвращать во взаимодействии с другими государственными органами.

Особую актуальность в современных условиях приобретают вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере потребительского кредитования, в связи с наличием многочисленных нарушений прав граждан в данной области.

Российская Федерация приняла на себя ряд международных обязательств, которые направлены на борьбу с отмыванием незаконно добытых денежных средств. Уже длительное время действует национальное законодательство о противодействии легализации преступных доходов. В связи с обострением во всем мире проблемы обращения криминальных денег первоочередной задачей Центрального банка Российской Федерации является разработка системы мер по предотвращению отмывания криминальных доходов через кредитные организации.

Согласно статистическим данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, в 2007 году зарегистрировано 43 492 преступления в банковской сфере, ущерб от которых составил 19,9 млрд. руб. За последние десять лет прокурорами выявлено 31 944 нарушения законов в банковской сфере, в т.ч. 2 203 незаконных правовых акта, которые опротестованы. В целях устранения этих нарушений ими внесено 8 583 представления, по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной ответственности 2 253 служащих. Возбуждены административные производства в отношении 1 155 человек.

В информационно-аналитическом докладе «Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры» отмечено, что количество нарушений, выявляемых в кредитно-банковской сфере, не уменьшается. В 2007 г. прокурорами выявлено 3 379 нарушений закона, что на 9,5% выше показателей 2006 года, в том числе 97 незаконных правовых актов (+7,8%), на которые принесено 95 протестов (+13,1 %), внесено 748 представлений об их устранении. Анализ состояния законности в кредитно-банковской сфере свидетельствует о многочисленных нарушениях закона и необходимости повышения эффективности прокурорского надзора в этой области Информационно-аналитический доклад «Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год». Ч. I // Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2008. С. 60..

Неудовлетворительное состояние законности и недостаточная эффективность механизма нормативно-правового регулирования правоотношений в кредитно-финансовой сфере обусловливают обращение автора к теме прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности. Безусловно, прокуратура - универсальный орган государственной власти, стоящий на страже законности и правопорядка, уполномоченный государством принимать меры по их укреплению, используя предоставленные законом средства прокурорского реагирования, осуществляя при этом мониторинг правового пространства и правоприменительной практики.

В настоящем научно-практическом пособии вашему вниманию представлены авторский анализ и теоретическое осмысление прокурорской практики по осуществлению надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, а также актуальных проблем, возникающих в этой сфере на современном этапе развития России, в том числе в их сопоставлении с опытом зарубежных стран.

1. Правовые и научные основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

1.1 Развитие законодательства о банках и банковской деятельности в России и зарубежных странах

В России история становления банковской системы началась с указа императрицы Анны Иоанновны «О правилах займа денег из Монетной конторы», подписанного ею 8 января 1733 г. Первые банковские учреждения появились в середине XVIII в., и в отличие от европейских, они были не частными, а крупными государственными. 13 мая 1754 г. указом Елизаветы Петровны был учрежден государственный Заемный банк, положивший начало государственному ипотечному кредиту для дворянства и товарному кредиту для купечества.

При правлении императора Александра II банковская система страны подверглась реформированию, в рамках которого 2 июня 1860 г. был создан Государственный банк. К 1872 году банковская система России включала помимо Государственного банка общественные городские и земельные банки, а также частные банки долгосрочного и краткосрочного кредитования См.: Эриашвили Н. Д. Банковское право. М., 2007. С. 12 - 15..

Декрет Центрального исполнительного комитета от 14 декабря 1917 г. установил монополию государства на банковскую деятельность и объединил все частные банки с Государственным банком, который однако был упразднен декретом Совета народных комиссаров от 19 января 1920 г. с передачей всех активов и пассивов Бюджетно-расчетному управлению Наркомфина.

В период новой экономической политики Декретом СНК от 30 июня 1921 г. отменялись ограничения денежных сумм для частных лиц, а также впервые устанавливались неприкосновенность вкладов и банковская тайна.

Но после нэпа было запрещено вексельное обращение, закрыты товарные и фондовые биржи, что надолго прервало естественный процесс исторического развития кредитной системы России См.: Теоретическая экономика. Политэкономия: Учебник / Под ред. Г.П. Журавлевой, Н.Н. Мильчаковой М., 1997. С. 355 - 357..

На разных этапах развития российского государства учеными уделялось внимание анализу норм законодательства о банках и банковской деятельности.

Различным аспектам правового регулирования банковской деятельности в России в период с первой половины XVIII - до начала XX века посвящены диссертации Д.А. Пашенцева, О.Е. Финогентовой.

