Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа

В приведенном определении делается акцент на фактической стороне рассматриваемого явления. Однако характеристика сущности разграничения компетенции в федеративном государстве по вертикали была бы неполной без анализа проблемы его правовой институционализации.

Понятие "институт права" (или "правовой институт") давно заняло достойное место среди предметов научного осмысления. Тем не менее, несмотря на относительное единство в понимании данного термина, определяют его все же по-разному. К примеру, представители общей теории права и государства указывают, что правовой институт "есть совокупность правовых норм, образующая обособленную часть отрасли права". Или, по-другому, "это обособленный комплекс правовых норм, являющихся специфической частью отрасли права и регулирующих разновидность определенного вида общественных отношений". Специалисты в области конституционного права и муниципального права считают, что институты права представляют собой комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в предмет отрасли права. Или, иначе, это "совокупность норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений".

Неортодоксальный подход к пониманию термина "правовой институт" был высказан в 70-е годы ХХ столетия С. А. Авакьяном. Он утверждал, что трактовать правовой институт исключительно как комплекс правовых норм нецелесообразно, т.к. степень правовой регламентации общественных отношений не является показательной. Он предложил понимать суть правовых институтов исходя из предмета их правового регулирования.

Следует согласиться с мнением С. А. Авакьяна. Отправным пунктом в понимании сути правовых институтов действительно является предмет их правового регулирования. Если сопоставить различные точки зрения на проблему научного определения категории "правовой институт", то становится очевидным: большинство исследователей сходятся в том, что правовой институт есть некая совокупность (комплекс) правовых норм. Однако мнения разделяются, когда речь заходит о группе (разновидности, круге и т.п.) регулируемых этим правовым институтом общественных отношений и критериях ее обособления от других групп, составляющих тот же вид или тип общественных отношений.

В подтверждение сложившегося в отечественной науке многообразия подходов к пониманию термина "правовой институт" О. Е. Кутафин справедливо указывает, что рамки понятия "правовой институт" "и в теории, и на практике очень подвижны". Например, по мнению Е. И. Козловой, данным термином могут обозначаться и довольно узкие группы однородных правовых норм, и существенно более широкая их совокупность. Вплоть до крупных правовых подразделений, рассматриваемых как базовые составляющие системы отрасли конституционного права.

О. Е. Кутафин также пишет, что крупные "институты конституционного права состоят из более частных. Например, институт избирательного права (в объективном смысле) включает в себя такие институты, как избирательное право (в субъективном смысле), избирательный процесс. Последний, в свою очередь, охватывает ряд стадий: назначение выборов, выдвижение кандидатов и др., которые представляют собой еще более частные институты конституционного права".

В отечественном конституционном праве по аналогии в рамках традиционно выделяемого института федеративного устройства России возможно вычленить следующие более частные институты: конституционно-правовой статус Российской Федерации, конституционно-правовой статус субъектов РФ, взаимоотношения Российской Федерации и субъектов РФ, взаимоотношения субъектов РФ между собой и др. При этом в рамках института федеративного устройства России на основе этих же аргументов можно выделить более частный институт разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ.

Этот вывод подтверждается существованием достаточно обширного комплекса правовых норм, регулирующих вопросы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Эти нормы содержатся не только в федеральной Конституции, конституциях (уставах) субъектов РФ, но и в текущем специальном и отраслевом законодательстве.

Однако, соглашаясь с приведенной выше точкой зрения С. А. Авакьяна, необходимость выделения правового института разграничения компетенции РФ и субъектов РФ следует признавать не только в зависимости от степени юридической урегулированности соответствующих отношений. Она должна диктоваться наличием специфических общественных отношений, которые составляют предмет его правового регулирования.

Вместе с тем, вывод о составе и специфике общественных отношений, образующих предмет правового регулирования этого правового института, уже лежит на поверхности. Из приведенных выше аргументов о диалектической природе разграничения компетенции между федерациями и их составными частями вытекает комплексный характер одноименного правового института. Этот институт имеет отношение не только к статичному закреплению за тем или иным уровнем государственной власти определенных полномочий. Он также регулирует динамику обеспечения реализации этих полномочий на соответствующих уровнях государственного управления. Все это предопределяет состав рассматриваемого правового института. Во-первых, это правовые нормы, устанавливающие принципы и критерии закрепления полномочий за федерацией и ее субъектами. Во-вторых, правовые нормы, определяющие содержание и носителя самих полномочий. И, в-третьих, это правовые нормы, предусматривающие комплекс организационно-правовых средств, направленных на обеспечение реализации каждым носителем государственной власти принадлежащих ему полномочий. В этом специфика предмета правового регулирования данного правового института.

Таким образом, принимая во внимание смысловое значение термина "механизм правового регулирования (юридический механизм)", можно дать следующее определение правового института разграничения компетенции России и ее субъектов.

Правовой институт разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации это совокупность правовых норм, устанавливающих юридический механизм закрепления и обеспечения реализации на уровне Федерации и уровне субъектов Федерации полномочий по государственно-властному воздействию на определенные общественные отношения.

Таким образом, разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов может рассматриваться в двух значениях. С одной стороны, это фактически существующая система перераспределения государственной власти между разными уровнями политико-территориальной организации государства. С другой стороны, это правовой институт, придающий этому процессу необходимую юридическую форму, обеспечивающий социальную полезность данного явления различными средствами, в том числе государственным принуждением.

