О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

- самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

2. Информационно-аналитические:

- осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- осуществляет проверку полученной информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, в том числе получает необходимые разъяснения по представленной информации;

- разрабатывает предложения о принятии межведомственных планов и программ в установленной сфере деятельности и готовит отчеты о принятых мерах;

- выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией преступных доходов;

- направляет информацию в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма, а также представляет соответствующую информацию по запросам правоохранительных органов в соответствии с федеральными законами;

- создает единую информационную систему в установленной сфере деятельности;

- получает, в том числе по запросам, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и Центрального банка Российской Федерации информацию по вопросам, отнесенным к сфере ведения Службы (за исключением информации о частной жизни граждан);

- формирует и ведет федеральную базу данных, а также обеспечивает методологическое единство и согласованное функционирование информационных систем в установленной сфере деятельности;

- обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе деятельности Службы информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи и иной конфиденциальной информации.

3. Контрольные:

- осуществляет контроль над операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом;

- разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

- принимает в пределах компетенции, установленной законодательством Российской Федерации, решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.

4. Координационные:

- координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности;

- взаимодействует с Центральным банком Российской Федерации по вопросам установленной сферы деятельности;

- обеспечивает своевременное и полное рассмотрение письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

- взаимодействует в соответствии с международными договорами Российской Федерации с компетентными органами иностранных государств в установленной сфере деятельности и осуществляет с ними информационный обмен/

Это далеко не весь закрепленный Федеральным законом о противодействии легализации перечень функций Федеральной службы по финансовому мониторингу.

Банки, а также иные указанные в Федеральном законе о противодействии легализации организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, направляют сведения о таких операциях, подлежащих обязательному контролю, в уполномоченный орган (Федеральную службу по финансовому мониторингу). При этом обязательный контроль определен в Законе как совокупность принимаемых мер по контролю за указанными операциями на основании представляемых сведений, а также по проверке предоставляемых сведений.

В ст. 6 Федерального закона о противодействии легализации содержится исчерпывающий перечень операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю.

Помимо обязательного контроля, к мерам, направленным на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, закон относит обязательные процедуры внутреннего контроля, а также запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации.

Кредитные организации представляют в Федеральную службу по финансовому мониторингу соответствующую информацию в порядке, установленном Центральным банком Российской Федерации. В настоящее время действует Положение Центрального банка Российской Федерации от 20. 12. 2002 № 207-П о порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (в ред. указания Центрального банка Российской Федерации от 17. 08. 2004 № 1490-У).

Квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, установлены указанием Центрального банка Российской Федерации от 09. 08. 2004 № 1486-У.

Основным принципом разработки правил и программ реализации внутреннего контроля в кредитной организации является обеспечение участия всех сотрудников кредитной организации в рамках их компетенции в выявлении в деятельности клиентов операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем. Для этого Центральным банком Российской Федерации письмом от 13.07.2005 № 99-Т доведены до сведения кредитных организаций рекомендации по разработке правил внутреннего контроля, а также критерии выявления и признаки необычных сделок.

В рамках требований об идентификации клиентов и выгодоприобретателей Центральным банком Российской Федерации письмом 19.08.2004 принято Положение № 262-П об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (в ред. указания Центрального банка Российской Федерации от 14. 09. 2006 № 1721-У). Согласно Положению в кредитной организации должна быть разработана и утверждена программа идентификации клиентов, установления и идентификации выгодоприобретателей.

Такая программа должна включать в себя порядок идентификации клиентов, установления и идентификации выгодоприобретателей, в том числе порядок оценки степени (уровня) риска совершения клиентом операций в целях легализации преступных доходов или финансирования терроризма и основания оценки такого риска. Программа также может содержать иные положения, включаемые по усмотрению кредитной организации. Сведения о клиенте, выгодоприобретателе должны фиксироваться в анкете (досье) клиента.

Центральный банк Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением кредитными организациями требований Федерального закона о противодействии легализации. При этом особое внимание уделяется обеспечению контроля за предоставлением кредитными организациями необходимой информации в контролирующие органы и состоянием внутрибанковского контроля над операциями с денежными средствами.

