Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа

а) особым субъектным составом соглашения, в котором, по меньшей мере, одна из сторон имеет публично-правовую природу и статус;

б) особым предметом соглашения, который имеет целью освоение и добычу природных ресурсов, закрепленных в собственности публичного образования;

в) и, самое важное, тем, что интерес государства, лежащий в основе решения о заключении соглашения, делает необходимой реализацию государственных полномочий по владению, пользованию и распоряжению недрами и их ресурсами. А значит, этот интерес также носит публичный характер.

Эти характеристики СРП присущи не только российскому опыту правового регулирования. Как отмечает Б. Д. Клюкин, в иностранных государствах характерной "чертой соглашений о разделе продукции…является то, что государство выступает не только в качестве суверенного распорядителя природными ресурсами своей страны, но часто и в качестве делового коммерческого партнера" инвестора. Справедливо и обратное утверждение.

Таким образом, публично-правовые характеристики СРП не позволяют относить их к исключительно гражданско-правовым договорным типам. И это дополнительно подтверждает необоснованность отнесения вопросов заключения и исполнения СРП в исключительное ведение Российской Федерации.

Представляется, что не вполне оправданны в данной ситуации будут попытки подтвердить учет интересов субъектов РФ при заключении и исполнении СРП ссылками на положения Федерального закона "О СРП". Конечно, этот Закон устанавливает, например, обязательность участия представителей субъекта РФ в комиссиях, образуемых для разработки условий того или иного СРП, право органа исполнительной власти субъекта РФ подписывать СРП наряду с Правительством РФ, распределение между Россией и ее субъектом государственной доли нефти и газа, полученной в порядке раздела продукции, и т. д. Однако практика свидетельствует о неэффективности этих норм Федерального закона.

Так, в соответствии с некоторыми из последних распоряжений Правительства РФ о создании комиссий по разработке условий конкретных СРП в их состав от субъекта РФ включается не более 5 членов при общей численности комиссии от 15 до 20 членов. Процедуры деятельности таких комиссий и принятия ими решений не определены. Поэтому возникают сомнения в возможностях представителей субъекта РФ переубедить по тому или иному вопросу представителей Российской Федерации, поскольку последние всегда оказываются в большинстве.

Право субъекта РФ наряду с Правительством РФ подписывать СРП также весьма недостаточно гарантирует его интересы при заключении и исполнении таких соглашений. У федеральных органов государственной власти имеются мощные финансовые, политические и иные рычаги воздействия на содержание принимаемых субъектом РФ решений по вопросам подписания конкретных СРП.

Отсутствие гарантий независимости субъектов РФ при принятии решений о том, подписывать или не подписывать СРП, в свою очередь ведет к созданию ситуации, когда раздел между Россией и ее субъектом государственной доли добытых инвестором нефти и газа производится на условиях, максимально выгодных Федерации. Это связано с тем, что Федеральный закон "О СРП" допускает подписание договора о разделе государственной доли добытого инвестором сырья уже после вступления конкретного СРП в силу. Поэтому субъект РФ, подписавший СРП под давлением федеральной власти, после вступления такого соглашения в силу сможет претендовать на получение только той части добытых нефти и газа, которую посчитает возможным передать ему Российская Федерация.

Наконец, о назревшей необходимости расширения возможностей субъектов РФ в регулировании вопросов заключения и исполнения СРП свидетельствует и текущее состояние нефтегазового комплекса страны. По данным Института экономики РАН развитие нефтегазового комплекса страны в период с 1992 по 2001 год происходило неудовлетворительными темпами. Статистические данные, отражающие динамику изменений отдельных показателей функционирования нефтегазового сектора экономики, представлены в виде таблиц 1 6 (Приложение 2). Как видно из таблиц, незначительное улучшение за последние два-три года представленных в них показателей динамики числа убыточных нефтегазодобывающих предприятий (табл. 1), коэффициентов обновления основных производственных фондов (табл. 5), иностранных инвестиций (табл. 6) характерно и для остальных отраслей промышленности России. Это свидетельствует о существенном отставании темпов развития нефтегазового сектора российской экономики от благоприятного изменения конъюнктуры мирового рынка углеводородов.

Более того, федеральная программа внутренних инвестиций в нефтегазовую промышленность оказалась полностью проваленной. С 1996 г. на федеральном уровне не осуществляется программирование ввода в эксплуатацию новых производственных мощностей в топливно-энергетическом комплексе (табл. 4). Незначительное увеличение объемов добычи нефти сопровождается снижением объемов добычи газа (табл. 3).

В последнее время отмечается некоторый рост производства в нефтегазовой отрасли (табл. 2). Однако такой рост обусловлен не интенсивным, а экстенсивным развитием нефтегазодобычи. Как указывает Р. Н. Миргазизова, "вертикально-интегрированные нефтяные компании…[стараясь] подгрести под себя самые мелкие месторождения,…не торопятся их осваивать. За 11 месяцев 2000 года новые месторождения "Сургутнефтегаза" дали 6352.6 тыс. тонн нефти. У "ЛУКойла", который в полтора раза опережает "Сургутнефтегаз" по общему объему нефтедобычи, это лишь 1009.9 тыс. тонн, у "Роснефти" 929.6, у "ЮКОСа" 800.2, у "СИДАНКО" 432.7, у "Сибнефти" 198.8, у ТНК 59.1. Если "Сургутнефтегаз" ввел на новых месторождениях 401 добывающую скважину, то "ЛУКойл" и "Роснефть" всего по 60, а остальные вертикально-интегрированные компании (за исключением "Башнефти" 78) и того меньше. Например, "ОНАКО" всего две, а ВНК вообще ни одной".

