О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

В итоговом документе 7-й конференции Генеральных прокуроров государств - членов Совета Европы, прошедшей 5-6 июля 2006 г. в г. Москве, прокуроры на международном уровне юридически признали, что надзорные функции прокуратуры по защите прав и свобод граждан являются положительным опытом, поставив точку в полемике по этому вопросу.

В рамках надзора за исполнением законов органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности.

Специфика надзора в этой сфере правоотношений предопределяется особым статусом Центрального банка Российской Федерации, который, являясь органом банковского надзора и регулятором банковской деятельности, не входит в структуру ни одной из ветвей государственной власти. Его положение закреплено Конституцией РФ и Федеральным законом о Центральном банке Российской Федерации. Вместе с тем прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ст.1 Федерального закона о прокуратуре). Следовательно, органы прокуратуры от имени государства обязаны проверять законность правовых актов и действий Центрального банка РФ.

Центральный банк Российской Федерации выполняет функции (ст. 4 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации), которые условно можно классифицировать следующим образом:

1. Управленческие функции:

- принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

- осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

- во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

- осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Центрального банка Российской Федерации.

2. Организационно-финансовые:

- является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

- осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

- регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

- монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

- осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

- организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

- проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

- осуществляет выплаты Центрального банка Российской Федерации по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;

- осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты.

3. Нормотворческие функции:

- по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации);

- устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

- устанавливает правила проведения банковских операций;

- определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

- устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;

- устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты.

Главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Надзорные и регулирующие функции Центрального банка Российской Федерации, установленные Федеральным законом о Центральном банке Российской Федерации, могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора.

Изучение эволюции банковской системы России позволяет признать ее функционирование малоэффективным. В этой связи некоторые исследователи полагают, что монопольное положение Центрального банка Российской Федерации делало практически невозможным вмешательство других государственных органов в банковский сектор экономики в критический момент его развития, и обосновывают необходимость модернизации существующего механизма банковского регулирования.

В наиболее стабильных и эффективных банковских системах мира помимо центральных банков присутствуют иные полномочные органы: в Германии кроме Немецкого федерального банка существует Федеральное ведомство надзора за кредитным делом; во Франции кроме Банка Франции - Комитет по банковской регламентации, Комитет по кредитным учреждениям и Банковская комиссия; в США управление банковской системой осуществляют Совет управляющих Федеральной резервной системой, окружные Федеральные резервные банки, Служба контроля денежного обращения и Федеральная корпорация страховых депозитов См.: Добрынин Н.Н. Конституционно-правовые аспекты функционирования банковской системы Российской Федерации и проблема адаптации к вступлению в ВТО // Государство и право. 2008. № 2. С. 102..

Говоря о неэффективности «предельного управленческого централизма» в организации банковской системы, Н.Н. Добрынин обращается к опыту Великобритании, где монопольное положение Банка Англии (с 1987 г.) привело к крупнейшему банковскому кризису, принявшему международный характер. Это показало правительству Великобритании необходимость кардинальной реформы банковской системы и уже с 1997 г. надзорные функции в отношении банков и иных расчетно-кредитных организаций, а также элементов финансовой системы страны были переданы специально созданной Администрации финансовых услуг, часть иных полномочий поступила в ведение Министерства финансов.

Представляется, что предлагаемая Н.Н. Добрыниным новелла об ограничении сферы полномочий Центрального банка РФ исключительно защитой и обеспечением устойчивости рубля с их частичной передачей вновь созданной системе государственных органов, регулирующих отношения в кредитно-финансовой сфере, имеет все большие перспективы по мере развития банковского сектора.

На современном этапе этот тезис подтверждается эффективным разрешением кризисной ситуации в сфере потребительского кредитования, когда в защиту прав граждан в рамках предоставленных законом полномочий выступила, прежде всего, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в том числе обращаясь в суд и прокуратуру. В то же время Центральный банк Российской Федерации подключился к разрешению проблемы только после внесения акта прокурорского реагирования. В будущем создание системы государственных органов, регулирующих отношения в кредитно-финансовой сфере, сделают ее эффективно контролируемой и позволят предупреждать нарушения прав граждан, а не только устранять их последствия.