Общие вопросы совершенствования банковского законодательства после кризиса 1998 года рассматривались Д.А. Сапрыкиным.

Ю.В. Кучера предложена и обоснована периодизация развития банковской системы и банковской деятельности в России на основе семи исторических этапов (до 1817 г., 1817 - 1873 гг., 1922 - 1925 гг., 1925 - 1930 гг., 1987 - 1994 гг., с 1994 г. по настоящее время).

Кроме того, проблемы нормативного регулирования банковской деятельности и государственной политики в этой сфере затронуты в работах А.Ф. Бадтиева, Н.М. Бородиной, Н.П. Пепеловой, И.С. Попова.

В поле зрения исследователей остаются вопросы правового обеспечения института административной ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. Их анализу посвящены исследования О.В. Савельевой, М.А. Приданниковой и др.

В настоящем пособии автором анализируются наименее изученные актуальные проблемы правового регулирования рассматриваемой сферы отношений сквозь призму практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, с учетом современных реалий развития экономики и государства в целом.

При этом необходимо подчеркнуть, что роль банков в действующей системе противодействия легализации незаконных денежных средств настолько значительна, что они стали одной из главных составляющих этой системы.

С другой стороны, участие в противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма стало одним из важнейших направлений банковской деятельности См.: Васильев А. О некоторых особенностях ответственности банков за нарушение законодательства о противодействии легализации доходов от преступной деятельности и финансированию терроризма // Банковское право. 2005. № 2.. Исходя из этой позиции, вопросы правового регулирования банковской деятельности исследуются автором во взаимосвязи с актуальной проблемой противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Банковским законодательством СССР и России 1988 - 1991 гг. одноуровневая структура банковской системы была преобразована в двухуровневую. На верхнем уровне расположен Центральный банк Российской Федерации как уполномоченный государством орган регулировать и контролировать всю систему в целом.

Второй (нижний) уровень составляют остальные элементы системы, которые полностью равноправны во взаимоотношениях друг с другом.

Представляется, что в зависимости от содержания второго уровня можно говорить о банковской системе в широком и узком смысле.

В банковскую систему в узком смысле включаются (рис. 1):

- Центральный банк Российской Федерации;

- кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков как это и предусмотрено Федеральным законом от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 03.03.2008) «О банках и банковской деятельности» (далее - Федеральный закон о банках и банковской деятельности):

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.1. Банковская система Российской Федерации в узком смысле.

Объективные основания для выделения двух уровней в институциональной подсистеме обусловлены наличием у Центрального банка Российской Федерации государственно-властных полномочий, в частности монопольного права денежной эмиссии, и отсутствием таковых у кредитных организаций Тураджева Е.Л. Обоснование путей совершенствования механизмов правового регулирования банковской системы и банковской деятельности: Автореферат дис. …канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14 - 15. .

Под банковской системой в широком смысле следует понимать совокупность следующих элементов (рис. 2):

- Центральный банк Российской Федерации;

- кредитные организации; банковские группы, филиалы и представительства иностранных банков, союзы и ассоциации кредитных организаций, банковская инфраструктура и банковский рынок Голубев С.А., Паламарчук А.В. Правовое регулирование банковской деятельности // Закон. 2005. № 12. С. 38.:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Банковская система Российской Федерации в широком смысле.

В соответствии с нормами, установленными Федеральным законом о банках и банковской деятельности, кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели деятельности, на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации имеет право осуществлять банковские операции (ст. 1). Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Это означает, что для нее допустима одна из организационно-правовых форм: акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью.

Анализ современного банковского законодательства позволяет выделить основной признак кредитной организации - коммерческое юридическое лицо, осуществляющее банковские операции на основе лицензии, выдаваемой Центральным банком Российской Федерации, то есть обладающее специальной правоспособностью.

Понятие «банковские операции» является одним из основополагающих, поскольку именно осуществление такого рода операций позволяет отнести данное юридическое лицо к кредитным организациям и отграничить его от иных коммерческих организаций. Исчерпывающий перечень банковских операций приведен в ч. 1 ст. 5 Федерального закона о банках и банковской деятельности. Правила осуществления банковских операций, в том числе их материально-технического обеспечения, устанавливаются Центральным банком Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Некоторые исследователи справедливо отмечают необходимость нормативно-правового закрепления понятий «банковская операция» и «банковская деятельность», в котором будут отражены их сущность и признакиСм.: Тураджева Е.Л. Обоснование путей совершенствования механизмов правового регулирования банковской системы и банковской деятельности: Дис. …канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17..

