О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

Статьей 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность кредитных организаций и их должностных лиц за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, в том числе частью 2 названной статьи - за нарушение установленных Центральным банком Российской Федерации нормативов и иных обязательных требований. Полномочия по составлению соответствующих протоколов предоставлены должностным лицам Центрального банка Российской Федерации (п. 81 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу ч. 1 ст. 23.1 данного Кодекса дела об административных правонарушениях, предусмотренных его ст. 15.26, рассматриваются мировым судьей.

Изучение практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в указанной сфере правоотношений показало, что нормы ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не применяются территориальными органами Центрального банка Российской Федерации, несмотря на то, что признаки состава этого правонарушения выявляются почти в ходе каждой проверки.

Такая практика противоречит нормам ч. 1 ст. 1.4, п. 81 ч. 2 ст. 28.3, ч. 1 ст. 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подп. 21 п. 1 ст. 14 Положения о территориальных учреждениях Центрального банка Российской Федерации, утвержденного Центральным банком Российской Федерации 29. 07. 1998. Она сформировалась на территории Российской Федерации вследствие разъяснений Центрального банка Российской Федерации, изложенных в письме от 02.07.2002 № 84-т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях», в соответствии с которыми территориальным управлениям Центрального банка Российской Федерации рекомендовано применять меры ответственности, определенные ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при привлечении к административной ответственности должностных лиц кредитной организации.

Вместе с тем анализ диспозиции и санкции приведенной статьи свидетельствует о том, что должностные лица кредитных организаций к ответственности по указанной норме не привлекаются. Таким образом, указания Центрального банка Российской Федерации, изложенные в названном письме, не имеют правовых оснований.

Полномочие по возбуждению дел об административных правонарушениях, по мнению сотрудников территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации, является их правом, реализация которого может осуществляться по их усмотрению. Такое суждение нельзя признать правомерным, что подтверждается общими положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим нарушителем, так и другими лицами.

Освобождение от административной ответственности возможно лишь в случае, предусмотренном ст. 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при малозначительности административного правонарушения. При этом освободить от административной ответственности по данному основанию вправе только судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении. В данном случае от ответственности, предусмотренной ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях РФ, по основанию малозначительности вправе освободить мировой судья.

Следовательно, анализ норм ст. 2.9, 3.1, 15.26, ст. 23.1, п. 81 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в их взаимосвязи подтверждает вывод о неправомерности позиции Центрального банка РФ по вопросу применения норм ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, такой вывод подтверждается изучением судебной практики См.: Постановления ФАС Московского округа от 23.10.2003 № КА-А40/8434-03; от 11.03.2004 № КА-А40/1261-04; от 28.04.2005, 21.04.2005 № КА-А40/3153-05; от 04.12.2006, 11.12.2006 № КА-А40/9517-06 по делу № А40-18158/06-72-134..

Статья 74 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации устанавливает, что в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Центрального банка РФ, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Центральный банк Российской Федерации имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

Часть 2 ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях также закрепляет, что нарушение кредитной организацией установленных Центральным банком Российской Федерации нормативов и иных обязательных требований влечет наложение административного штрафа.

Объективная сторона правонарушения, описанного в ст. 74 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации идентична изложенной в ч. 2 ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные вводным Законом, подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, ответственность за данный вид нарушения устанавливается Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при этом подлежит взысканию штраф, определенный в ст. 15.26 Кодекса.

Кроме того, в арбитражных судах сложилась практика, когда меры воздействия, принятые Центральным банком Российской Федерации на основании ст. 74 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации, признаются недействительными в силу нарушения кредитными организациями ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полагаем, что решением указанной проблемы может стать введение в последний дополнительных норм, предусматривающих административную ответственность должностных лиц Центрального банка Российской Федерации, не принявших надлежащих мер к нарушителям законодательства о банках и банковской деятельности.

Нормы ст. 13.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают административную ответственность за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей. Дела об административных правонарушениях данной категории возбуждаются прокурором (ст. 28.4 Кодекса).

К уголовной ответственности за незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, лица могут быть привлечены на основании ст. 183 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), практика применения которой отсутствует. Оставив анализ норм уголовного закона за рамками настоящего исследования, отметим, что Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон о прокуратуре прокурор лишен полномочий по возбуждению уголовных дел.

Важным нормативным правовым актом, принятым в 2004 г. в целях повышения защищенности кредиторов и заемщиков за счет общего снижения кредитных рисков, а также эффективности работы кредитных организаций, является Федеральный закон от 30.12.2004 № 218-ФЗ «О кредитных историях» (далее - Закон о кредитных историях).

Законом определены условия для формирования, обработки, хранения и раскрытия бюро кредитных историй информации, характеризующей своевременность исполнения заемщиками своих обязательств по договорам займа (кредита).

