О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

В октябре-ноябре 2006 г. Генеральной прокуратурой РФ инициирована и с участием представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы по финансовому мониторингу в центральном аппарате и территориальных учреждениях Центрального банка Российской Федерации проведена проверка исполнения законов о банках и банковской деятельности. По ее результатам в адрес Центрального банка Российской Федерации внесены представления об устранении выявленных нарушений закона, которые рассмотрены в установленный законом срок.

Кроме того, в органах прокуратуры ежегодно рассматривается более 6 тысяч жалоб на нарушения прав акционеров, вкладчиков. Прокурорами отмечается рост обращений граждан в связи с нарушениями их прав при осуществлении потребительского кредитования.

Рассматривая характеристику правонарушений и состояние законности в банковской сфере, целесообразно обозначить количество действующих кредитных организаций и их филиалов в территориальном разрезе.

Всего по состоянию на начало 2007 года в Российской Федерации зарегистрировано Центральным банком Российской Федерации либо на основании его решения уполномоченным регистрирующим органом 1183 кредитные организации См.: Вестник Банка России. 2007. № 8 (952). С. 5..

Наибольшее их количество расположено на территории Центрального федерального округа (далее - ЦФО) - 667, основная часть которых приходится на г. Москву - 587.

Вместе с тем прокурорами в 2006 году на территории ЦФО выявлено лишь 312 нарушений законов в кредитно-банковской сфере. Этот показатель является низким в сравнении с Приволжским федеральным округом (далее - ПФО), где органами прокуратуры выявлено 1122 нарушения закона в 2006 г., 836 - в 2007 г. Отметим, что на территории данного округа сосредоточено 139 кредитных организаций: в Республике Татарстан - 26, Самарской области - 22, Нижегородской области - 19.

Столица Российской Федерации является местом расположения основного количества кредитных организаций.

В 2007г. по инициативе прокуратуры г. Москвы создана и функционирует рабочая группа по проведению проверок законодательства о банках и банковской деятельности. Во исполнение решения совещания участников рабочей группы от 23.04.2007 Управлением Федеральной налоговой службы по г. Москве создана и открыта для общего пользования информационная база по «фирмам-однодневкам», адресам массовой регистрации, используемым такими фирмами для обналичивания денежных средств и проведения иных сомнительных финансовых операций.

Московским территориальным управлением Центрального банка Российской Федерации на постоянной основе в прокуратуру города для организации проверок направляется информация о клиентах московских банков с признаками сомнительности и незаконной банковской деятельности.

Прокурорами по этим информациям принимались меры прокурорского реагирования, виновные привлекались к установленной законом ответственности.

В целом активно осуществляется прокурорский надзор в исследуемой сфере правоотношений на территории Уральского федерального округа, где действует 65 кредитных организаций, а также 232 филиала. В 2007 году прокурорами округа выявлено 242 нарушения законов о кредитно-банковской деятельности. При этом эффективно применялась такая мера реагирования, как представление (79). По результатам их рассмотрения 98 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности. Кроме того, 50 лиц предостережено о недопустимости нарушения закона, по постановлению прокурора 32 лица наказано в административном порядке, возбуждено 4 уголовных дела.

На территории Южного федерального округа находится 124 кредитных организации, 36 из которых действуют в Республике Дагестан, 24 - в Ростовской области, 18 - в Краснодарском крае. В 2006 году прокурорами ЮФО выявлено 505 нарушений законов о кредитно-банковской деятельности. В 2007 году этот показатель составил - 800 нарушений; прокурорами внесено 140 представлений об устранении нарушений закона, по результатам их рассмотрения 42 лица привлечено к дисциплинарной ответственности; 44 лица предостережено о недопущении нарушений законодательства о банках и банковской деятельности; 13 лиц наказаны в административном порядке по постановлению прокурора; возбуждено 93 уголовных дела.

Несмотря на то, что только лишь в январе-феврале 2007 г. юридическими лицами, осуществляющими деятельность на территории Республики Дагестан, обналичено более 15 млрд. рублей, количество сообщений кредитных организаций об операциях, подлежащих обязательному контролю, составило 11 % от среднестатистического уровня нормативной активности.

Обналичивание денежных средств через кредитные учреждения, функционирующие на территории Республики Дагестан, как правило, осуществляется в целях легализации незаконно полученных денежных средств, выплаты «серых зарплат», уклонения от уплаты налогов и выведения части денежных средств из легального оборота. Зачастую подобные схемы реализуются с использованием специально созданных для этих целей так называемых фирм-однодневок. Определенный круг лиц, которые специализируются на указанных операциях, нередко составляют работники кредитных организаций.

В Приволжском федеральном округе (далее - ПФО) сосредоточено 139 кредитных организаций. Органами прокуратуры округа в 2007 г. выявлено значительное количество нарушений законов о кредитно-банковской деятельности - 837, в том числе 22 незаконных правовых акта, 21 из которых отменен и изменен по удовлетворенным протестам прокуроров. Кроме того, прокурорами округа направлено 28 заявлений в арбитражные суды; внесено 279 представлений; 63 предостережения о недопустимости нарушения закона. По представлению прокурора 184 лица привлечены к дисциплинарной ответственности; 83 лица наказано в административном порядке. Возбуждено 82 уголовных дела.