В рамках контроля Центральный банк Российской Федерации проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, получает отчетность для определения соответствия деятельности кредитных организаций положениям законодательства о противодействии легализации преступных доходов.

Согласно письму Центрального банка Российской Федерации от 19.08.2004 № 103-Т «Об осуществлении Банком России контроля над исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» им проверяется:

- наличие в кредитной организации разработанных и утвержденных в установленном порядке правил внутреннего контроля и программ его осуществления;

- наличие в кредитной организации отвечающего квалификационным требованиям Центрального банка Российской Федерации специального должностного лица, ответственного за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ;

- внутренние документы кредитной организации (ее филиалов), позволяющие оценить состояние внутреннего контроля;

- соблюдение требований об идентификации лиц, находящихся на обслуживании в кредитной организации (клиентов), а также требований о принятии обоснованных и доступных в сложившихся обстоятельствах мер по установлению и идентификации выгодоприобреталей;

- соблюдение требований о систематическом обновлении информации о клиентах и выгодоприобретателях;

- соблюдение требований по документальному фиксированию сведений, предусмотренных Федеральным законом о противодействии легализации;

- соблюдение порядка направления в уполномоченный орган сведений об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, а также иных операциях с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией преступных доходов;

- соблюдение порядка направления в уполномоченный орган сведений в случаях отказа от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом и (или) от проведения операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом о противодействии легализации;

- соблюдение требований Центрального банка Российской Федерации к подготовке и обучению кадров;

- соблюдение требований п. 5 ст. 7 Федерального закона о противодействии легализации о запрете на открытие счетов (вкладов) на анонимных владельцев, о запрете на открытие счетов (вкладов) физическим лицам без личного присутствия лица, открывающего счет (вклад), либо его представителя, а также о запрете на установление и поддержание отношений с банками-нерезидентами, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления;

- соблюдение требования п. 5.1 ст. 7 Федерального закона о противодействии легализации об обязанности предпринимать меры, направленные на предотвращение установления отношений с банками-нерезидентами, в отношении которых имеется информация, что их счета используются банками, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления;

- соблюдение требований по приостановлению операций с денежными средствами или иным имуществом в случаях, установленных Федеральным законом; законодательство банковский прокурорский кредитование

- соблюдение порядка и сроков хранения информации и документов.

Нормы ст. 1, 21, 22 Федерального закона о прокуратуре и ст. 14 Федерального закона о противодействии легализации в их взаимосвязи относят надзор за исполнением Федерального закона о противодействии легализации к компетенции органов прокуратуры.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 15.09.2006 в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создана Межведомственная рабочая группа по противодействию преступлениям в сфере экономики с участием Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Центрального банка Российской Федерации.

Основными задачами Межведомственной рабочей группы являются: обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка Российской Федерации в указанной области; выработка согласованных позиций и подготовка предложений о разрешении возникающих проблем, совершенствовании действующего законодательства.

Скоординированные действия ведомств - участников Межведомственной рабочей группы позволили достичь определенных результатов в 2007 г. К их числу можно отнести выявление кредитных организаций, вовлеченных в процессы отмывания преступных доходов, и пресечение их деятельности, замораживание и блокирование денежных средств на банковских счетах и последующее их взыскание в доход государства, возбуждение уголовных дел в отношении организаторов ряда мошеннических схем и другие.

Федеральной службой по финансовому мониторингу в 2007 г. были направлены в правоохранительные органы материалы финансовых расследований в отношении деятельности 63 кредитных организаций. Было возбуждено свыше 100 уголовных дел, за первые 10 месяцев 2007 г. заблокировано на счетах 767 млн. руб., из которых в доход государства взыскано более 650 млн. руб. С использованием возможностей Центрального банка Российской Федерации заморожено на корреспондентских счетах свыше 1,3 млрд. руб.

Опыт проведения совместных мероприятий показал, что постоянно совершенствующиеся электронные системы управления счетами и движением денежных средств, используемые мошенниками, одновременно обеспечивают проведение операций через тысячи фирм-однодневок, физических лиц и десятки кредитных организаций, в том числе зарегистрированных в республиках бывшего СССР. Это позволяет в считанные минуты снимать, переводить и обналичивать денежные средства до момента блокировки счетов и снижает конечную результативность проводимых мероприятий.

