Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Тюменский государственный университет

Институт государства и права

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа

БОРОДАЧ МИХАИЛ ВАСИЛЬЕВИЧ

Научный руководитель -

доктор юридических наук,

профессор Г. Н. Чеботарев

Тюмень, 2003 год

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

I. Общие положения о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов

1.1 Понятие разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями

1.2 Отечественный опыт становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами

1.3 Общие принципы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов

II. Юридический механизм разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа

2.1 Понятие и элементы юридического механизма разграничения компетенции

2.2 Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию наиболее важных групп нефтегазовых отношений

2.3 Механизм и компетенционные пределы вовлечения муниципальных образований в процесс регулирования нефтегазовых отношений

Заключение

Список литературы

Приложение 1

Приложение 2

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования сегодня во многом предопределена двумя моментами. С одной стороны, необходимо отметить желание ученых наконец расставить точки над "i" в вопросе разделения государственной власти по вертикали. Одновременно и у государства имеется намерение четко определиться с опорными точками управления делами общества в последовательности "федерация - ее субъекты - муниципальные образования". С другой стороны, вопросы использования запасов нефти и газа для России имеют важное значение. Исследователи справедливо подчеркивают существенную зависимость российской экономики как в настоящее время, так и в будущем от поступлений с нефтегазового сектора ТЭК.

Первичным фактором, определяющим актуальность решения в федеративном государстве вопросов разграничения компетенции по вертикали, выступает объективное существование федерации как сложной социальной системы. Согласно законам аддитивности, открытым еще в начале ХХ века А. А. Богдановым, суммарный потенциал любой системы определяется направленностью взаимодействия ее подсистем. Таким образом, потенциал системы государственной власти зависит от характера взаимодействия подсистем федеральной государственной власти и государственной власти субъектов федерации. Если эти две подсистемы безразличны друг к другу, то общий потенциал системы равен потенциалу лишь одной из них. Если разнонаправлены потенциал системы меньше потенциала самой слабой из подсистем. А если взаимодействие направлено на достижение общих целей, то потенциал системы в целом превышает сумму потенциалов всех подсистем (сверхаддитивность).

Современное государственное устройство России конституционно ориентирует Федерацию и ее субъектов на общность целей и задач их деятельности. Поэтому разграничение компетенции между ними должно выступать средством придания их взаимодействию согласованного характера.

Однако, несмотря на актуальность темы исследования, состояние ее научной разработанности характеризуется следующим. Во-первых, до настоящего времени в науке не сложилось однозначного подхода к определению сущности и основных начал разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями. Во-вторых, отсутствуют и комплексные исследования правовых проблем разграничения компетенции в области использования запасов углеводородного сырья.

Различные вопросы разграничения компетенции между федерациями и их субъектами рассматривали в своих исследованиях С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. С. Алексеев, А. А. Безуглов, Д. Л. Златопольский, Л. М. Карапетян, И. А. Кравец, О. Е. Кутафин, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, И. А. Умнова (Конюхова), В. И. Фадеев, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и другие ученые-юристы в области теории государства и права, конституционного права и муниципального права.

В то же время отдельные аспекты правового регулирования компетенции федераций и их составных частей в области использования природных ресурсов затрагивали М. М. Бринчук, Г. Е. Быстров, Г. А. Волков, А. К. Голиченков, М. И. Клеандров, Б. Д. Клюкин, Т. В. Петрова, О. М. Теплов и другие ведущие специалисты в отраслях предпринимательского права, экологического права.

Следует отметить, что после долгих и оживленных дискуссий уже стали намечаться основные научные подходы к определению сущностных характеристик и отдельных общих принципов разграничения компетенции в федеративном государстве по вертикали. Однако проблемы выделения предмета нефтегазового законодательства, выработки отраслевых принципов и структурирования юридического механизма разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа, исследование возможностей участия муниципальных образований в регулировании нефтегазовых отношений и ряд других вопросов пока не стали предметом самостоятельного научного осмысления.

Актуальность темы и степень ее научной разработанности предопределяют цель и задачи данного исследования. Его целью является поиск и научное обоснование путей решения наиболее значимых правовых проблем разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов углеводородного сырья.

Для достижения цели исследования ставятся следующие задачи:

- выявить и проанализировать сущность разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- определить роль и место правовых норм о разграничении компетенции России и ее субъектов в системе отечественного конституционного права;

- исследовать отечественный опыт становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами;

- обосновать с юридико-технической точки зрения необходимость в применении отдельных приемов и методов для выявления и закрепления общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов;

- определить обобщенное понятие и структуру юридического механизма разграничения компетенции России и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа;

- обосновать пути решения наиболее значимых правовых проблем разграничения компетенции России и субъектов РФ по регулированию следующих, входящих в предмет нефтегазового законодательства, отношений: 1) складывающихся по поводу определения принадлежности и разграничения прав государственной собственности на нефтегазоносные участки недр; 2) возникающих в связи с установлением и реализацией порядка предоставления в пользование нефтегазоносных участков недр; 3) в области инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики;

- определить компетенционные пределы участия муниципальных образований в регулировании нефтегазовых отношений, обосновать возможные пути вовлечения муниципалитетов в решение вопросов пользования нефтегазоносными участками недр для нужд местных сообществ.