Между тем, обе эти трактовки неразрывно связаны. Основой для взаимосвязи разных трактовок разграничения по вертикали компетенции в федеративных государствах выступает главное предназначение данного явления. Это предназначение состоит в гармоничном перераспределении государственной власти между федерациями и их субъектами. В свою очередь, перераспределение компетенции в федеративных государствах необходимо для обеспечения их стабильности и целостности. Как говорилось выше, если в федеративном государстве не будет достигнуто согласие относительно того, в каких пропорциях распределяется государственная власть между федерацией и ее субъектами, то едва ли такое государство будет долговечным.

Между тем, как известно, историческое развитие каждого государства является неповторимым, хотя и можно заимствовать отдельные правовые конструкции из опыта государственного строительства зарубежных стран. Безусловно, разграничение компетенции по вертикали в любом федеративном государстве всегда сохраняло и будет сохранять общие черты, присущие данному явлению. Будет сохранять диалектику и динамизм; будет рассматриваться и как объективно существующая система определения и обеспечения реализации компетенции, и как правовой институт, эту систему закрепляющий и регулирующий. Но при этом на конкретном историческом этапе в отдельно взятой федерации на первый план выступают одни функции государства, одни задачи государственного строительства, другие же отходят на второй план. С этой точки зрения, каждая федерация специфична. Понимание сущности разграничения компетенции между федерациями и их субъектами не может быть обеспечено в отрыве от исторического процесса его становления и развития.

Поэтому для того, чтобы глубже понять сущность разграничения компетенции России и ее субъектов, представляется необходимым исследовать отечественный опыт становления и развития этого института в нашей стране.

1.2 Отечественный опыт становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Разграничение компетенции между политико-территориальными образованиями разных уровней выступает неотъемлемым атрибутом любого федеративного государства. Необходимость в нем связана, как отмечалось выше, с признанием за субъектами федераций определенной политической самостоятельности. Поэтому применительно к федерациям, по самому большому счету, необходимо говорить не об административно-территориальных единицах, всецело зависящих от центральной власти, а о политико-территориальных образованиях, обладающих более или менее ощутимой автономностью от федеральной власти.

Иными словами, там, где нет федеративной формы государственного устройства, нет и проблемы разграничения компетенции между территориальными сообществами разных уровней. В унитарных государствах вопрос о том, как распределить полномочия по разным уровням управления не возникает: там все решает центральная власть. Поэтому, рассматривая вопрос об истории становления и развития института разграничения компетенции в том или ином государстве, следует ограничиться периодом построения федеративного государства.

В России этот период начался в начале 1918 года с провозглашением Российской Советской Республики союзным государством и продолжается до настоящего времени. Как видно, он довольно протяженный и проходит несколько этапов.

Основные вехи на пути построения советской федерации были связаны либо со значительным изменением государственной политики, либо каким-то важным историческим событием, либо принятием новых советских конституций. К примеру, важным историческим событием для страны стал XX съезд КПСС, на котором партия подвергла критике сформировавшийся в годы правления И. В. Сталина культ личности и политику массовых репрессий. Наступила так называемая "хрущевская оттепель". Права союзных и автономных республик в результате были расширены, возросла роль местных Советов.

Относительно принятия новых советских конституций подчеркнем такую особенность. Первой советской конституцией стала Конституция РСФСР 1918 года. Именно Россия была объявлена федеративным государством; остальные части бывшей Российской империи в этот союз не вошли. Позднее, в 1924 году, с образованием СССР федерацией провозглашается уже не только РСФСР, но и Союз в целом, образованный в результате объединения советских республик вокруг РСФСР. В дальнейшем история показывает, что главные постулаты строительства советского федерализма на том или ином этапе устанавливались конституциями СССР. Союзные республики, в том числе и РСФСР, сама являвшаяся федерацией, принимали свои новые конституции уже на основе Конституции Союза.

Поэтому, учитывая сложный характер исторического процесса построения советской федерации на территории России, где каждый новый этап был связан с различными общественно-политическими событиями, необходимо определиться с его периодизацией. Эта периодизация, в зависимости от цели и задач исследования исторических явлений, может осуществляться по-разному. Например, историки по вопросу периодизации национально-государственного строительства в СССР придерживаются выделения этапов в зависимости от наиболее значимых исторических событий в период после Октябрьской революции и до построения развитого социализма, и по пятилеткам в период развитого социализма; постсоветский период рассматривается, в целом, как один исторический этап, связанный с коренными преобразованиями в общественно-политической жизни. Ученые-юристы, затрагивая вопросы истории развития российской государственности в целом, и федерализма в частности, чаще всего выделяют этапы по моментам принятия новых советских конституций.

Поэтому, исходя из задач настоящего исследования, представляется целесообразным периодизацию отечественной истории становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами проводить по этапам принятия и действия советских конституций. Ведь именно с их помощью происходило видоизменение федеративных отношений. Менее продолжительные периоды, связанные с изменениями политического курса руководящей партии, иными историческими событиями особой важности, могут исследоваться в пределах этапов от принятия одной советской конституции до принятия другой. Постсоветский период, ознаменовавшийся демократическими реформами, в том числе и в государственном устройстве России, целесообразно рассмотреть в качестве одного и продолжающегося до настоящего времени этапа в истории развития анализируемого института.