Такое состояние нефтегазового сектора экономики указывает на ограниченные возможности российских добывающих компаний по развитию добычи углеводородов. Российская финансовая система не в состоянии удовлетворить спрос нефтегазодобывающих предприятий на кредиты с целью введения инновационных, ресурсосберегающих, направленных на повышение отдачи пластов технологий добычи запасов углеводородов. Собственных средств у нефтегазодобывающих компаний на глубокое обновление основных фондов нет. Это обстоятельство и толкает нефтегазодобывающие компании максимизировать прибыль за счет увеличения числа разрабатываемых (пусть и недостаточно эффективно) месторождений.

Очевидно, что проблема оздоровления нефтегазового комплекса страны должна решаться с учетом широкого спектра факторов. В расчет должны быть приняты и налоговая система, и система экспорта, экономическая инфраструктура, демографическая ситуация, инновационная политика, и многое другое. Но текущее состояние нефтегазодобывающей промышленности наглядно демонстрирует неэффективность, прежде всего, государственной инвестиционной политики в данной отрасли. Федерация не справляется со своими задачами, неэффективно реализует предоставленные ей в этой области полномочия.

Отмеченные недостатки федерального законодательства и федеральной инвестиционной политики в нефтегазовом комплексе страны обнажают насущную потребность в децентрализации государственного управления инвестициями в рамках СРП, являющихся основной правовой формой капиталовложений в нефтегазодобычу. При этом, учитывая правовую природу таких соглашений, все полномочия по регулированию процесса заключения и исполнения СРП можно было бы закрепить за тем территориальным сообществом (Федерацией или субъектом РФ), который выступает собственником соответствующих нефтегазоносных участков недр.

Процедуру выдачи лицензий в случае с СРП возможно было бы полностью упразднить. Такие лицензии не выступают основанием возникновения прав недропользования эти права возникают на основе самого СРП.

В целях унификации норм о СРП, обеспечения интересов экономической и экологической безопасности Российской Федерации, соблюдения прав коренных малочисленных народов, обеспечения иных общефедеральных интересов необходимо принять рамочный Федеральный закон "Об общих принципах заключения и исполнения на условиях раздела продукции соглашений о поиске, разведке и добыче минерального сырья в пределах участков недр, находящихся в собственности субъектов РФ". В этом законе следует урегулировать вопросы включения в СРП, заключаемое субъектом РФ в отношении принадлежащего ему участка недр, требований рационального природопользования и охраны недр, социально-экономического развития территорий, обеспечения технологической безопасности горных работ и т.п., предусмотренных федеральным законодательством.

Одновременно необходимо сузить сферу действия существующего Федерального закона "О СРП". Им могут регулироваться отношения, возникающие в связи с освоением и эксплуатацией на условиях раздела продукции нефтегазоносных участков недр, находящихся в федеральной собственности. Кроме того, за Российской Федерацией следует сохранить имеющиеся бюджетно-финансовые полномочия по установлению пропорций распределения между уровнями бюджетной системы сумм платежей по СРП, а также разделу государственной доли добытых нефти и газа. Это позволит Федерации реализовывать принцип использования природных ресурсов в интересах населения страны и применять различные механизмы социально-экономического выравнивания субъектов РФ.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить следующее. До сих пор нами исследовались лишь те недостатки и выдвигались такие предложения по их устранению, которые относимы к разграничению компетенции по регулированию наиболее важных групп нефтегазовых отношений только между Российской Федерацией и субъектами РФ. Но, как верно отмечается в литературе, наряду с государственной властью и местное самоуправление выступает одной из форм управления делами общества и государства. Местное самоуправление не может рассматриваться в отрыве от государственных задач, решаемых на местном уровне. Не может эффективно осуществляться и государственная власть без поддержки со стороны местных сообществ. Такая связь между государственной властью и местным самоуправлением предопределяет в качестве логического продолжения настоящего исследования анализ проблем построения эффективного организационно-правового механизма участия муниципальных образований в процессах регулирования нефтегазовых отношений.

2.3 Механизм и компетенционные пределы вовлечения муниципальных образований в процесс регулирования нефтегазовых отношений

Муниципальное право, регулирующее отношения по решению вопросов местного значения, по справедливому утверждению М. И. Клеандрова, к настоящему времени стало выступать одной из отраслей российского права, формирующих фундамент правоприменения в нефтегазовом секторе экономики. Это особенно важно для исследуемой проблематики, поскольку в результате делается вывод, что муниципальное право имеет своим предметом, в том числе, установление механизма и компетенционных пределов вовлечения муниципальных образований в процесс регулирования нефтегазовых отношений.