Длительное время Центральный банк Российской Федерации, опираясь на свой независимый правовой статус в системе органов государственной власти, уклонялся от государственного контроля. Такая позиция оказала негативное воздействие на развитие банковской системы и экономики страны в целом.

История развития отечественной банковской системы свидетельствует о том, что кризисные явления наступали неожиданно, хотя отрицательные тенденции накапливались долго. Между тем последующий анализ показывает возможность их прогнозирования и предотвращения своевременными и последовательными действиями правоохранительных и надзорных органов.

Например, неоперативность в пресечении аферы с фиктивными авизо (1992 г.) крайне негативно сказалась на функционировании банковской системы и экономики страны. Банком России несвоевременно принимались превентивные меры по противодействию этому явлению, а правоохранительными органами - меры уголовно-правового характера, арестовывались исполнители, организаторы хищений, их соучастники в банковском секторе. При таких обстоятельствах мошенники смогли обналичить и присвоить похищенные денежные средства, которые стали питательной средой для экстремизма, терроризма, организованной преступности.

В этой связи уместно напомнить и о локальном банковском кризисе (1995 - 1996 гг.), когда кредитные организации, расположенные на территории Москвы и Московской области, в погоне за сверхприбылью повышали ставки по кредитам одновременно с крупными заимствованиями на межбанковском рынке. В результате связанные взаимными обязательствами банки перестали выполнять свои обязательства перед вкладчиками.

Кризис августа 1998 года оказал влияние на всю экономику страны, показав несостоятельность политики Центрального банка РФ и его неспособность единолично управлять банковской системой.

Неблагополучные ситуации в кредитно-банковской сфере не только могли предвидеть, но и обязаны были пресечь органы банковского надзора, так как банковские риски превысили все возможные нормативы. Именно на этой стадии особенно важен прокурорский надзор за законностью деятельности Центрального банка Российской Федерации и его территориальных подразделений.

Поэтому, не вмешиваясь в закрепленные Конституцией РФ и Федеральным законом о Центральном банке Российской Федерации функции этого органа, прокуроры обязаны систематически осуществлять проверки исполнения законов органами банковского надзора См.: Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о банках и банковской деятельности // Законность. 2008. № 1. С. 2 - 5..

В связи с трагическими событиями 2006 года (убийство первого заместителя Центрального банка Российской Федерации) Генеральная прокуратура Российской Федерации не ограничилась только принятием мер уголовно-правового характера: на протяжении нескольких месяцев изучалась деятельность надзорных органов Центрального банка Российской Федерации, а прокурорам субъектов Российской Федерации было поручено проверить исполнение законодательства о банках и банковской деятельности в соответствующих территориальных подразделениях. Эта работа показала, что усилия Центрального банка Российской Федерации по наведению порядка в данной сфере должны поддерживаться правоохранительными, надзорными и контролирующими органами.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности заключается в осуществлении от имени государства надзора за единообразным исполнением Конституции РФ и законов, регулирующих отношения в кредитно-финансовой сфере, на всей территории Российской Федерации.

Под предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности следует понимать соблюдение Конституции Российской Федерации, соответствие действующим на территории РФ законам правовых актов и действий должностных лиц Центрального банка РФ, кредитных организаций.

Учитывая многосторонность правоотношений, возникающих в кредитно-финансовой сфере, правозащитную функцию органов прокуратуры, представляется возможным говорить и о предмете прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности в широком смысле. При этом в предмет надзора входит соблюдение Конституции РФ, соответствие законам правовых актов и законность действий уполномоченных государственных органов, осуществляющих надзорные и контрольные функции в кредитно-банковской сфере. К органам, в той или иной степени осуществляющим указанные полномочия, можно отнести Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную антимонопольную службу, Федеральную налоговую службу, Роспотребнадзор.

Приоритетные задачи, решаемые органами прокуратуры в рассматриваемой области правоотношений:

1. Обеспечение точного и единообразного исполнения Центральным банком РФ, его территориальными подразделениями, органами контроля, органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, кредитными организациями законодательства о банках и банковской деятельности.