Наибольшее число нарушений в 2006 году выявлено прокурорами в Самарской области - 384 . Этот показатель значительно снизился в 2007 году - до 75. В адрес должностных лиц было внесено 25 представлений (71). Это обусловлено в первую очередь повышением качества проверок и актов прокурорского реагирования. Так, по представлениям прокурора в 2007 году к дисциплинарной ответственности привлечено 5 лиц (1), 6 лиц наказано в административном порядке (6).

Недостаточно активна деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности на территории Дальневосточного федерального округа (далее - ДФО). В этом округе расположено 40 кредитных организаций, а также 163 филиала кредитных организаций, головные организации которых находятся в другом регионе.

В Приморском крае, где сосредоточено 9 кредитных организаций, в 2007 году органами прокуратуры выявлено 7 нарушений законодательства о кредитно-банковской деятельности (2006 - 18), направлено в суд 1 исковое заявление, внесено 4 представления (2006 - 7), по постановлению прокурора 1 лицо привлечено к административной ответственности.

В Хабаровском крае в 2007 году прокурорами выявлено 18 нарушений законов в рассматриваемой сфере правоотношений, внесено 7 представлений, объявлено 1 предостережение, 1 лицо привлечено к административной ответственности, выявлен 1 незаконный правовой акт, принесен 1 протест, возбуждено 2 уголовных дела. На территории этого субъекта Федерации расположено 5 кредитных организаций и 25 филиалов кредитных организаций.

В целом на территории ДФО в 2007 г. органами прокуратуры выявлено 326 нарушений законов о кредитно-банковской деятельности. Основной формой реагирования являлось заявление в суд (всего - 44). Внесено 35 представлений об устранении нарушений закона, по результатам которых 11 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности. Два лица предостережено о недопустимости нарушения закона. Кроме того, по постановлениям прокуроров 16 лиц наказано в административном порядке, возбуждено 7 уголовных дел.

В Сибирском федеральном округе действует 68 кредитных организаций и 371 филиал; 14 кредитных организаций расположено в Новосибирской области, где в 2007 г. прокурорами проверено 67 организаций, выявлено 59 нарушений закона, внесено 17 представлений об их устранении, к дисциплинарной ответственности привлечено 2 лица, объявлено 12 предостережений, 15 лиц привлечены к административной ответственности по ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с наложением штрафов в общей сумме 220 тыс. руб.

Анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, по существу, дает основание представить следующую классификацию нарушений в исследуемой сфере правоотношений, выявленных прокурорами:

1) нарушения, допущенные при осуществлении надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности: при организации и осуществлении банковского надзора; при регистрации кредитных организаций и лицензировании видов банковской деятельности; при осуществлении страхования вкладов физических лиц; валютного регулирования и валютного контроля; потребительского кредитования;

2) нарушения, допущенные при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, связанные с непринятием территориальными управлениями Центрального банка РФ надлежащих мер ответственности к кредитной организации, которая не представила в уполномоченный орган сведения об операциях, подлежащих обязательному контролю, либо нарушила срок их представления; нарушения Центральным банком РФ норм об информационном взаимодействии с Федеральной службой по финансовому мониторингу, Федеральной налоговой службой, Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Следует отметить, что ранее исследователями приводились несколько иные виды нарушений, выявляемых прокурорами в ходе осуществления надзорной деятельности в рассматриваемой сфере правоотношений См., например: Соколова И.А. Прокурорский надзор за исполнением законов о банках и банковской деятельности. М. 1999; Бут Н.Д., Викторов И.С., Паламарчук А.В. Организация и проведение надзорных проверок по исполнению законодательства о банках и банковской деятельности. М., 1999 и др..

Остановимся подробнее на их характеристике.

Ряд положений нормативных актов Центрального банка Российской Федерации на момент проверки, проводимой Генеральной прокуратурой РФ в 2006 г., не соответствовал нормам законодательства о банках и банковской деятельности.

В соответствии с п. 18 ч.1 ст. 18 и ч. 4 ст. 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации Совет директоров Центрального банка Российской Федерации наделен правом утверждения структуры Комитета банковского надзора Банка России (далее - КБН).

КБН в соответствии с ч. 4 ст. 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации является действующим на постоянной основе органом, объединяющим структурные подразделения Центрального банка Российской Федерации, не являющимся при этом его самостоятельным структурным подразделением. В связи с этим положения п. 13. ч. 1 ст. 18 названного Закона, относящего к функциям Центрального банка Российской Федерации вопросы утверждения положений о структурных подразделениях Банка России, не наделяют Совет директоров Центрального банка Российской Федерации правом утверждения положения о Комитете банковского надзора.

Между тем решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 10.08.2004 (протокол № 21), утверждено Положение о Комитете банковского надзора. В соответствии с действовавшим до 26.03.2007 абзацем 5 подп. 4 п. 6 Положения о КБН В результате вмешательства органов прокуратуры абзац отменен решением Совета директоров ЦБ РФ от 26.03.2007 (протокол № 6). комитет наделялся правом введения и изменения пруденциальных норм деятельности кредитных организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решения Совета директоров Центрального банка Российской Федерации.