Вместе с тем, в научной литературе уже не раз отмечались недостатки практики развития местного самоуправления в России. В их числе неопределенность пределов самостоятельности муниципальных образований, неспособность самостоятельного решения большинством муниципальных образований многих вопросов местного значения, а также сложность и низкая эффективность механизма взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Безусловно, решение комплекса этих проблем даже применительно к тематике настоящего исследования потребовало бы самостоятельных научных изысканий. Но все же на данном этапе, с учетом уже имеющихся компетенционных возможностей муниципалитетов, есть все основания проанализировать отдельные пути вовлечения муниципальных образований в процесс регулирования нефтегазовых отношений.

Исследователями высказывалось мнение о необходимости участия муниципалитетов в решении вопросов недропользования. Но справедливости ради следует отметить, что и действующее законодательство, и проект Кодекса РФ о недрах предусматривают такое участие. Однако оно возможно только при решении вопросов поиска, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также строительства подземных сооружений местного значения. В дополнение общим полномочием органов местного самоуправления в области недропользования также является участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения подведомственной территории при предоставлении участков недр в пользование и отводе земельных участков. Тем не менее, данное полномочие не обеспечено в достаточной мере. Причина в том, что специальные гарантии учета соответствующих требований, выдвигаемых муниципальными образованиями при предоставлении в пользование конкретных нефтегазоносных участков недр, почти отсутствуют.

Представляется, что так или иначе участие муниципальных образований в регулировании нефтегазовых отношений должно быть обусловлено необходимостью решения определенных вопросов местного значения. Прежде всего, это выполнение функции по обеспечению комплексного социально-экономического развития подведомственной территории. В последнее время в науке комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования предлагается понимать как "согласованные действия субъектов муниципально-правовых отношений (населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти, субъектов хозяйственной деятельности, общественных организаций) в различных сферах жизни муниципального образования, направленные на достижение определенного уровня развития социально-культурной и экономической сфер на территории муниципального образования с целью удовлетворения коллективных потребностей, публичных интересов, улучшения качества жизни всех слоев населения муниципального образования". При этом вносится предложение относить вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования к совместному ведению субъектов РФ и муниципалитетов.

Сам вопрос о возможности существования предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления уже обсуждался на страницах научной и учебной литературы. Его утвердительное решение нашло реальное воплощение и на практике. Вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования составляют одну из областей общественной жизни, где по верному замечанию Ю. А. Тихомирова объемность "публичных интересов не позволяет дробить их искусственно, допуская "робинзонаду" компетенций". Поэтому представляется справедливым признание как за субъектами РФ, так и за муниципальными образованиями совместного интереса в ее регулировании.

Данное обстоятельство предопределяет основные направления, по которым может обеспечиваться участие муниципальных образований в регулировании нефтегазовых отношений с целью комплексного социально-экономического развития их территорий. Первое направление реализуется путем привлечения муниципалитетов к использованию запасов углеводородов по инициативе субъекта РФ (т.е. "сверху"). А второе по собственной инициативе муниципальных образований (т.е. "снизу").

Показательным примером реализации первого направления является опыт Волгоградской области. В 1999 г. Главой Администрации Волгоградской области было принято постановление, в соответствии с которым принято предложение ООО "ЛУКойл-Нижневолжскнефть" по расконсервации неработающих нефтяных скважин на малых месторождениях с условием использования добытых углеводородов в хозяйственных интересах муниципальных образований. В порядке реализации данного предложения к научной отработке организационных структур и технологии получения моторного и печного топлива был привлечен ряд научно-исследовательских организаций. Одновременно была создана комиссия по координации работ при использовании малых месторождений нефти в хозяйственных интересах муниципальных образований. При этом областному Комитету по управлению государственным имуществом поручалось рассмотреть вопрос о необходимости создания нефтеперерабатывающих предприятий с долей Волгоградской области в их уставном капитале не менее 49 процентов.

Первые итоги реализации данного проекта были подведены с принятием Волгоградской областной Думой постановления "Об областной целевой программе "Освоение и использование малых месторождений нефти Волгоградской области в интересах муниципальных образований" на 2002 2006 годы". Основной целью данной программы явилось обеспечение устойчивого снабжения муниципальных образований Волгоградской области собственным печным и моторным топливом. В качестве задачи выдвинуто развитие топливно-энергетической базы районов области за счет ввода в эксплуатацию малых, законсервированных и неиспользуемых скважин и нефтяных месторождений.

Реализация программы предусматривает два этапа: первый в течение 2002 года, второй с 2003 по 2006 годы. Они реализуются на основе софинансирования из областного бюджета и собственных средств основного исполнителя программы некоммерческого партнерства "Волгоградский региональный научно-технический центр РФ". Основные технико-экономические показатели программы следующие:

1. Срок реализации проекта 5 лет

2. Объем инвестиций, всего 41,8 млн. рублей

3. Объем инвестиций из бюджета области, всего, 28,8 млн. рублей

4. Чистая прибыль к концу 2007 года 77 млн. руб./год

5. Срок окупаемости проекта с выходом его на проектную мощность (с момента финансирования) 5,8 года

6. Оптовая стоимость получаемой продукции от стоимости существующих оптовых цен 70 процентов

7. Производительность проекта по исходному сырью 100 тыс. тонн/год

8. Бюджетная эффективность (налоги и платежи):

9. Социальная эффективность:

а) Количество дополнительно созданных рабочих мест 120 чел.