2. Своевременное выявление нарушений законодательства о банках и банковской деятельности и адекватное пресечение их всеми правовыми средствами, предусмотренными Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации.

3. Профилактика нарушений законодательства о банках и банковской деятельности во взаимодействии с контролирующими и правоохранительными органами.

4. Защита конституционных прав и законных интересов граждан и юридических лиц в кредитно-финансовой сфере, государственных и общественных интересов.

Основная цель надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности вытекает из п. 2 ст. 1 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации и заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в кредитно-финансовой сфере правоотношений.

Таким образом, в рамках достижения основной цели при осуществлении надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности органы прокуратуры призваны спрогнозировать, пресечь и предотвратить правонарушения, своевременно выявить несовершенство законодательства, противодействовать отмыванию денежных средств, полученных преступным путем.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предписано осуществлять надзор за законностью правовых актов, издаваемых, в частности, органами контроля, их должностными лицами, независимо от поступления информации о нарушениях законности, используя при этом право проведения периодических проверок.

Центральный банк Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации). Нормативные акты Центрального банка Российской Федерации регулируют денежную систему, банковские операции и другие вопросы, затрагивающие права и законные интересы физических, юридических лиц и государства. Прокуроры обязаны постоянно проверять соответствие нормативных актов Центрального банка Российской Федерации федеральному законодательству.

Материалы прокурорской практики свидетельствуют о том, что к основным направлениям надзора в сфере банковской деятельности относятся:

- надзор за соответствием правовых актов, издаваемых Центральным банком Российской Федерации, его территориальными учреждениями и кредитными организациями действующему законодательству;

- надзор за исполнением законов Центральным банком Российской Федерации, его территориальными учреждениями, а также кредитными организациями;

- надзор за выполнением Центральным банком Российской Федерации и его территориальными учреждениями законодательно возложенных на них обязанностей по надзору за деятельностью кредитных организаций;

- законность и полнота принимаемых Центральным банком Российской Федерации и его территориальными учреждениями мер по устранению правонарушений в кредитно-банковской сфере.

В современных социально-экономических условиях направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности охватывают широкий спектр правоотношений, в том числе возникающих:

1) при регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности;

2) при осуществлении процедур финансового оздоровления кредитных организаций;

3) при выполнении функции банковского надзора за исполнением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Центрального банка Российской Федерации, установленных ими обязательных нормативов.

4) в сфере потребительского кредитования;

5) при реализации и осуществлении валютного регулирования и валютного контроля;

6) при осуществлении страхования вкладов физических лиц;

7) при взаимодействии Центрального банка Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой по финансовому мониторингу, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной налоговой службой.

8) при соблюдении служащими Центрального банка Российской Федерации установленных законом ограничений.

Отметим, что функция банковского надзора Центрального банка реализуется через деятельность Комитета банковского надзора (органа, осуществляющего регулирующие и надзорные функции).

Столь широкий перечень правоотношений, охватываемых направлением прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, сформулирован впервые и выработан практикой прокурорского надзора в современный период.

Ранее, например, А.И. Соколовой выделялось шесть видов правоотношений, охватываемых прокурорским надзором за исполнением законов о банках и банковской деятельности См.: Соколова И.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности. М., 1999. С. 35., не вполне корректно обозначенных автором как направления.

Полагаем невозможным согласиться с мнением А.Х. Казариной о том, что «расширение рамок надзора обрекает прокуроров на заведомо невыполнимую работу, а в худшем случае на дискредитацию органов прокуратуры» Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). М., 2005. С. 177.. Организация прокурорского надзора в целом, и в кредитно-банковской сфере в частности, предопределяется наличием нарушений требований закона и необходимостью защиты прав общества и государства. При этом конкретные ориентиры для прокуроров формулируются в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ.

Нормативно-правовой основой организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Издание этого организационно-распорядительного документа, сменившего аналогичный приказ 1996 г., обусловлено происходящими изменениями в законодательстве и структуре органов прокуратуры, необходимостью совершенствования надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в новых социально-экономических реалиях.