Представляется, что наиболее полно сущность банковской деятельности раскрывает следующее определение: банковская деятельность - это коммерческая деятельность банковских учреждений, направленная на получение прибыли путем систематического осуществления банковских операций на основании лицензии Центрального банка Российской Федерации, полученной после государственной регистрации кредитной организации в соответствии с действующим федеральным законодательствомТураджева Е.Л. Указ. соч. С. 37..

Определение понятия «банковская операция» имеет решающее значение, так как в зависимости от того, какие именно банковские операции выполняют кредитные организации, различают их виды: банки и небанковские кредитные организации (ст. 1 Федерального закона о банках и банковской деятельности).

Банки - это основные субъекты, осуществляющие коммерческую деятельность в кредитно-финансовой сфере.

Общие принципы, определяющие статус банков и иных кредитных организаций, закреплены в Конституции Российской Федерации. В силу ст. 8, 34, 35 Конституции РФ банки и иные кредитные организации основывают свою деятельность на принципах свободы экономической (предпринимательской) деятельности, включая свободу перемещения финансовых средств, поддержки конкуренции и запрещения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Вместе с тем ст. 45 Конституции РФ устанавливает гарантию государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Следовательно, принцип свободы экономической деятельности должен реализовываться таким образом, чтобы не ущемлять права и свободы человека и гражданина, которые являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ).

В Федеральном законе о банках и банковской деятельности банк охарактеризован как кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции:

- привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц;

- размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности;

- открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Согласно ст. 1 Федерального закона о банках и банковской деятельности небанковские кредитные организации вправе вести отдельные банковские операции, предусмотренные названным Законом. Допустимые сочетания банковских операций для этих организаций устанавливаются Центральным банком Российской Федерации.

В практике известны только три вида небанковских кредитных организаций: 1) небанковская кредитная организация, осуществляющая депозитно-кредитные операции; 2) расчетный центр организованного рынка ценных бумаг; 3) организация инкассации См.: Положение ЦБ РФ от 21.09.2001 № 153-П (ред. от 16.12.2003) «Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции»..

Центральный банк Российской Федерации обладает значительными полномочиями по управлению банковской системой:

- издает подзаконные нормативные акты, регулирующие деятельность кредитных организаций в процессе осуществления ими банковских операций и иной связанной с этим деятельности;

- принимает решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче (отзыве) лицензий на осуществление банковских операций;

- устанавливает обязательные экономические нормативы для кредитных организаций;

- надзирает за исполнением кредитными организациями банковского и иного законодательства.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 26.04.2007) «О Центральном банке Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о Центральном банке Российской Федерации) Центральный банк Российской Федерации обладает монопольным правом принимать указанные подзаконные нормативные акты. Большинство из них подлежит государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Любая кредитная организации в России как субъект гражданско-правовых отношений, в первую очередь, представляет собой юридическое лицо. Следовательно, на его правовой статус распространяются все нормы, касающиеся юридических лиц, в том числе о порядке их создания и возникновения у них правоспособности.

К полномочиям Центрального банка Российской Федерации по управлению банковской системой относится установление обязательных экономических нормативов (ст. 62 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации). Экономические нормативы служат для обеспечения устойчивости кредитных организаций, гарантирования безопасности вложения денежных средств, что является условием доверия общества ко всей системе финансовых институтов, обеспечение которого можно назвать косвенной функцией банковского надзора, которая не указана в Федеральном законе о Центральном банке Российской Федерации.

Анализ норм Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации позволяет условно разделить все надзорные полномочия Банка России на две группы:

- полномочия по надзору за соблюдением кредитными организациями обязательных нормативов;

- полномочия в области антимонопольного регулирования.

Статья 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации устанавливает объект банковского надзора - соблюдение кредитными организациями и банковскими группами законодательства, нормативных актов Центрального банка Российской Федерации, установленных ими обязательных нормативов.

Главные цели банковского надзора:

- поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации путем предотвращения системных рисков, когда банкротство одного банка приводит к краху нескольких или даже всей системы;

- защита интересов вкладчиков и кредиторов - как от системного риска, так и от неудовлетворительного управления и мошенничества.

Впервые в российской истории (включая советский период) Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее - Закон о страховании вкладов) регламентировано формирование системы страхования банковских вкладов физических лиц. В этой связи теоретическую и практическую ценность представляет комментарий к указанному закону под редакцией профессора В.В. Сергеева, в котором изучен и осмыслен первый опыт применения нового для российской экономики и правовой науки института.