Содержание кредитной истории определено в ст. 4 Закона о кредитных историях (например, указание суммы обязательства заемщика на дату заключения договора займа (кредита), сроков исполнения обязательства заемщика в полном размере, уплаты процентов в соответствии с договором займа (кредита) и т.д.).

При этом представление источниками формирования кредитной истории информации в бюро кредитных историй не является нарушением служебной, банковской, налоговой или коммерческой тайны (п. 6 ст. 5 Закона о кредитных историях).

Центральным каталогом кредитных историй является подразделение Центрального банка Российской Федерации, которое ведет базу данных, создаваемую для поиска бюро кредитных историй, содержащих кредитные истории субъектов кредитных историй (ст. 3 Закона о кредитных историях).

Государственный контроль и надзор за деятельностью бюро кредитных историй осуществляется уполномоченным государственным органом - Федеральной службой по финансовым рынкам См.: Постановление Правительства РФ от 10.08.2005 № 501 «О Федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору за деятельностью кредитных историй»..

Таким образом, на современном этапе в России создается нормативно-правовая база, предоставляющая кредитным организациям возможность осуществления мониторинга заемщиков, в том числе нарушающих условия кредитных договоров.

Анализ законодательства о банках и банковской деятельности позволяет сделать вывод о несовершенстве правового регулирования рассматриваемой сферы правоотношений. Вместе с тем законодателем в последние годы проделана масштабная работа, заложившая основы для последующего развития кредитно-финансовой системы страны.

Практика показывает, что отсутствие надлежащего правового регулирования отдельных правоотношений в исследуемой сфере может повлечь многочисленные нарушения прав граждан, способно вызвать социальную напряженность и представляет угрозу устойчивому развитию экономики и государства в целом. В этой связи отдельного рассмотрения заслуживают вопросы нормативно-правового регулирования актуального в современных условиях института потребительского кредитования.

1.2 Правовое регулирование института потребительского кредитования в России и зарубежных странах

Потребительское кредитование - это широко распространенный в современных условиях вид кредитования, позволяющий физическим лицам быстро и просто получать необходимые им денежные средства на основании предъявления в банк минимального количества документов, а кредитным организациям оперативно размещать деньги с взиманием процентов за их использование.

Высокие темпы развития этого института в России обусловливают необходимость анализа регулирующих его норм законодательства.

По итогам 2004 года объем потребительского кредитования вырос почти в два раза по сравнению с 2003 года и достиг 535,8 млрд. руб. Только в I квартале 2005 года эта цифра составила уже 668,7 млрд. рублей См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В. Правовые проблемы потребительского кредитования на современном этапе // Закон. 2005. № 12. С. 55. . В 2005 году темпы роста объемов потребительского кредитования в 7 раз превысили увеличение активов банков, которые возросли всего в 2,3 раза. Уже тогда специалисты высказывали опасения, связанные с одновременным ростом рисков на этом рынке. Так, А.А. Козлов отмечал: «Если потребительское кредитование будет развиваться такими темпами еще пять лет, возможно, мы наткнемся на пределы финансовых возможностей населения оплачивать долги. Многие страны проходили этот неприятный период… Потребительское кредитование у нас начинает развиваться не через финансовые организации, а непосредственно через ритейловые сети. В отличие от банков они не проводят кредитного скоринга и не собирают кредитных историй… Некоторая часть доходов населения направляется на оплату процентов, скрытых в цене товара потребительских сетей, которые не учитываются в аналитике и не контролируются государством» Звягин Ю. Андрей Козлов: Потребительское кредитование растет вместе с рисками // Росс. бизнес-газета. 2005. 7 июня..

По опубликованным в Российской газете данным, долги граждан банкам растут быстрее, чем объемы выданных кредитов. За три года (2005 - 2007 гг.) они увеличились в 13 раз - до 4,1 млрд. долларов См.: Российская газета. 2008. 24 мая.. Размеры просроченных кредитов российских граждан в 2008 г. уже приближаются к 100 млрд. руб. См.: Российская газета. 2008. 21 мая.

Развитие института потребительского кредитования в России обусловливает необходимость его надлежащего правового регулирования. Необходимо отметить, что нормативно-правовое закрепление понятия потребительского кредитования в России отсутствует. В банковском обороте это понятие выделяют по двум признакам: статусу заемщика и целям кредитования. Потребительское кредитование связано с получением кредитов физическими лицами для удовлетворения своих личных потребностей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Выделяют его следующие виды:

- кредиты с обеспечением (залогом, поручительством) и без обеспечения;

- строго целевые кредиты и кредиты без определения конкретных целей;

- бумажные кредиты (выдаваемые на основании кредитного договора) и карточные (выдаваемые с использованием кредитной карты);

- экспресс-кредиты (получаемые непосредственно в магазине при приобретении товара) и получаемые в банке См.: Курбатов А.Я. Правовые проблемы потребительского кредитования // Банковское право, 2007. № 3..

