Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа

Напротив, сверхцентрализация полномочий на завершающем этапе существования СССР, породившая невозможность для РСФСР по меньшей мере какие-то полномочия при желании передать в ведение ее субъектов, повлекла социальные катаклизмы, выразившиеся в противостоянии различных слоев общества, деградации экономики, но, прежде всего, в острой борьбе за предоставление субъектам советской федерации большего объема полномочий, вплоть до отделения от федерации.

Следовательно, ход российской истории становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами позволяет утверждать следующее. Такое разграничение может стать как стабилизирующим, так и дестабилизирующим фактором построения федеративного государства. В этой связи сущность разграничения компетенции в федеративном государстве состоит в том, что это разграничение выступает реально действующей системой балансировки центростремительных и центробежных сил в государстве. Найти "золотую середину" в процессе такой балансировки сложно. Причина тому динамика общественного и государственного развития.

Поэтому смена периодов централизации и децентрализации при разграничении по вертикали компетенции в федеративном государстве неизбежна. Важно только, чтобы эти периоды не приводили к крайним формам концентрации или деконцентрации властных полномочий. В постоянном поиске оптимального баланса полномочий федерации и ее субъектов и состоит главное предназначение, сущность разграничения компетенции в федеративном государстве.

Однако для того, чтобы данный институт смог выполнять свое предназначение, необходимо, чтобы в его основе лежали определенные принципы, отличающиеся относительной стабильностью во временнум измерении. Так, при смене периодов централизации и децентрализации в советской федерации придавался разный смысл принципам, лежащим в ее основе. Но, например, демократический централизм как был положен в ее основу при создании РСФСР, так и просуществовал вплоть до распада СССР.

Поэтому в каждой федерации, в зависимости от того, какие задачи стоят перед государством в данный исторический период и в перспективе, необходимо вырабатывать основополагающие идеи, исходя из которых происходит разделение власти между ней и ее субъектами. Исходные начала разграничения компетенции в федеративном государстве проходят длительный процесс становления и развития, являются специфичными для каждой федерации, хотя при этом могут совпадать с содержанием принципов, признанных в других федеративных государствах. Отдельные из них так и остаются целью, к которой необходимо стремиться. И главная проблема в обеспечении действенности этих общих принципов, как представляется, состоит в теоретическом обосновании тех методов, при помощи которых эти начала следует вырабатывать. В противном случае, общие принципы разграничения компетенции, вычлененные и закрепленные казуистичным способом, не будут играть роли того фундамента, на котором, в принципе, покоится все устройство федеративного государства. Поэтому далее, с учетом исторической индивидуальности каждого федеративного государства, внимание и будет сосредоточено на теоретических проблемах выработки приемов и методов, которыми, думается, следовало бы руководствоваться при выделении и закреплении общих принципов разграничения компетенции именно Российской Федерации и субъектов РФ.

1.3 Общие принципы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов

Выше отмечалось, что правовой институт разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ включает не только правила такого разграничения в отдельных отраслях общественной жизни. Он предусматривает также и общие принципы разделения государственной власти по вертикали, которые имеют основополагающее значение для всей этой системы.

Однако в литературе уделяется недостаточно внимания проблеме выработки и нормативного закрепления общих принципов разграничения компетенции России и ее субъектов. В лучшем случае исследователи задаются вопросами о критериях оптимального разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а иногда, и муниципальными образованиями. В худшем ограничиваются констатацией важности вопроса, не анализируя названную проблему. Иногда перечисляются отдельные принципы такого разграничения без рассмотрения их содержания.

Представляется, что любая попытка юридически определить общие принципы того или иного социального явления должна исходить из следующих постулатов.

Прежде всего исследователь обязан учитывать всю совокупность действующих в конкретно-исторической ситуации обстоятельств, определяющих существо социальной действительности. В этой связи Д. А. Керимов справедливо отмечает, что многогранность задач правового опосредования общественных отношений и их социальная обусловленность "наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:

Ё исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;

Ё выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом…;

Ё проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности…;

Ё определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией…". Таким образом, несложно представить трудоемкость задач, которые необходимо решать при определении общих принципов разграничения компетенции России и ее субъектов.

Среди факторов, влияющих в конкретных исторических условиях на процесс распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами, можно выделить несколько основных групп.

Прежде всего, это политические факторы. К ним нужно относить политический режим, установившийся в государстве и находящий отражение в методах осуществления власти в стране. В числе важнейших политических факторов находится и сущность государства, которая раскрывается посредством уяснения первостепенных функций и задач государственного строительства в определенный период времени. Функции и задачи, выдвигаемые в государстве на первый план, позволяют проследить, каким это государство является: социальным, милитаристским, классовым и т.д. Эти функции и задачи определяют приоритеты политики в стране.