б) Дополнительный объем отчислений в пенсионный фонд 2,016 млн. руб./год

в) Дополнительный объем отчислений на медицинское страхование 0,288 млн. руб./год

В данном случае муниципальные образования вовлекаются в регулирование нефтегазовых отношений путем реализации полномочий по размещению муниципальных заказов на поставку печного и моторного топлива. Кроме того, у них есть возможность воздействовать на нефтегазовые отношения путем реализации бюджетно-финансовых полномочий. Среди них установление льгот по уплате местных налогов, предоставление бюджетных кредитов добывающим компаниям и т.д.

Однако у муниципальных образований в настоящее время существуют и другие возможности, благодаря реализации которых инициатива в развитии их топливно-энергетической базы и увеличении доходных источников местных бюджетов может исходить от них самих.

Так, в научной литературе уже не раз указывалось на необходимость развития малого предпринимательства в нефтегазовом секторе топливно-энергетического комплекса. По свидетельству М. И. Клеандрова, с "точки зрения экономики тому есть, по меньшей мере, две причины: а) в старых промысловых районах наметился естественный спад уровня добычи углеводородного сырья, и там, по прогнозам экспертов, число мелких добывающих компаний будет из года в год увеличиваться; б) появилась необходимость активно вовлекать в оборот мелкие и средние месторождения углеводородов в Ямало-Ненецком автономном округе их, например, 170, и в них сосредоточено до 50 % всех разведанных запасов углеводородов". Он также отмечает, что, несмотря на данное обстоятельство, в автономном округе работают немногим более десятка малых нефтегазодобывающих предприятий, которые обеспечивают лишь 7 % от общего объема добычи и формируют только 13 % доходной части бюджета Ямала. Поэтому следует согласиться с мнением М. И. Клеандрова о том, что крупные компании интереса в использовании малодебитных скважин с трудноизвлекаемыми запасами нефти и газа "для себя не видят, их интересы сосредоточены на крупных месторождениях, а введение в эксплуатацию подчас даже одной заброшенной скважины (с точки зрения социально-экономической) для многих поселков, расположенных рядом с такой скважиной, играет определяющее значение, поскольку положительно решает проблемы занятости трудоспособного населения такого поселка, его теплоснабжения и т.д.".

Определяющую роль в развитии малого предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики могли бы сыграть муниципальные образования. Тому существуют все необходимые предпосылки.

Во-первых, муниципальные образования вправе создавать муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Во-вторых, Федеральный закон "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" не содержит ограничений по размеру доли муниципального образования в уставном капитале коммерческой организации для признания ее в качестве субъекта малого предпринимательства. В случае с муниципальным унитарным предприятием муниципалитет вообще будет выступать его полноправным собственником. В отличие от муниципальных образований, доля участия Российской Федерации и/или субъектов РФ не должна превышать 25 % от общего размера уставного капитала коммерческой организации, претендующей на статус субъекта малого бизнеса.

Дополнительным преимуществом создания муниципальных нефтегазодобывающих предприятий в качестве субъектов малого предпринимательства является значительная степень децентрализации властных полномочий по регулированию вопросов государственной поддержки малого бизнеса. В соответствии с названным Федеральным законом Российская Федерация осуществляет, в основном, лишь рамочное регулирование вопросов поддержки малого предпринимательства. Остальные вопросы поддержки малого бизнеса регулируются субъектами РФ. Весьма значительные полномочия в деле государственной поддержки малого бизнеса предоставлены и самим муниципальным образованиям. Это разработка муниципальных программ по поддержке малого предпринимательства, создание муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства и т.д. Муниципальные образования вправе с соблюдением антимонопольных требований вправе проводить протекционистскую политику на местном уровне, направленную на демонополизацию нефтегазового сектора экономики.

В-третьих, муниципальные образования, участвующие в регулировании нефтегазовых отношений через управление деятельностью создаваемых ими малых муниципальных унитарных предприятий, имеют больше возможностей, чем начинающие бизнесмены, и в плане привлечения финансовых ресурсов, и в плане взаимодействия с органами государственной власти, и в плане объединения усилий нескольких малых муниципальных унитарных предприятий в форме создания ассоциаций или союзов, обществ взаимного кредитования, страхования и т.п., наконец, и в плане противостояния криминальным интересам в нефтегазовом бизнесе. Дополнительно к этому малые муниципальные унитарные предприятия, предположительно, будут более эффективно реализовывать экологические требования в процессе освоения и эксплуатации запасов нефти и газа. Этому способствует наличие у муниципальных образований ряда природоохранительных и контрольных функций. В их числе участие в охране окружающей природной среды на подведомственной территории, благоустройство муниципального образования, охрана общественного порядка и борьба с правонарушениями, и др. При этом публично-правовые и хозяйственные функции муниципальных образований будут разделены, а их осуществление возложено соответственно на органы местного самоуправления с учетом их компетенции и на малые муниципальные унитарные предприятия.