Анализ материалов проверок исполнения законодательства о противодействии незаконной легализации преступных доходов, проводимых прокурорами субъектов Российской Федерации в 2006 - 2008 гг, свидетельствует о том, что состояние законности в рассматриваемой сфере правоотношений является неудовлетворительным: распространены нарушения закона, в том числе сопряженные с преступлениями.

Вместе с тем Центральным банком Российской Федерации при их выявлении не используется весь комплекс предусмотренных законом мер ответственности и воздействия.

Надзор за кредитными организациями в сфере исполнения законодательства о противодействии отмыванию денежных средств и финансированию терроризма осуществляется Центральным банком Российской Федерации недостаточно эффективно, что выражается, прежде всего, в несвоевременном реагировании на представленные Федеральной службой по финансовому мониторингу сведения о кредитных организациях - нарушителях названного законодательства.

На момент проведения прокурорской проверки (конец 2006 года) Центральным банком Российской Федерации были не завершены надзорные мероприятия по письму Федеральной службы по финансовому мониторингу от 12.05.2005 в отношении более тридцати кредитных организаций, к шести из них за выявленные нарушения законодательства в указанной сфере приняты меры предупредительного характера.

В нарушение ст. 9 Федерального закона о противодействии легализации и заключенного с Федеральной службой по финансовому мониторингу 17.05.2004 Соглашения об информационном взаимодействии Центральный банк Российской Федерации не представил в уполномоченный орган по его запросу информацию о результатах использования запрошенных сведений в отношении целого ряда кредитных организаций.

Необходимо отметить, что применение Центральным банком Российской Федерации не предусмотренных законом мер воздействия при осуществлении банковского надзора приводит к снижению действенности и эффективности его надзорной деятельности.

Распространена ситуация, когда Центральный банк Российской Федерации, выявив в кредитной организации нарушения банковского законодательства, вместо применения предусмотренных законом санкций направляет ей рекомендации или информационные письма. Такие факты выявлены при проверке главных управлений Центрального банка Российской Федерации целого ряда субъектов Федерации, которые не применяли к кредитным организациям, допускавшим неоднократные нарушения требований законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, штрафные санкции. Подобная надзорная практика создает условия для коррупции со стороны служащих Центрального банка Российской Федерации, а также способствует распространению нарушений в кредитно-банковской сфере.

По результатам проверки Генеральной прокуратурой Российской Федерации Председателю Центрального банка Российской Федерации внесен ряд актов реагирования, в том числе представление об устранении нарушений законов и мерах по усилению контроля над деятельностью территориальных управлений по борьбе с отмыванием денежных средств, а также информация Президенту Российской Федерации.

В декабре 2006 - 2007 гг. прокуратурой возбуждено 24 уголовных дела по фактам отмывания юридическими лицами, благотворительными фондами денежных средств, а также незаконного предпринимательства. Через банки указанные организации в 2006 г. обналичили 116 млрд. руб. Так, в 2007 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации возбуждено уголовное дело в отношении благотворительного фонда «С», который обналичил через коммерческий банк в течение трех месяцев 7,9 млрд. руб.

Проверка, проведенная Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Центральном банке Российской Федерации, способствовала активизации деятельности последнего по выявлению фактов отмывания денежных средств и направлению информации в органы прокуратуры согласно требованиям Указа Президента Российской Федерации от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики».

По результатам рассмотрения представлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации Центральный банк Российской Федерации осуществляет совершенствование своих нормативных актов, направленное на корректировку формулировок, регулирующих применение мер воздействия к кредитным организациям.

В 2007 г. вопросы соблюдения требований законодательства о противодействии легализации и нормативных актов Центрального банка Российской Федерации в области противодействия легализации преступных доходов были включены им в тематику более 1300 инспекционных проверок.

По результатам указанных проверок к кредитным организациям по совокупности допущенных ими нарушений Центральным банком Российской Федерации применено 390 предупредительных и 920 принудительных мер воздействия.

Кроме того, за неисполнение федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, нормативных актов Центрального банка Российской Федерации, а также неоднократное нарушение в течение одного года требований Федерального закона о противодействии легализации у 44 кредитных организаций Центральным банком Российской Федерации были отозваны лицензии на осуществление банковских операций.