Закон о страховании вкладов регулирует правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации организации, обеспечивающей функционирование системы страхования, определяет участников системы, их права и обязанности в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов, а также порядок выплаты страхового возмещения.

Особенности механизма правового регулирования данных правоотношений, как подчеркивает Б.С. Эбзеев, обусловлены не только материальным содержанием института страхования банковских вкладов, но и, в решающей степени, его социальным назначением - подчиненностью цели защиты прав и законных интересов вкладчиков от неправомерных действий со стороны любых третьих лиц. При этом прослеживается стремление законодателя защитить вкладчика как более слабую в экономическом, организационном и других аспектах сторону в отношениях в банковской сфере Комментарий (постатейный) к Федеральному закону «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» / Под ред. В.В. Сергеева. М., 2005. С. 7-8..

В ходе применения Закона о страховании вкладов выявлен ряд практических аспектов, требующих корректировки действующей редакции.

Например, несоблюдение установленных Законом требований в течение трех месяцев подряд является безусловным основанием для введения Центральным банком Российской Федерации жесткой меры воздействия - запрета на прием вкладов. При этом для отдельных показателей, не связанных исключительно с внутренней организацией работы в банке, срок в 3 месяца для приведения показателей в соответствие с требованиями представляется недостаточным для реализации банками корректирующих мероприятий. На практике при формальном подходе применение данных мер к объективно вполне жизнеспособному банку может сыграть негативную роль в отношении как вкладчиков банка, так и функционирования системы страхования вкладов, стабильности банковской системы. Поэтому необходима корректировка соответствующих позиций в Законе о страховании вкладов.

Вместе с тем в целом можно констатировать укрепление института страхования вкладов. К началу 2008 г. фонд страхования вырос до 68 миллиардов рублей. Достаточные резервы и отсутствие заметных страховых рисков позволили увеличить размер гарантий со 190 до 400 тысяч рублей, что дало возможность дополнительно защитить интересы более полутора миллионов вкладчиков. В 2007 г. произошло 15 страховых случаев. Общий объем страхового возмещения составил 350 млн. руб. Во всех этих случаях вкладчики получали свои средства в сжатые сроки, на которые ориентирует закон (14 дней после отзыва лицензии - минимальный срок из всех существующих в мире). Когда позволяла конкретная ситуация, выплаты начинались раньше. Не зафиксировано ни одного случая претензий со стороны вкладчиков по вопросам выплаты страховых вкладов См.: А. Евпланов. Деньги несут в банки // Российская бизнес-газета. 2008. 19 февраля..

Высокий уровень криминализации банковского сектора, использование кредитных организаций в противоправных целях, в том числе для финансирования терроризма и легализации доходов, полученных преступным путем, обусловливают необходимость принятия государствами мер по повышению прозрачности финансовых систем.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечается, что проблема криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономики, приобретает в настоящее время особую остроту Указ Президента от 17.12.1997 № 1300 (ред. от 10.01.2000) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации». Российская газета. 1997. 26 декабря..

Банки являются своеобразной «кровеносной системой» экономики, поэтому, внедрившись в финансово-банковскую сферу, преступность начинает захватывать (подчинять своему влиянию) всю экономику. Следует согласиться с мнением, что отмывание «грязных» денег опасно не только для кредитно-финансовых систем стран, но и для экономики в целом Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». М., 2002..

Признавая необходимость и своевременность принятия Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее - Федеральный закон о противодействии легализации), А.Ю. Викулин и Г.А. Тосунян подчеркивают, что названный Закон регулирует только контроль над финансовыми операциями, осуществляемыми участниками гражданского оборота. Исходя из предложенного и обоснованного авторами подхода система законодательства о противодействии отмыванию доходов состоит из двух частей, так называемых базиса и надстройки, которые отличаются друг от друга выполняемыми функциями и предметами правового регулирования. Базисом является совокупность уголовно-правовых норм, определяющих национальные политико-правовые приоритеты, а надстройкой - обеспечительных норм, направленных на эффективную реализацию уголовного законодательства.

Соглашаясь с обозначенным подходом в целом, отметим, что сфера применения норм Федерального закона о противодействии легализации охватывает широкий спектр правоотношений. При этом законодатель идет по пути их совершенствования с учетом сложившейся правоприменительной практики.

Полагаем, что система комплексного правового регулирования противодействия легализации преступных доходов должна основываться не на ужесточении санкций, а на принципе неотвратимости наказания. При этом наиболее значимым является результат, позволяющий предотвратить совершение уголовно наказуемого деяния.