Таким образом, при рассмотрении вопросов, отнесенных к компетенции КБН, в отношении отдельных банков данный комитет имел право изменять пруденциальные нормы, ранее установленные нормативными актами Центрального банка Российской Федерации и обязательные для иных кредитных организаций.

Указанное нарушение создало предпосылки для принятия КБН решений в отношении отдельных банков вопреки установленным нормативными актами Центрального банка Российской Федерации требованиям, что противоречит положениям ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» о запрете создания необоснованных благоприятных условий для отдельных финансовых организаций.

Так, на основании ст. 72 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации 10.02.2003 утверждено Положение о методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций (далее - Положение № 215-П). Согласно пп. 1 и 4 Положения № 215-П величина собственных средств (капитала) кредитных организаций в соответствии с настоящей методикой определяется как сумма основного и дополнительного капиталов, за вычетом субординированных кредитов и иных установленных показателей.

Вопреки этому на заседаниях КБН в отношении отдельных банков принимались решения о целесообразности включения в расчет собственных средств названной категории кредитов с условиями, отличающимися от установленных для иных кредитных организаций Положением № 215-П, с формулировкой «до внесения соответствующих изменений» в названное Положение.

Например, в январе 2006 г. на заседании КБН был рассмотрен вопрос «О наращивании капитала АКБ «М». Решением комитета установлено, что привлеченный названной кредитной организаций заём (субординированный кредит) следует считать элементом собственных средств (капитала) банка, впредь до внесения изменений в Положение № 215-П. Аналогичные решения КБН ранее были приняты в отношении других кредитных организаций.

Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости внесения изменений в Федеральный закон о Центральном банке Российской Федерации для уточнения органа (должностного лица), имеющего право утверждать положение о КБН.

В этой связи предлагаем внести в ст. 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации изменение, прямо относящее к компетенции Совета директоров Банка России полномочия по утверждению положения о КБН.

Частью 1 ст. 20 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым Центральный банк Российской Федерации может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций.

Механизм представления территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации в Банк России ходатайств об отзыве лицензии урегулирован указанием Центрального банка Российской Федерации от 03.10.2003 № 1332-У «О порядке представления территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации ходатайств об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций».

Вопреки требованиям ст. 4 Конституции Российской Федерации о верховенстве федеральных законов указанием Центрального банка Российской Федерации № 1332-У введены не предусмотренные законом ограничения (обязательные дополнительные основания) на реализацию Центральным банком Российской Федерации полномочий по отзыву лицензий по основаниям, установленным пп. 7, 9 ч. 1 ст. 20 Федерального закона о банках и банковской деятельности.

Согласно п. 12 названного указания территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации имеют право направлять в Банк России ходатайства об отзыве лицензии в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 20 Федерального закона о банках и банковской деятельности при наличии (помимо указанных в данной статье оснований) неоднократного в течение последних двенадцати месяцев применения принудительных мер воздействия, в связи с нарушениями, допущенными при регистрации изменений в едином государственном реестре юридических лиц.

Кроме того, п. 10 указания в дополнение к п. 7 ч. 1 ст. 20 Федерального закона о банках и банковской деятельности предусмотрено, что основанием для направления ходатайства об отзыве лицензии является наличие неоднократного применения к кредитной организации в течение последних двенадцати месяцев принудительных мер воздействия.

Таким образом, территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации незаконно ограничены в правах представления в Банк России ходатайств об отзыве лицензий при наличии оснований, установленных действующим законодательством, что также влечет за собой фактическое изменение положений пп. 7 и 9 ч. 1 ст. 20 Федерального закона о банках и банковской деятельности, необходимость рассмотрения вопроса о возможности отзыва лицензий по указанным в названных статьях обстоятельствам территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации, а не Банком России.

Установлено, что п. 1.2 указания Центрального банка Российской Федерации от 05.07.2002 № 1176-У «О бизнес-планах кредитных организаций», предусматривающий принятие Банком России решений об отказе в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии при установлении недостоверной, неполной или противоречивой информации в представленном бизнес-плане, несоответствии содержания бизнес-плана целям его представления в Центральный банк Российской Федерации, определенным п. 1 указания, создает правовую неопределенность и предоставляет сотрудникам Центрального банка Российской Федерации возможность по своему усмотрению давать оценку достоверности и противоречивости информации, что может повлечь коррупционные проявления.

Например, решением КБН в марте 2006 г. отказано в государственной регистрации небанковской кредитной организации «ПД». При изучении материалов по НКО «ПД» установлено, что Департаментом лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций 14.03.2006 в соответствии с заключениями Московского территориального управления Центрального банка Российской Федерации, Департамента платежных систем и расчетов, Главного управления безопасности и защиты информации, Юридического департамента подготовлено на имя председателя КБН заключение о принятии решения о государственной регистрации НКО «ПД» и выдаче ей после уплаты учредительного взноса лицензии.