Соответственно указанным цели и задачам исследования его объектом выступают общественные отношения, возникающие при определении и обеспечении реализации компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ по регулированию вопросов использования запасов углеводородного сырья. Предметом исследования являются наиболее значимые правовые проблемы формирования оптимального юридического механизма разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа, который максимально обеспечивал бы учет интересов и Федерации, и ее составных частей в регулировании данной сферы общественных отношений.

Методологическая основа диссертации включает набор современных методов научного познания социальных явлений, среди которых как общенаучные (диалектический, анализ и синтез, индукция), так и частнонаучные методы и приемы (конкретно-исторический, формально-юридический, логический, социологический, сравнительно-правовой, статистический и др.).

Теоретическую основу исследования составляют научные работы ученых-юристов в области теории права и государства, конституционного права и муниципального права, предпринимательского права, экологического права. Среди них работы таких видных исследователей, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, А. А. Безуглов, М. М. Бринчук, Б. С. Крылов, Д. Л. Златопольский, Л. М. Карапетян, Д. А. Керимов, М. И. Клеандров, Б. Д. Клюкин, А. Н. Кокотов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, В. В. Невинский, О. М. Теплов, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова (Конюхова), В. И. Фадеев, Г. Н. Чеботарев, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и ряд других. Также используются некоторые работы зарубежных авторов.

Нормативная основа диссертации представлена Конституцией Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда РФ, международными нормами, федеральными конституционными законами и федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства России, актами федеральных министерств и ведомств, нормативными актами нефтегазодобывающих субъектов Российской Федерации, а также внутригосударственными договорами и соглашениями нормативного характера. Кроме того, для обоснования отдельных выводов используются нормативные акты советского периода развития российской государственности, зарубежных государств (ФРГ, Франции и др.) и проекты федеральных нормативных актов.

Эмпирическую базу исследования составляют акты правоприменения органов государственной власти и органов местного самоуправления, официальные статистические данные и иные сведения о практике реализации полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в ходе государственного управления использованием запасов углеводородного сырья.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первую научную работу в области права, посвященную исследованию проблем разграничения компетенции России и ее субъектов по регулированию вопросов использования запасов нефти и газа. В рамках диссертационного исследования реализуется комплексный подход к решению наиболее значимых правовых проблем разграничения компетенции России и субъектов РФ в указанной сфере общественной жизни.

Исходя из этого, на защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или содержащими элементы научной новизны:

1. Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, как систему: 1) принципов и критериев закрепления за Россией и ее субъектами полномочий по регулированию определенных общественных отношений, 2) закрепленных за Россией и ее субъектами полномочий, а также 3) различных средств, обеспечивающих реализацию в повседневной практике каждым носителем государственной власти принадлежащих ему полномочий. Во-вторых, как правовой институт, т.е. совокупность правовых норм, устанавливающих юридический механизм закрепления и обеспечения реализации на соответствующем уровне государственной власти полномочий по регулированию определенных общественных отношений.

2. Сущность разграничения компетенции России и субъектов РФ проявляется в его цикличности в рамках исторического процесса, то есть в относительно постоянном чередовании периодов централизации и децентрализации полномочий по регулированию тех или иных областей общественной жизни. Эта цикличность обусловлена главным предназначением данного института, которое состоит в постоянном поиске оптимального баланса распределения властных полномочий между Федерацией и ее составными частями.

3. Выявление и закрепление общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в юридико-техническом плане должно основываться на комплексном и системном подходах, а также на методе научного моделирования в теории федерализма. Это позволит субъекту нормотворческой деятельности максимально учитывать совокупность факторов, влияющих на такое разграничение в конкретный исторический период, четко представлять место этих принципов в системе юридических принципов вообще, а также принимать во внимание иные особенности федеративного строительства в нашей стране.

4. Юридический механизм разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа по структуре является сложным. С одной стороны, он включает предмет правового регулирования нефтегазового законодательства. Это позволяет получить представление о том, применительно к регулированию каких групп общественных отношений разграничивается компетенция Федерации и ее субъектов. С другой стороны, в него входит институциональная система реализации конкретными носителями государственной власти принадлежащих им полномочий (приложение 1).

5. Действительное состояние нефтегазового комплекса страны, практика правового регулирования нефтегазовых отношений в России и за рубежом показывают, что из всех групп общественных отношений, входящих в предмет нефтегазового законодательства, приоритетный интерес государства составляют общественные отношения: 1) складывающиеся по поводу определения принадлежности и разграничения прав государственной собственности на нефтегазоносные участки недр; 2) возникающие в связи с установлением и реализацией порядка предоставления в пользование нефтегазоносных участков недр; 3) в области инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики.

6. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа во многом зависит от того, как решены вопросы определения принадлежности нефтегазоносных участков недр и разграничения прав государственной собственности на них. Поэтому для того, чтобы максимально четко разграничить компетенцию России и ее субъектов в области использования нефти и газа, прежде всего необходимо:

- осуществить пообъектное закрепление за Российской Федерацией и ее субъектами конкретных нефтегазоносных участков недр. Критерием пообъектного раздела участков недр, с учетом стратегического характера использования запасов нефти и газа, может выступать величина запасов углеводородного сырья;

- установить систему следующих принципов, на основе которых разграничивается компетенция России и ее субъектов в вопросах владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр: 1) вопросы владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр детально регулируются на федеральном уровне государственной власти только применительно к участкам недр, закрепленным в федеральной собственности; вопросы владения, пользования и распоряжения остальными нефтегазоносными участками недр детально регулируются субъектами РФ на основе установленных Российской Федерацией общих принципов такого регулирования; 2) приоритет пользования нефтегазоносными участками недр перед остальными видами природопользования в целях избежания разногласий с собственниками других природных объектов, права на которые рассматриваются отдельно от прав на нефтегазоносные участки недр.

7. Существующее и возможное в перспективе распределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по регулированию порядка предоставления нефтегазоносных участков недр в пользование обнаруживает необходимость институциональных преобразований в данной области. Предлагается оптимизировать систему лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр путем создания в субъектах РФ совместных федерально-региональных органов государственной власти, формируемых на паритетной основе.

8. Соглашения о разделе продукции (далее СРП), как основная правовая форма инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики, выступают по своей юридической природе договорами арендного типа. Это позволяет считать их непосредственно связанными с вопросами владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр. Следовательно, разграничение компетенции России и субъектов РФ по регулированию условий, а также порядка заключения и исполнения СРП предлагается строить на следующих принципах. Российская Федерация осуществляет детальную регламентацию лишь применительно к использованию на условиях СРП участков недр, закрепленных в федеральной собственности. Детальное регулирование использования на условиях СРП остальных нефтегазоносных участков недр целесообразно осуществлять на уровне субъектов РФ в соответствии с установленными Российской Федерацией общими принципами такого регулирования.

9. Участие муниципальных образований в использовании запасов нефти и газа является, как правило, косвенным и в настоящее время возможно лишь в двух основных вариантах: когда инициатива такого участия исходит от субъекта РФ, и когда она может исходить от самих муниципальных образований. К настоящему моменту опыт реализации второго варианта отсутствует. Поэтому муниципальным образованиям предлагается активнее создавать малые нефтегазодобывающие муниципальные унитарные предприятия. Тем самым муниципалитеты получают дополнительные рычаги косвенного воздействия на регулирование вопросов использования запасов нефти и газа.

Теоретическая значимость выводов, сделанных в исследовании, состоит в возможности их использования в дальнейшем научном осмыслении правовых проблем разграничения компетенции России и ее субъектов не только применительно к вопросам использования запасов нефти и газа, но и в общетеоретическом плане. Практическое значение выводов, содержащихся в диссертации, заключается в возможности их применения при совершенствовании законодательства и юридической практики в рассматриваемой области общественных отношений, а также при разработке и преподавании в высших учебных заведениях соответствующих учебных курсов.

Апробация результатов исследования заключается в том, что основные научные результаты исследования нашли отражение в научных статьях, тезисах докладов, были изложены в выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах, использовались при преподавании автором учебных дисциплин "Конституционное право РФ" и "Муниципальное право РФ" для студентов юридических специальностей. Диссертант также принимал участие в качестве соведущего лектора в российско-канадском семинаре "Отношения между различными уровнями государственной власти в энергетическом секторе". Текст доклада был опубликован на английском языке в ежеквартальном издании Канадского Института Природоресурсного Права (Калгари, Альберта). Автор в составе рабочих групп участвовал в подготовке предложений по разграничению предметов ведения и полномочий от Ханты-Мансийского автономного округа, а также в разработке проекта закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О системе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа".

По структуре диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка литературы и двух приложений. Во введении отражены актуальность темы исследования, состояние ее научной разработанности, изложены основные результаты, выносимые на защиту. Первая глава включает общетеоретические вопросы разграничения компетенции в федеративном государстве по вертикали. Во второй главе проводится анализ юридического механизма разграничения компетенции России и ее субъектов в области использования запасов углеводородного сырья. В заключении резюмируются общие итоги исследования.

Общий объем диссертации составляет 211 страниц, из них библиографический список 34 страницы (ок. 280 наименований), приложения 4 страницы.

Глава I. Общие положения о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов

1.1 Понятие разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями.