Идея выполнения компетентными государственными структурами и кредитными организациями задач по общей и частной превенции правонарушений заложена в Федеральном законе о противодействии легализации. Закон в первую очередь регламентирует контрольные правоотношения и отражает основные связанные с ними процедурные вопросы, детализация которых определяется посредством подзаконных актов См.: Гогин А.А. Роль банков в противодействии преступной деятельности // Банковское право. 2006. № 3..

Говоря о дальнейшем совершенствовании нормативно-правового регулирования рассматриваемой сферы отношений, представляется обоснованным ужесточение контроля над операциями по обналичиванию денежных средств путем введения в Федеральный закон о противодействии легализации норм, обязывающих банки сообщать в Федеральную службу по финансовому мониторингу абсолютно обо всех операциях с наличными деньгами на сумму более 600 тысяч рублей (сейчас такой контроль осуществляется лишь в отношении тех операций, которые отвечают критериям подозрительности). Необходимо также закрепить право кредитных организаций отказываться от сомнительных операций с наличными средствами, а также от договорных отношений с нежелательными клиентами.

Принятие таких норм благотворно повлияет на отношения России и Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) Financial Action Task Force (FATF). . Россия является членом этой организации, но законодательство нашей страны до сих пор не приведено в полное соответствие с нормами ФАТФ.

Противодействию отмыванию денежных средств будет способствовать расширение полномочий Центрального банка РФ по консолидированному надзору за деятельностью банковских групп и банковских холдингов, что потребует внесения соответствующих изменений в Федеральный закон о банках и банковской деятельности и в Федеральный закон о Центральном банке Российской Федерации.

В пункте 75 Заявления Правительства РФ и Центрального банка Российской Федерации «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» Заявление Правительства РФ № 983п-П13, ЦБ РФ № 01-01/1617 от 05.04.2005 «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» // Вестник Банка России. 2005. № 19. отмечена важность надлежащей осведомленности органа банковского надзора об организационной структуре банковской группы, банковского холдинга. В этой связи планируется расширение полномочий Центрального банка Российской Федерации по получению от кредитных организаций, банковских групп, банковских холдингов, а также их владельцев, включая юридических лиц, не являющихся кредитными организациями, исчерпывающей информации, позволяющей составить полное представление об организации банковских групп и банковских холдингов.

Часто задействуются схемы вывода активов из банков путем приобретения неликвидных векселей и выдачи заведомо невозвратных кредитов. По оценкам специалистов, на современном этапе банки продолжают использовать подобные схемы выведения активов, используя при этом так называемые «фирмы-однодневки».

Следует отметить, что введение норм о расширении консолидированного надзора Центрального банка Российской Федерации потребует уточнения понятий «банковская группа» и «банковский холдинг», ввиду отсутствия их формулировок в Законе.

В целом предлагаемая правовая новелла позволит Центральному банку Российской Федерации выявлять схемы по обналичиванию денежных средств и выводам активов из банков, а также раскрывать подлинных бенефициарных владельцев банков.

Тенденция расширения полномочий органа банковского надзора диктует необходимость обращения внимания законодателя на вопросы, связанные не только с пресечением использования банковской системы в преступных целях, но и с потребностью общества в обеспечении соблюдения режима банковской тайны.

Необходимость института «банковской тайны» очевидна в условиях построения правового государства и развитой экономики. При этом баланс интересов государства в лице уполномоченных органов, банков и вкладчиков призвано обеспечить надлежащее правовое регулирование всех аспектов рассматриваемой сферы правоотношений.

В современных условиях отношение к проблеме банковской тайны в странах Европы весьма неоднозначное и, по мнению ряда исследователей, угрожает единству континента. Наиболее жесткое законодательство об охране тайны вкладов действует в Швейцарии, Люксембурге и Лихтенштейне. Несколько мягче соответствующая законодательная база в Дании, Франции, Норвегии, Австрии и Швеции, однако и здесь нарушения банковской тайны преследуются по закону.

Информирование банками налоговых органов в этих странах не исключается, но происходит только по специальному запросу установленных законом органов. В Ирландии, Италии, Нидерландах и Испании нет законодательных преград для налоговых органов, интересующихся банковскими накоплениями своих граждан. Это не означает, что банковская тайна в этих странах отсутствует. Так, в Италии и Ирландии информация о частных вкладах относится к разряду конфиденциальной.