В-четвертых, еще одним аргументом в пользу развития муниципальными образованиями нефтегазодобычи на подведомственной территории в форме малых муниципальных унитарных предприятий являются следующие обстоятельства. Прежде всего, предсказуемость режима налогообложения на начальном этапе деятельности и наличие существенных льгот по налогообложению, кредитованию и страхованию организаций малого бизнеса. Далее, отсутствие требований относительно создания таких организаций в форме хозяйственных товариществ или обществ, а установление в качестве критерия отнесения их к субъектам малого предпринимательства только численности работающих. И, наконец, появление весьма эффективного дополнительного источника доходной части местных бюджетов.

Особенно важным является отсутствие как в действующем законодательстве о недрах, так и в проекте Кодекса РФ о недрах ограничений, закрепляющих право на получение лицензий для геологического изучения, разведки и добычи запасов нефти и газа только коммерческими организациями. Таким образом, право на освоение и эксплуатацию нефтегазоносных участков недр может быть предоставлено некоммерческому партнерству или ассоциации (союзу) малых муниципальных унитарных предприятий. Впоследствии такая некоммерческая организация для непосредственной деятельности по поиску, оценке, разведке и добыче минерального сырья могла бы заключать договоры с самими малыми муниципальными унитарными предприятиями.

К сожалению, обзор практики регулирования нефтегазовых отношений в нефтегазодобывающих субъектах РФ не дает ни одного примера, где бы предлагаемый механизм реализовывался муниципальными образованиями. Вероятно, данное обстоятельство вызвано неясностью разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в вопросах регламентации предпринимательской деятельности.

Определенно, многогранность функций и задач местного самоуправления делает необходимым проведение самостоятельных научных изысканий по вопросам участия муниципальных образований в регулировании нефтегазовых отношений. Тем не менее, уже на данном этапе анализ описанных выше механизмов вовлечения муниципалитетов в регулирование нефтегазовых отношений позволяет сделать важный вывод. Сегодня отсутствие у муниципальных образований прямых возможностей участия в регулировании данных отношений делает необходимым поиск косвенных форм такого участия. Но, что более важно, в ходе этого поиска обнаруживается потребность учета при разграничении компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в области использования запасов нефти и газа интересов местных сообществ. Именно они выступают низовым звеном территориальной организации системы управления делами общества и государства. Именно они осуществляют местное самоуправление, которое, будучи формой народовластия, органично вписывается в механизм разграничения компетенции России и ее субъектов в указанной сфере. Именно эти местные сообщества должны стать опорой государства при проведении социально-экономических реформ.

Сейчас местное самоуправление, не имея прямых рычагов регулирования отношений в наиболее важных сферах общественного производства, зачастую не становится помощником государственной власти, а превращается в ее балласт. И с этой негативной тенденцией можно справиться не только путем жесткой централизации полномочий по регулированию важнейших сфер общественной жизни.

Необходимый эффект мог бы быть достигнут путем предоставления муниципальным образованиям более широких прав, средств прямого регулирования, в частности, нефтегазовых отношений, а также путем перераспределения в пользу местных бюджетов части доходов от использования запасов нефти и газа.

Конечно, необходимо будет проработать механизм контроля со стороны государства за должным использованием муниципалитетами полученных полномочий, предусмотреть ответственность за их неисполнение. Но это уже задача дальнейших научных исследований и практики разграничения в России компетенции между территориальными сообществами разных уровней.

Подводя же итог второго этапа настоящего исследования, необходимо отметить, что анализ наиболее значимых правовых проблем разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в области использования запасов нефти и газа обнаруживает широкий простор для совершенствования нефтегазового законодательства. Необходимо и дальнейшее научное осмысление других, незатронутых в настоящем исследовании проблем такого разграничения.

Ведь в настоящем исследовании, исходя из состояния научной разработанности рассматриваемой в нем проблематики, изначально формулировались задачи, которые позволили бы сосредоточить внимание на наиболее острых и насущных вопросах теории и практики разграничения компетенции России и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа, поиске возможных ответов на них. И поэтому для того, чтобы понять, насколько эти задачи удалось решить, необходимо перейти к обобщению полученных результатов настоящего исследования, подведению его общих итогов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Поиск путей решения проблем построения эффективной модели федерализма в новой России является одним из центральных вопросов будущего российской государственности. В ряду конституционных основ современного российского федерализма важнейшее место занимает разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. В любом федеративном государстве именно баланс интересов федерального центра и субъектов федерации превращает сложное, составное государство в единое целое.

Несмотря на то, что основные идеи теории федерализма были сформулированы еще более двух веков назад, в настоящее время научные подходы к осмыслению его сущности весьма различаются. Некоторые исследователи выделяют три основных направления в понимании сущности федерализма. По их мнению, федерализм возможно трактовать как учение об организации федеративного государства, принцип государственного устройства или как одну из форм государственного устройства. Однако в государственно-правовой науке в последнее время доминируют два основных понимания федерализма. Федерализм понимается как учение и как принцип государственного устройства, определяющий его конкретную форму. При этом традиционным для юридической науки является понимание федерализма как принципа государственного устройства.

Использование диалектического подхода к осмыслению явлений федеративной государственности России, как, впрочем, и других федеративных государств, позволяет сделать следующий вывод. Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами играет роль динамической составляющей всех федеративных взаимоотношений. Именно разграничение компетенции, а не сами федеративные взаимоотношения, задают вектор взаимодействию федерации и ее членов. Оно же определяет и тенденции развития федерации (к централизованной или децентрализованной, симметричной или асимметричной, и т.д.).