В любом исследовании научной проблематики первостепенное значение имеет анализ общих теоретических посылок, исходя из которых решаются научные задачи более частного порядка. Когда речь идет о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа, общей отправной точкой является определение понятия такого разграничения вообще, безотносительно к какой-либо области общественной жизни, регулируемой на разных уровнях власти.

Как известно, разграничение компетенции по вертикали в любом федеративном государстве является одним из важнейших принципов его государственного устройства. Поэтому, прежде чем приступать к непосредственному исследованию проблем выработки понятия разграничения компетенции между федерациями и их субъектами, следует определиться с подходом к пониманию федерализма вообще.

К настоящему моменту в отечественной науке наметились два основных подхода к пониманию федерализма. Сторонники первого из них считают, что под федерализмом следует понимать принцип организации определенного человеческого сообщества путем установления (на основе всеобщего согласия его членов) долевого правления граждан и их соучастия во власти.

Понимание федерализма в этом, широком смысле во многом навеяно идеями зарубежных теоретиков. К примеру, Д. Элазар указывает: "Федерализм…возникает и развивается потому, что политические, социальные институты и отношения наилучшим образом устанавливаются посредством договоров и соглашений во имя свободы людей, создающих федерацию". Аналогичную точку зрения высказывает и В. Остром. С позиций юридической науки подобная трактовка федерализма позволяла бы говорить о его наличии и в тех государствах, где федерализм в качестве принципа и формы государственного устройства хотя бы по формальным признакам не признается. Широкое понимание федерализма имеет в бульшей степени социологическую и политическую ценность. Оно позволяет рассматривать процессы федерализации в обществе, не ограничивая последнее его государственной организацией.

Взгляды названных зарубежных исследователей находят поддержку, как отмечалось выше, и у отечественных ученых. Например, А. Н. Аринин указывает, что "суть понятия "федерализм" состоит в том, что оно означает самоуправляющееся гражданское общество, которое, опираясь на договор-соглашение между гражданами, устанавливает во имя прав и свобод человека партнерские отношения с органами государственной власти, делегируя при этом различным уровням власти соответствующие предметы ведения и полномочий (полномочия - М. Б.)".

Есть и менее либеральные трактовки федерализма, хотя и продолжающие традицию широкого понимания данного явления. Например, И. А. Умнова так характеризует приведенные выше идеи Д. Элазара и В. Острома: с "этой точки зрения любая федерация по своей сути самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления". Поддерживая данную точку зрения зарубежных теоретиков, она указывает, что достижение "реального согласия должно быть исходной ступенью образования федерации либо формирования нового типа федеративных отношений в рамках уже существующего федеративного государства".

В отечественной науке существует и другой, узкий подход к определению федерализма. Его сторонники рассматривают федерализм как юридически закрепленный и находящий фактическое воплощение принцип организации и функционирования государства, опирающегося на согласие относительно единства государственного суверенитета, целостности государственной власти и ее распределения между федерацией и ее членами. Например, из традиционного, узкого понимания федерализма исходят в своих исследованиях А. А. Безуглов и С. А. Солдатов, В. Е. Чиркин, В. В. Невинский. В том числе и И. А. Умнова, отмечает, что ""универсализм" данного понятия не привел к девальвации основного смыслового содержания федерализма в государствоведении…в науке конституционного права доминантным являются понимание федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран".

Таким образом, российская юридическая наука признает, что для ее целей приемлемо лишь понимание федерализма в узком смысле. Но исследователи при этом либо не приводят понятие федерализма, либо пытаются определить его через характеристики федеративного государства. Отдельные авторы в связи со сложностью выработки понятия федерализма даже намеренно отказываются его формулировать.

Думается, что расписываться в научном бессилии в данном случае не вполне уместно, поскольку, как справедливо указывает Л. М. Карапетян, эволюция "федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление ее (его - М. Б.) принципов насчитывает около двух столетий…Определение понятия "федерализм"…с некоторыми редакционными различиями существует давно". К тому же, нередко предпринимаемая попытка дать определение федеративного государства без формулировки понятия "федерализм", может стать источником недоразумений. В науке о государстве и праве сложилось обоснованное мнение, что понятие "федерация" производно от понятия "федерализм", несколько эже последнего и означает закрепление и реализацию государственного устройства на основе федерализма. Поэтому понятие федеративного государства едва ли будет корректным без определения понятия "федерализм".

Однако, теория федерализма, как отмечалось выше, уже давно сложилась. Внести в нее что-то новое довольно сложно. Вот почему в рамках настоящего исследования целесообразно ограничиться формулировкой на основе синтеза достижений других исследователей следующего рабочего определения федерализма.

Федерализм это такой принцип территориальной организации государственной власти, при котором государство представляет собой союзное единство государственных образований, основанное на достигнутом (и достигаемом постоянно) согласии относительно единства государственного суверенитета и целостности государственной власти, а также ее разделения по вертикали с целью должного представительства интересов населения на всех уровнях государственного управления.