В соответствии с п. 1 названного приказа в числе основных направлений надзорной деятельности названы:

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- надзор за законностью правовых актов;

- надзор за исполнением законов в сфере экономики;

- предупреждение преступных проявлений.

При этом надзор за законностью правовых актов осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности, то есть постоянно (п. 3 приказа).

Надзор за исполнением банковского законодательства является направлением, на котором прокурорам необходимо сосредоточить усилия в соответствии с п. 8 приказа №195.

Особое внимание при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере экономики предписано уделять также вопросам выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции.

В рамках осуществления надзора за исполнением банковского законодательства органы прокуратуры должны обеспечить в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений в этой сфере правоотношений надлежащее взаимодействие со следующими уполномоченными контролирующими органами:

- Центральным банком Российской Федерации;

- Федеральной службой по финансовому мониторингу;

- Федеральной антимонопольной службой;

- Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

- Федеральной налоговой службой.

В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придается выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений (п. 10 приказа № 195).

Особо отметим, что в июле 2006 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации утверждена стратегия работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. Новизна подхода на данном этапе заключается в концентрации усилий прокуроров не только на проведении проверок исполнения законов о государственной и муниципальной службе, но и на выявлении при осуществлении надзора за исполнением федерального законодательства в целом, коррупционных проявлений, их порождающих причин и условий.

Таким образом, надзор за исполнением законов на территории Российской Федерации, в том числе законодательства о банках и банковской деятельности, противодействии легализации незаконных денежных средств, осуществляется сквозь призму противодействия коррупции.

Широкий спектр правоотношений, охватываемых рамками прокурорского надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности, и накопленный опыт надзорной деятельности в современных социально-экономических реалиях обусловливают необходимость издания отдельного организационно-распорядительного документа, регулирующего данное направление деятельности прокуроров. Это позволит акцентировать внимание прокуроров на особенно важных участках работы, повысив ее эффективность.

Исходя из научных и правовых основ, сформулированных предмета, цели, приоритетных задач, актуальных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, рассмотрим подробнее содержание последних.

2. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

2.1 Защита прав граждан в сфере потребительского кредитования средствами прокурорского надзора

Генеральной прокуратурой Российской Федерации надзор за исполнением банковского законодательства определен одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности ввиду стратегической роли банков в налаживании и успешном развитии экономической системы и рыночных механизмов.

Неурегулированность института потребительского кредитования обусловила возникновение на современном этапе целого ряда проблем, решение которых средствами прокурорского надзора в ряде случаев можно назвать вынужденной мерой, направленной на обеспечение защиты прав граждан как экономически слабой стороны в правоотношениях с банками. Накопленный в этом направлении надзора позитивный опыт заслуживает внимания исследователей.

Необходимо отметить, что российский рынок потребительского кредитования имеет свою специфику. Существуют кредитные организации, специализирующиеся исключительно на потребительском кредитовании. При этом банки с иностранным капиталом, активно участвующие в освоении рассматриваемой сферы отношений, имеют преимущества перед российскими кредитными организациями. В их арсенале отработанные технологии работы с физическими лицами, маркетинговые стратегии продвижения услуг. Такие банки за несколько лет стали лидерами этого сегмента рынка. Однако зачастую эта успешная банковская деятельность сопровождается многочисленными нарушениями прав граждан.

По данным Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в 2006 году объектами жалоб о систематическом нарушении прав граждан при выдаче кредитов стали более 40 кредитных организаций из 86 регионов, в основном - г. Москвы, Красноярского края, Нижегородской области.

Такая ситуация стала возможной в результате ненадлежащего выполнения Центральным банком Российской Федерации возложенных на него ст. 3 и 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации обязанностей по обеспечению стабильности банковской системы и осуществлению банковского надзора. Вместо применения к кредитным организациям мер воздействия за допускаемые нарушения, Центральный банк Российской Федерации и его территориальные органы занимают позицию невмешательства и стороннего наблюдателя.