Соответственно, в истории его становления и развития можно выделить следующие основные периоды:

· 1918 1924 гг. - период образования РСФСР, гражданской войны и образования СССР;

· 1924 1937 гг. - период построения в СССР социалистического общества;

· 1937 1978 гг. - период построения развитого социализма, период развитого социализма и построения коммунизма;

· 1978 1991 гг. - период застоя, перестройки и кризиса советской государственно-политической системы;

· с 1992 г. и до настоящего времени - период распада СССР, принятия Конституции РФ 1993 г., демократических преобразований в обществе.

Теперь подробнее о каждом из этапов.

1-й этап (1918 1924 гг.). Данный этап начинается в январе 1918 года, когда III Всероссийский съезд Советов утвердил Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. За этим же последовало принятие им резолюции "О федеральных учреждениях Российской Республики". Однако съезд решил вопрос о провозглашении России федерацией лишь в принципе. Не следует забывать, что до января 1918 г. Российская Советская Республика, образованная после Октябрьской революции 1917 года, оставалась унитарным государством, которое признавало право наций на самоопределение в форме автономии. Поэтому, когда в результате долгих дискуссий большевики все же приняли решение об образовании в России федеративного строя, форма его указанным съездом еще не была определена. Впоследствии Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа вошла составной частью в первую Конституцию РСФСР 1918 года.

Первая Конституция РСФСР была принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года. Вопросы федеративного устройства России регулировались в ней статьями 2, 8, 11, 49 52, 61 63 гл. 12. Как видно, объем первой конституционной базы советского федерализма невелик. Из этих норм лишь положения статей 49 52 и 61 63 регулировали вопросы распределения компетенции между федеральными органами государственной власти (Всероссийского съезда Советов и ВЦИК) и органами Советской власти на местах.

Основными принципами федерализма в РСФСР стали:

- национально-территориальный принцип построения, в соответствии с которым субъектами федерации признавались автономные национальные республики, автономные трудовые коммуны, автономные областные союзы;

- принцип добровольности объединения, вытекающий из большевистской трактовки права наций на самоопределение;

- принцип демократического централизма, свойственный, по мнению большевиков, и унитарным, и федеративным социалистическим государствам, а также не исключающий, а напротив, делающий необходимым местное самоуправление и автономию.

К наиболее существенным полномочиям федеральной власти во взаимоотношениях с советскими автономиями относились:

а) установление границ и компетенции областных Советских союзов, входящих в состав РСФСР;

б) установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории РСФСР;

в) общее руководство всей внешней и внутренней политикой РСФСР;

г) общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство и пр. (Прим. перечень открытый);

д) все вопросы, которые Всероссийский съезд Советов и ВЦИК признают подлежащими их рассмотрению.

На органы советской власти на местах (областные, губернские, уездные и волостные) возложена лишь функция проведения в жизнь всех постановлений федеральных органов государственной власти, а также решение всех вопросов, имеющих чисто местное значение.

Между тем, необходимо иметь в виду, что на практике становление советской федерации (в плане разграничения компетенции по вертикали) прошло два относительно недолгих периода.

Первый из них период крайней децентрализации управления Россией берет свое начало в январе 1918 года. Крайняя децентрализация управления страной, превращавшая ее фактически в некое конфедеративное образование, была вызвана несформированностью в период после Октябрьской революции 1917 года основных институтов новой советской власти. Даже провозглашение в январе и закрепление конституционно в июле 1918 г. федерации в России, которую планировалось выстраивать на принципе демократического централизма, существенным образом не повлияло на права местных властей, удаленных от центра на значительные расстояния.

Так, исследователи отмечают, что автономия советских республик, входивших в РСФСР, на деле понималась (прежде всего ими самими) довольно широко. Они сами распоряжались имеющимися средствами, нередко вводили налоги, облагали контрибуциями буржуазию. Некоторые автономии даже выпускали, правда, с разрешения центральной власти, собственные денежные знаки. Обширные права осуществлялись автономиями в области управления промышленностью. Созданные в республиках совнархозы подчинялись местным ЦИК и СНК, и находились в слабой взаимосвязи с Всероссийским Советом народного хозяйства (ВСНХ). В частности, автономные республики нередко самостоятельно проводили национализацию предприятий, часто вмешивались в управление транспортом и связью. Почти все автономные республики в составе РСФСР имели свои Красные Армии. В сфере законодательства автономии на основе общероссийских законов часто издавали собственные нормативные акты, в которых дополняли и даже иногда изменяли нормы федерального права.

Такое поведение субъектов новой Российской Федерации, несмотря на нормы Конституции РСФСР 1918 г., объяснялось борьбой против контрреволюционного движения, удаленностью окраин от центра, слабых возможностей сообщения с центром страны. Поэтому советским органам власти в автономных республиках поневоле приходилось выходить за рамки идеи автономии, как ее понимали при провозглашении России федерацией.

Однако уже в конце 1918 начале 1919 гг. основные принципы формирования компетенции органов власти на местах изменяются в абсолютно противоположную сторону. В январе 1919 г. В. И. Ленин говорил: "…разруху можно уничтожить только централизацией, при отказе от чисто местнических интересов…". Компетенция местных Советов вводилась в приемлемые рамки прежде всего путем установления централизованного управления вооруженными силами, изъятием у автономий права внешних сношений. Сложнее было изъять у местных совнархозов права руководства промышленностью. Но с введением системы главкизма все больше промышленных объектов отходит к ведению ВСНХ. К концу 1918 года была прекращена денежная эмиссия на местах, финотделы местных Советов стали рассматриваться как нижестоящие органы Наркомфина РСФСР. Централизовано управление транспортом. Одновременно был введен принцип двойного подчинения отделов местных исполкомов: по местным делам местному исполкому, по остальным вопросам соответствующему федеральному ведомству РСФСР.