Генеральной прокуратурой РФ обобщается и анализируется практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии легализации незаконных денежных средств. В частности, 28.09.2007 в прокуратуры субъектов Российской Федерации направлено Информационное письмо об организации работы по надзору за исполнением законов в этой сфере правоотношений.

Прокуратурами субъектов Федерации проводится определенная работа в данном направлении. К примеру, итогом координационного совещания руководителей правоохранительных органов Приволжского федерального округа (далее - ПФО) стало принятие постановления от 02.08.2006 № 2 «О повышении эффективности работы и совершенствовании взаимодействия правоохранительных надзорных и контролирующих органов по противодействию теневому обороту наличных денежных средств и легализации доходов, полученных преступным путем» Вестник прокуратуры Самарской области. 2006. № 3. 2006. С. 31. .

В постановлении отмечается рост масштабов отмывания криминальных доходов и неконтролируемого оборота денежных средств. В 2005 - 2006 гг. в ПФО в суды направлены 57 уголовных дел по обвинению 370 лиц в совершении преступлений, предусмотренных ст. 209 и 210 УК РФ, за организацию и участие в преступных сообществах и бандитизме, при этом по семи из них обвиняемым дополнительно вменена ст. 174 УК РФ (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем). Между тем по 4-м уже рассмотренным делам суды исключили данную статью за недоказанностью.

В 2005 г. судами ПФО рассмотрены уголовные дела, связанные по совокупности с преступлениями о легализации преступных доходов, в отношении 471 лица, из них виновными признаны лишь142 (30%), остальные 329 подсудимых по ст. 174 и 174-1 реабилитированы. Аналогичная тенденция сохранилась и в 2006 г.

В 2006 г. прокуратурой Республики Ингушетия по результатам проверки внесено представление начальнику Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Республике Ингушетия, а также возбуждены производства по ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по выявленным фактам неисполнения кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма.

Органами прокуратуры Тюменской области по результатам проверок возбуждено 6 административных дел по ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; в адрес 4 руководителей предприятий внесены представления; объявлено 2 предостережения должностным лицам.

Во всех субъектах РФ распространены случаи несоблюдения требований по идентификации лиц, находящихся на обслуживании в кредитной организации, и выгодоприобретателей; непредставления либо несвоевременного представления в органы Росфинмониторинга сведений по операциям, подлежащим обязательному контролю, подозрительным и необычным сделкам; ненадлежащей организации внутреннего контроля.

Задача своевременного пресечения нарушений законодательства о противодействии легализации незаконных денежных средств и их правовой оценки требует активизации деятельности прокуроров. Только в Саратовской области в результате принятых под контролем прокуратуры области мер и обеспечения делового взаимодействия с территориальным управлением Центрального банка Российской Федерации в 2006 г. возбуждено 12 уголовных дел о преступлениях, связанных с криминальным обналичиванием денежных средств.

Необходимо констатировать, что активизация надзорной деятельности органов прокуратуры и Центрального банка Российской Федерации вызывает реакцию преступного сообщества. Убийства первого заместителя Центрального банка Российской Федерации в 2006 г. и прокурора Саратовской области в 2008 г. требуют не только принятия адекватных мер по их раскрытию, но и анализа криминологической ситуации в регионе и в стране в целом. Генеральный прокурор Российской Федерации, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ, подчеркнул, что такие действия следует расценивать как прямой вызов правоохранительной системе Выступление Генерального прокурора Российской Федерации на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 19 февраля 2008 г. // Нttp: www.genproc.gov.ru/ru/news/index.shtml?id=7414.

Требует повышения эффективности деятельность правоохранительных органов и Федеральной службы по финансовому мониторингу по выявлению и пресечению фактов незаконного обналичивания денежных средств и легализации доходов, полученных преступным путем.

В 2005 - 2006 гг. управлением Федеральной службы по финансовому мониторингу по ПФО проведены 240 проверок организаций, при этом лишь по результатам шести из них виновные лица были привлечены к уголовной ответственности.

Кроме того, на результаты работы правоохранительных органов на данном направлении отрицательно влияют такие факторы, как невозможность получения требуемой информации в банковской сфере при проведении проверок в связи с ограничениями, установленными федеральным законодательством.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о практике применения статьи 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой установлена административная ответственность за неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля.