К кредитам целевого характера относятся: автокредиты, ипотечные и образовательные кредиты. Несмотря на широкое применение потребительского кредитования в российской банковской практике, отсутствует специальное законодательство, регулирующее эти отношения.

Статья 9 Федерального закона от 26.01.1996 № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» устанавливает, что в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с ГК РФ, а также правами, предоставляемыми потребителю Законом РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 25.10.2007) «О защите прав потребителей» (далее - Закон о защите прав потребителей) и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.

Изложенное не позволяет согласиться с мнением о том, что положения законодательства о защите прав потребителей неприменимы к банковской деятельности, в частности к отношениям в сфере потребительского кредитования См.: Реналь Р. Садыков, Ришат Р. Садыков. Банковское кредитование потребителей: юридические и экономические особенности; Курбатов А.Я. Правовые проблемы потребительского кредитования // Банковское право. 2007. № 3..

Более того, концептуально такая позиция представляется неприемлемой и противоречащей Конституции РФ, провозглашающей права человека и гражданина высшей ценностью, а их защиту - обязанностью государства (ст. 2).

Напомним, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.1994 № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей», которое обязательно для применения судами общей юрисдикции, было указано, что нормы Закона о защите прав потребителей распространяются на отношения в сфере потребительского кредитования.

В данном случае можно говорить о пересечении правового регулирования сфер потребительских и финансовых отношений (рис.3):

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3. Сферы правового регулирования потребительского кредитования в России.

Рассматриваемая область правоотношений регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона о защите прав потребителей, Федерального закона о банках и банковской деятельности, Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации, Федерального закона «О рекламе» от 13.03.2006 № 38-ФЗ (ред. от 01.12.2007), Федерального закона «О защите конкуренции» от 27.06.2006 № 135-ФЗ (ред. от 01.12.2007). В настоящее время в России отсутствует специальный нормативный правовой акт, регулирующий процедуру кредитования физических лиц.

Между тем за рубежом потребительское кредитование подвергнуто достаточно обстоятельной правовой регламентации, главная цель которой - защита и обеспечение прав физических лиц (потребителей) в отношениях с более «сильной» стороной - банком, который занимается предоставлением кредитов на профессиональной основе Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В. Правовые проблемы потребительского кредитования на современном этапе // Закон. 2005. №12. С. 58. .

Анализ зарубежного опыта рассматриваемой области правоотношений подробно представлен в работе Алексеевой Д.Г. и Пыхтина С.В. «Правовые проблемы потребительского кредитования на современном этапе».

Ученые отмечают, что банковское законодательство США содержит специальную подотрасль - «Законодательство о защите потребителей при кредитовании» (Consumer Credit Protection Legislation). В его основе лежат четыре закона: Единообразный кодекс потребительского кредитования (Uniform Consumer Credit Code (UCCC), Закон о правдивости при предоставлении ссуд (Truth in Lending Act (TILA) 1968 г., Закон о достоверных кредитных отчетах (Fair Credit Reporting Act (FCRA) 1970 г., Закон о равных возможностях в кредитовании (Equal Credit Opportunity Act (ECOA) 1977 г.

В Uniform Consumer Credit Code потребительский кредит определен как кредит в размере, не превышающем 25 тыс. долларов, для личных, семейных, домашних (включая куплю-продажу товаров с рассрочкой платежа) или сельскохозяйственных нужд. Кредиты на покупку недвижимости относятся к категории потребительских независимо от суммы при условии, что процентная ставка по ним превышает 10 % годовых. Кроме того, этот документ закрепляет максимальный размер процентной ставки по стандартным потребительским кредитам и по возобновляемым кредитным линиям.

Что касается дополнительных платежей, то кредитор имеет право помимо платы за предоставление кредита получать от потребителя возмещение официально установленных платежей и налогов, страховых взносов и иных оказываемых потребителю услуг при условии, что они являются возмездными и цена установлена в разумных пределах. При просрочке платежа более чем на десять дней Uniform Consumer Credit Code установлены штрафные санкции.

Представляет интерес норма Uniform Consumer Credit Code, закрепляющая право потребителя на досрочный возврат суммы кредита полностью или частично без взимания каких-либо штрафов или процентов; если же установленные проценты были уплачены, то они подлежат соразмерному уменьшению.

Uniform Consumer Credit Code гарантирует право потребителя на полную и достоверную информацию об условиях кредитования, которая должна быть изложена ясно и заметно для потребителя, в письменной форме. Кредитор должен сообщить потребителю размер годовой процентной ставки, общую сумму платежей по кредиту; налогов и иных обязательных платежей, которые подлежат уплате в связи с кредитом, раскрыть условия страхования, а также размер любых иных дополнительных плат, включая штрафные санкции.

Более детальные гарантии прав потребителей при кредитовании устанавливает Закон о правдивости при предоставлении ссуд - TILA.