Ключевой проблемой в сфере потребительского кредитования стал вопрос практического разрешения ситуаций, связанных с возникновением задолженности перед кредитными организациями у граждан, заключивших с банком кредитный договор или воспользовавшихся его кредитной картой.

Отсутствие специальных познаний в банковской сфере, непредоставление банком всего объема достоверной, однозначно понимаемой и исчерпывающей информации, которая в наглядной и доступной форме позволяла бы сделать осознанный выбор в пользу подобного способа получения заемных денежных средств, приводит к ситуации, в которой гражданин становится невольным заложником кредитора (банка). При этом его общение с банком в данном случае имеет, как правило, характер почтовой переписки или телефонных переговоров. Некоторые банки за счет хорошо просчитанной тактики поведения по отношению к заемщику, манипулируя доверчивостью граждан, реагирующих на доступность и простоту получения кредита, по сути, искусственно способствуют возникновению у заемщика задолженности по платежам, которая автоматически приводит к соответствующим санкциям в виде штрафов (неустоек) и резкому возрастанию суммы долга См.: Письмо Роспотребнадзора от 12.07.2007 № 0100/7062-07-32 «Об оптимизации практики применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при проведении административного расследования по делам, связанным с защитой прав потребителей в сфере потребительского кредитования»..

Практика прокурорского надзора показывает, что значительное распространение такие прецеденты получили в сельской местности. К примеру, жители деревень Красноярского края и Ростовской области, введенные в заблуждение объявленной банком низкой процентной ставкой, а также упрощенным вариантом предоставления кредитов, активировали карты и снимали с них деньги, только спустя значительное количество времени узнав, что выплачиваемые денежные средства идут не на погашение долга, а на уплату процентов, обслуживание счетов. Вместо полученных в кредит 50 тыс. руб. граждане оказались вынужденными выплачивать до 250 тыс. руб.

Массовый характер подобных фактов вызвал широкий общественный резонанс и, как следствие, рост числа обращений граждан за защитой своих прав в надзорные и контролирующие органы. Так, в управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в первом полугодии 2007 г. поступило свыше 400 жалоб потребителей.

По обращению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и многочисленным жалобам потребителей о нарушении банками их прав при предоставлении кредитов Генеральной прокуратурой Российской Федерации в июле 2007 г. проведена проверка. Установлено, что вопреки требованиям ст. 10 и 16 Закона РФ о защите прав потребителей полная и достоверная информация о предоставляемой услуге и последствиях её заключения до потребителя банками не доводилась, а реальная плата за использование кредитов оказывалась в несколько раз выше декларированной. По требованию Генеральной прокуратуры РФ некоторые банки приняли меры к восстановлению нарушенных прав граждан в сфере потребительского кредитования: отменили ежемесячные комиссии по всем предоставляемым банком кредитам; реструктуризировали задолженности клиентов, отменив плату за пропуск платежей и неустойки; прекратили переуступки прав требования к гражданам структурам по сбору долгов.

Проблемы, возникающие в сфере потребительского кредитования, находятся в поле зрения органов прокуратуры, которые встают на защиту прав граждан, используя предусмотренный законом арсенал средств прокурорского реагирования, в частности таких, как внесение представлений об устранении нарушений закона, направление информаций в заинтересованные органы государственной власти. Проводимая прокурорами на этом участке работа имеет ряд позитивных результатов.

Вместе с тем особо отметим, что прокурорский надзор за исполнением законодательства на рынке потребительского кредитования должен осуществляться, прежде всего, путем оценки деятельности и правовых актов органов Центрального банка Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной антимонопольной службы, которые в силу закона имеют достаточные полномочия для защиты прав граждан от недобросовестных банков.

Отметим, что вопросы сопоставления компетенции органов контроля и прокурорского надзора подробно исследовались в работах В.Г. Даева, М.Н. Маршунова Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990., В.Г. Бессарабова Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2001., С.Г. Новикова Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974. № 3. С. 45., А.Х. Казариной Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). М., 2005., М.С. Шалумова Шалумов М.С. Прокуратура в современном Российском государстве. Кострома, 2001. и др.