Например, если федерация является милитаристской (т.е. приоритетными являются функции наращивания военной мощи, обороны страны и т.д.), то и общая политика разграничения компетенции между федеральным центром и составными частями федерации будет пронизана идеей превращения государства в единый военный лагерь. Поэтому в данной ситуации станет возможным и политически оправданным использовать при разграничении компетенции, например, общий принцип, который в марксистско-ленинской теории о государстве и праве получил название демократического централизма.

Вторая группа факторов представлена экономическими условиями жизни общества, влияющими на формирование в определенной исторической обстановке общих принципов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Приоритеты экономического развития государства нередко придают в конкретной исторической ситуации новое содержание общим принципам разграничения компетенции в федеративных государствах. При этом вполне допускается, что сами общие принципы такого разграничения могут оставаться относительно стабильными. Так, тот же демократический централизм, провозглашенный при образовании РСФСР, а затем СССР, на протяжении хода строительства советской федерации, как было показано выше, не раз менял свое содержание в отдельных аспектах исходя из экономической обстановки в стране.

Доводы, аналогичные приведенным применительно к политическим и экономическим факторам, оказывающим влияние на формирование и содержание общих принципов разграничения компетенции федерации и ее субъектов, можно привести и в отношении идеологических, духовных, культурных, национальных, географических, геополитических и иных факторов.

Конечно, отдельные из перечисленных типов факторов имеют сравнительно бульшую по времени амплитуду преобразований, чем те же политические или экономические факторы. Так, например, в годы советской власти политика коммунистической партии менялась от военного коммунизма и продразверстки к нэпу, от репрессивной борьбы с мнимыми врагами народа и культа личности И. В. Сталина к "хрущевской оттепели", от брежневского застоя до перестройки. Но при этом, смена политического курса руководящейся силы в государстве не меняла идеологии, которая оставалась в своей основе прежней. И если с этой позиции взглянуть на характеристику разграничения компетенции в советской федерации, то можно увидеть, что, по сути, основные властные полномочия изначально были централизованы и на более низкие уровни государственной власти никогда не передавались. Причина идеологической основой выступало признание коммунистами целесообразности федеративной формы государственного устройства лишь в ограниченных рамках (для решения национального вопроса). В остальных случаях федерация проявляла, по мнению сторонников марксизма-ленинизма, свою бесполезность. Вообще же, социалистический федерализм более точно можно охарактеризовать как интернационализм в рамках одного государства.

Ясно, что при такой идеологии построения советских федераций, несмотря на относительно более частую смену политического курса партии, на уровень союзных республик в СССР и автономий в РСФСР, как правило, распределялись полномочия, имеющие свое происхождение в праве национального самоопределения. Остальные полномочия оставались за федеральным центром.

Между тем, несмотря на несовпадение во времени действия различных социальных факторов, все их необходимо максимально полно учитывать при проведении работы по выявлению и нормативному закреплению общих принципов разграничения компетенции федерации и ее членов. Все эти факторы, так или иначе оказывая влияние на развитие самого широкого спектра общественных отношений, преломляются и в конкретных формах разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Вот почему одним из приемов, которые целесообразно было бы использовать при выявлении и закреплении общих принципов такого разграничения, является комплексный подход. Он, как представляется, должен основываться на учете максимально широкого набора факторов, действующих в конкретных исторических условиях и оказывающих влияние на цели и задачи распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами.

Далее, анализ действующего законодательства и мнений, существующих в литературе по вопросу о системе общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов, позволяет сделать вывод об отсутствии четкого представления о том, как они соотносятся с другими юридическими принципами. В ряде случаев в законодательстве и научных работах общие принципы правовой системы (законность, верховенство Конституции РФ и федеральных законов и др.) ставятся в один ряд с принципами федеративного устройства (кооперативное осуществление государственной власти, недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ и др.) или принципами разграничения компетенции России и ее субъектов (добровольность заключения договоров, соглашений, обеспеченность ресурсами и др.). В немалой степени это вызвано тем, что Конституция РФ не содержит перечня принципов разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Нельзя отрицать, что общеправовые принципы находят свое выражение и в отдельных проявлениях правовой системы. Однако по объему пронизываемых ими общественных отношений они намного превосходят принципы федеративного устройства или разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Конституционный Суд РФ так прокомментировал значение общеправовых принципов: эти "принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности…, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений". Поэтому общеправовые принципы недопустимо рассматривать в одном ряду с принципами федеративного устройства или принципами разграничения компетенции России и ее субъектов.

Аналогичный вывод можно сделать и о соотношении общих принципов такого разграничения с исходными началами федеративного устройства. И. Г. Горбачев справедливо отмечает, что принципы федеративного устройства "как правило, получают закрепление…в конституционных нормах и пронизывают все другие формальные и неформальные нормы, регулирующие федеративные отношения", при этом они могут "проявляться в определенной совокупности других, более частных по характеру принципов". Соотношение общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов с исходными началами федеративного устройства России определяется тем, что само это разграничение выступает одним из принципов федерализма. Кроме того, выше было предложено понимать такое разграничение как более частный правовой институт федеративного устройства России.