Полномочия по рассмотрению дел указанной категории возложены на руководителя Федеральной службы по финансовому мониторингу и руководителей его территориальных органов (ст. 23.62 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Вместе с тем в согласно ст. 74 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации Банк России применяет к кредитным организациям меры принуждения в случае нарушения ими федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Центрального банка Российской Федерации, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации.

Как указано в письме Центрального банка Российской Федерации от 11. 08. 2003 № 117-Т «О применении к кредитным организациям мер принуждения за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», учитывая общеправовые принципы разрешения коллизий норм права, при выявлении в деятельности кредитных организаций нарушений требований Федерального закона о противодействии легализации, меры принуждения применяются Центральным банком Российской Федерации. В случае применения мер принуждения территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации используют порядок применения к кредитным организациям мер, предусмотренных Инструкцией Центрального банка Российской Федерации от 31.03.1997 № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности». Таким образом, сложилась практика применения неадекватных общественной опасности указанного вида нарушений мер предупредительного характера, введенных названной Инструкцией Центрального банка Российской Федерации. Это влечет за собой необоснованное освобождение кредитных организаций от установленной меры ответственности, в том числе предусмотренной ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следует также отметить, что в постановлениях арбитражных судов кассационной инстанции неоднократно обращалось внимание на то, что статья 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает самостоятельную ответственность за нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Центральный банк Российской Федерации не является государственным органом, полномочным привлекать кредитные организации к ответственности по данной статье, в силу норм статьи 23.62 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу Постановление ФАС Московского округа от 04.12.2006 № КА-А40/9517-06 по делу № А40-18158/06-72-134..

Порядок направления Центральным банком Российской Федерации в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации и документов необходимых для осуществления функций, установленный соглашением от 17. 05. 2004 не позволяет напрямую территориальным органам Центрального банка Российской Федерации информировать Федеральную службу по финансовому мониторингу о выявленных нарушениях. Такое взаимодействие происходит непосредственно только на уровне Центрального банка Российской Федерации и Федеральной службы по финансовому мониторингу. Данное обстоятельство усложняет процедуру привлечения кредитных организаций и их должностных лиц к административной ответственности за неисполнение законодательства о противодействии легализации в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля по материалам проверок территориальных органов Центрального банка Российской Федерации.

Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости дополнения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нормами о наделении должностных лиц Центрального банка Российской Федерации полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 Кодекса, а также о введении административной ответственности должностных лиц Центрального банка Российской Федерации и компетентных федеральных органов, не принявших надлежащих мер к нарушителям Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

2.3 Координационная деятельность органов прокуратуры по противодействию правонарушениям в банковской сфере

Универсальный характер деятельности органов прокуратуры позволяет решать стоящие перед государством значимые социально-экономические задачи и вносить существенный вклад в укрепление законности и правопорядка.

Как справедливо отмечает А.Х. Казарина, отличительной чертой российской прокуратуры всегда был многофункциональный характер деятельности… В дореволюционный период это была забота о финансовых делах государства, казенных заводах и пр. В советский период отечественной истории к надзорной деятельности прибавились координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и профилактика преступлений. В эпоху модернизации российской государственности после 1991 г., начавшейся с экономического переустройства как фундамента будущей демократии и свободного развития человека, особое значение приобрели вопросы построения правового демократического государства См.: Казарина А.Х. Правозащитная деятельность прокуратуры и ее влияние на режим законности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2007. № 2 (2). С. 9..

В связи с этим в 1999 г. в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации был расширен предмет прокурорского надзора включением в круг актов, надзор за соблюдением которых должен осуществлять прокурор, Конституции РФ и возложением на Генерального прокурора РФ обязанности ежегодно представлять палатам Федерального Собрания Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12). В п. 2 ст. 4 Закона также предусмотрена обязанность руководителя органа прокуратуры информировать о состоянии законности население, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Ни одна зарубежная правовая система не имеет государственно-правового института, аналогичного или близкого по составу задач и функций российской прокуратуре См.: Рябцев В.П. Адекватность представлений о российской прокуратуре за рубежом // Законность. 2007. № 4. С. 45. .