В декабре 2006 года страны Евросоюза договорились о координации усилий по унификации налогообложения доходов по банковским вкладам. Речь шла о том, что банки будут автоматически информировать налоговые органы соответствующих государств о наличии у их граждан счетов за границей и полученных ими доходах. Вместе с тем Люксембург обусловил свое согласие жестким требованием о включении в информационный обмен США, Швейцарии, Монако и Лихтенштейна. Если Соединенные Штаты и Монако к такому сотрудничеству готовы, то Швейцария и Лихтенштейн нет См.: А. Михайлов. Последняя тайна Европы // Итоги. 2007. 27 февраля..

Проблема банковской тайны не получила исчерпывающего решения и в английском праве. С принятием Закона о банковской деятельности 1987 г. наблюдается тенденция расширения статутных исключений из традиционных правил о запрещении раскрытия банковской тайны. Обязанность банка сохранять тайну о финансовых делах своего клиента не рассматривается как абсолютная. При этом основания раскрытия банковской тайны остаются прежними на протяжении многих лет: по требованию закона; в публичных интересах; вследствие интересов банка; в случае согласия клиента.

Ряд специальных законов дает публичным органам право на получение от банка информации о клиенте. Например, Закон о полиции и доказательствах в уголовном праве (Police and Criminal Evidences Act 1984) дает полицейским властям право на получение для целей расследования конфиденциальных материалов, которыми какое-либо лицо обладает в силу занятия, в том числе банковским бизнесом. Закон о банковской деятельности 1987 г. значительно расширил круг случаев и перечень лиц, которым разрешено законное получение банковской информации. Особенностью является то, что право компетентных органов на получение конфиденциальной информации осуществляется опосредованно - через Банк Англии См.: Вишневский А.А. Банковское право Англии. М., 2000. С. 28-38. .

В российском законодательстве на современном этапе не сформулировано четкое определение банковской тайны. Отсутствует единообразная формулировка ее понятия и в науке. Между тем объем информации, относящейся к банковской тайне, законом определен.

Различное толкование правовых норм, регулирующих эту сферу, зачастую происходит из-за их некорректного разграничения. В этой связи следует отметить, что банковская тайна, как и большинство других институтов права, является комплексным институтом.

Нормы ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 24 Конституции РФ в их взаимосвязи закрепляют право каждого на неприкосновенность частной жизни и личную тайну, недопустимость распространения информации о частной жизни лица без его согласия. Указанные положения соответствуют ст. 12 Всеобщей декларации прав человека и ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, провозглашающих право каждого на уважение его личной и семейной тайны и недопустимость произвольного вмешательства со стороны публичных властей в осуществление этого права.

Таким образом, Конституция РФ определяет основы правового режима и законодательного регулирования банковской тайны. Из конституционных гарантий неприкосновенности частной жизни, личной тайны и недопустимости распространения информации о частной жизни лица без его согласия вытекает как право каждого на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах и банковских вкладах и иных сведений, виды и объем которых устанавливаются законом, так и соответствующая обязанность банков, иных кредитных организаций хранить банковскую тайну, а также обязанность государства обеспечивать это право в законодательстве и правоприменительной практике.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 14.05.2003 № 8-П указал, что институт банковской тайны по своей природе и назначению имеет публично-частный характер и направлен на обеспечение условий для эффективного функционирования банковской системы и гражданского оборота, основанного на свободе его участников; одновременно данный институт гарантирует основные права граждан и защищаемые Конституцией интересы физических и юридических лиц.

Исходя из конституционных гарантий банковская тайна обеспечивает охрану сведений, разглашение которых может нарушить права клиента, а пределы возложенной на банк обязанности хранить банковскую тайну определяются законом.

Вместе с тем предусматриваемые в федеральном законе ограничения банковской тайны должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и интересов граждан, не затрагивать существо соответствующих конституционных прав См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2003. № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа».. Из этого следует, что в федеральных законах может быть предусмотрена обязанность банка, иной кредитной организации по предоставлению государственным органам и их должностным лицам сведений, составляющих банковскую тайну, только в пределах и объеме, необходимых для реализации указанных в Конституции РФ целей, включая публичные интересы и интересы других лиц.

Изложенное позволяет сформулировать определение банковской тайны как особого правового режима информации с ограниченным доступом, гарантирующего защиту конституционного права каждого на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах и вкладах и иных сведений, виды и объем которых устанавливаются законом.

Положения Конституции РФ развиваются и конкретизируются в нормах ст. 857 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), согласно которым банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также представлены в бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом (п. 2 ст. 857 ГК РФ). В случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков.