Еще одним немаловажным моментом при определении места общих принципов разграничения компетенции России и ее субъектов в системе вообще юридических принципов является необходимость учета следующего обстоятельства. Россия, будучи полноправным членом мирового сообщества, находится в поле действия общепризнанных принципов и норм международного права. Они в силу прямого указания ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Поэтому в данном случае возникает вопрос о соотношении общепризнанных принципов и норм международного права с внутригосударственными общеправовыми принципами.

Общеправовые принципы, сложившиеся в российской правовой системе, подвержены влиянию общепризнанных принципов и норм международного права, провозглашающих демократические ценности мирового сообщества. К их установлению и эффективной реализации на своей территории сегодня Россия и стремится. Об этом можно судить по содержанию большинства основ конституционного строя, закрепленных в главе 1 Конституции РФ. Аналогичный вывод следует и из анализа положений федеральной Конституции, устанавливающих основные права и свободы личности в России.

В настоящее время в России общеправовые принципы соответствуют этим общемировым ценностям и обеспечивают их трансформацию во внутригосударственные ценности и приоритеты. Тем самым, общепризнанным принципам и нормам международного права придается характер общеправовых принципов российской правовой системы.

На основе изложенного место общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в системе вообще юридических принципов может быть для наглядности выражено следующей схемой:

Схема 1

Конечно, неоправданно полностью исключать целесообразность рассмотрения в аспекте разделения государственной власти между Россией и ее субъектами как общеправовых принципов, так и основных начал федеративного устройства. Однако подобный подход носит лишь информативный характер. Он не приводит к переосмыслению или сужению сферы применения общеправовых принципов и общих начал федеративного устройства. Лишь позволяет конкретизировать содержание принципов более высокого порядка применительно к более частным проблемам разделения государственной власти по вертикали.

Взять, к примеру, принцип конституционности, ранее закреплявшийся в ст. 3 утратившего силу Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ним недопустимо было перераспределение в каких бы то ни было правовых актах установленных Конституцией РФ предметов ведения. Анализ положений других федеральных законов, а также мнений, высказываемых в литературе о содержании принципа законности и системообразующей функции российской Конституции, позволяет сделать вывод, что принцип конституционности является в данном случае конкретным проявлением принципа законности.

В научной литературе существуют и иные точки зрения на содержание принципа конституционности. В частности, Т. М. Пряхина указывает, что конституционность "является критерием, сквозь призму которого оценивается текущее законодательство, решения органов государственной власти и управления, действия должностных лиц" на предмет соответствия нормам федеральной Конституции. Однако в приведенном тезисе принцип конституционности по сути отождествляется с явлением конституционализма как государственного правления, основанного на конституции и ограниченного ей. Поэтому едва ли обоснованно выделение самостоятельного принципа конституционности в качестве общего принципа разграничения компетенции России и ее субъектов. При необходимости можно привести и другие примеры, когда принципы более высокого порядка ставятся в один ряд с принципами разграничения компетенции России и ее субъектов.

Следовательно, при выявлении и законодательном закреплении общих принципов разграничения компетенции России и ее субъектов следовало бы использовать системный подход, который позволяет учитывать место этих общих принципов в системе вообще юридических принципов, их системную взаимосвязь и взаимное влияние друг на друга.

Правда, следует иметь в виду, что основные начала федеративного устройства оказывают намного больше непосредственного воздействия на вопросы разграничения компетенции между федерацией и ее членами, нежели общеправовые принципы. Это объяснимо, поскольку, как было показано выше, разграничение компетенции России и ее субъектов допустимо рассматривать в качестве более частного института такого правового института, как федеративное устройство. Поэтому в этой связи возникает необходимость при выявлении и закреплении общих принципов разграничения компетенции России и ее субъектов учитывать особенности в целом российской федеративной модели.

Вообще, по вопросу о допустимости научного моделирования в теории федерализма мнения ученых разделяются. А потому возникают сложности с ответом на вопрос: а можно ли использовать научное моделирование в теории федерализма при выявлении и закреплении общих принципов разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями?

В целом, по вопросу о научном моделировании в теории федерализма существует ряд мнений. Одно состоит в допустимости такого моделирования, другое в его бессмысленности. Есть, однако, и "пограничная" точка зрения, заключающаяся, по словам М. Н. Марченко, в том, что "истина, как всегда,…находится где-то посередине. Нужно в равной мере использовать то и другое общее представление о федерализме и особенное".

Например, в разные конкретно-исторические периоды во всех федерациях брали верх то тенденции централизации, то децентрализации. Тем не менее, сложно при этом представить полное отсутствие всякого сотрудничества между федерациями и их субъектами. По нынешним представлениям это сотрудничество неотъемлемый элемент кооперативной модели федерализма.