В отечественной традиции прокурор является не только и не столько обвинителем, его социальное предназначение шире - он «государственный поверенный в делах законности»… Сейчас прокуратура занимает уникальное место в системе органов государства… Прокурор, как никто другой, на основе анализа работы на самом широком правовом поле первым может оценить состояние нормативного регулирования (его недостатки, противоречивость, пробельность) и своевременно донести до органов власти соответствующие предложения. Поэтому надзорная деятельность прокуратуры во многом подчинена задаче своевременного информирования органов представительной и исполнительной власти всех уровней о складывающейся правоприменительной практике, действенности контрольной политики государства, позволяющего внести необходимые своевременные коррективы, устранять препятствия в реализации планов государства, решать возникающие проблемы комплексно на всем правовом пространстве страны Выступление Генерального прокурора Российской Федерации на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 19 февраля 2008 г. // http: www.genproc.gov.ru/ru/news/index.shtml?id=7414.

Становление координационной деятельности прокуратуры России происходило в противоречивых условиях. В Концепции судебной реформы в Российской Федерации указывалось, что постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 59..

Необходимо согласиться с мнением, что надзор за исполнением законов ? правовое средство сопровождения социально-экономических преобразований. Несмотря на многочисленные предложения от него отказаться, законодатель, другие институты общества и государства смогли осознать его необходимость как проверенного и надежного инструмента обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина Мыцыков. А. Смысл реформ - повышение эффективности надзора // Законность. 2007. № 1..

Анализ причинного комплекса кризисной криминальной ситуации свидетельствует о серьезных стратегических просчетах реформ, недооценке социально-правового и контрольного компонентов преобразований в условиях объективно трудного переходного периода. Понадобились годы, чтобы осознать последствия этих просчетов и, в частности, приостановить дистанционирование государства от управления социально-экономическими процессами и вернуться на путь укрепления механизмов обеспечения законности, в том числе прокурорского надзора Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: Учебник / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2008. С. 412..

Осуществляя деятельность по надзору за исполнением законов в кредитно-финансовой сфере, прокуроры становятся обладателями наиболее полной информации о правоприменительной практике, работе контролирующих органов. Такая осведомленность органов прокуратуры позволяет им влиять на процессы, происходящие в этой сфере правоотношений. Сформулированные предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования реализуются в процессе участия прокуроров в работе различных комиссий и комитетов палат Федерального Собрания Российской Федерации, подготовки заключений на проекты федеральных законов.

Нормативно-правовой основой координационной деятельности, выделяющей ее в самостоятельную функцию прокуратуры, является Федеральный закон о прокуратуре, в п. 1 ст. 8 которого определено, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это положение Закона усилило позиции прокуратуры как важнейшего органа правозащиты, обеспечивающего наряду с другими государственными органами законность и правопорядок.

Содержание координационной деятельности раскрывается в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567 (ред. от 25.11.2003).

В соответствии с п. 1 Положения функция координации правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Основным органом, определяющим скоординированную стратегию борьбы с преступностью, является координационное совещание, которое проводится не реже одного раза в квартал.

Как уже отмечалось, по поручению Президента Российской Федерации при координирующей роли Генеральной прокуратуры Российской Федерации создана и успешно действует Межведомственная рабочая группа по противодействию преступлениям в сфере экономики.

Новая организация работы на этом направлении улучшила координацию и взаимодействие правоохранительных органов и Центрального банка Российской Федерации, что сразу проявилось в активизации деятельности. Более чем в 2 раза увеличилось число выявленных преступлений, связанных с изготовлением или сбытом поддельных кредитных, расчетных карт и иных платежных документов.

В результате совместных действий в 4 раза больше выявлено преступлений, связанных с отмыванием преступных доходов. Возбуждено более 50 уголовных дел по фактам незаконного предпринимательства, ухода от налогообложения, открытия банковских счетов по подложным документам и обналичивания денежных сумм в особо крупных размерах.

В целом активизируется координационная работа в субъектах Федерации.

В ноябре 2007 г. результаты проведенных органами прокуратуры проверок исполнения законов о банках и банковской деятельности обсуждены на координационном совещании руководителей правоохранительных органов Республики Дагестан с участием заместителя руководителя управления Федеральной службы по финансовому мониторингу по Южному федеральному округу, выработаны предложения по повышению эффективности проводимой в данном направлении работы.