Этот период упорядочения (путем централизации) практики реализации компетенции на каждом уровне государственной власти в РСФСР продолжался до 1924 1925 гг., когда были приняты первая Конституция СССР и на ее основе Конституция РСФСР 1925 г.

Особенностью становления федерации в России являлся ее юридически и фактически асимметричный характер. Конституция РСФСР 1918 г. не закрепляла правового статуса автономных областей, автономных трудовых коммун, впоследствии ставших субъектами РСФСР. Не говорила она и о статусе территорий, не имевших автономии. Поэтому конкретно "правовое положение автономных республик, областей и трудовых коммун вырисовывается только из положений о них, издаваемых центральной властью при образовании каждой из этих единиц". Это, естественно, не препятствовало существованию не только разных видов субъектов федерации, а также несубъектов, но и допускало наличие разного статуса у субъектов федерации одного вида.

2-й этап (1924 1937 гг.). При анализе данного периода нет необходимости подробно останавливаться на рассмотрении основных положений Конституции РСФСР 1925 г. Все ее основные принципы, как справедливо отмечает И. А. Исаев, "строились в соответствии с Конституцией СССР 1924 г.".

Конституция СССР от 31 января 1924 г. завершила юридическое оформление СССР как федеративного государства. Договор об образовании СССР 1922 года, хотя и провозгласил создание Союза советских республик, но тем не менее, он не мог обеспечить цементирующей основы создания действительно единого государства. Поэтому этап образования СССР как единого государства завершился лишь с принятием союзной Конституции в начале 1924 года.

Говоря об особенностях Основного Закона (Конституции) СССР 1924 г. в плане регулирования вопросов разграничения компетенции между Союзом и союзными республиками, следует иметь в виду, что период, предшествовавший образованию Союза, отличался наличием у республик, вошедших в его состав, суверенитета. Поэтому в 1920 1922 годах отношения между нынешними союзными республиками строились на договорной основе. Это предполагало широту имевшихся у них в то время полномочий в различных сферах управления. В. А. Чехович отмечает, что давая "характеристику союзных рабоче-крестьянских договоров, необходимо отметить, что они подтвердили и подчеркивали независимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон".

Между тем, завершение гражданской войны и победа над иностранной интервенцией потребовали объединения суверенных советских республик. Такое объединение проходило по трем направлениям: в военной и внешнеполитической областях, а также в хозяйственной деятельности.

Такое объединение происходило при двоякой роли органов государственной власти РСФСР. С одной стороны это были органы одной из суверенных советских республик, возникших после Октябрьской революции 1917 г. С другой по ряду признаков они начинали приобретать статус общих органов власти для всех советских республик, ставших впоследствии союзными.

Например, необходимость скорейшего восстановления народного хозяйства в советских республиках, введение в РСФСР нэпа привели к восстановлению существовавшей в императорской России специализации экономических районов, укреплению экономических связей между ними. Вместе с тем, усилилось и централизованное непосредственное руководство и контроль в управлении важнейшими отраслями народного хозяйства. Эта централизация проявилась, прежде всего, в создании объединенных отраслей народного хозяйства советских республик и передаче под руководство соответствующих наркоматов РСФСР наркоматов других республик.

В сфере внешних сношений советские республики также стремились выступать совместным фронтом. Были случаи, когда подготовительную работу по заключению международных соглашений от имени других республик проводил Наркоминдел РСФСР, имея на это согласие республик, а представитель РСФСР подписывал соглашения по их поручению.

Нормативные акты, принимаемые органами власти РСФСР, как правило, либо проходили процедуру регистрации в советских республиках, либо просто опубликовывались, и тем самым вводились в действие на их территориях.

Таким образом, принятию первой Конституции СССР предшествовал этап относительно значительной децентрализации в управлении общими делами территории будущего Советского Союза. Но в то же время уже явно была выражена тенденция централизации. Для ее последовательного проведения необходимо было объединение советских республик не на основе договоров, процесс заключения которых был достаточно длительным и громоздким, а на основе конституционного акта единого федеративного государства.

Тенденция централизации властных полномочий по управлению делами общества и государства не могла не найти своего отражения в нормах, закрепленных в Конституции СССР 1924 г. В соответствии со ст. 1 к ведению Союза были отнесены такие наиболее существенные полномочия, как:

а) разрешение союзным республикам внешних и внутренних займов;

б) установление системы внутренней торговли;

в) установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных предприятий, имеющих общесоюзное значение;

г) руководство транспортом и связью;

д) утверждение единого Государственного бюджета, в состав которого входят бюджеты союзных республик;

е) установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик;

ж) разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик;

з) отмена нарушающих Конституцию СССР постановлений съездов Советов и ЦИК союзных республик.