Если конституционно в какой-либо федерации закрепляются исключительные полномочия федерации и исключительное ведение ее субъектов, то это признак дуалистического федерализма. Однако сегодня трудно представить абсолютное невмешательство федерации в дела ее субъектов, даже если конституционно закреплена модель дуалистического федерализма. В свою очередь и субъекты федерации участвуют в осуществлении исключительной федеральной компетенции, к примеру, путем представительства в верхней палате федерального парламента.

Похожие доводы можно выдвинуть и в отношении классификации моделей федерализма по объему имеющихся у субъектов федерации полномочий. По этому основанию выделяются симметричные и асимметричные федерации. Так, И. А. Умнова отмечает, что "и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации". Но также признает, что в "настоящее время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения фактически не существует".

Вот почему, не отрицая целесообразности научного моделирования в теории федерализма, осуществляемого в познавательных целях, имеет смысл рассматривать федеративную реальность конкретного государства с точки зрения тех тенденций, которые имеют превалирующее значение на данном историческом этапе. Эти тенденции находят свое воплощение и в общих принципах разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Поэтому опять же представляется дискуссионной точка зрения И. А. Умновой, которая пишет, что в "советский период в основу разделения государственной власти в Союзе ССР и в России был положен дуалистический подход. В Конституции СССР 1977 года взаимоотношения между Федерацией и…союзными республиками базировались только на определении круга предметов ведения Союза ССР, то есть в основе…лежал способ дуализма…Аналогичный подход содержался и в Конституции РСФСР 1978 года…". Далее она указывает, что попытка "закрепления предметов совместного ведения на союзном уровне была предпринята в проекте Союзного договора…Однако документом, положившим реальное начало…российской модели кооперативного федерализма, стал Федеративный договор". В качестве дополнительного аргумента она называет и формирование механизма совместного осуществления государственной власти. Безусловно, следует согласиться с тем, что установление совместного ведения в Конституции РФ, принципа единства системы исполнительной власти в пределах ведения России и при осуществлении ее полномочий по предметам совместного ведения, внутригосударственная договорная практика, все это признаки кооперации в условиях российского федерализма. Но конституционное структурирование предметов ведения еще не является достаточным показателем того, что российская модель федерализма является кооперативной.

Содержание статьи 73 Конституции РФ, а также пункта 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. № 16-П "По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года" делает возможным вывод о наличии элементов дуализма и конкуренции во взаимоотношениях Российской Федерации и субъектов РФ. Эти элементы проявляются, прежде всего, в существовании сфер исключительной компетенции России и ее субъектов (дуализм), а также в существовании права субъектов РФ на опережающее нормотворчество по предметам совместного ведения (конкурирующая компетенция).

Характерно, что ч. 5 ст. 26.3. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", предусматривающая право субъектов РФ на опережающее нормотворчество, еще не вступила в силу. Но при этом ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривавшая аналогичное право, уже признана утратившей силу (как и весь этот закон) с момента опубликования Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В свете изложенного справедливым выглядит вывод И. В. Бахлова. Он указывает, что "модель кооперативного федерализма…не отрицает предшествующую ей теорию дуалистического федерализма. На наш взгляд, она является модифицированной версией последней". На деле конституционное структурирование предметов ведения на исключительно федеральные и исключительно субъектов федерации (дуалистическая модель) при разумной политической практике, базирующейся на готовности к сотрудничеству, конечно, скрывает в себе угрозу сепаратизма и противостояния. Но ничуть не больше, чем таит в себе опасность унитаризма и диктата деление предметов ведения на исключительно федеральные и совместные (кооперативная модель), которое не обеспечено реальными принципами кооперативной реализации полномочий на всех уровнях власти.

История дает ряд примеров, когда научно-политическая мысль еще в зачатке начинала рассматривать модель кооперативного федерализма, а практика, основанная на официальных доктринах дуализма федерации, находила пути сотрудничества. Так, в 1946 году в Австралии проблемы развития угольной промышленности в Новом Южном Уэльсе были решены путем учреждения совместного федерально-регионального органа по использованию угольных ресурсов данного штата. Поэтому признаки, свойственные дуалистической, кооперативной, интегративной и иным научным моделям федерализма, присутствуют, в бульшей или меньшей степени, в каждом реально существующем федеративном государстве.

Следовательно, метод научного моделирования в теории федерализма не следует абсолютизировать на практике. Утверждая, что какая-либо федерация является асимметричной, а государственное управление в ней осуществляется федеральным центром и субъектами федерации на основе дуализма, можно лишь обеднить многообразие федеративных взаимоотношений, существующих в ней. При более пристальном изучении отношений той или иной федерации с ее составными частями наверняка обнаружатся одновременно как элементы дуализма, конкуренции и кооперации, так и признаки симметрии и асимметрии.

Тем не менее, из сказанного вытекает вывод, что применение данного метода при выявлении и закреплении общих принципов разграничения компетенции в федеративном государстве сложно переоценить. Ведь именно применение данного метода позволяет раскрыть все грани функционирования той или иной федерации, учесть все особенности ее становления, развития и нынешнего состояния. Потому польза от научного моделирования в теории федерализма более чем очевидна.