В этом документе содержится требование раскрытия потребителю в письменной форме действительной стоимости кредита: в виде процентов годовых (реальная процентная ставка) и их расчета. В последний включаются все суммы, подлежащие уплате потребителем по кредиту прямо либо косвенно, в том числе проценты за пользование кредитом, плата за предоставление и обслуживание кредита, платежи по гарантии, плата за страхование кредита, страховые взносы, платежи за предоставление кредитного отчета о потребителе.

Fair Credit Reporting Act устанавливает основания и порядок получения кредитных отчетов о потребителе - письменной, устной или в иной форме информации, предоставляемой агентствами отчетов о потребителях.

Такая информация свидетельствует о кредитоспособности потребителя, степени вероятности невозврата кредита и плохого обслуживания долга, содержит сведения о личности потребителя, его репутации, персональных особенностях, образе жизни. Эти персональные данные используются при принятии решения относительно способности потребителя удовлетворять требованиям, предъявляемым к стороне в кредитном договоре и договоре страхования, а также требованиям, предъявляемым к соискателям при трудоустройстве.

Равный доступ потребителей к банковским кредитным ресурсам независимо от пола, расы, национальности, религиозных убеждений, семейного положения, возраста и иных подобных факторов, напрямую не связанных с платежеспособностью, гарантируется Законом о равных возможностях в кредитовании.

В США уже свыше тридцати лет функционирует механизм правового регулирования института потребительского кредитования, опыт которого заслуживает внимания и привлекает, прежде всего, доступностью кредита. Каждый день в этой стране совершаются десятки миллионов покупок в кредит. Получить кредит может практически любой легально работающий на территории США человек. При этом все кредитные организации раз в месяц посылают обновленную информацию об использовании кредитов и оплате счетов клиентами в бюро кредитных историй. Информация хранится в системе кредитных бюро отдельными файлами, до тех пор, пока не поступит запрос на кредитную историю конкретного человека. В этот момент формируется кредитный отчет и человеку присваивается кредитный балл. Однако и в этих подробно регулируемых нормами закона условиях получатель кредита остается экономически незащищенной стороной. Американские специалисты отмечают, что системе ловушек, которую совершенствуют сотни финансовых аналитиков, не может противостоять ни один клиент См.: Кредит: взять и отдать // Российская газета. 2008. 19 марта..

Вопросы потребительского кредитования в Англии, как и в США, подробно урегулированы в течение длительного времени: c 1974 года действует Закон о потребительском кредите, в соответствии с которым данный вид кредита должен удовлетворять двум условиям: 1) предоставляться физическому лицу для удовлетворения личных нужд; 2) по сумме не превышать 25 тыс. фунтов стерлингов.

В Законе содержатся положения, направленные на обеспечение прав потребителей, в том числе даже такие детали, как наименование подзаголовков кредитного договора, размер шрифта текста договора, степень контраста между шрифтом и бумагой, на которой он написан и др.

К обязательным условиям договора отнесены: общая сумма кредита, годовая процентная ставка, график погашения кредита заемщиком. При этом названные условия не могут быть перемешаны с другими условиями, а должны располагаться рядом с полем для подписания договора потребителем. Закон уделяет серьезное внимание условиям, на которых заключаются соглашения о потребительском кредите, исключая кабальные сделки, в которых плата за кредит несоразмерно велика или соглашение иным образом противоречит принципам честной торговли. При этом кабальность сделки и несоразмерность платы являются вопросом факта и исследуются в каждом конкретном случае См.: Вишневский А.А. Банковское право Англии. М., 2000. С. 209 - 212. .

Доступности кредита в Великобритании, как и в США, корреспондирует активно работающий механизм использования кредитных историй. Необходимо отметить, что общая сумма невыплаченных жителями Великобритании кредитов составляет свыше 100 миллиардов фунтов стерлингов См.: Кредит: взять и отдать // Российская газета. 2008. 19 марта..

Внимание к проблеме потребительского кредитования было привлечено на уровне Европейского Союза и европейского права. Так, еще в 1975 г. Совет Европы принял резолюцию о предварительной программе ЕЭС по защите потребителя и информационной политике. В этом документе изложены принципы защиты экономических интересов потребителей: приобретатели товаров и услуг должны быть защищены от положений стандартных контрактов, в частности от исключения из контрактов существенных прав потребителей (данное направление рассматривалось в качестве приоритетного); потребитель должен быть защищен от ущерба своим экономическим интересам в результате неудовлетворительного оказания услуг; презентация и продвижение товаров и услуг, включая финансовые услуги, не должны приводить к заблуждению, в прямой или косвенной форме, лиц, которым они оказываются или которые заинтересованы в таких услугах Потребительское кредитование: сравнительный анализ опыта России и Прибалтики // Юридическая работа в кредитной организации. 2006. № 1. .