Однако 27.03.2006 без наличия каких-либо оснований (изменений в представленных документах) Департаментом лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций было подготовлено противоположное заключение об отказе в регистрации и выдаче лицензии НКО «ПД». Основанием для принятия данного решения явились нарушения НКО «ПД» п. 1.2 указания от 05.07.2002 № 1176-У в части предоставления названной организацией недостоверной, неполной и противоречивой информации.

Согласно ст. 16 Федерального закона о банках и банковской деятельности отказ в государственной регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций допускается только по основаниям, указанным в названной норме.

Вопреки этому в Центральном банке Российской Федерации сложилась практика отказа в предоставлении лицензий при расширении деятельности кредитных организаций только на основании требований п. 13.1 Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 14.01.2004 № 109-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций».

Например, в марте 2005 г. КБН принял решение об отказе АКБ «Н» в удовлетворении ходатайства о расширении деятельности путем предоставления банку генеральной лицензии на осуществление банковских операций в связи с несоответствием требованиям п. 13.1 указанной инструкции. Иные основания, предусмотренные Федеральным законом о банках и банковской деятельности для отказа в выдаче лицензии, не указаны. Аналогичные решения приняты по ряду других кредитных организаций.

Установленные Положением Центрального банка Российской Федерации от 24.02.2004 № 252-П о порядке рассмотрения структурными подразделениями аппарата Центрального банка Российской Федерации документов, представляемых для принятия решения о государственной регистрации кредитных организаций, принятия решения о государственной регистрации изменений в учредительные документы кредитных организаций и получения лицензии на осуществление банковских операции обязательные для исполнения сроки рассмотрения документов соискателей лицензии нарушаются Центральным банком Российской Федерации.

Прокурорами выявлены нарушения установленного порядка рассмотрения документов о получении лицензии.

Согласно п. 8 Положения от 24.02.2004 № 252-П срок рассмотрения документов в центральном аппарате Центрального банка Российской Федерации не должен превышать 60 дней, в исключительных случаях он может быть продлен по распоряжению первого заместителя Председателя Центрального банка Российской Федерации или по решению КБН, но не более чем на 60 дней.

Вопреки указанным требованиям документы о получении лицензии на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте, поданные рядом кредитных организаций, не были рассмотрены по существу более года.

Например, в Центральный банк Российской Федерации 25.01.2005 поступило ходатайство ООО «КБ «ПК» о расширении деятельности путем получения лицензии на привлечение во вклады денежных средств. Однако только по истечении более десяти месяцев - 01.12.2005 в КБН было направлено заключение Департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций о рассмотрении вопроса о возможности получения запрашиваемой лицензии. Аналогичные нарушения сроков рассмотрения ходатайств о расширении деятельности кредитных организаций установлены при рассмотрении ходатайств других кредитных организаций.

Пунктом 5 ст. 14 Федерального закона о банках и банковской деятельности предусмотрено представление кредитной организацией при ее регистрации и получении лицензии на осуществление банковских операций документов об оплате лицензионного сбора, размер которого в соответствии со ст. 12 названного Федерального закона определяется Центральным банком Российской Федерации. С учетом этого в инструкции Центрального банка Российской Федерации от 14.01.2004 № 109-И (далее - Инструкция №109-И) определен размер лицензионного сбора.

Вместе с тем согласно вступившему в силу с 01.01.2005 п. 73 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит уплате государственная пошлина на предоставление лицензии на осуществление банковских операций при создании банка - 0,1 % заявленного уставного капитала создаваемого банка, но не более 40 тыс. руб.

Пунктом 5 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации определено, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов и сборов, не предусмотренные Кодексом либо введенные в ином порядке, чем это определено Кодексом.

Таким образом, с момента вступления в силу (с 01.01.2005) п. 73 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации Инструкция № 109-И в части установления размера лицензионного сбора и оснований его выплаты применению не подлежала, как противоречащая требованиям федерального законодательства.

Вопреки этому до 11.12.2006 не был приведен в соответствие с требованиями Налогового кодекса Российской Федерации п. 3.1.6 Инструкции № 109-И, которой устанавливался размер лицензионного сбора - 0,1 % от размера объявленного уставного капитала кредитной организации, без установления предельной суммы его размера. В результате вмешательства Генеральной прокуратуры РФ нарушение устранено.

Согласно положениям п. 73 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации при выдаче лицензий на осуществление банковских операций кредитным организациям уплата указанной государственной пошлины при расширении их деятельности не предусмотрена.

В нарушение этого в соответствии с п. 14.6 Инструкции № 109-И Банком России до 11.12.2006 было установлено, что при расширении деятельности кредитных организаций обязательна уплата лицензионного сбора, который незаконно взимался с 01.01.2005.

Исходя из ч. 2 ст. 11 Федерального закона о банках и банковской деятельности и п. 1 ст. 62 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации, Банк России устанавливает обязательный норматив минимального размера уставного капитала вновь регистрируемой кредитной организации.