Вместе с тем, само разграничение компетенции федерации и ее субъектов обладает диалектической природой, и в силу этого включает как статическую, так и динамическую составляющие. Статическая составляющая является в бульшей или меньшей степени стабильной, т.к. находит выражение в относительно статичных правовых нормах о распределении по уровням государственной власти определенных полномочий. Динамическая составляющая, которую нельзя отождествлять с самими федеративными отношениями, включает совокупность организационно-правовых средств, обеспечивающих реализацию компетенционных норм в повседневной федеративной практике. Едва ли имело бы смысл статичное закрепление в законодательстве за определенным территориальным сообществом (федерацией или ее субъектом) тех или иных полномочий, если бы динамика их реализации не была обеспечена в повседневной жизни, и эти полномочия то и дело присваивались бы другими субъектами управленческой деятельности.

Разграничение компетенции по вертикали в федеративном государстве не выступает явлением, изъятым из правовой действительности. Исследование теоретических взглядов на систему права в целом, и конституционного права в частности, дает возможность рассматривать такое разграничение в качестве правового института. То есть как совокупность правовых норм, устанавливающих юридический механизм закрепления и обеспечения реализации каждым носителем государственной власти принадлежащих ему полномочий.

Вместе с тем, более глубокое представление о сущности разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет получить исследование основных исторических этапов становления и развития соответствующего правового института. Это связано с тем, что в конкретные исторические периоды на первый план выступают одни задачи и функции государства, другие отходят на второй. С учетом задач государственного и общественного строительства и происходит, в том числе, распределение властных полномочий по разным уровням власти в государстве.

Анализ истории становления и развития института разграничения компетенции в России выявляет то обстоятельство, что пропорции распределения властных полномочий в советских федерациях регулярно менялись. Этим обнаруживается цикличность явления разграничения компетенции в федерации, выражающаяся в относительно постоянном чередовании периодов централизации и децентрализации управления делами общества и государства в зависимости от различных исторических факторов.

Вместе с тем, цикличность разграничения компетенции между федерациями и их составными частями наилучшим образом вскрывает его сущность. Исторический пример Союза ССР и последовавших после его распада событий в России показали, что нерешенность в государстве, пусть даже формально провозглашенном федерацией, вопроса о полномочиях составных частей может повлечь острую борьбу номинальных субъектов федерации за предоставление реальной власти. Поэтому главное предназначение разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами состоит в постоянном поиске оптимального баланса распределения властных полномочий по уровням власти. Постоянство же этого поиска обусловлено динамикой общественного развития, требующего большего или меньшего изменения пропорций распределения власти между федерацией и ее членами.

Этой же динамикой общественного развития объясняется и сама цикличность разграничения компетенции в федеративном государстве. Поскольку достичь "золотую середину" в распределении полномочий между федерацией и ее членами почти невозможно, то и цикличность не является негативным признаком федерации, не свидетельствует о незрелости либо нестабильности последней. Она лишь объективно неизбежна.

Однако для того, чтобы разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ действительно выполняло присущие ему функции, оно должно основываться на ряде общих принципов. Эти принципы, проходя в каждом федеративном государстве длительный путь становления и развития, также не изъяты из исторического процесса, также подвержены влиянию различного рода факторов (экономических, политических, идеологических, географических, национальных и др.). Поэтому при выявлении и закреплении в правовых нормах этих общих принципов необходимо использовать комплексный подход, позволяющий учитывать всю совокупность факторов, влияющих в конкретной исторической обстановке и в перспективе на модель разграничения компетенции между Россией и ее субъектами.

Вместе с тем, выявление общих принципов такого разграничения предполагает в качестве исходной посылки ясное представление о том, что данные принципы пронизывают все сферы общественной жизни, в которых компетенция разграничивается. То есть являются наиболее обобщенными исходными постулатами, лежащими в основе разделения государственной власти в федеративном государстве. При этом не следует забывать, что общие принципы разграничения компетенции федерации и ее субъектов не являются изъятыми из поля действия общеправовых принципов и исходных начал российского федерализма, имеющих более широкое значение для государственно-правового строительства.

Однако в настоящее время некоторые исследователи данного обстоятельства не учитывают. В этой связи подчас предлагается весьма развернутый перечень общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ. Тем не менее, большинство из них являются лишь более конкретизированным выражением юридических принципов более высокого порядка общеправовых принципов или исходных начал федеративного устройства. Поэтому при выявлении общих принципов разграничения компетенции России и субъектов РФ необходимо использовать системный подход. Он позволяет выделить принципы, относимые к собственно такому разграничению, а не к государственно-правовым явлениям более высокого порядка.

Как представляется, для решения задачи выявления и закрепления общих принципов разграничения компетенции России и ее субъектов целесообразно использовать и метод научного моделирования в теории федерализма. Его абсолютизация на практике может привести к негативным моментам, обеднению федеративных явлений. Ведь каждое федеративное государство во всем многообразии складывающихся в нем отношений между федерацией и ее субъектами, как правило, отвечает признакам большинства теоретических моделей федерализма. Поэтому польза от применения научного моделирования в теории федерализма при выявлении указанных общих принципов очевидна. Данный метод позволяет всесторонне и полно раскрыть грани федеративного строительства в той или иной стране.