В банковском праве Европейского Союза в сфере потребительского кредитования действуют три Директивы о сближении законов, постановлений и административных положений государств - членов ЕЭС, касающиеся потребительского кредита, принятые в 1986, 1990, 1996 гг. соответственно. Понятие договора потребительского кредита, сформулированное в п. 2 ст. 1 Первой директивы, довольно широкое - это договор, по которому кредитор предоставляет или обязуется предоставить потребителю кредит в форме отсрочки платежа, займа или иной финансовой помощи. Это понятие уточняется перечнем договоров, формально соответствующих данному определению, но не относящихся к числу потребительских кредитов. Таковыми являются, например, кредитные договоры, заключенные с целью приобретения земельного участка или здания в личную собственность либо ремонта здания; договоры аренды, за исключением случаев, когда они предусматривают переход права собственности на арендуемое имущество по окончании договора к арендатору.

Необходимо отметить, что Первая директива устанавливает не только максимальную - 20 тыс. евро., но и минимальную сумму кредитного договора - 200 евро.

Наиболее подробно договор потребительского кредита (займа) урегулирован в банковском праве Германии. В соответствии с § 491 Германского гражданского уложения (ГГУ) договором потребительского займа является возмездный договор займа между предпринимателем в качестве займодавца и потребителем в качестве заемщика. Определение дополняется перечнем условий, при которых заем не относится к потребительскому. При этом ГГУ не устанавливает максимальную сумму займа, минимальная составляет 200 евро. Кроме того, в ГГУ, регламентированы сведения, которые должно содержать заявление потребителя о заключении договора, среди которых: указание общей суммы периодических платежей, вид и способ возврата займа, процентная ставка и прочие расходы по займу, эффективный годовой процент, расходы на страхование риска невозврата займа и др. См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В. Правовые проблемы потребительского кредитования на современном этапе // Закон. 2005. № 12. С. 61.

Аналогичные подходы к нормативному правовому регулированию института потребительского кредитования содержатся в банковском законодательстве Франции, в частности в Законе от 10 января 1978 г. № 78-22 (Закон Скривенера). Перед заключением кредитного договора кредитор должен передать предполагаемому заемщику (потребителю) письменный документ, содержащий не только указание суммы совокупной процентной ставки, но и перечисление гарантий прав потребителя, установленных Законом. Этот документ должен содержать ряд обязательных упоминаний: удостоверение сторон, характер кредита, последовательность выплат, их точную и полную сумму, включая дополнительные издержки (проценты, комиссионные, заранее твердо установленные взимания, страхование, расходы по ведению досье и счета См.: Кристиан Гавальда, Жан Стуфле. Банковское право. Учреждения - Счета - Операции - Услуги / Перевод с французского. М., 1996. С. 275..

Анализ банковского законодательства Англии, Франции, США, Германии показывает, что в целом оно направлено на обеспечение прав потребителей при кредитовании. Представляется, что накопленный в этой сфере опыт должен быть использован при разработке проекта федерального закона о потребительском кредитовании в России.

Отсутствие надлежащего правового регулирования института потребительского кредитования в нашей стране способствует нарушениям прав граждан, порождает судебные разбирательства. Вместе с тем разрозненность правовых норм формирует противоречивую судебную практику.

На данном этапе вместо судебных разбирательств по вопросам нарушения прав заемщиков Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека предлагает банкам введение типового кредитного договора. Следует поддержать инициативу ведомства об ужесточении ответственности банков и введении запрета на судебные разбирательства с заемщиками по месту нахождения кредитных организаций, что должно найти отражение в типовом договоре. Однако такая форма компромисса не устраивает банковские сообщество См.: Роспотребнадзор предложил банкам мировое соглашение // Коммерсант. 2007. 15 ноября. . Полагаем, что разработка и утверждение Центральным банком Российской Федерации типового договора потребительского кредитования, в котором будут предусмотрены все существенные условия предоставления кредитов, позволят исключить возможность взимания необоснованных комиссий (платежей). Однако в будущем такое типовое соглашение должно быть урегулировано нормами федерального законодательства.

С 1 июля 2007 г. рекомендации об информировании заемщиков о реальной стоимости кредита были даны для кредитных учреждений Центральным банком Российской Федерации Письмо Центрального банка Российской Федерации от 01.06.2007 № 78-Т «О применении пункта 5.1 Положения Банка России от 26 марта 2004 года № 254-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности».. Однако, по мнению экспертов, далеко не все кредитные организации сообщали правду своим клиентам, особенно, если учитывать, что эффективная процентная ставка по потребительским кредитам варьируется от 90 до 124 процентов годовых при заявленных 29 процентах Кредит без тайн, телевизор без помех // Российская газета. 2007. 27 октября. .