Указанием Центрального банка Российской Федерации от 01.12.2003 № 1346-У устанавливалось Указание ЦБ РФ от 01. 12 .2003 № 1346-У утратило силу с 01. 01. 2007 года в связи с изданием Указания ЦБ РФ от 11. 12. 2006 № 1755-У., что минимальный размер уставного капитала для создаваемых банков, независимо от доли участия в них иностранного капитала, на день подачи документов в территориальное учреждение Центрального банка Российской Федерации должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн. евро. Исключений для отдельных кредитных организаций действующим законодательством не предусмотрено.

Вопреки этому 15.02.2005 в одном из территориальных управлений Центрального банка Российской Федерации представлены документы для регистрации новой кредитной организации банка «РФР», величина уставного капитала которого составляла всего 43 842 тыс. руб., что приблизительно в 4 раза меньше установленного минимального размера уставного капитала.

Однако КБН 02.09.2003 признал возможным рассмотрение по существу вопроса о государственной регистрации названной кредитной организации с указанным размером уставного капитала и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте и на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте.

Таким образом, в нарушение требований ст. 12 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» банку «РФР» необоснованно предоставлены льготы, ставящие его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Исследование материалов прокурорских проверок показало, что несоблюдение сроков рассмотрения ходатайств кредитных организаций о выдаче лицензий на осуществление банковских операций, требование документов, не предусмотренных действующим законодательством, необоснованное предоставление отдельным банкам льгот создают почву для коррупционных проявлений в сфере банковского надзора.

В ходе проверки организации и осуществления банковского надзора установлено, что вопреки требованиям ст. 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации Банком России и его территориальными учреждениями не обеспечен должный надзор за исполнением кредитными организациями банковского законодательства.

Изучение материалов прокурорских проверок позволяет сделать вывод об отсутствии должного контроля со стороны Банка России за работой его территориальных учреждений и реальным устранением кредитными организациями выявленных нарушений закона.

О необходимости интенсификации банковского надзора свидетельствуют многочисленные нарушения кредитными организациями норм Федерального закона о противодействии легализации.

Анализ материалов прокурорских проверок позволяет выделить основные виды нарушений законодательства о противодействии легализации, допускаемые кредитными организациями:

- нарушения порядка заполнения анкет клиентов и выгодоприобретателей, в том числе неправильное определение уровня риска осуществления клиентом легализации;

- несоответствие ответственных сотрудников кредитных организаций и филиалов квалификационным требованиям, установленным нормативными актами Центрального банка Российской Федерации;

- нарушения указания Центрального банка Российской Федерации от 09.08.2004 № 1485-У «О требованиях к подготовке и обучению кадров в кредитных организациях» при обучении как работников банка, так и ответственных сотрудников;

- ненаправление в уполномоченный орган сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю, в нарушение требований подп. 4 п.1 ст. 7 Федерального закона о противодействии легализации;

- нарушение сроков направления сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю, установленных подп. 4 п.1 ст. 7 Федерального закона о противодействии легализации;

- нарушение порядка формирования отчета в виде электронного сообщения, установленного положением Центрального банка Российской Федерации от 20.12.2002 № 207-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Законом о противодействии легализации», что приводило к непринятию отчета в виде электронного сообщения уполномоченным органом;

- отсутствие анализа соответствия операций по снятию наличных денежных средств со счета юридического лица характеру его хозяйственной деятельности и, следовательно, выявлению операций, подлежащих обязательному контролю согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона о противодействии легализации;

- несвоевременное выявление сомнительных операций клиентов.

Традиционно банковские счета и финансовые инструменты используются в преступных схемах по отмыванию денег, обычно на стадии размещения, когда большое количество банковских счетов открывается на имена разных лиц, коммерческих организаций или подставных компаний. Это было бы невозможно без участия кредитных организаций, которые оказываются вовлечены в систему легализации преступных доходов в результате подкупа или принуждения или сами являются частью преступных организаций.

В настоящее время различают более 120 методов отмывания денег, применяемых в России. Наиболее используемые из них:

- мошенничество со счетами;

- мошенничество с подставными компаниями и идентификацией;

- обналичивание или обезналичивание денег;

- создание видимости получения кредита, часто с использованием оффшорной юрисдикции;

- многократные операции через сеть оффшорных фирм;

- злоупотребления с векселями фиктивной компании, представляемой иностранной компанией за фиктивные товары;

- многократное перемещение наличных денег в пределах и за пределами России;

- реинвестирование в российскую экономику незаконных доходов, вывезенных ранее за границу;

- создание юридических лиц для смешения незаконных доходов с законным доходом;

- продажа интеллектуальной собственности в комбинации с мошенничеством по счетам;

- маскировка незаконных доходов в виде выигрыша в игорном заведении.

При подведении территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации итогов проверок и решении вопросов о применении к банкам мер ответственности за совершенные ими нарушения отсутствует комплексный, системный и основанный на анализе полученной информации и результатах прошлых проверок подход к избранию меры ответственности. Это приводит к повторным нарушениям законодательства, выявляемым Главным управлением Центрального банка Российской Федерации, а также при проведении оперативных мероприятий правоохранительными органами.