Большинство авторов обоснованно характеризуют контроль как один из способов обеспечения законности См.: Бахрах Д.Н., Росинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004. С.384; Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М., 1963. С. 34-38; Казарина А.Х. Указ. соч. С. 123.. В этом смысле задачи органов прокуратуры по надзору за исполнением законов и органов контроля совпадают. При этом общей целью выступают соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Несомненно, что прокуратура является «системообразующим ядром государственного контроля» Клочков В. В. Деятельность прокуратуры: типология, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995. С.31. и «маховым колесом всего управления» Ключевский В. Русская история: полный курс лекций. В 3 кн. Кн. 3. М., 1995. С. 32.. Вместе с тем ее деятельность носит универсальный характер, тогда как каждый орган контроля имеет собственную компетенцию и предмет ведения в рамках единой системы государственного контроля исполнительной ветви власти.

Важно подчеркнуть, что органы прокуратуры в порядке надзора проверяют соблюдение требований Конституции РФ и исполнение федеральных законов и основанных на них нормативных правовых актов, не подменяя контролирующие органы.

Исходя из обозначенной позиции, рассмотрим механизм осуществления контроля в сфере потребительского кредитования.

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322 (в ред. постановлений Правительства РФ от 23.05.2006 № 305, от 14.12.2006 № 767). этот орган входит в структуру исполнительной ветви власти и осуществляет функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека имеет следующие полномочия в исследуемой сфере правоотношений:

- государственный контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей (п. 5.1.2 Положения);

- контроль за соблюдением правил оказания услуг (п. 5.1.3 Положения);

- осуществление в установленном законом порядке проверки деятельности юридических лиц по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей (п. 5.9 Положения).

Кроме того, в целях реализации своих полномочий Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека имеет право:

- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам (п. 6.3 Положения);

- пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами обязательных требований (п. 6.5 Положения).

Зоной контрольной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по соблюдению хозяйствующими субъектами - участниками финансового рынка требований законодательства в сфере потребительских правоотношений являются отношения, регулируемые нормами ГК РФ, Закона о защите прав потребителей, Федерального закона о банках и банковской деятельности, Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации.

Необходимо отметить, что область потребительского кредитования является объектом контроля нескольких государственных органов в пределах законодательно установленной для каждого из них компетенции. Это Центральный банк Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная антимонопольная служба.

Вместе с тем Центральный банк Российской Федерации является органом с особым конституционным статусом и не входит в структуру исполнительной ветви власти, как большинство органов контроля.

В 2007 г. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в отношении кредитных организаций проведено около 200 контрольных мероприятий, по результатам которых вынесено более 100 определений о возбуждении дел об административных правонарушениях и проведении административного расследования; составлено около 70 протоколов об административных правонарушениях; вынесено около 60 постановлений по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания. Кроме того, более 30 материалов о нарушениях закона направлено в другие органы для рассмотрения в пределах компетенции.

В ноябре 2007 г. Генеральной прокуратурой РФ в Центральный банк РФ внесено представление об устранении нарушений законодательства в банковской сфере. В этом документе говорится о необходимости прекращения взимания кредитными организациями необоснованных платежей (комиссий) при выдаче кредитов, а также указано на необходимость применения к коммерческим банкам, допускающим нарушения прав граждан при предоставлении потребительских кредитов, мер ответственности, установленных банковским законодательством.

Нестандартной формой реагирования в сложившихся условиях явилось проведение Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека встреч с руководителями банков - лидеров на рынке потребительского кредитования, в результате которых банками приняты решения о прекращении практики начисления необоснованных комиссий по всем предоставляемым кредитам.

С 12.10.2007 законодателем внесены дополнения в Закон о защите прав потребителей и часть вторую ГК РФ, предусматривающие обязательное включение в информацию об услугах по предоставлению кредита полной суммы, подлежащей выплате потребителям, и графика погашения этой суммы. Аналогичные требования изложены в нормативных актах Центрального банка Российской Федерации.