Следует отметить, что изменениями, внесенными 25 октября 2007 г. в Законе о защите прав потребителей Федеральный закон от 25 октября 2007 г. № 234 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации»., закреплена обязанность банков предоставлять гражданину не только информацию о полной сумме, подлежащей выплате по кредиту, но и график погашения этой суммы (ч. 2 ст. 10).

В развитие положений ст. 10 Закона о защите прав потребителей, Центральный банк Российской Федерации издал письмо от 29.12.2007 № 228-Т «По вопросу осуществления потребительского кредитования». В этом документе указывается на обязанность кредитных организаций соблюдать норму абз. 4 ч. 2 ст. 10 Закона. Кроме того, им рекомендуется адаптировать к указанной норме Закона политику взимания процентов за пользование кредитами и иных платежей, связанных с выдачей кредита, в частности - комиссионного вознаграждения.

Несомненным достижением комплексной работы органов контроля и надзора во взаимодействии с Генеральной прокуратурой Российской Федерации можно считать Федеральный закон от 08.04.2008 № 46-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статью 30 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

Дополненная редакция данной статьи устанавливает, что кредитная организация до заключения кредитного договора с заемщиком - физическим лицом и до изменения условий кредитного договора с указанным заемщиком, влекущего изменение полной стоимости кредита, обязана предоставить заемщику - физическому лицу информацию о полной стоимости кредита, а также перечень и размеры платежей заемщика - физического лица, связанных с несоблюдением им условий кредитного договора.

Кроме того, теперь кредитная организация обязана определять в кредитном договоре полную стоимость кредита, предоставляемого заемщику - физическому лицу, а также указывать перечень и размеры платежей заемщика - физического лица, связанных с несоблюдением им условий кредитного договора.

В расчет полной стоимости кредита должны включаться платежи заемщика - физического лица по кредиту, связанные с заключением и исполнением кредитного договора, в том числе платежи указанного заемщика в пользу третьих лиц в случае, если обязанность этого заемщика по таким платежам вытекает из условий кредитного договора, в котором определены такие третьи лица.

В случае если полная стоимость кредита не может быть определена до заключения кредитного договора с заемщиком - физическим лицом и до изменения условий кредитного договора, влекущего изменение полной стоимости кредита, поскольку кредитный договор предполагает различные размеры платежей указанного заемщика по кредиту в зависимости от его решения, то кредитная организация обязана довести до заемщика - физического лица информацию о полной стоимости кредита, определенной исходя из максимально возможных суммы кредита и срока кредитования.

В расчет полной стоимости кредита не включаются платежи заемщика - физического лица по кредиту, связанные с несоблюдением им условий кредитного договора.

Полная стоимость кредита рассчитывается кредитной организацией и доводится ею до заемщика - физического лица в порядке, установленном Центральным банком Российской Федерации.

Резюмируя сказанное, отметим, что принятые законодателем и Центральным банком нормы направлены на создание прозрачных условий предоставления кредитов, но не носят исчерпывающий характер и не решают проблему в целом. Гражданам, обращающимся за получением кредитов на покупку товаров, по-прежнему не предоставляется полная и достоверная информация об условиях кредитования.

По нашему мнению, в основе которого лежит позиция Конституционного Суда Российской Федерации См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03. 07. 2001. № 10-П. о гражданине как экономически слабой стороне в правоотношениях с банком, назрела необходимость перехода к практике отказа от начисления банками комиссий по кредитному договору. В этой связи обратимся к анализу норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения по существу.

Изучение норм законодательства, регулирующего сферу потребительского кредитования, дает основание высказать мнение о неправомерности взимания с граждан дополнительных платежей (комиссий), помимо обусловленных заключением кредитного договора.

Согласно ст. 819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуется предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты за нее.

В соответствии с принципом свободы договора (ч. 1 ст. 421 ГК РФ) кредитные организации могут заключать с физическими лицами кредитные договоры, при этом условия договора определяются по усмотрению сторон (ч. 4 ст. 421 ГК РФ), поэтому помимо платежей по названному договору, могут содержать и иные, заранее оговоренные, платежи (комиссии). Данное обстоятельство, на первый взгляд, формально вводит в правовое русло начисление кредитными организациями комиссий за открытие счета, осуществление операций по счету, а также за досрочное погашение ссуд и штрафов за просрочку платежей. Такую позицию занимает Ассоциация российских банков, излагая ее в соответствующих письмах Письмо Ассоциации российских банков от 16.11.06 № А-01/1Е-576 «О неправомерном толковании территориальными управлениями Роспотребнадзора норм законодательства, регулирующих правоотношения сторон договора потребительского кредита»; Письмо Ассоциации российских банков от 20.06.2007 № А-02/5-328 «О применении письма ЦБ РФ от 01.06.2007 № 78-Т»..