В ст. 20 за ЦИК СССР закреплено право приостанавливать или отменять нормативные акты союзных республик, а также других органов власти на территории СССР. Аналогичное право закреплено в ст. 31 за Президиумом ЦИК СССР в отношении актов СНК СССР, а также ЦИК и СНК союзных республик. ЦИК и СНК союзных республик могли опротестовывать акты Совнаркома СССР. Однако при этом они обязаны были исполнять их, не приостанавливая их действия на время опротестования (ст. 42). Создавалась система общесоюзных и объединенных наркоматов. Общесоюзные наркоматы для осуществления своих функций в союзных республиках имели право назначать своих уполномоченных. Органами объединенных наркоматов в союзных республиках являлись наркоматы этих республик (ст.ст. 50 54). Ст. 67 даже устанавливает исчерпывающий перечень членов республиканских правительств - Совнаркомов, конкретно определяя тем самым перечень республиканских наркоматов.

Статья 68 устанавливает интересную схему переподчинения ВСНХ, наркоматов продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции. Они, подчиняясь ЦИК и СНК союзных республик, руководствуются директивами соответствующих наркоматов СССР. То есть органы этих ведомств на местах лишь номинально переданы в подчинение союзных республик.

Реализация конституционной модели разграничения компетенции между СССР и союзными республиками привела к усилению централизации и на практике. Как отмечается в научной литературе, рост "централизации был исторически обусловлен необходимостью объединения всех хозяйственных и политических усилий для решения задач социалистической реконструкции и обстановкой острой классовой борьбы, в которой происходило социалистическое преобразование страны". Централизация выразилась в ряде моментов:

- в годы первой пятилетки многие республиканские предприятия были переданы в ведение союзных органов;

- многие объединенные наркоматы были преобразованы в союзные, созданы новые союзные наркоматы по тем вопросам, которые ранее находились в ведении республик.

Ясно, что централизация полномочий в рамках СССР не могла не повлечь перераспределения полномочий в союзных республиках, так же являвшихся федерациями (РСФСР, ЗСФСР). Такое перераспределение, в частности в РСФСР, было осуществлено не в пользу автономий, являвшихся ее субъектами. При этом в Конституции РСФСР 1925 г. даже не перечислялись субъекты Российской Федерации.

Данный этап развития в России института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами завершается с принятием новой Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г.

Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. продолжила централизаторскую традицию своей предшественницы. Дополнительно уточнила многие компетенционные нормы и нормы о взаимоотношениях союзных и республиканских органов власти, предусматривавшиеся прежней Конституцией СССР. Одновременно дополнительно закрепила следующие основные нововведения:

1) к ведению СССР дополнительно отнесено установление налогов и доходов, поступающих на образование союзного, республиканских и местных бюджетов. По ранее действовавшей Конституции союзные республики были вправе сами выступить с предложением о введении республиканских налогов, на что Союз давал разрешение;

2) к ведению СССР дополнительно отнесено обеспечение соответствия конституций союзных республик Конституции СССР;

3) с принятием новой Конституции Союз ССР получил право утверждать образование новых автономий в составе союзных республик. Тем самым, полномочия Союза распространялись и на сферу государственного устройства его субъектов;

4) закреплено право СССР управлять банками и предприятиями общесоюзного подчинения, а также осуществлять общее руководство промышленностью и строительством союзно-республиканского подчинения;

5) Конституция СССР установила состав союзных республик, определив, в том числе, количество автономий, являвшихся субъектами РСФСР;

6) Верховные Советы союзных республик получили право утверждать конституции находящихся на подведомственной территории автономных республик;

7) Общесоюзные министерства руководят порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно, или через назначаемые ими органы. Тем самым, общесоюзные министерства приобрели возможность выбирать, какой орган в союзной республике назначить своим уполномоченным;

8) Союзно-республиканские министерства руководят порученной им отраслью государственного управления, как правило, через одноименные министерства союзных республик

9) В случае расхождения закона союзной республики с законом общесоюзным, действует общесоюзный закон. При этом не указывается, был ли принят такой общесоюзный закон по вопросам ведения СССР или по вопросам ведения союзной республики, к которым формально статьей 15 Конституции отнесены вообще все вопросы, не вошедшие в компетенцию Союза ССР.

Таковы основные новеллы Конституции СССР от 5 декабря 1936 г. Как видно, в очередной исторический этап страна вошла со сверхцентрализованной моделью распределения компетенции по разным уровням государственного управления.

3-й этап (1937 1978 гг.). Сверхцентрализованная, образно говоря, "унитарная" советская федерация в рассматриваемом периоде сталкивается с двумя важнейшими историческими событиями, вынудившими "федеральную" власть передать часть управленческих функций членам федерации.

Великая Отечественная война, побудившая союзные власти предпринимать меры по чрезвычайной централизации управления Вооруженными Силами СССР, вместе с тем ослабила их влияние на решение вопросов народного хозяйства на местах. Союзные органы в эти годы взяли на себя управление народным хозяйством лишь в части установления общесоюзных планов народного хозяйства и сохранения контроля над предприятиями общесоюзного значения. Конкретные методы реализации поручений союзных органов республиканские власти избирали самостоятельно.

К периоду окончания войны отдельные союзные республики (УССР и БССР) получили даже право на самостоятельные внешние сношения с иностранными государствами и заключение с ними межправительственных соглашений. Это делалось для облегчения организации ими совместных политических и военных акций. Соответственно, в республиках были созданы собственные наркоматы иностранных дел. Также этим республикам в феврале 1944 г. было предоставлено и право на создание собственных национальных военных формирований. По окончании Великой Отечественной войны УССР и БССР наравне с Союзом ССР стали первоначальными членами ООН.