Не углубляясь в обсуждение отдельных сторон приведенного понятия, следует отметить, что в нем отразилась диалектическая взаимосвязь и статики, и динамики государственного устройства федерации. Для более подробной аргументации этого предварительного суждения необходимо уточнить содержание признаков, включенных в приведенное выше определение федерализма.

Во-первых, понимание федерализма как принципа государственного устройства позволяет ограничиться его исследованием лишь в рамках предмета юридической науки. При этом, конечно, необходимо применять для правового анализа отдельных сторон федерализма методы, используемые в социологии, политологии и других общественных науках. Но это не приведет к неприемлемому для юриспруденции размытию до бесконечности пределов смыслового значения федерализма. Не позволит начать говорить о существовании федерализма там, где в юридическом смысле его нет.

Во-вторых, как принцип территориальной организации государственной власти федерализм обеспечивает единство членов федерации в рамках одного государства. Между тем, федерации в своем существовании не изъяты из временнуго измерения. Поэтому факторы, обеспечивающие целостность федераций, не являются чем-то раз навсегда достигнутым. Они должны присутствовать в федеративных взаимосвязях постоянно.

Нередко в качестве фактора целостности федераций исследователи выделяют некое согласие. Но обладающий волей субъект не может соглашаться вообще со всем. Соглашаться можно только с чем-то конкретным. Смысл, вкладываемый в термин "согласие", когда речь идет о федерализме, различается в зависимости от подхода к пониманию природы федеративного государства. В этом случае возможны две полярные точки зрения. С одной стороны, согласие между федерацией и ее субъектами может пониматься как необходимость заключения некоего договора (соглашения). С другой стороны как формальное состояние в составе федерации. Однако известно, что в ряде случаев вхождение территории в состав федерации может обеспечиваться принудительно.

Из этих точек зрения остается неясным, относительно чего должно быть согласие для существования федерации как единого союзного государства. Очевидно, что это согласие должно касаться принципиальных условий состояния каждого политико-территориального образования в составе единого федеративного государства. Можно предположить, что согласие по таким принципиальным условиям может быть первоначально достигнуто путем заключения некоего договора (соглашения). Однако со временем может возникнуть необходимость пересмотра или изменения его содержания. Поэтому согласие по принципиальным условиям вхождения территории в состав федерации должно достигаться постоянно. Это обеспечивается, например, в процессе участия представителей субъектов федерации в деятельности верхней палаты федерального парламента, путем подписания внутригосударственных соглашений и договоров и т.п.

В то же время, принципиальными условиями состояния в федерации для каждого ее субъекта выступают, прежде всего, единство государственного суверенитета, целостность государственной власти, а также ее разделение между федерацией и ее субъектами.

Так, в настоящее время довольно отличаются друг от друга научные подходы к решению проблемы государственного суверенитета в федерациях. Одни исследователи говорят о его делимости. Это проявляется как в возможности участия государств в международных организациях с передачей им части своих прав, так и закреплении за субъектами федерации определенных полномочий.

Более обоснованной представляется другая точка зрения. В соответствии с ней государственный суверенитет даже в федеративном государстве является единым и в принципе неделимым. Сторонники этой концепции указывают, что государственный суверенитет проявляется в возможности самостоятельно осуществлять определенный набор неотчуждаемых полномочий (заключение международных договоров, объявление войны и мира и т.д.). Если государство делегирует кому-либо хотя бы одно из полномочий, входящих в этот набор, оно уже перестает быть государством. В федеративном государстве набор непередаваемых полномочий закреплен за федерацией, а признание суверенитета за ее субъектами означало бы наличие у последних права сецессии. Поэтому государственный суверенитет в федерациях является неделимым.

Возможно, не следует абсолютизировать ту или иную точку зрения. Каждая из них имеет свои положительные и отрицательные стороны. Допустим, федерации вдруг понадобилось изменить статус какого-либо ее субъекта. Если на такое изменение не согласны заинтересованные субъекты федерации, то может последовать либо сецессия, либо полный распад федерации. Поэтому едва ли допустимо отрицать наличие у субъектов федерации определенного политического потенциала, ограничивающего государственный суверенитет федеральной власти.

Оставаясь на позициях признания неделимого государственного суверенитета за федерацией в целом, следует сделать одно исключение. В рамках федеративного государства необходимо постоянно достигать согласие между федеральной властью и субъектами федерации относительно признания государственного суверенитета за федерацией в целом. От наличия этого согласия зависит существование самого союзного государства.

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении постоянства в достижении согласия по поводу целостности государственной власти в федерации и ее разделения по вертикали. Однако ограничимся здесь лишь указанием двух принципиальных моментов. Во-первых, целостность государственной власти в федерации предопределена единой природой этой власти, а также общностью целей и задач федерации и ее субъектов. Как верно отмечает Г. Н. Чеботарев, осуществление "различных властных функций…независимо друг от друга различными государственными органами отнюдь не противоречит пониманию власти как единого целого". Обеспечивать такое единство государственной власти следует в каждодневной работе различных органов государства.