Однако предоставление физическому лицу кредитной организацией кредита в соответствии с нормами глав 42, 45 ГК РФ, п. 2.1.2 Положения Центрального банка Российской Федерации от 31.08.1998 № 54-ПСм.: Положение Центрального банка Российской Федерации от 31.08.1998 № 54-П «О порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения)» (ред. от 27.07.2001) // Вестник Банка России. 2001. № 73. не поставлено в зависимость от открытия расчетного или иного счета заемщику и не влечет автоматического заключения договора банковского счета. Открытие банковского счета в силу ст. 30 Федерального закона о банках и банковской деятельности является правом, а не обязанностью банков. Кроме того, согласно ст. 16 Закона о защите прав потребителей продавцу товаров (работ, услуг) запрещено обусловливать приобретение одних товаров (работ, услуг) обязательным приобретением других товаров (работ, услуг).

Следовательно, включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, влечет наложение административного штрафа, что подтверждается судебной практикой См.: Постановление ФАС Уральского округа от 08.08.2006 № Ф09-6703/06-С1 по делу № А60-5173/06-С9..

Кредитная организация помимо банковских операций вправе осуществлять иные сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 5 Закона о банках), что обусловливает возможность оказания банками возмездных услуг.

Рассмотрение кредитной организацией заявки физического лица на выдачу потребительского кредита не является договором возмездного оказания услуг, предусмотренным ст. 779 ГК РФ, поскольку результатом рассмотрения заявки не является установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). Рассмотрение заявки на получение кредита само по себе не порождает каких-либо правовых последствий для граждан и является предварительным этапом к заключению кредитного договора.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в нарушение требований ст. 16 Закона о защите прав потребителей заключение кредитного договора обусловлено заключением договора на оказание услуг по рассмотрению заявки на выдачу кредита с начислением соответствующей комиссии.

Согласно п. 1 ст. 1 Закона о защите прав потребителей, отношения с участием потребителей регулируются в первую очередь нормами ГК РФ, следовательно, включение банком в кредитные договоры с потребителями условий, ущемляющих их права, закрепленные ГК РФ, является административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 14.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение иных прав потребителей). Такая позиция изложена в совместном письме Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 12.07.2007.

Анализ показал также и необоснованность начисления кредитными организациями комиссии за перечисление денежных средств и выдачу их наличными. В соответствии с ч. 1 ст. 819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуется предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее. Следовательно, предоставление денежных средств после заключения кредитного договора является обязанностью кредитной организации, исполнение которой не может быть обусловлено какой-либо встречной оплатой со стороны заемщика.

Необходимо отметить также то что, рассмотренные виды комиссий по своей правовой природе фактически являются исполнением обязательств банка по кредитной сделке, поэтому такие действия невозможно выделить в соответствии с ч. 1 ст. 779 ГК РФ в качестве самостоятельной услуги, которую заказчик (заемщик) при заключении кредитного договора имел намерения получить дополнительно.

Практика начисления банками комиссии за открытие и ведение ссудных счетов (счета по учету выданных кредитов и иных размещенных средств) также не имеет правовых оснований. Следует согласиться с мнением, что ссудный счет по своей правовой природе является счетом бухгалтерского учета, а не банковским счетом и на него не распространяются положения главы 45 ГК РФ «Банковский счет» См.: Даниленко С. Некоторые проблемы правового регулирования объекта банковской тайны // Хозяйство и право. 2007. № 10; Курбатов А.Я. Правовые проблемы потребительского кредитования // Банковское право. 2007. № 3 и др.. Необходимость отражения выданного кредита на ссудных счетах - это обязанность банка по ведению бухгалтерского учета размещенных денежных средств.

При заключении между кредитной организацией и физическим лицом кредитного договора его условия о возможности досрочного погашения кредита должны соответствовать требованиям ч. 2 ст. 810 ГК РФ, то есть предусматривать право кредитной организации дать согласие на досрочное возвращение займа без предъявления каких-либо условий, обязывающих заемщика оплатить такое согласие. Следовательно, начисление банком комиссии за досрочное погашение заемщиком задолженности по договору потребительского кредитования является неправомерным.

Кроме того, ч. 2 ст. 811 ГК РФ определено, что если договором займа предусмотрено возвращение его по частям (в рассрочку), то при нарушении заемщиком срока, установленного для возврата очередной части займа, займодавец вправе потребовать досрочного возврата всей оставшейся суммы займа вместе с причитающимися процентами. Таким образом, включение в кредитный договор условий, предусматривающих взыскание с заемщика комиссий (штрафов) за просрочку ежемесячных выплат по кредитному договору, является незаконным.

Полагаем, что в отсутствующем в настоящее время федеральном законе о потребительском кредитовании должно найти концептуальное закрепление толкование действующих правовых норм, регулирующих сферу потребительского кредитования в пользу гражданина как экономически слабой стороны. Кроме того, в этом направлении необходимо скорректировать и нормативные акты Центрального банка Российской Федерации.