В местах оккупации территорий страны фашистскими войсками многие управленческие функции передавались руководителям партизанских отрядов. В определенной степени это позволило сохранить целостность государства в эти нелегкие годы.

Тем не менее, необходимость ликвидации разрушений, причиненных в ходе войны, потребовали мобилизации сил и средств страны, что, как отмечают исследователи, объективно вело к концентрации руководства в общесоюзных органах и расширению их компетенции. Сохранение централизованных методов управления обусловливалось также началом "холодной войны" и гонки вооружений.

Однако уже к 1954 г. довольно высокие темпы развития экономики СССР создали необходимость проявления большей инициативы союзных республик в развитии народного хозяйства и культурного строительства.

Существенные сдвиги в расширении прав союзных республик произошли в 1955 г., когда возник вопрос об изменении системы государственного планирования развития народного хозяйства. С этого момента Совмины союзных республик стали утверждать планы производства и потребления всей промышленной продукции, которая вырабатывалась предприятиями и организациями республиканского подчинения. Расширение прав союзных республик выразилось и в передаче им отдельных полномочий в области труда, заработной платы, сельхозпроизводства.

В Государственном бюджете СССР упразднено деление бюджета союзной республики на республиканский и местный. Раздельный учет доходов и расходов позволил союзным республикам направлять дополнительно полученные средства на финансирование предприятий, жилищное и социально-культурное строительство.

В соответствии с решениями ХХ съезда КПСС система управления народным хозяйством децентрализуется еще более. В начале 1957 г. управление промышленностью и строительством передается вновь организованным в основных экономических районах совнархозам. Осуществлялась передача многих предприятий в республиканское подчинение.

Кроме того, в феврале 1957 г. Верховный Совет СССР принял законы, в соответствии с которыми к ведению союзных республик было отнесено законодательство об устройстве их судов, принятие гражданского, уголовного и процессуальных кодексов. Союз ССР оставил за собой право определять основы правового регулирования в данных сферах.

Одновременно к ведению союзных республик были отнесены вопросы административно-территориального устройства их территориальных единиц. На основании этого республики провели некоторые территориальные преобразования и изменили статус отдельных национально-государственных образований в своем составе.

Соответствующим образом и союзные республики стремились расширить права входящих в них автономий. В июле 1955 г. Совмин РСФСР определил права автономных республик в области планирования и финансирования. Предоставил право совминам автономных республик устанавливать по предприятиям, находящимся в их подчинении, задания по производству товаров народного потребления до 10 % сверх установленного плана на год. В августе 1956 г. Верховным Советам автономных республик в составе РСФСР предоставлены дополнительные права в вопросах административно-территориального деления подведомственной им территории.

Расширены были права автономных республик и в бюджетной сфере. Законодательством предусматривалось, что дополнительные доходы республиканских бюджетов направляются на развитие народного хозяйства и культурные мероприятия в АССР. Доходы и расходы республиканских бюджетов теперь учитывались раздельно от доходов и расходов местных бюджетов. Суммы превышения доходов над расходами оставались в распоряжении совминов АССР.

Однако данный период продолжался недолго. Уже в 1962 г. признание работы совнархозов неудовлетворительной привело к сворачиванию системы управления народным хозяйством по территориальному принципу. Первым шагом в этом направлении стало укрупнение совнархозов. В 1965 г. совнархозы были и вовсе упразднены, создан ряд общесоюзных ведомств, усиливших централизацию управления технической политикой и государственным планированием народного хозяйства (Госкомцен, Госснаб, Госкомитет по науке и технике).

Дальнейшая централизация системы управления народным хозяйствам была обусловлена развитием взаимодействия стран социалистического лагеря в рамках Организации Варшавского Договора и, как следствие, милитаризацией общественного производства.

При этом, правда, следует отметить, что одновременно расширялись права местных Советов. Но они решали вопросы, которые сегодня мы отнесли бы к вопросам местного значения. Поэтому их роль на фоне общей централизации государственного управления важнейшими областями общественной жизни была малозаметной.

Общая картина централизации важнейших властных полномочий кардинально не изменялась в связи с проводимым время от времени незначительным перераспределением объема компетенции по уровням власти. В таком состоянии СССР и РСФСР в его составе подошли к принятию новой Конституции СССР и на ее основе Конституции РСФСР.

Конституция СССР от 7 октября 1977 г. по-прежнему закрепила основные принципы советской федерации и советской автономии: национально-территориальный принцип построения, демократический централизм, равноправие советских республик и добровольность объединения их в Союз (ст. 70). Отсюда право каждой союзной республики на выход из состава СССР (ст. 72).

В преамбуле Конституции СССР 1977 г. прямо указывалось на сохранение в ней преемственности идей и принципов Конституции РСФСР 1918 г., Конституций СССР 1924 и 1936 годов. Поэтому во многом права Союза ССР, предусмотренные в Конституции СССР 1936 г. были не только сохранены за ним, но и расширены. Главным отличием новой союзной Конституции от прежних Конституций СССР, что отмечалось учеными в советский период, стало закрепление за Союзом ССР открытого перечня предметов ведения.