Проводимый органами прокуратуры на постоянной основе мониторинг законодательства и правоприменительной практики в сфере потребительского кредитования показывает, что кредитные организации практически во всех регионах продолжают грубо нарушать требования законодательства. Более того, у ряда банков эффективная процентная ставка имеет чрезвычайно высокий уровень и значительно превышает размер процентной ставки, объявленной при выдаче ссуд. Так, на 01-10.12.2007. максимальная эффективная процентная ставка по предоставленным потребительским кредитам превышала стопроцентный размер в более чем 30 кредитных организациях.

К примеру, в ряде из них максимальная эффективная процентная ставка по предоставляемым потребительским кредитам составляет несколько тысяч процентов: ОАО «А-Б» ? 2236,8 % при объявленной ставке 23 % (потребительские ссуды); ОАО «М» ? 1979 % и 27,2 % (автокредиты).

При этом Центральный банк Российской Федерации сведениями о причинах такого уровня эффективной процентной ставки не располагает.

Незаконные действия банков, касающиеся непредоставления исчерпывающей и достоверной информации об условиях кредитования, влекущие многочисленные нарушения прав граждан на всей территории Российской Федерации, ненадлежащее выполнение Центральным банком Российской Федерации возложенных на него обязанностей по обеспечению стабильности банковской системы и осуществлению банковского надзора обусловили внесение Председателю Центрального банка РФ повторного представления об устранении нарушений законодательства в сфере потребительского кредитования; информирование Президента Российской Федерации о ситуации на рынке потребительского кредитования.

Кроме того, руководителю Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека предложено организовать проведение проверок исполнения кредитными организациями законодательства в области защиты прав потребителей с принятием по их результатам соответствующих мер.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что даже в условиях отсутствия надлежащего нормативно-правового регулирования института потребительского кредитования в России органы прокуратуры, действуя в рамках предусмотренных законом полномочий, способны выступить в защиту прав граждан, во взаимодействии с контролирующими органами оценить ситуацию и принять правовое решение.

Мониторинг правоотношений, складывающихся в сфере потребительского кредитования, позволяет выделить еще несколько перспективных областей для приложения усилий прокуроров:

1) надзор за исполнением Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О рекламе» (далее - Закон о рекламе);

2) надзор за исполнением Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции).

Согласно подп. 2 п. 2 ст. 28 Закона о рекламе реклама банковских, страховых и иных финансовых услуг не должна умалчивать об иных условиях оказания соответствующих услуг, влияющих на сумму доходов, которые получат воспользовавшиеся услугами лица, или на сумму расходов, которую понесут воспользовавшиеся услугами лица, если в рекламе сообщается хотя бы одно из таких условий.

Рекламная продукция предоставляемых банками услуг потребительского кредитования в большинстве случаев не соответствует ст. 28 Закона о рекламе. Территориальными управлениями Федеральной антимонопольной службы выявляются факты нарушений закона: в рекламе не указываются информация об условиях страхования жизни и здоровья заемщика, комиссия за досрочное погашение и выдачу кредита.

Подобные факты являются основанием для выдачи Федеральной антимонопольной службой предписания об устранении нарушения законодательства о рекламе в случае, если нарушение совершено кредитной организацией впервые. Повторное выявление такого рода нарушений может служить основанием для привлечения к административной ответственности с наложением административного штрафа от сорока тысяч до пятисот тысяч рублей (ст. 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - нарушение законодательства о рекламе).

Вторая из обозначенных сфер регулируется Законом о защите конкуренции, нормы ст. 11 которого запрещают ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов.

Нарушения данного положения Закона, зачастую выражаются в заключении между кредитными организациями и страховыми компаниями соглашений, предусматривающих договоренности при согласовании применяемых страховыми компаниями тарифов по программам потребительского кредитования, что приводит или может привести к установлению или поддержанию цены на услугу по страхованию.

В 2007 г. Федеральной антимонопольной службой было возбуждено около 85 дел против 41 банка и 50 страховых компаний по признакам нарушения ст. 11 Закона о защите конкуренции Cм.: ФАС против банков и не только // Http: www.nbj.ru/news/detail.php?ID=13797&phrase_id=164088.

Федеральным законом от 09.04.2007 № 45-ФЗ в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях введена ст. 14.32, предусматривающая ответственность в виде административного штрафа (от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги)) за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий.