В подтверждение данного тезиса приведем некоторые примеры из практики.

В 2006 г. объектами проверки Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Кировской области являлись ОАО КБ «Х» и ЗАО «ПД». При проверке исполнения требований Федерального закона о противодействии легализации были выявлены шесть случаев нарушения сроков отправки отчетов. Так, ООО «Г» 30.01.2006 произведены три операции, подлежащие обязательному контролю. Однако до 06.03.2006 сообщения в Федеральную службу по финансовому мониторингу банком направлены не были. ООО «М» в апреле 2006 г. совершены две операции (получение денежных средств на другие цели), подлежащие обязательному контролю и составляющие 95 % от оборотов общества по расчетным счетам. Сообщения по этим сделкам были направлены в уполномоченный орган лишь 02.08.2006. В апреле 2006 г. ООО «В» осуществило операцию на сумму 2115 тыс. руб., что составило 80,3 % от оборотов по расчетному счету. В июне 2006 г. клиент закрыл счет. Сообщение по данной операции направлено только 02.08.2006.

Между тем ст. 7 Федерального закона о противодействии легализации содержит норму императивного характера о том, что сведения по операциям, подлежащим обязательному контролю, должны быть направлены в уполномоченный орган не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения операции.

По результатам проверок АКБ «Е» в 2005 - 2006 гг. Главным управлением Центрального банка Российской Федерации по Красноярскому краю установлен ряд нарушений Федерального закона о противодействии легализации, а также правовых актов Центрального банка Российской Федерации, выразившихся в несоблюдении порядка приема и исполнения денежно-расчетных документов; использовании банковских счетов бухгалтерского учета не по назначению; отсутствии предельных значений параметров по управлению правовыми и репутационными рисками; несоответствии правил внутреннего контроля и организации работы по идентификации клиентов требованиям Центрального банка Российской Федерации и др.

Специалистами и руководителями подразделений, участвовавшими в проведении проверки, указывалось на выявленные нарушения и необходимость принятия принудительных мер. Однако принудительные меры воздействия в отношении АКБ «Е» Главным управлением Центрального банка Российской Федерации не применялись.

Приведенные факты свидетельствуют о грубом нарушении кредитными организациями требований Федерального закона о противодействии легализации, однако они оставлены без должной правовой оценки должностными лицами Главного управления Центрального банка Российской Федерации.

Подобная практика приводит к серьезным последствиям. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации утверждено обвинительное заключение по уголовному делу в отношении руководителей коммерческого банка «Н», которые обвиняются в незаконной банковской деятельности и легализации денежных средств, добытых преступным путем (пп. «а», «б» ч. 2 ст. 172, ч. 3 ст. 174-1 и ч. 4 ст. 174-1 УК РФ).

Следствие по данному уголовному делу проводилось Управлением по расследованию особо важных дел Генеральной прокуратуры РФ при содействии Федеральной службы по финансовому мониторингу и Центрального банка Российской Федерации, а также оперативном сопровождении со стороны Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Поводом для возбуждения уголовного дела послужили материалы проверки, проведённой по сообщению Росфинмониторинга о проведении КБ «Н » банковских операций, имеющих признаки легализации (отмывания) многомиллиардных сумм денежных средств.

Члены организованной преступной группы при осуществлении незаконной банковской деятельности и последующей легализации средств использовали счета десятков коммерческих организаций, зарегистрированных на подставных лиц.

По мнению следователей, доходы обвиняемых превышали сотни миллионов рублей. Только в 2002 - 2003 гг. при совершении незаконных банковских операций через подставные фирмы было перечислено более 400 млрд. рублей и 300 млн. долларов США. Обналичено - 12,5 млрд. рублей. В результате этой незаконной банковской деятельности обвиняемыми получен доход в размере 163 млн. рублей в виде процентов и комиссий, из которых свыше 144 млн. рублей легализовано.

При этом обвиняемые активно использовали различные информационные технологии, современное программное обеспечение, другие средства автоматизации банковского процесса, в том числе незаконные банковские операций, что позволяло им в течение длительного времени умело скрывать свою деятельность от контрольно-ревизионных органов.

В ходе следствия Генеральная прокуратура Российской Федерации внесла представление в Центральный банк Российской Федерации, в результате рассмотрения которого у КБ «Н» была отозвана лицензия. В августе 2007 г. уголовное дело с обвинительным заключением направлено для рассмотрения по существу в районный суд города Москвы.

Анализ состояния законности в кредитно-банковской сфере позволяет сделать вывод о его нестабильном характере. В 2007 году это выразилось в массовых нарушениях прав граждан в сфере потребительского кредитования, неблагополучной ситуации в области противодействия легализации незаконных денежных средств. Меры, принимаемые органами прокуратуры, во взаимодействии с органами контроля и надзора, по-прежнему в большей степени направлены на ликвидацию последствий нарушений законов, не носят упреждающего характера.