Использование совокупности трех указанных выше методов позволило выделить ряд общих принципов, относящихся к собственно разграничению компетенции России и ее субъектов, а не к государственно-правовым явлениям более высокого порядка. Анализ содержания этих общих принципов позволяет сделать вывод, что они представляют целостную систему исходных начал, на которых основывается или, по меньшей мере, должно в идеале основываться разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в какой бы то ни было сфере общественных отношений.

Между тем, теоретическая и практическая значимость выделения этих принципов едва ли будет очевидна, если они будут рассматриваться в отрыве от отдельных сфер общественной жизни, определяющих их конкретное содержание при разграничении компетенции по регулированию различных групп общественных отношений. В этом заключается диалектика общего и частного.

Согласно избранной тематике настоящего исследования предметом исследования явились общественные отношения, возникающие в процессе и в результате правового определения объемов компетенции России и компетенции ее субъектов по регулированию вопросов использования запасов нефти и газа.

Нефтегазовый сектор российской экономики в настоящее время обеспечивает высокие показатели налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, развитие смежных отраслей промышленности, повышение благосостояния населения не только нефтегазодобывающих субъектов РФ, но и других регионов России. Это предопределяет актуальность поиска оптимального сочетания интересов как России в целом, так и ее основных нефтегазодобывающих субъектов в регулировании вопросов использования запасов углеводородного сырья.

Однако результативность этого поиска во многом снижается ввиду отсутствия четких теоретических и практических представлений о структуре юридического механизма разграничения компетенции России и субъектов РФ в данной области. В науке до сих пор дискуссионным является вопрос о предмете нефтегазового законодательства. Неясным остается и его соотношение с такими категориями, как экологическое законодательство, природоохранительное и природоресурсное законодательство, горное законодательство и законодательство о недрах. Изучение различных научных точек зрения по этому вопросу, анализ законодательства, действующего в области использования запасов нефти и газа, позволяют синтезировать более десятка групп общественных отношений, составляющих предметную область нефтегазового законодательства.

Однако выделение групп нефтегазовых отношений лишь позволяет понять применительно к регулированию каких вопросов разграничивается компетенция России и ее субъектов в данной области. Более объемное представление об элементах юридического механизма такого разграничения позволяет получить анализ его институциональной составляющей. Она отражает принципы и формы взаимодействия России и ее субъектов в процессе согласования взаимных интересов в области использования запасов нефти и газа. При этом институциональная составляющая данного юридического механизма включает не только принципы и формы взаимодействия органов государственной власти, что было бы характерно для административно-правовой науки. Она включает и возможности применения в ряде случаев форм непосредственной демократии. Это является более естественным для науки конституционного права, не ограничивающейся рассмотрением государства лишь сквозь призму его аппарата.

Вместе с тем, из всех выделенных групп нефтегазовых отношений предметом особого внимания во многих зарубежных странах и в России являются отношения, оказывающие определяющее влияние на экономическое развитие нефтегазового сектора ТЭК. Это отношения, складывающиеся по поводу определения принадлежности и разграничения прав государственной собственности на нефтегазоносные участки недр, возникающие в связи с установлением и реализацией порядка предоставления в пользование нефтегазоносных участков недр, а также отношения в области инвестиционной деятельности по освоению и эксплуатации запасов нефти и газа.

Исследование правовых проблем разграничения компетенции России и ее субъектов по регулированию перечисленных групп общественных отношений позволяет обнаружить ряд тенденций дальнейшего развития регулирующего их сегмента нефтегазового законодательства. Одновременно, на основе проводимого анализа можно выдвинуть некоторые рекомендации по совершенствованию правовых норм с целью оптимизировать и сделать максимально понятным процесс взаимодействия в этих сферах Федерации и субъектов РФ.

Прежде всего, обосновывается необходимость пообъектного раздела и закрепления за Россией и ее субъектами конкретных нефтегазоносных участков недр. Пообъектный раздел нефтегазоносных участков недр может быть осуществлен на основе их классификации по объему запасов углеводородного сырья. Подобная, своего рода, "инвентаризация" нефтегазоносных участков недр позволит ввести принцип, в соответствии с которым Российская Федерация будет осуществлять регулирование всех вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр применительно только к тем из них, которые закреплены в федеральной собственности. Детальное регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения остальными нефтегазоносными участками недр может осуществляться субъектами РФ на основе общих принципов, установленных на федеральном уровне. При этом, с целью не допустить в процессе решения вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр коллизий с владельцами других природных объектов, права на которые рассматриваются действующим законодательством отдельно от прав на участки недр, предлагается закрепить принцип приоритета недропользования перед другими видами природопользования.

Далее, неудовлетворительным состоянием характеризуется и система лицензирования недропользования, недостатки которой связаны, в частности, с неэффективностью институционального механизма предоставления в пользование нефтегазоносных участков недр. С целью снизить издержки администрирования процесса лицензирования недропользования предлагается упростить межуровневые связи между федеральными ведомствами и ведомствами субъектов РФ, которые задействованы в этой процедуре. Подобное упрощение возможно путем создания в субъектах РФ совместных федерально-субфедеральных органов государственной власти, формируемых на паритетной основе. Подтверждением эффективности подобной меры является опыт ряда развитых зарубежных федераций (Канада, Австралия и др.).