Кроме того, основные права Союза ССР по сравнению с прежней Конституцией расширены следующим образом:

1) СССР предоставлено право устанавливать общие начала организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления. Аналогичной нормы в Конституции СССР 1936 г. не содержалось, хотя фактически в ней же и устанавливались такие общие начала;

2) СССР выполняет функцию обеспечения единства законодательного регулирования на всей подведомственной территории, устанавливает основы законодательства Союза ССР и союзных республик. В данной норме уже не содержится указания на отрасли законодательства, по которым Союз принимает основы. А кроме того, Союз обеспечивает уже не только соответствие союзной Конституции конституций республик, но и обеспечивает единство законодательного регулирования вообще. Это, конечно, уменьшает простор для самостоятельного правового регулирования республик;

3) СССР осуществляет проведение единой экономической политики и руководит экономикой страны. При этом в норме не указано, что такое руководство является общим. Таким образом, также нашла отражение централизация полномочий по управлению народным хозяйством. Одновременно за Союзом закреплена функция руководства отраслями народного хозяйства союзного подчинения и общего руководства отраслями союзно-республиканского подчинения;

4) Полномочия союзных республик регламентируются на основе остаточного принципа. Формально их права существенно расширяются с наделением их функцией комплексного социально-экономического развития подведомственной территории. Одновременно союзные республики признаются помощниками Союза в реализации его полномочий, чем обеспечивается единая вертикаль власти.

5) Полномочия автономной республики в составе союзной также определяются по остаточному принципу: ей подведомственны все вопросы, которые не относятся к ведению Союза и союзной республики, в состав которой она входит.

6) Самый широкий спектр функций предоставлен Совмину СССР. Он непосредственно обеспечивает руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, принимает необходимые меры по регулированию практически всех сфер общественной жизни.

7) Сохранена система общесоюзных и союзно-республиканских министерств. Союзно-республиканские министерства, как и по Конституции СССР 1936 г., осуществляют руководство порученными им отраслями управления, как правило, через соответствующие органы власти союзных республик.

8) Союзно-республиканские министерства, создаваемые союзными республиками, являются органами двойного подчинения. Они подчиняются как республиканскому Совмину, так и соответствующему союзно-республиканскому министерству СССР.

9) Несколько расширены права Совминов союзных республик. Теперь они руководят деятельностью республиканских министерств. Однако Совмин СССР при этом обладает правом приостановить исполнение актов Совминов союзных республик, принятых по вопросам ведения Союза ССР. Учитывая, что перечень вопросов ведения Союза открытый, а Совмину СССР предоставлены функции по регулированию практически всех сфер общественной жизни, то союзный Совмин вполне может приостановить исполнение актов Совминов союзных республик, принятых ими в порядке руководства республиканскими министерствами.

10) Полномочия местных Советов народных депутатов во многом повторяются вслед за общесоюзными задачами и функциями, правами союзных республик. Этим достигается демократический централизм сверху донизу.

Характерно, что вслед за положениями Конституции СССР 1977 г. новая Конституция РСФСР предусмотрела почти те же правила, касающиеся ее статуса в составе Союза ССР и полномочий по регулированию различных сфер общественной жизни. Это указывает на ее подчиненный характер по отношению к СССР. Но подчиненный не на основе четкого разграничения компетенции каждого из них, а в силу того, что это разграничение, в принципе, было неважно. Практическая целесообразность в детальной проработке конституционных норм о распределении компетенции между Союзом ССР и союзными республиками, видимо, не усматривалась.

В Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. в отношении субъектов Российской Федерации (АССР, автономных областей и автономных округов) нормы о разграничении их компетенции и компетенции РСФСР не прописаны вообще. Конституция РСФСР ограничивается дублированием норм союзной Конституции об остаточной компетенции АССР. В этой связи пределы компетенции АССР становятся совершенно размытыми, поскольку российская Конституция так же, как и союзная за Союзом ССР, закрепляет открытый перечень предметов ведения РСФСР. Дублируются нормы союзной Конституции и об условиях вхождения автономных областей и округов в состав РСФСР, края или области.

Это важный показатель того, что РСФСР сама как федерация не состоялась. Причиной несостоятельности РСФСР как федерации частично стала идеология советского федерализма, а частично концентрация наиболее важных полномочий на уровне Союза ССР. Идеология социалистической федерации не позволяла придавать федерализму как форме государственного устройство существенное значение. Видно, что и на уровне Союза ССР, и на уровне РСФСР с юридико-технической точки зрения вопросы разграничения компетенции по вертикали, по самому большому счету, не решены.

Между тем, даже если бы РСФСР и захотела урегулировать вопросы разграничения своей компетенции и компетенции входящих в ее состав автономий, то едва ли эта попытка оказалась плодотворной. Идея бесполезности в условиях развитого социализма и братской дружбы народов федерации как формы государственного устройства позволила сосредоточить на уровне Союза ССР столько полномочий, что у РСФСР фактически не оставалось никаких прав, которые можно было бы передать автономиям в ее составе.

4-й этап (1978 1991 гг.). На этом этапе предпосылкой реформистских настроений в обществе стало проникновение "теневой экономики" во все сферы экономической жизни. В начале 80-х годов КПСС предприняла ряд мер, направленных на борьбу с коррупцией, однако это не привело к ожидаемым результатам.

В то же время первый опыт рыночных экономических реформ, начатых в странах социалистического лагеря, говорил о необходимости радикальной реформы общества. Реформа началась "сверху" в 1985 году под лозунгом "Перестройка".