Как положительный результат принятых мер следует отметить поступление в начале января 2008 г. из межрегионального управления Федеральной службы по финансовому мониторингу по Южному федеральному округу в прокуратуру республики информации о допускаемых в одном из коммерческих банков г. Махачкалы нарушениях закона, на основании которой контрольно-финансовому подразделению Национального банка Республики Дагестан Центральным банком Российской Федерации дано поручение о проведении безотлагательных проверочных мероприятий.

Вместе с тем при организации надзора прокуроры сталкиваются с трудностями при обеспечении взаимодействия с межрегиональным управлением Федеральной службы по финансовому мониторингу. Декларируемая готовность к сотрудничеству и осуществлению совместных контрольных мероприятий до настоящего времени так и не подтверждена практическими действиями.

В целях повышения эффективности работы в поднадзорные органы направлены разработанные службой финансового мониторинга типологии отмывания преступных доходов, схемы легализации доходов, полученных преступным путем, карты уголовно-правового и криминалистического сопровождения, раскрытия и расследования преступлений, предусмотренных ст. 174, 174-1 УК РФ. Регулярно организуются обучающие научно-практические конференции и семинары.

В результате системной работы органов прокуратуры в УФО по выполнению комплекса специальных организационно-практических, координационных и надзорных мер за последние 3 года число выявленных преступлений данной категории возросло более чем в 14,4 раза.

Вместе с тем по итогам года зафиксирован рост зарегистрированных преступных деяний в указанной сфере в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (+75,4%) и в Челябинской области (+35,4%), что требует усиления работы по координации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по выявлению и пресечению нарушений в этой сфере правоотношений.

Анализ практики деятельности органов прокуратуры в исследуемой сфере правоотношений позволяет сделать вывод о том, что на современном этапе координирующая роль прокуратуры выходит на новый уровень, носит предметный характер. При этом эффективность совместной работы достигается усилиями не только правоохранительных, но и контролирующих органов, а также государственных органов с особым статусом (Центральный банк Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации). Такая координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в кредитно-банковской сфере, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.

Предметом координации органов прокуратуры в рассматриваемой сфере правоотношений являются упорядочение, оптимизация взаимодействия Центрального банка Российской Федерации, правоохранительных и контролирующих органов при выполнении общей задачи по укреплению законности и правопорядка, но реализуемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов.

Взаимодействие органов прокуратуры с Центральным банком Российской Федерации, Федеральной службой по финансовому мониторингу, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной налоговой службой, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, а также Министерством внутренних дел Российской Федерации позволяет выработать и реализовать единые подходы к решению задачи по противодействию нарушениям закона в кредитно-финансовой сфере.

3. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

3.1 Мониторинг состояния законности, классификация правонарушений, выявленных прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности включает в себя не только надзорную деятельность, но и анализ состояния законности в этой сфере правоотношений.

Анализ состояния законности и информирование об этом органов власти и населения - традиционный для прокуратуры вид деятельности. «Особое значение этому направлению придавалось в советский период, когда органы прокуратуры на основании анализа разрабатывали вместе с государственными органами, самодеятельными общественными организациями меры профилактики экономических правонарушений» См.: Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. М., 2007. С. 200..

Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12 Федерального закона о прокуратуре).

Представляя названный доклад в марте 2008 года, Генеральный прокурор Российской Федерации подчеркнул, что прокуратура переходит к правовому мониторингу процессов, происходящих в стране, и становится одним из механизмов в реализации планов государства по социально-экономическому развитию.

Аналитическая работа органов прокуратуры проводится на постоянной основе: созданы и действуют специальные методические подразделения, предметно осуществляющие анализ практики прокурорского надзора. Вместе с тем некоторые исследователи не без оснований отмечают как недостаток отсутствие в Федеральном законе о прокуратуре норм, предусматривающих обязательность аналитической работы прокурора См.: Винокуров А.Ю. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. 2006. № 4..

Организационно-распорядительными документами, регулирующими аналитическую деятельность органов прокуратуры, являются приказ Генерального прокурора РФ «О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации» и Регламент Генеральной прокуратуры РФ, утвержденный приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.04.2008 № 67.