Таким образом, как представляется, процесс выявления и нормативного закрепления общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ целесообразно было бы строить на основе применения трех основных методов:

- комплексного подхода, учитывающего совокупность социальных факторов, которые в конкретной исторической ситуации оказывают влияние на цели и задачи распределения государственной власти в стране;

- системного подхода, позволяющего сосредоточить внимание на поиске таких исходных начал, которые присущи собственно такому разграничению, а не другим, более емким явлениям государственно-правовой жизни;

- метода научного моделирования в теории федерализма, который позволяет учитывать общее и особенное во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов.

Отталкиваясь от вышеизложенного, следует отметить, что в научной литературе сегодня предлагаются разные подходы к определению перечня общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ.

Например, С. В. Нарутто считает, что общими принципами такого разграничения являются:

- принцип суверенитета Российской Федерации;

- принцип конституционности;

- принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов;

- недопустимость изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ;

- недопустимость ущемления или утраты установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

- принцип государственной целостности России;

- равноправие субъектов РФ;

- недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ;

- принцип обеспеченности полномочий ресурсами;

- принцип добровольности и гласности заключения договоров и соглашений;

- принцип конституционно-правовой ответственности России и субъектов РФ, их органов и должностных лиц.

При этом автор подчеркивает, что по предметам совместного ведения России и ее субъектов "выделяются дополнительные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти двух уровней". Однако перечень этих принципов не приводит.

Как видно, в предлагаемом С. В. Нарутто перечне принципов большинство не относятся к собственно разграничению компетенции России и ее субъектов, а являются исходными началами российского федерализма или общеправовыми принципами.

Из суждений И. А. Умновой, изложенных в ее работе "Конституционные основы современного российского федерализма", также можно вывести большинство из тех принципов, которые называет С. В. Нарутто. Кроме того, И. А. Умнова в качестве общих принципов разграничения компетенции России и ее субъектов предлагает выделять принцип законности и благоприятного правового режима.

О соотношении принципа законности (как общеправового принципа) с принципами разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ уже говорилось выше. В отношении же принципа благоприятного правового режима следует указать, что предложение о его выделении является дискуссионным. По мнению И. А. Умновой, его "суть заключается в том, что субъект Федерации может улучшать, но не ухудшать правовое положение субъектов" права. С этой точки зрения данный принцип имеет, во-первых, отношение к самой реализации полномочий субъектом РФ, а не к средствам ее обеспечения. А во-вторых, он устанавливает соотношение норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, которое, впрочем, и так установлено ст. 76 Конституции РФ.

Между тем, применение предложенных выше комплексного и системного подходов, а также метода научного моделирования в теории федерализма позволяет выделить ряд общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ:

- невмешательство Российской Федерации в осуществление субъектом РФ своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством или договором между Российской Федерацией и данным субъектом РФ;

- невмешательство субъектов РФ в осуществление Российской Федерацией своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством или договором между Российской Федерацией и данным субъектом (субъектами) Российской Федерации;

- принцип субсидиарности;

- недопустимость перераспределения установленных Конституцией РФ предметов исключительного ведения России или ее субъектов в правовых актах меньшей юридической силы;

- структурирование установленных Конституцией РФ предметов совместного ведения России и ее субъектов;

- принцип опережающего правотворчества субъектов РФ по предметам совместного ведения (принцип конкурирующей компетенции);

- принцип установления Российской Федерацией основ правового регулирования по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ;

- принцип закрепления в законодательстве критериев определения принадлежности "нераспределенных" полномочий;

- принцип приоритета кооперативных форм предупреждения и разрешения компетенционных разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами;

- принцип сочетания разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов с "горизонтальным" разделением власти между законодательными и исполнительными органами;

- принцип определения видов и мер юридической ответственности за реализацию компетенции с нарушением требований законодательства.

Некоторые из перечисленных принципов являются известными в теории и практике федеративного строительства. Другие выделяются в настоящем исследовании впервые. В целях уяснения содержания этих принципов необходимо рассмотреть их более подробно.

Первые два принципа невмешательство Российской Федерации и субъектов РФ в реализацию исключительных полномочий, принадлежащих другому уровню государственной власти, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством или договором. По общему правилу недопустимо одновременное закрепление и за Федерацией, и за ее субъектами одного и того же полномочия. Такая ситуация может возникнуть на практике. Но она выявляется лишь, как правило, в рамках спора о компетенции. Данный вывод следует из российской конституционной модели распределения предметов ведения, а также ряда оборотов (типа "вне полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения" - ст. 73), используемых Конституцией РФ.