Во-вторых, необходимость не только начального, но и постоянного распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами основана на идеях теории персонификации публичных интересов. В соответствии с ней население и каждый индивид должны иметь возможность передать управление в их пользу теми или иными публичными потребностями на тот уровень власти, который справится с этой задачей наиболее эффективно. Так, С. А. Авакьян отмечает, что "в принципе, вопрос о распределении компетенции нельзя считать раз и навсегда решенным в федеративном государстве".

Необходимость постоянного достижения согласия по принципиальным условиям состояния в федерации ее субъектов позволяет рассматривать федерализм не просто как принцип территориальной организации государственной власти, но и как принцип связей и отношений. Такая точка зрения находит все большее распространение среди российских и зарубежных исследователей.

Таким образом, важно воспринимать федерализм не только как статичный принцип устройства государства, но и как динамическую систему взаимоотношений внутри федерации. Эта диалектическая природа федерализма позволяет сделать вывод о диалектике и всех его проявлений. Следовательно, разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами является отнюдь не раз навсегда установленным проявлением федерализма.

В последнее время в науке уже наметилась тенденция к осознанию того, что разграничение компетенции федерации и ее субъектов динамично. Но общим недочетом высказанных мнений является связь этой динамики либо со структурными изменениями аппарата государства, либо с имеющими еще бульшую амплитуду циклами развития стран и мирового сообщества в целом. Однако едва ли имело бы смысл относительно статичное распределение в законодательстве полномочий между федерацией и ее составными частями, если бы в каждодневной практике федерация, например, осуществляла полномочия, юридически закрепленные за субъектом федерации. В этом аспекте разграничение компетенции федераций и их субъектов имеет значительно более динамичную характеристику. Недостаточно просто закрепить за федерацией либо за ее субъектами ту или иную компетенцию. Важно также предусмотреть комплекс средств, обеспечивающих повседневную реализацию этой компетенции именно тем носителем власти, за которым она закреплена, и никем более.

Между тем, говоря о сущности разграничения компетенции между Россией и ее субъектами, следует учитывать, что исследовать эту сущность невозможно, не поняв что разграничивается. Иными словами, требуется уяснить смысловое значение термина "компетенция", выявить, является ли она делимой или же употребление понятия "разграничение" к компетенции неприменимо вообще.

Исследование понятия компетенции в отечественном правоведении ведется уже давно и, в основном, представителями науки административного права. Сложно переоценить вклад в разработку теории компетенции, сделанный такими учеными, как Ц. А. Ямпольская и Б. М. Лазарев.

Нужно отметить, что традиция отечественной юридической науки сложилась в понимании компетенции как компетенции органа власти. Однако в настоящее время такая точка зрения существенно затрудняет научное осмысление категории "компетенция" применительно к территориальным корпорациям различного уровня федерациям или их субъектам.

Исходя из сложившегося в отечественной юриспруденции подхода к применению термина "компетенция", сформировались и основные направления определения содержания данного явления. Представители одного из них предлагают включать в понятие компетенции задачи, функции, права и обязанности носителя (субъекта) компетенции. Данный подход не лишен логики. Сложно представить в качестве свойств одного и того же субъекта управления наличие одних функций и задач, но совершенно не соответствующих им полномочий.

Другое направление в понимании термина "компетенция" выражается в неприятии важности дискуссии о характеристиках компетенции и ее соотношении с понятиями "предмет ведения" и "полномочие". Например, как считает А. В. Зиновьев, "нет необходимости перечислять все…полномочия (России и ее субъектов М. Б.), достаточно открыть Конституцию РФ и в полном объеме ознакомиться с ними", отождествляя, таким образом, понятия предметов ведения и полномочий.

Более радикально выражает отношение к данной проблеме А. С. Автономов. Он пишет, что "сам терминологический спор о том, что размежевывается компетенция или предметы ведения, носит до определенной степени надуманный характер". Правда, полностью он все же не отрицает проблемы формирования адекватного понятийного аппарата.

Наконец, сторонники еще одного направления исходят из принципиальной важности вопроса об определении понятий "компетенция", "предмет ведения", "полномочие". Однако здесь наука находится на своеобразной развилке. Аргументы, приводимые исследователями, довольно серьезно различаются. Между тем, доминирующим стало понимание компетенции как совокупности полномочий по управлению в определенных сферах общественной или государственной жизни (предметах ведения).

Например, А. А. Безуглов и С. А. Солдатов, обсуждая точку зрения по данному вопросу И. А. Умновой, приходят к выводу, что "доводы И. А. Умновой достаточно обоснованны и заслуживают поддержки", но "из…суждений И. А. Умновой все же сложно понять природу предметов ведения как круга вопросов, решаемых Российской Федерацией и ее субъектами".