Следовательно, ГК РФ в п. 2 ст. 857 закрепляет институциональный принцип, согласно которому случаи и порядок отступлений от банковской тайны регулируются федеральным законом в различных отраслях права.

Перечень случаев предоставления сведений определен ст. 26 Федерального закона о банках и банковской деятельности». Необходимо отметить, что в ст. 857 ГК РФ используется понятие «банк», вместе с тем в статье 26 Федерального закона о банках и банковской деятельности законодатель оперирует понятием «кредитная организация». Представляется, что эти категории нельзя назвать равнозначными. В зависимости от того, какие именно банковские операции выполняют кредитные организации, различают их виды: банки и небанковские кредитные организации.

Порядок предоставления информации, содержащей банковскую тайну, не имеет четкой правовой регламентации, что порождает проблемы в правоприменительной практике.

Сведения, составляющие банковскую тайну, выдаются кредитными учреждениями в виде справок по операциям и счетам. Такие сведения, касающиеся юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, предоставляются следующим государственным органам и их должностным лицам:

- судам и арбитражным судам (судьям);

- Счетной палате Российской Федерации;

- налоговым органам;

- таможенным органам Российской Федерации;

- органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве (с согласия руководителя следственного органа);

- органам внутренних дел (при осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений);

- органам принудительного исполнения судебных актов.

Случаи выдачи таких справок кредитным организациям, судам и арбитражным судам, Счетной палате, налоговым и таможенным органам Российской Федерации, органам принудительного исполнения судебных актов предусмотрены законодательными актами об их деятельности (ч. 2 ст. 26 Федерального закона о банках и банковской деятельности).

Справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются:

- судам;

- организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов, при наступлении страховых случаев, предусмотренных федеральным законом о страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации;

- органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве (с согласия руководителя следственного органа);

- лицам, указанным владельцем счета или вклада в сделанном кредитной организации завещательном распоряжении (в случае смерти владельцев счета или вклада);

- нотариальным конторам (по находящимся в их производстве наследственным делам о вкладах умерших вкладчиков);

- иностранным консульским учреждениям (в отношении счетов иностранных граждан);

- органам принудительного исполнения судебных актов.

Нет достаточной ясности в вопросе о перечне субъектов, имеющих доступ к банковской тайне, перечисленных в Федеральном законе о банках и банковской деятельности.

Так, в федеральных законах отсутствует указание на обязанность кредитных организаций предоставить сведения, составляющие банковскую тайну, в федеральный антимонопольный орган и его территориальные подразделения. Вместе с тем Центральный банк РФ не усматривает нарушений законодательства Российской Федерации, если информация по счетам клиентов будет предоставлена кредитной организацией федеральному антимонопольному органу с согласия владельца счета или собственника имущества владельца счета, о чем указано в письме Центрального банка Российской Федерации от 30.06.2003 № 99-Т «О предоставлении сведений, составляющих банковскую тайну». Представляется, что вопрос о включении указанного органа в перечень субъектов, имеющих доступ к банковской тайне, должен быть решен путем внесения соответствующих дополнений в федеральный закон.

В перечне органов и должностных лиц, которым должны быть предоставлены сведения, составляющие банковскую тайну (ст. 26 Федерального закона о банках и банковской деятельности), долгое время отсутствовали судебные приставы-исполнители. Вместе с тем в соответствии с действовавшим до 01.02.2008 п. 2 ст. 12 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О судебных приставах» судебный пристав имел право получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, объяснения и справки.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 мая 2003 г. № 8-П признал это законоположение не противоречащим Конституции РФ в той мере, в какой им предусматривается право судебного пристава-исполнителя в связи с исполнением постановления суда запрашивать и получать в банках, иных кредитных организациях необходимые сведения о вкладах физических лиц в том размере, который требуется для исполнения исполнительного документа, и в пределах, определяемых постановлением суда.

Федеральным законом от 02.10.2007 № 225-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ч. 2 и 4 ст. 26 Федерального закона о банках и банковской деятельности внесены дополнения, согласно которым с 1 февраля 2008 г. кредитные организации обязаны выдавать органам принудительного исполнения судебных актов справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также справки по счетам и вкладам физических лиц.

Таким образом, судебные приставы-исполнители вошли в перечень субъектов, обладающих правом доступа к банковской тайне.

Совершенствование правового регулирования рассматриваемой сферы правоотношений не теряет актуальности.