Вместе с тем, формулировка рассматриваемых принципов содержит существенную оговорку. Вмешательство со стороны России в реализацию полномочий субъектами РФ, и наоборот, возможно в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, федеральным законодательством либо договором между Российской Федерацией и соответствующим субъектом (субъектами) РФ.

К примеру, в настоящее время перечень форм вмешательства России в реализацию полномочий субъектами РФ расширен в сравнении с ранее действовавшим законодательством. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 4 июля 2003 года (ст. 26¹⁰) предусматривает основания и порядок временного возложения Президентом России и (или) Правительством РФ на федеральные органы государственной власти тех полномочий, которые, хотя и закреплены за субъектами РФ, но осуществляются ими ненадлежащим образом. То есть предусматривается введение института временного федерального правления в субъекте Российской Федерации. Данную новеллу федерального законодательства можно оценивать положительно. Тем более, что целесообразность применения принципа перехода компетенции в качестве меры ответственности за ее ненадлежащее осуществление отмечалась в научной литературе не раз.

Как таковая, возможность взаимного вмешательства Федерации и ее субъектов в дела друг друга, хотя и в строго ограниченном числе случаев, основана на тезисе о неделимости и единстве суверенитета в федеративном государстве. В этой связи А. С. Ященко писал, что "в федерации суверенитет не принадлежит в целости ни отдельным государствам-членам, ни всему союзу в целом, он принадлежит и тому, и другим в их соединении в неразрывное целое…Каждая составная часть общего суверенитета, федерация и штаты обладают самостоятельной сферой деятельности, не имеют власти высшей над собой, но для полноты нуждаются в восполнении друг другом".

Далее, принцип субсидиарности. В последнее время он приобрел особенно актуальное значение. Это вызвано тем, что, по сути, данный принцип связан с распределением между территориальными корпорациями разных уровней (федерациями, их субъектами, муниципалитетами) финансовых и иных ресурсов, которые должны быть достаточны для реализации ими своих полномочий. В отечественную юридическую науку он был привнесен из зарубежных, как правило, европейских доктрин федерализма. Как отмечает А. С. Автономов, в Европе считается, что смысл принципа субсидиарности в его современном значении определил Папа Римский Пий XI. В 1931 г. он писал, что было "бы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальный порядок, если забрать у объединений низового уровня функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширной группе, имеющей более высокий ранг". Российские правоведы придерживаются аналогичного взгляда на содержание данного принципа.

Следующий принцип недопустимость перераспределения установленных Конституцией РФ предметов исключительного ведения России или ее субъектов в правовых актах меньшей юридической силы.

Недопустимость передачи в текущих нормативных актах и внутригосударственных договорах на уровень субъектов РФ предметов ведения, которые являются тождественными или составляют часть исключительных предметов ведения Российской Федерации, и наоборот, вытекает из юридических свойств российской Конституции. Как справедливо отмечает О. Е. Кутафин, придание "Конституции высшей юридической силы означает, что она является правовым актом высшего порядка и…другие акты не должны ей противоречить…Таким образом, речь идет о верховенстве Конституции в правовой системе России". Поэтому любое перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией РФ, в правовых актах меньшей юридической силы будет находиться в противоречии с конституционными нормами.

Однако требования юридической техники о точности и четкости изложения нормативного материала, делают обоснованным применение принципа структурирования (или конкретизации) установленных в Конституции РФ предметов ее совместного ведения с субъектами РФ. Конкретизация предметов ведения представляет дробление совокупности общественных отношений, составляющих определенный предмет ведения, на менее обширные общности. При этом необходимо однозначное и четкое закрепление групп общественных отношений, полученных в результате конкретизации, в ведении либо исключительно Российской Федерации, либо исключительно ее субъектов. Подобный механизм, по свидетельству И. А. Умновой, в свое время был использован в Чехословакии. В ее конституции были установлены предметы совместного ведения, после чего они структурировались на более мелкие составляющие, закрепляемые либо исключительно за федерацией, либо исключительно за ее субъектами.

Поскольку в результате конкретизации (структурирования) предметы ведения, установленные Конституцией РФ, не перераспределяются, то в данном случае допустимо использовать такие правовые формы, как федеральные законы (конституционные и обычные), подзаконные нормативные акты, а также внутригосударственные договоры нормативного характера.

В связи с необходимостью повышения уровня юридической техники при изложении правовых норм, регулирующих распределение компетенции между Россией и ее субъектами, целесообразно выделять также еще один принцип. Это принцип сочетания разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов с "горизонтальным" разделением власти между законодательными и исполнительными органами. Данный принцип является важнейшей основой развития российской системы "сдержек и противовесов", действующей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Потребность в закреплении данного принципа делает дискуссионной точку зрения И. А. Умновой. Она пишет, что опыт "федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения в период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года базировался в основном на проведении одновременно двухуровневого разграничения: по вертикали и горизонтали…Современная практика федерального законодательного регулирования отличается преимущественным использованием другого подхода: разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации без разделения ее между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это свидетельствует о большей диспозитивности в правовом статусе субъектов Федерации…Однако такой принцип родился на практике и не зафиксирован как обязательное требование…".