Вместе с тем в примечании к ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указано, что добровольное заявление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган о заключении такого рода соглашения освобождает от административной ответственности за правонарушение, предусмотренное настоящей статьей.

Согласно ст. 23.48 данного Кодекса дела об административных правонарушениях, предусмотренных его ст. 14.3 и 14.32 рассматривает Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы в лице руководителя Федеральной антимонопольной службы, его заместителей, руководителей территориальных органов Федеральной антимонопольной службы. Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье (п. 2 ст. 23.1 Кодекса).

Нарушения норм Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции влекут ущемление прав не только хозяйствующих субъектов, но и экономически незащищенных граждан, поэтому органы прокуратуры не должны оставлять их без внимания.

С учетом положений п. 2 ст. 26 Федерального закона о прокуратуре, определяющих пределы осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры, не подменяя иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в данной сфере правоотношений, не вмешиваясь в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, обязаны проверить исполнение норм Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции.

При этом необходимо учитывать, что согласно ст. 24.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Таким образом, в компетенцию органов прокуратуры входит проверка соблюдения норм закона при рассмотрении Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст. 14.3 и 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет прокурора весьма широкими полномочиями. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации (п.1 ст. 28.4 Кодекса).

Следовательно, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении в отношении кредитной организации административного дела за совершение правонарушений, предусмотренных в том числе ст. 14.3, 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и направить материалы в органы, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

Представляется, что в современных условиях прокурорам необходимо активнее использовать данное полномочие.

Кроме того, с учетом распространенности нарушений норм Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции допускаемых банками при реализации услуг потребительского кредитования, ущемляющих права неопределенного круга граждан, полагаем целесообразным наделение должностных лиц Центрального банка Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3, 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Такая новелла позволит комплексно и эффективно осуществлять защиту прав граждан в сфере потребительского кредитования и будет способствовать наведению порядка в этой области правоотношений.

Деятельность надзорных и контролирующих органов по защите прав потребителей на рынке потребительского кредитования и ее результаты широко освещаются в средствах массовой информации, а также на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ См.: Genproc.gov.ru. Данный фактор позитивно влияет на правовое сознание граждан, значительно повышает уровень финансовой грамотности населения, укрепляет законность и правопорядок в сфере потребительского кредитования.

2.2 Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

Понятие легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, закреплено в ст. 3 Федерального закона о противодействии легализации как придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления, за исключением преступлений, предусмотренных ст. 193, 194, 198, 199, 199.1 и 199.2 УК РФ.

Закон определяет и содержание понятия финансирование терроризма - предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 277, 278, 279 и 360 УК РФ, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений.

В условиях глобализации мирового сообщества проблема противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее - противодействие легализации преступных доходов) приобрела особую актуальность. Тенденция роста преступлений, связанных с легализацией преступных доходов, и социальная опасность этого явления диктуют необходимость принятия адекватных мер на международном и национальном уровнях.

В 1999 г. Россия подписала и в 2001 г. ратифицировала в установленном законом порядке Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (Страсбург, 8 ноября 1990 г.) Федеральный закон от 28.05.2001 № 62-ФЗ. .

Концепция национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, утвержденная 11.06.2005 Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, определила важнейшие направления государственной политики в данной сфере.

Мерами, направленными на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, являются (ст. 4 Федерального закона о противодействии легализации):

- обязательные процедуры внутреннего контроля;

- обязательный контроль;

- запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

- иные меры, принимаемые в соответствии с федеральными законами.

Федеральная служба по финансовому мониторингу как орган, уполномоченный государством на принятие мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, обладает широким перечнем функцийСм.: Постановление Правительства РФ от 23.06.2004 № 307 (ред. от 27.10.2007) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу»..

Основная функция Службы - контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма и привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства.

Кроме того, Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет функции, которые условно можно классифицировать следующим образом:

1. Нормотворческие:

- издает в соответствии с федеральными законами постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом;

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, которые касаются вопросов, относящихся к установленной сфере ведения Службы, и требующих решения Правительства Российской Федерации;

...