Необходимо дополнить Федеральный закон о банках и банковской деятельности нормами, закрепляющими обязательные требования, которым должна соответствовать справка по операциям и счетам юридических лиц и организаций. По этому вопросу сложилась определенная судебная практика.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.07.2005 № 2338/05 указано, что предоставление выписки по расчетному счету, копии учредительных документов, карточек образцов подписей и оттисков печатей не тождественно предоставлению справки по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и что такие документы по расчетному счету относятся к иным, чем указанная в Законе справка по операциям и счетам, документам. Аналогичная позиция выражена и в ряде постановлений ФАС Московского федерального округа (№ КА-А41/2954-04 от 20.04.2004 и других).

Особым субъектом, имеющим доступ к информации, составляющей банковскую тайну, является уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Таким органом является Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), которая решает актуальные задачи обеспечения финансовой безопасности государства.

Сведения, составляющие банковскую тайну, предоставляются кредитными организациями в Федеральную службу по финансовому мониторингу в виде информации по операциям юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и физических лиц. Случаи, порядок и объем предоставления такой информации предусмотрены Федеральным законом о противодействии легализации.

Названным Законом определены перечень операций с денежными средствами, подлежащих обязательному контролю (ст. 6), права и обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами (ст. 7). Порядок представления информации в уполномоченный орган устанавливается Правительством Российской Федерации См.: Постановление Правительства РФ от 17.04.2002. № 245 (ред. от 25.10.2004) «Об утверждении Положения о представлении информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом»., а в отношении кредитных организаций - Центральным банком Российской Федерации См.: Положение о порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» утв. ЦБ РФ 20.12.2002 № 207-П (ред. от 17.08.2004)..

Предоставление по запросу Федеральной службы по финансовому мониторингу информации и документов Центральным банком Российской Федерации в целях и порядке, предусмотренных указанным Законом, не является нарушением банковской тайны (ч. 3 ст. 9 Федерального закона о противодействии легализации).

Как уже говорилось, в современных условиях определенный в Законе широкий круг полномочий контролирующего органа государства в данном случае представляется оправданным и адекватным неудовлетворительному состоянию законности в кредитно-финансовой сфере См.: Жубрин Р.В. Установление обстоятельств, способствующих легализации преступных доходов // Законность. 2006. № 10., а также возрастающей угрозе терроризма.

Следует отметить, что прокурор не входят в перечень перечисленных в ст. 26 Федерального закона о банках и банковской деятельности субъектов, имеющих доступ к банковской тайне. Они осуществляют надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, в том числе законодательства о банковской тайне, а также законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем.

Деятельность прокурора в этой сфере правоотношений осуществляется сквозь призму защиты прав гражданина, в числе которых право на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах и вкладах, за исключением случаев, установленных законом.

Следует согласиться с мнением А.Х. Казариной о том, что прокурор в силу прямого указания в ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 (ред. от 24.07.2007) № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее -Федеральный закон о прокуратуре) правомочен осуществлять надзор за законностью деятельности всех без исключения субъектов, наделенных правом на допуск к коммерческой, банковской и иным видам конфиденциальной информации, поэтому и он вправе иметь доступ к коммерческой и банковской тайне без дополнительных гарантий для их охраны в виде специально уполномоченных прокуроров. Однако доступ к этим сведениям по установившейся для других государственных органов практике должен оформляться мотивированным запросом прокурора… См.: Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). М., 2005. С. 234..

С точки зрения полноты нормативно-правового регулирования этого вопроса, представляется необходимым дополнить ст. 26 Федерального закона о банках и банковской деятельности соответствующей нормой, включив прокурора в перечень субъектов, имеющих доступ к информации, составляющей банковскую тайну.

Правовое регулирование режима банковской тайны должно осуществляться на базе международно-правовых норм, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются частью правовой системы Российской Федерации.

Представляется, что банковская тайна не должна оставаться таковой для органов, деятельность которых направлена на борьбу с преступностью. Это подтверждается нормами международных конвенций. В частности, в ст. 40 Конвенции ООН против коррупции от 27 января 1999 г. (вступила в силу для России 08.06.2006) говорится, что каждое государство-участник обеспечивает, в случае внутренних уголовных расследований в связи с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, наличие в рамках своей внутренней правовой системы надлежащих механизмов для преодоления препятствий, которые могут возникнуть в результате применения законодательства о банковской тайне.

Помимо рассмотренных, большое значение имеют вопросы правового регулирования ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, противодействии отмыванию денежных средств, в том числе в части соблюдения банковской тайны.

...