Очевидно, что диспозитивность в регулировании правового статуса субъектов РФ и децентрализация (в необходимой степени) государственной власти будут обеспечиваться, если в федеральном законодательстве, к примеру, будут предусмотрены:

- перечень исключительных полномочий Федерального Собрания РФ;

- правила, в соответствии с которыми перечень исключительных полномочий Правительства РФ и иных федеральных исполнительных органов будет определяться по остаточному принципу. То есть на основе общего перечня полномочий Российской Федерации за вычетом из них тех, которые осуществляются непосредственно народом, Федеральным Собранием РФ и судебными органами. Можно определять исключительные полномочия Правительства РФ и других федеральных исполнительных органов как примерный (открытый) список. При этом вполне логично комбинировать этот открытый перечень с применением либо остаточного принципа (как указано выше), либо критериев, по которым "нераспределенные" полномочия могли бы быть в будущем отнесены к ведению Федерального Собрания РФ или Правительства РФ.

Перечень исключительных полномочий законодательных органов субъектов РФ в случаях, когда это допустимо, может определяться непосредственно в федеральном законодательстве. А когда Российской Федерации лучше предоставить субъектам РФ право самостоятельного распределения их компетенции между своими законодательными и исполнительными органами, то можно использовать метод "от обратного". В этом случае в федеральном законе можно было бы устанавливать перечень полномочий, осуществляемых непосредственно населением субъектов РФ, и перечень полномочий, которые не могут быть предоставлены законами субъектов РФ их исполнительным органам. К примеру, Б. С. Крылов утверждает, что федеральному законодателю лучше воздерживаться от определения полномочий субъектов РФ по предметам их совместного ведения с Россией. Он указывает, что в соответствии со ст. 73 Конституции РФ при исчерпывающем закреплении в федеральном законе полномочий Российской Федерации, полномочия субъектов РФ будут определяться по остаточному принципу. Однако, при всей справедливости данного утверждения, едва ли целесообразно его абсолютизировать. У федерального законодателя в ряде случаев может возникнуть потребность задать пределы компетенционной свободы субъектов РФ. Например, для того, чтобы иметь возможность обеспечить федеральным регулированием конкретных областей общественной жизни интересы страны в целом или установить ориентиры деятельности субъектов РФ.

Правила по четкому распределению компетенции между законодательной и исполнительной ветвями власти, изложенные выше применительно к федеральным органам, могут быть приняты на вооружение и в законотворчестве субъектов РФ.

В целом же, рассматриваемый принцип нельзя относить в строгом смысле к специфичным принципам разделения государственной власти по вертикали. Скорее он имеет смешанную природу, т.к. самым очевидным образом связан с оформлением горизонтальных взаимоотношений различных ветвей власти. Тем не менее, разделение государственной власти и по горизонтали, и по вертикали, по справедливому утверждению Г. Н. Чеботарева, являются лишь двумя формами одного и того же явления разделения властей в государстве. Поэтому применение принципа, направленного на достижение максимальной четкости во взаимоотношениях различных ветвей власти, будет, в конечном итоге, способствовать и более однозначному разграничению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Далее принцип конкурирующей компетенции. Он означает, что в отсутствие по предметам совместного ведения федерального законодательства, субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующие общественные отношения. Правда, субъект РФ обязан привести свои нормативные акты, принятые в порядке опережающего правотворчества, в соответствие с федеральными актами, регулирующими эти же отношения, если таковые будут приняты в будущем.

В настоящее время в науке и на практике не возникает каких-либо серьезных разногласий относительно содержания этого принципа. В классическом виде его смысл сформулирован Конституционным Судом РФ. Он указал, что отсутствие "соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует (субъекту РФ - М. Б.) принять собственный нормативный акт, что следует из смысла…Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции".

Следующий принцип принцип установления Российской Федерацией основ правового регулирования по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ. С точки зрения требований юридической техники желательно, чтобы Российская Федерация, принимая рамочные нормативные акты, одновременно закрепляла в них перечень своих исключительных полномочий, определяя исключительные полномочия субъектов РФ по остаточному принципу. Это связано с тем, что, как справедливо отмечает Д. А. Керимов, "принятие Основ (законодательства М. Б.) должно предполагать развитие и конкретизацию его положений соответствующими законодательными актами субъектов Федерации".

Однако, если Основы законодательства будут носить рекомендательный характер, целесообразность федерального регулирования по предметам совместного ведения России и ее субъектов будет сведена к минимуму. Если же придавать Основам законодательства обязательную силу для субъектов РФ, то, как справедливо отмечает И. А. Умнова, в предшествующей практике "норма об издании Основ сама по себе еще не давала гарантий того, что такой закон определит действительно именно основы". Данное обстоятельство требует введения определенных механизмов, гарантирующих от зарегламентированности на федеральном уровне тех общественных отношений, которые целесообразно было бы регулировать на уровне субъектов РФ.