Регламентом определяется, что информационно-аналитическая работа осуществляется в целях совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Для этого соответствующие подразделения организуют систематический сбор, накопление и анализ информации о состоянии законности и правопорядка по направлению своей деятельности (п. 3.1. Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации).

Учитывая то обстоятельство, что мониторинг правового пространства и правоприменительной практики носит комплексный характер и охватывает деятельность различных субъектов, рассмотрим подробнее его понятие.

И. Л. Бачило под мониторингом правовой системы понимается система оценки, анализа состояния и динамики законодательства и практики его применения. Результаты мониторинга используются в целях выявления соответствия правовой системы ожидаемому социальному результату См.: Бачило. И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. 2006. № 4-5. С. 14. .

Ю.А. Тихомировым мониторинг рассматривается как система постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, законодательства, системы См.: Ю.А. Тихомиров. Роль правового мониторинга в обеспечении эффективности правовой системы // Вестник Совета Федерации. 2006. № 4-5. С. 22. .

Наиболее полным представляется определение С.М. Миронова, который характеризует мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как систематическую, комплексную деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения См.: Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // Вестник Совета Федерации. 2006. № 4-5. С. 5. .

Полагаем, что введение в Федеральный закон о прокуратуре нормы о мониторинге в органах прокуратуры создаст нормативно-правовую основу работы прокуроров по решению наряду с другими государственными органами задачи повышения «качества правового пространства, предлагаемого государством своим гражданам для того, чтобы они в полной мере могли реализовывать свои конституционные права, свободы и законные интересы, и применения системных инструментов для создания законов, адекватных задачам общества» См.: Миронов С.М. Указ. соч. С. 1..

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики признан одним из наиболее эффективных средств обеспечения такого приоритетного направления государственной политики, как совершенствование законодательства. Именно поэтому Совет Федерации последние 5 лет уделял решению этой задачи особое внимание: активно ведется разработка системообразующих для правовой системы законов: «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». В первом из указанных законопроектов будет закреплено определение понятия мониторинга, введены положения об обязательности его проведения и использовании его результатов при рассмотрении закона в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

На данном этапе организации системы мониторинга законодательной и правоприменительной практики условно можно выделить две категории субъектов мониторинга: конституционные и инициативные См.: Миронов С. М. Указ. соч. С. 8..

Органы прокуратуры относятся к конституционным субъектам мониторинга. К этой же категории относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы судебной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Представляется, что предложенный С.М. Мироновым перечень конституционных субъектов мониторинга будет неполным без включения в него такого органа, как Центральный банк Российской Федерации. Так, в соответствии с п. 18 ст. 4 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации Банк России проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные. Кроме того, Центральный банк Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации).

К инициативным субъектам относятся институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти, научные организации и объединения, корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации, политические партии.

Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости расширения в современных условиях аналитической функции органов прокуратуры и проведении этой работы в рамках мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Такая деятельность носит предметный характер.

В современных условиях неудовлетворительное состояние законности, а в ряде случаев прокурорского надзора, обусловило необходимость перехода органов прокуратуры Российской Федерации на качественно новый этап организации работы с учетом накопленного опыта координационной и надзорной деятельности.

Укреплению межведомственного взаимодействия по вопросам борьбы с преступлениями и правонарушениями в сфере экономики, подготовке и реализации согласованных организационно-правовых мер, направленных на повышение эффективности борьбы с преступлениями и правонарушениями в сфере экономики в 2006 году способствовало создание Межведомственной рабочей группы, координатором которой является Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Говоря о месте и роли органов прокуратуры в системе обеспечения законности и правопорядка, важно подчеркнуть, что прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, противодействии легализации незаконных денежных средств осуществляется не непосредственно в кредитных организациях, а через органы банковского надзора и финансового контроля, наделенные соответствующими полномочиями в данной сфере правоотношений.

Практика прокурорского надзора выработала устойчивые формы отношений органов прокуратуры с контролирующими органами. Органы прокуратуры опираются в своей деятельности на возможности контролирующих органов в части выявления, устранения и предупреждения нарушений прав и свобод граждан, помогают им в реализации их усилий по привлечению правонарушителей к юридической ответственности Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2008. С. 209..