Нормативная правовая база, подробно регулирующая сферу потребительского кредитования, реализуемая под надлежащим контролем и эффективным прокурорским надзором, позволит обеспечить своевременную защиту прав граждан и устранить угрозу социально опасного накопления кредитных рисков.

1.3 Предмет, цель, приоритетные задачи и направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

Предмет прокурорского надзора отражает его сущность, специфику и основные направления, поэтому его определению всегда уделялось большое внимание в теории прокурорского надзора.

А.Х. Казарина отмечает, что определение предмета прокурорского надзора - стержневой, исполняющий роль опоры в конструкции прокурорского надзора вопрос. От того, насколько в теории и практике будет достигнуто согласие по ключевым вопросам, зависят реальные возможности прокуратуры по влиянию на складывающийся правопорядок См.: Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности. М., 2005. С. 60.. Как только возникало искаженное представление о предмете прокурорского надзора, так тут же прокуроры переключались на выполнение несвойственных им функций См.: Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов. 1984. С. 6. .

Таким образом, исследование предмета прокурорского надзора требует точного определения в законе.

Для выделения предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности обратимся к анализу общих определений прокурорского надзора.

Функция надзора за исполнением законов являлась основной с момента создания прокуратуры в 1722 г. императором Петром I и до судебных реформ Александра II См.: Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. М., 2006., Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности..

В советский период под предметом так называемого общего надзора прокуратуры понимались документально оформленные действия органов государственного управления.

К документам, над которыми прокурор осуществлял надзор, относились постановления органов власти, административные акты, различного рода соглашения, протоколы, коллегиально принятые решения различных государственных и кооперативных организаций. См.: Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., 1954. С.51.

С расширением задач, которые государство ставило перед органами прокуратуры, под предметом прокурорского надзора понимали соответствие закону издаваемых актов и точное исполнение законов. См., например: Березовская С.Г. Прокурорский надзор в СССР. М., 1966. С. 72; Гаврилов В.В. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране социалистической собственности в торговле: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1972. С. 7; Коробейников Б.В. Основные понятия общего надзора: Сб. Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч.2. М., 1975. С. 26 и др.

В теории прокурорского надзора не сложилось единого мнения по рассматриваемому вопросу. Некоторые ученые представляли его без разделения на законность актов и действий. Так, Г.И. Бровин полагает, что предмет надзора это деятельность учреждений, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан по исполнению и соблюдению законов. См.: Бровин Г.И. Прокурорский надзор за исполнением законности в исправительно-трудовых колониях и его роль в повышении эффективности деятельности колоний: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1967. С. 8. Другие авторы сужали его содержание до выявления нарушений законов в правовых актах и деятельности государственных органов, должностных лиц, а также граждан. См.: Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы прокурорского надзора. Душанбе, 1970. С. 113.

Необходимо отметить, что в 1960-1970 годы в работах по прокурорскому надзору отсутствовало единое определение предмета общенадзорной деятельности прокуратуры См., например, Коробейников Б.В. Предупреждение преступлений в народном хозяйстве методами общего надзора прокуратуры // Проблемы прокурорского надзора, М., 1972, С. 139; Емельянов С.А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора. М., 1980, С. 17; Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984, С. 10-40 и др..

В Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации (ст. 21 - 25), принятом в 1992 г., сформулировано определение предмета надзора за исполнением законов.

В соответствии с ч. 1 ст. 21 названного Закона, предметом надзора за исполнением законов являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в данном пункте.

Настоящая работа основана на понимании предмета прокурорского надзора как законности действий и правовых актов управомоченных органов и лиц См.: Казарина А.Х. Указ. соч. С. 62..

Закрепленный в Законе о прокуратуре предмет надзора, на наш взгляд, нуждается в корректировке. Следует согласиться с мнением, что в связи с определенной периодичностью издания указов Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (в среднем один раз в четыре года) целесообразно в ст. 21 ограничиться нейтральным термином «федеральные органы исполнительной власти» См.: А.Ю. Винокуров. Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов // Законность. 2006. № 4..

Полагаем возможна следующая редакция нормы Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, касающейся определения предмета прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов:

«Предметом надзора являются:

1) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами надзора и контроля, судебными приставами, коммерческими и некоммерческими организациями, должностными лицами либо лицами, выполняющими в указанных органах и организациях управленческие функции, а также индивидуальными предпринимателями;

2) соответствие нормативных и иных правовых актов, издаваемых указанными в пункте 1 настоящей статьи органами, организациями и лицами, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также законам субъектов Российской Федерации».

Пункт второй представленной редакции Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации конкретизирует сущность рассматриваемой деятельности органов прокуратуры.

С учетом изложенного потребуется соответствующая корректировка ч.2 ст. 1 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации.

Говоря о социальной значимости надзора за исполнением законов, следует согласиться с мнением, что он оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране. В общем надзоре заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Своевременные выявление и пресечение нарушений законов способны позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений См.: Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2008. С. 173..