С учетом универсального характера деятельности прокуратуры и современных общественно-государственных потребностей необходимо в целом поддержать идею о выделении фактически выполняемой органами прокуратуры работы по мониторингу состояния законности в самостоятельное направление деятельности, обозначив его соответствующей нормой ст. 1 Федерального закона о прокуратуре См.: Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. М., 2007. С. 224. .

При этом понятие мониторинга может быть закреплено нормой Федерального закона о прокуратуре в статье об участии в правотворческой деятельности.

В этой связи предлагаем следующую редакцию части 2 статьи 9 Федерального закона о прокуратуре:

«Статья 9. Участие в правотворческой деятельности и мониторинг.

2. На основе материалов проверок исполнения законов, расследования уголовных дел, иных данных прокурорского надзора, а также сведений и данных правоохранительных органов и органов контроля (надзора) органами и учреждениями прокуратуры производится предметный мониторинг правоприменительной практики и законодательства (обобщение, анализ, оценка и прогноз состояния законности)».

Подчеркнем, что предложенное определение наиболее точно отражает цель осуществления мониторинга: не просто наблюдение за состоянием законодательства и правоприменительной практики, как указывает, в частности, А.Х. Казарина, но и предметный анализ, оценка и прогнозирование. Именно при таком подходе возможно построение работы по упреждению правонарушений.

Осуществление мониторинга состояния законодательства о банках и банковской деятельности, а также практики его применения может быть детализировано в соответствующем организационно-распорядительном документе Генеральной прокуратуры РФ.

Предложенные новеллы позволят в конечном итоге усилить профилактическую направленность прокурорского надзора в исследуемой области.

3.2 Особенности тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

Общее понятие тактики прокурорского надзора формулировалось Б.В. Коробейниковым как совокупность приемов и методов применения прокурором каждого из предоставленных ему законом правовых средств См.: Коробейников Б.В. Методика, тактика и организация общего надзора / Социалистическая законность. М., 1987. С.77.. Другие авторы определяли это понятие как основанную на научных положениях систему приемов, обеспечивающих в условиях конкретной общенадзорной ситуации выбор целесообразной организации деятельности в целом и порядка осуществления отдельных действий прокурора по выявлению и устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий, привлечению виновных к установленной законом ответственности См.: Ястребов В.Б., Григоренко В.Н., Рябцев В.П., Чернова К.Т. Вопросы борьбы с преступностью. М., 1987. С.77..

Наиболее наполненным представляется следующее определение тактики прокурорского надзора: основанная на изучении и научном обобщении практики деятельности органов прокуратуры совокупность приемов, обеспечивающих в условиях конкретной надзорной ситуации выбор целесообразной организации деятельности органа прокуратуры в целом и порядка осуществления отдельных действий прокурора по выявлению и установлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2008. С. 41..

Тактика прокурорского надзора за исполнением законодательства в конкретной сфере правоотношений определяется спецификой деятельности поднадзорных субъектов.

Осуществляя надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, прокурору в территориальных учреждениях Центрального банка Российской Федерации следует проверить:

- соблюдаются ли требования законодательства об отсутствии у территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации права принимать решения, носящие нормативный характер;

- соответствуют ли меры воздействия, применяемые к кредитным организациям, требованиям и нормам действующего законодательства (с учетом требований Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 31.03.1997 № 59 о применении к кредитным организациям мер воздействия);

- насколько эти меры являются своевременными, полными и адекватными допущенным нарушениям;

- допускаются ли нарушения в процессе введения ограничений и запретов на осуществление кредитными организациями отдельных банковских операций;

- применяется ли предусмотренное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях право на возбуждение административных производств за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности;

- имеют ли место факты необоснованного освобождения нарушителей от установленной ответственности и предоставления отдельным организациям льгот и преимуществ;

- применяются ли соответствующие меры воздействия к кредитным организациям, допустившим нарушения законодательства и прав граждан в сфере потребительского кредитования;

- осуществляется ли должный контроль за организацией банковского аудита;

- организован ли должным образом надзор за исполнением кредитными организациями законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; налажено ли надлежащее информационное взаимодействие с органами прокуратуры, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной налоговой службы, Министерства внутренних дел Российской Федерации;

- осуществляется ли контроль за устранением кредитными организациями выявленных нарушений законодательства и нормативных актов Центрального банка Российской Федерации;

- исполняются ли требования Указа Президента Российской Федерации от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономки» в части информирования органов прокуратуры о выявленных правонарушениях;

- не нарушаются ли права кредитных организаций при проведении проверок их деятельности, не применяются ли к ним необоснованные санкции (с учетом требований Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 25.08.2003 № 105-И о порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации).