Сама И. А. Умнова предлагает учитывать, что в Конституции РФ термин "предмет ведения" используется в двух значениях. Первое как предмет управленческой деятельности Российской Федерации и субъектов РФ. Второе как составная часть понятия "компетенция", которая является свойством органов государственной власти. С точки зрения И. А. Умновой, понятие "предмет ведения" может использоваться лишь применительно к Российской Федерации и ее субъектам. Она указывает, что "некорректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти вне их полномочий". Соответственно, из этого же следует и некорректность употребления термина "компетенция" применительно к Российской Федерации и ее субъектам. И. А. Умнова делает вывод, что "разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации". Схожая позиция выражалась в свое время и другими исследователями.

Как видно, И. А. Умнова исходит из понимания компетенции, сложившегося в науке административного права. Поэтому не вызывает сомнений, что с данной точки зрения неприемлемы такие понятия, как "компетенция Российской Федерации", "компетенция субъекта РФ", "полномочие Российской Федерации", "полномочие субъекта РФ" и "предмет ведения органа государственной власти".

Однако их использование в конституционном праве возможно. Они довольно обширно употребляются как в зарубежной практике правового регулирования, так и в отечественном законодательстве. Поэтому автоматически распространять трактовку компетенции как свойства лишь органов власти, установившуюся в административном праве, и на сферу конституционно-правовой науки несколько нелогично. Не следует забывать, что государство это не только его органы, но и население, проживающее в границах его территории. Например, О. Е. Кутафин пишет, что "к предмету конституционного права относятся только те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления…власти Президентом РФ, законодательными (представительными) органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народом при проведении референдумов и свободных выборов". Из данного суждения вытекает особенность предмета конституционного права, состоящая в том, что власть в обществе осуществляется не только органами государства, но и народом. Эта специфика, так или иначе, находит отражение во всех нормах конституционного права.

Поэтому далеко не всегда компетенция совокупности всех федеральных органов государственной власти совпадает с компетенцией федерации в целом. Часть ее полномочий может осуществляться народом непосредственно. Аналогичный тезис применим и к субъектам федераций. Отсюда вывод, что в конституционном праве понимание компетенции исключительно как свойства органов власти не вполне приемлемо. Таким образом, правомерно использовать термин "компетенция" и применительно к органам государственной власти, и в отношении территориальных корпораций - федераций и их субъектов.

Однако следует признать, что между смысловым значением термина "компетенция" в административном праве и этим же понятием в праве конституционном нет непреодолимой пропасти. Между ними есть связь того же порядка, что и связь вообще между отраслями конституционного и административного права. В 70-е годы ХХ в. Б. М. Лазарев писал, что понятие компетенции "имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями…и б) круг полномочий". В своем втором значении, как совокупность полномочий, компетенция и предстает в "чистом" выражении. Текстуальная формулировка понятия компетенции здесь не обременяется никакими связями с предметами ведения и характеристиками ее носителей.

Подобное понимание компетенции является общетеоретическим. Оно применимо и в сфере конституционного права, и в иных отраслях права. Одновременно оно наиболее обобщенно выражает суть феномена компетенции. При этом не вызывает сомнений наличие у компетенции двух характеристик: объема и направленности. Объем компетенции определяется характером и количеством полномочий, присущих тому или иному ее носителю. А ее направленность всецело зависит от содержания предметов ведения, в рамках которых компетенция реализуется.

В этой связи возникает вопрос: обязательно ли в конституционном праве определять компетенцию как круг полномочий в их неразрывной связи с предметами ведения? Или то, что эти полномочия реализуются в рамках определенных предметов ведения, предполагается? Для решения вопроса требуется установить содержание термина "предмет ведения".

В юридической науке с содержанием термина "предмет ведения" до конца не определились. Даже те исследователи, которые признают актуальность данной проблемы, в процессе ее исследования нередко уходят от анализа понятия предмета ведения к вопросу о чистоте категориального аппарата, используемого в Конституции РФ и текущем законодательстве.

Так, А. А. Безуглов и С. А. Солдатов пишут, что "суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства". Если понимать предметы ведения как некую сферу общественной жизни, в которой действует государство, то возникает закономерный вопрос: как государство, возникшее исторически позже человеческого общества, может делать производными от своих функций сферы жизни этого общества? Думается, что функции государства производны от тех сфер общественной жизни, государственное управление которыми необходимо.

Л. М. Карапетян, к примеру, указывает, что "предмет ведения государственная функция по основным сферам жизни общества". Такая трактовка термина "предмет ведения" также является дискуссионной. Предметы ведения здесь отождествляются с основными направлениями деятельности государства. Безусловно, сферы общественной жизни, в которых действует государство, предопределяют основные направления его деятельности. Но от этого предметы ведения не становятся тождественными функциям государства.

В настоящее время легальное определение термина "предмет ведения" отсутствует. Однако ранее в утратившем силу Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" данное понятие отождествлялось законодателем с понятием сферы общественной жизни. И в этом смысле такая трактовка термина "предмет ведения" также была не лишена недостатков.