Наконец, требуют корректировки и подходы к разграничению компетенции Российской Федерации и ее субъектов в вопросах регламентации инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики. В юридической науке до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно правовой природы соглашений о разделе продукции, выступающих основной формой инвестиционной деятельности в горнодобывающих отраслях экономики. В частности, высказывается мнение о том, что соглашение о разделе продукции это договор подрядного типа. Однако сущностная характеристика главного правового последствия такого соглашения предоставление исключительных прав на использование нефтегазоносного участка недр в обусловленных целях. Соответственно, эти соглашения должны рассматриваться как договоры о передаче имущественных прав во временное возмездное пользование, т.е. как договоры арендного типа.

Исходя из этого, регулирование порядка заключения и исполнения соглашений о разделе продукции, являясь, по сути, решением вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр, предполагает совместное ведение в данной сфере и Российской Федерации, и субъектов РФ. Для однозначного разграничения компетенции по регулированию инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики на условиях соглашений о разделе продукции применим принцип, аналогичный указанному выше. Детальное регулирование соответствующих отношений осуществляется Российской Федерацией применительно лишь к участкам недр, закрепленным в федеральной собственности. Вопросы инвестиционной деятельности применительно к остальным нефтегазоносным участкам недр могут детально регулироваться субъектами РФ на основе общих принципов такой регламентации, установленных на федеральном уровне.

Исследуя правовые проблемы разграничения между Российской Федерацией и субъектами РФ полномочий по регулированию нефтегазовых отношений, необходимо иметь в виду следующее. Муниципальные образования могут иметь весомые интересы в использовании нефтегазоносных участков недр, расположенных на подведомственной им территории, и эти интересы государство не может не учитывать. В настоящее время возможности муниципальных образований вступить в процесс регулирования нефтегазовых отношений во многом ограничены. У местного самоуправления отсутствуют полномочия по прямому регулированию отдельных вопросов пользования нефтегазоносными участками, находящимися на территории муниципалитета.

Анализ практики участия местного самоуправления в использовании запасов нефти и газа для решения вопросов местного значения, а также исследование положений федерального и регионального законодательства по данной проблеме показывают, что сегодня муниципальные образования имеют возможность лишь опосредованно вовлекаться в регулирование нефтегазовых отношений. Например, через создание малых муниципальных унитарных предприятий, размещение муниципальных заказов и т.п. Это делает необходимым разрабатывать механизмы непосредственного участия муниципальных образований в регулировании нефтегазовых отношений. Используя эти механизмы, государство могло бы реально опираться на местные сообщества в решении многих вопросов комплексного социально-экономического развития страны, выполнении природоохранительных функций, решении проблем занятости и т.д.

Таким образом, в диссертационном исследовании осуществлен комплексный анализ ряда наиболее значимых в теоретическом и практическом отношениях правовых проблем разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в области использования запасов нефти и газа, а также предложены конкретные подходы и выдвинуты рекомендации по их решению.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Нормативные правовые акты, иные официальные документы.

1.1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

1.2. Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 г. - М.: Сов. Россия, 1986.

1.3. Конституция СССР от 7 октября 1977 г. в кн.: Кукушкин Ю. С. Очерк истории Советской Конституции. / Ю. С. Кукушкин, О. И. Чистяков. - 2-е изд. - М.: Политиздат, 1987. - С. 315 365.

1.4. Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. в кн.: Кукушкин Ю. С. Очерк истории Советской Конституции. / Ю. С. Кукушкин, О. И. Чистяков. - 2-е изд. - М.: Политиздат, 1987. - С. 285 313.

1.5. Конституция СССР от 31 января 1924 г. в кн.: Кукушкин Ю. С. Очерк истории Советской Конституции. / Ю. С. Кукушкин, О. И. Чистяков. - 2-е изд. - М.: Политиздат, 1987.- С. 263 283.

1.6. Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

1.7. Горная хартия государств - участников Содружества Независимых Государств (Москва, 27 марта 1997 г.) (вступила в силу для России 21 декабря 1998 г.) // Бюллетень международных договоров. 1999. № 7.

1.8. Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов (Москва, 27 марта 1997 г.) (вступило в силу для России 21 декабря 1998 г.) // Бюллетень Минприроды РФ "Использование и охрана природных ресурсов в России". 2001. № 11-12.

1.9. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном суде Российской Федерации" (с изм. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

1.10. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. № 16-П "По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года" // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4969.

1.11. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. № 1-П "По делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской Федерации, регулирующих данные вопросы" // Ведомости Съезда нар. депут. РФ и Верх. Совета РФ. 1994. № 14. Ст. 508.

1.12. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Российская газета. 2002. 27 июля.

1.13. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с изм. и доп. от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 30 июня, 4, 7 июля 2003 г.) // СЗ РФ. 2001. № 52 (Часть I). Ст. 4921.

1.14. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г.) // СЗ РФ. 2001 г. № 44. Ст. 4147.

1.15. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изм. от 30 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г., 24 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

1.16. Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (с изм. и доп. от 15 ноября 1997 г., 27 июня 1998 г., 2 января 2000 г.) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.