При осуществлении надзора за кредитными организациями необходимо выяснить:

- есть ли у кредитной организации документы, необходимые для совершения банковских операций (свидетельство о государственной регистрации, лицензия, др.); не имелось ли оснований для отказа в их выдаче;

- допущена ли кредитная организация к участию в системе страхования вкладов физических лиц, не имеется ли препятствий для такого участия;

- не нарушаются ли требования законодательства при формировании уставных капиталов банка;

- не имеется ли фактов незаконного участия в учреждении и деятельности кредитной организации государственных органов;

- соответствуют ли заключаемые договоры требованиям гражданского и банковского законодательства; не имеется ли случаев незаконного одностороннего расторжения договоров либо одностороннего уменьшения процентных ставок по вкладам;

- допускаются ли нарушения при выдаче кредитов, в том числе потребительских (добросовестность рекламы, взимание комиссий, раскрытие полной информации и др.);

- соблюдаются ли обязательные экономические нормативы;

- не нарушается ли свобода экономической деятельности акционеров и вкладчиков;

- соблюдаются ли требования законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, добытых преступным путем (об идентификации клиентов и выгодоприобретателей; о соответствии ответственных сотрудников квалификационным требованиям, установленным нормативными актами Центрального банка Российской Федерации, о направлении в уполномоченный орган сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю и др.).

При этом прокурору следует максимально использовать возможности не только органов Центрального банка Российской Федерации, уполномоченных на проведение проверок кредитных организаций и принятие по их результатам соответствующих мер воздействия, но и иных государственных органов (Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная налоговая служба).

В случае установления прокурорами оснований для применения к Центральному банку Российской Федерации мер реагирования в связи с ненадлежащим осуществлением возложенных на него полномочий соответствующую информацию необходимо незамедлительно представлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации в соответствии с установленной компетенцией.

Методическое обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов неотъемлемая и значимая часть работы органов прокуратуры.

Как отмечалось в предыдущем параграфе, аналитическая работа является полноценной и необходимой функцией деятельности прокуроров, что требует ее закрепления в соответствующей статье Федерального закона о прокуратуре. Назрела потребность осуществления предметного мониторинга практики прокурорского надзора, который служит инструментом, обеспечивающим надлежащее качество работы по основным направлениям деятельности прокуратуры.

В науке прокурорского надзора выделяют понятия общей и частной методики.

Общая методика прокурорского надзора - научно обоснованная система апробированных и выверенных методов, приемов и технических средств, направленных на эффективное применение полномочий прокурора в целях установления, проверки нарушений законов и принятия мер по их устранению Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2008. С. 41..

Частная методика прокурорского надзора характеризуется использованием прокурором имеющихся возможностей применительно к конкретным сферам правовых отношений, иерархическому уровню объектов надзора, видам деятельности, в процессе которых допускаются правонарушения, требующие прокурорского реагирования, путем их индивидуализации и учета особенностей факторов, обусловливающих специфику правонарушений и деятельности прокурора по восстановлению нарушенной законности.

Выбор метода выявления нарушения закона во многом предопределяет эффективность надзорной деятельности органов прокуратуры. Для этого прокурору необходимо анализировать информацию, полученную из различных источников.

Сведения о нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности можно выявить, проанализировав данные территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации о проведенных проверках кредитных организаций и принятых по их результатам мерах, а также данные Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной налоговой службы и иных государственных органов. К источникам информации о нарушениях закона в рассматриваемой сфере относятся также жалобы и обращения граждан, предприятий и организаций, сообщения средств массовой информации и др.

Взаимодействуя с органами Центрального банка Российской Федерации и Федеральной службы по финансовому мониторингу, органы прокуратуры должны истребовать у них материалы, свидетельствующие о незаконном предпринимательстве либо содержащие признаки легализации преступных доходов при обналичивании денежных средств, сосредоточив их у самых опытных сотрудников, после чего осуществить по ним проверочные действия и принять правовое решение.

При осуществлении проверок прокуроры обязаны строго соблюдать банковскую и иную охраняемую законом тайну. Материалы проверок и акты прокурорского реагирования должны быть конфиденциальными, носить служебный характер, не публиковаться в средствах массовой информации. Отступление от этих требований грозит утечкой информации и может привести к ущемлению свободы экономической деятельности, причинению ущерба кредитной организации и дестабилизации банковской системы страны.

Важным методом, используемым при организации прокурорского надзора, является планирование работы, своевременное и качественное осуществление которого - одно из условий успешного выполнения прокурором стоящих перед ним задач по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов См.: Басков В.И. Прокурорский надзор, М., 1996. С.489..

В теории прокурорского надзора традиционно выделяются три стадии надзорного цикла: выявление нарушений и нарушителей законов, а также обстоятельств, им способствующих; реагирование на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие; установление результативности актов прокурорского реагирования См.: Берензон А.Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры: Дис. … д-ра. юрид. наук. М., 1977. С.146..

В информации Генеральной прокуратуры от 09.04.2008 № 20-16-08 «О практике планирования деятельности прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокуратурами» планирование рассматривается как важный элемент организации деятельности, позволяющий добиться необходимой результативности прокурорского надзора.

Планирование прокурорской проверки исполнения законодательства о банках и банковской деятельности осуществляется на основе анализа состояния законности, структуры и динамики нарушений в этой сфере правоотношений. При этом прокурорам необходимо соблюдать требования приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 04.10.2007 № 158 «О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации».

Виды надзорных проверок в области банковской деятельности установлены на основе традиционно выделяемых в теории и практике прокурорского надзора видов проверок.

В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной ситуации прокурорами планируются и проводятся надзорные проверки следующих видов:

...