Как известно, государство далеко не всегда регулирует все отношения в той или иной сфере общественной жизни. Д. А. Керимов в этой связи справедливо указывает, что выявление "отношений для законотворческого познания предмет исследовательского поиска, в результате которого из массы жизненных связей отбираются лишь нуждающиеся в правовой регламентации". К примеру, государство не регулирует отношения дружбы, любви, взаимоуважения супругов. Если оно и вмешивается в данную область, то формулирует правовые нормы как нравственный императив, а не правовое предписание. М. В. Баглай, даже несколько радикально, указывает, что право должно регулировать только небольшую часть общественных отношений: "бульшая их часть является предметом саморегуляции на основе морали и общественной самоорганизации". Поэтому предметы ведения государства объективно не охватывают целиком все отношения в той или иной сфере общественной жизни. Следовательно, предмет ведения не равен какой-либо сфере общественной жизни.

С этой точки зрения более корректно определять предмет ведения как совокупность отношений в определенной сфере общественной жизни, государственное регулирование которых необходимо и поэтому отнесено к компетенции того или иного носителя власти.

В приведенном определении термина "предмет ведения" сущностной характеристикой выступает то, что они задают вектор управленческой деятельности государства. Они определяют функции, задачи государства в конкретных сферах общественной жизни, методы государственно-властного воздействия, а значит, характер и количество необходимых полномочий. Поэтому понимание компетенции как совокупности полномочий без указания на их связь с предметами ведения отнюдь не обедняет существо компетенции. Сложно представить полномочия регулировать что-то, что не имеет предметной определенности. Таким образом, не бывает беспредметной компетенции. Значит, вполне допустимо определять ее как совокупность полномочий, текстуально задавая ей лишь объемную характеристику. Направленность компетенции, ее связь с предметами ведения, можно считать предполагаемой.

К тому же, направленность компетенции как совокупности полномочий предопределена и сложившейся в науке трактовкой термина "полномочие". Полномочие это закрепленное за носителем власти право и одновременно, как правило, обязанность осуществления определенных мер государственно-властного воздействия на те или иные общественные отношения.

Предлагаемые трактовки понятий компетенции, предметов ведения и полномочий позволяют расставить приоритеты при решении ряда дискуссионных вопросов. Прежде всего, становится возможным использование терминов "компетенция" и "полномочие" применительно к федерациям и их субъектам. Термина "компетенция" как совокупности всех полномочий, принадлежащих органам государственной власти федерального или регионального уровня, а также населению соответствующей территории. Термина "полномочие" в приведенном выше значении. По аналогии решается и вопрос об использовании термина "предмет ведения" применительно к органам власти. Это совокупность общественных отношений, на которые указанные органы оказывают государственно-властное воздействие в различных формах.

Далее, положительным образом решается вопрос об использовании термина "разграничение" применительно к предметам ведения. Если встать на позицию законодателя и считать предметы ведения сферами общественной и государственной жизни, то изначально не возникает вопроса об отграничении друг от друга нескольких таких сфер. Проблема связана с тем, каким образом толковать термин "разграничение" применительно к какому-либо единичному предмету ведения. Возможно ли реально разделить единичную сферу жизни общества? Довольно корректно этот вопрос решается при помощи уточнения содержания самого термина "предмет ведения". Под ним необходимо понимать выделенную для государственно-властного воздействия совокупность отношений в рамках той или иной сферы общественной жизни. Тогда даже в пределах одного и того же предмета ведения с этой точки зрения будет находиться довольно много разнообразных общественных отношений. Каждая разновидность этих отношений может быть с бульшей очевидностью отнесена к компетенции либо федерации, либо ее составных частей. Единственное, что для этого требуется конкретизировать тот или иной предмет ведения. То есть осуществить научно обоснованное структурирование предмета ведения путем выделения групп (видов) входящих в его состав общественных отношений.

Аналогично может быть решен и вопрос о возможности разграничения компетенции федераций и их субъектов, а также их органов. Представляя компетенцию как множество полномочий, правомерно распределять между федерацией и ее составными частями единичные из них. При этом единичное полномочие по отношению к компетенции, равно как и единичный вид общественных отношений применительно к предмету ведения выступают первичными и в принципе неделимыми составляющими.

Таким образом, установленное содержание и соотношение категорий "компетенция", "предмет ведения" и "полномочие", употребляемых по отношению к различным носителям государственной власти, позволяет сформулировать понятие разграничения компетенции федерации и ее субъектов. Это система, складывающаяся, во-первых, из принципов и критериев закрепления за федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, либо населением соответствующей территории полномочий по регулированию выделенных для государственно-властного воздействия общественных отношений, во-вторых, из уже закрепленных за ними полномочий, и, в-третьих, из организационно-правовых средств, обеспечивающих реализацию в повседневной практике каждым носителем государственной власти принадлежащих ему полномочий и никем более.