Однако она вышла из-под контроля ее инициаторов. Призванная реформировать существующую систему управления обществом и государством, она разрушила ее. Гласность, вызвавшая к жизни обсуждение многообразных способов социальной и политической реконструкции страны, дала результаты уже к середине 1986 г. Широкое обсуждение возможных путей построения общества и государства в СССР привело к подрыву идеологической неоспоримости марксизма-ленинизма.

В этот период в союзных республиках нарастает национальная напряженность. С 1988 г. начинается волна межнациональных конфликтов. Одновременно сложная ситуация складывается в экономической сфере. Легализация частной предпринимательской инициативы в отдельных сферах производства привела, с одной стороны, к относительному росту благосостояния граждан, с другой к "отмыванию" доходов, полученных от незаконной деятельности.

Политическая либерализация повлекла в конце 80-х годов неконтролируемое образование различных политических течений, ассоциаций, партий и т.п. КПСС стремительно утрачивала монополию на власть. Одновременно, в ходе общественно-политических реформ распадался социалистический лагерь: произошло объединение Германии, в Чехословакии прошла "бархатная революция", осуществлялись рыночные преобразования в Польше, Венгрии, Болгарии.

В октябре 1990 г. Президент СССР М. С. Горбачев, на фоне противостояния между парламентами СССР и России, поддержал проект экономической реформы, предложенный союзным Совмином, против более радикального, уже принятого Верховным Советом РСФСР. В противовес парламент РСФСР в ноябре принял закон, гарантирующий экономические основы суверенитета России. Со стороны руководства Союза ССР последовали ответные меры: перемещения руководства РСФСР, призывы к борьбе с центробежными тенденциями. Съезд народных депутатов СССР в декабре 1990 г. высказался за сохранение Союза.

К концу 1991 г., в результате ряда общественных потрясений (деятельность ГКЧП, августовский "путч"), СССР распался. Как показали события, предшествовавшие его распаду, одна из причин состояла в нерешенности вопросов в Союзе ССР статуса союзных республик. В ходе совещания, проходившего в июле 1991 г. в Ново-Огареве по проекту нового союзного договора, республикам удалось отстоять ряд требований. Во-первых, русский язык перестал быть единственным государственным языком. Во-вторых, главы республиканских правительств получали право участвовать в работе союзного Совмина с правом решающего голоса. В-третьих, предприятия военно-промышленного комплекса переходили в совместное ведение СССР и республик. Но многие вопросы (например, о международном статусе республик) остались нерешенными. Неясно было, как будут решаться вопросы о союзных налогах, о распоряжении природными ресурсами и ряд других.

Распад СССР позволил России в качестве самостоятельного государства перейти к следующему историческому этапу, на протяжении которого развитие получили уже непосредственно российские (а не союзные) нормы о разграничении компетенции между федерацией и ее членами.

5-й этап (с 1992 г.). С распадом Советского Союза РСФСР лицом к лицу столкнулась с теми же проблемами, с какими столкнулся в недавнем прошлом и СССР. Начавшаяся в СССР суверенизация союзных республик продолжилась "парадом суверенитетов" российских автономий, лишенных реальных властных полномочий, а также административно-территориальных единиц (краев, областей), претендующих на статус субъектов новой федерации.

Нет необходимости подробно останавливаться на анализе событий, последовавших за распадом Союза ССР в самой России. Отметим, что в относительно цивилизованное русло процесс реформ был поставлен лишь с подписанием в марте 1992 г. трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральной властью и автономиями, городами республиканского подчинения и краями, областями (Федеративный договор 1992 г.).

На этом, однако, центробежные тенденции не были исчерпаны. Они продолжались на фоне противостояния между Президентом России и федеральным парламентом по вопросу о разработке и принятии российской Конституции. Однако после октябрьских событий 1993 г. процесс разработки новой Конституции России стал продвигаться более спокойно и на основе учета мнений различных слоев общества. 12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации.

С ее принятием постепенно сходит на нет "парад суверенитетов". Сначала на основе отдельных уступок федеральной власти в пользу региональных властей, содержавшихся в договорах и соглашениях о разграничении предметов ведения и полномочий России, ее субъектов, их органов государственной власти. Теперь этот период позади. Постепенно научная общественность и политическая элита подошли к осознанию того, что приоритетной формой разграничения компетенции России и ее субъектов должно стать текущее федеральное законодательство, принимаемое на основе и в развитие Конституции РФ.

В последнее время проведена большая работа по поиску оптимальных путей разграничения компетенции России и ее субъектов в разных областях общественной жизни. В течение 2001 2002 гг. Комиссией при Президенте РФ, образованной его указом, подготовлены предложения по разграничению компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Результат этой работы нашел отражение в поправках к действующему законодательству.

Анализ последних результатов развития института разграничения по вертикали компетенции в Российской Федерации позволяет прийти к выводу о том, что в распределении властных полномочий наметилась тенденция централизации. Чем этот процесс закончится, сегодня прогнозировать сложно. Однако проведенный анализ отечественной истории становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями позволяет прийти к следующему выводу.

Такое разграничение в государстве, где федерализм является реальным принципом государственного устройства либо хотя бы юридически декларируется, обладает цикличностью в рамках исторического процесса. Периоды централизации и децентрализации властных полномочий по управлению разными сферами общественной жизни регулярно сменяют друг друга. Смена этих периодов не означает того, что федерация не устоялась, что она нестабильна. Развитие общества предполагает периодический пересмотр пропорций, в которых распределяются полномочия по управлению разными сферами общественных отношений.