Поэтому возможен здесь и другой путь: принятие в качестве приложения к рамочным федеральным нормативным актам модельных нормативных актов субъектов РФ, показывающих, какие конкретно общественные отношения и каким образом могут ими регулироваться. С одной стороны, данный вариант снимает компетенционные претензии субъектов РФ, считающих, что федеральным нормативным актом детально урегулирован тот или иной вопрос. Субъекты РФ смогут наглядно убедиться, что это не так. Прилагаемый модельный нормативный акт показывает, что и как субъект РФ мог бы регулировать в данной сфере общественной жизни. С другой стороны, принятие модельных нормативных актов субъектов РФ позволит обеспечить реальные многообразие и унификацию в праве России. В этом отношении положительный опыт США, где с 1892 г. разработано более 200 единообразных модельных актов, принимаемых легислатурами штатов по их усмотрению с возможностью внесения изменений и поправок, дает яркий пример эффективности этого подхода в деле обеспечения единообразия в правовом пространстве федеративного государства.

Принцип приоритета кооперативных форм предупреждения и разрешения компетенционных разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами до настоящего времени не выделялся исследователями в качестве общего принципа разграничения компетенции России и ее составных частей. Тем не менее, он выступает важным кооперативным элементом отношений, возникающих в процессе и в результате такого разграничения. Он активизируется в момент, когда в этих отношениях возникают разногласия или существует потенциал их возникновения, и предусматривает использование различного рода организационно-правовых механизмов их предотвращения и разрешения. Среди них согласительные комиссии, переговоры, согласование с Федерацией решений, принимаемых субъектом РФ, и наоборот, образование совместных комитетов, комиссий, заключение договоров, соглашений, и, наконец, разрешение споров о компетенции в судебном порядке. Поэтому, по сути, данный принцип можно рассматривать как особого рода выражение принципа кооперации, отражающее организационно-правовой аспект сотрудничества Федерации и субъектов РФ в процессе определения их компетенции.

Но его значение не следует абсолютизировать. Тенденция кооперации в отдельно взятой федерации может и не быть преобладающей. Тем не менее, данный принцип независимо от этого будет позволять решать вопросы разграничения компетенции между федерацией и ее членами именно на основе сотрудничества. Сотрудничества в урегулировании компетенционных разногласий. Потому оправданно выделение этого принципа в качестве самостоятельного, а не как конкретизированного проявления исходных идей модели кооперативного федерализма.

Далее, в качестве еще одного общего принципа разделения государственной власти по вертикали следует выделить принцип закрепления в законодательстве критериев определения принадлежности "нераспределенных" полномочий. К сожалению, в настоящее время точки зрения по проблеме определения принадлежности "нераспределенных" полномочий широко не представлены. И хотя нередки высказывания о необходимости выработать некоторые универсальные критерии разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов, которые помогали бы решать и данную проблему, тем не менее, наиболее полно ее анализ проведен лишь И. А. Умновой. Правда, она не делает вывода о необходимости закрепления рассматриваемого принципа именно в качестве исходного начала разграничения компетенции между Россией и ее субъектами.

Так, И. А. Умнова указывает, что "остается открытым вопрос, кому будет принадлежать прерогатива регулирования вопросов, не отнесенных к компетенции ни одной из сторон. Отсюда важное значение имеет определение принципов законодательного регулирования. Речь идет о принципах, определяющих формы установления и сами пределы законодательного регулирования каждого уровня". Проводя дальнейший анализ рассматриваемой проблемы, И. А. Умнова отмечает, что попытка определения таких принципов-критериев предпринималась в Федеральном законе от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании" (ч. 2 ст. 3). Справедливо отмечая, что в "российской Конституции в отличие от некоторых зарубежных федеративных государств…специальных принципов-критериев не установлено", И. А. Умнова предлагает закрепить в Конституции РФ критерии, нашедшие отражение в указанной норме Федерального закона от 13 января 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании".

В подтверждение своих аргументов И. А. Умнова ссылается на ст. 72 Основного закона ФРГ. В этой статье закреплен принцип регулирования федерацией вопросов конкурирующей компетенции тогда и постольку, когда и поскольку требуются установление единообразных условий жизни в землях либо сохранение правового и экономического единства федерации. Однако по своему значению подобная формулировка, имеющая много схожего с нормами ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 13 января 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании", не в состоянии по существу решить проблему отнесения "нераспределенных" полномочий к компетенции либо Федерации, либо ее субъектов. Норма названной статьи Основного закона ФРГ имеет отношение лишь к тем случаям, когда предметы ведения уже известны, т.е. выделены для государственно-властного воздействия, но явным образом не отнесены к подведомственности федерации либо земель. Чтобы избежать конфликтных ситуаций, федерация осуществляет детальное правовое регулирование вопроса, что позволяет обеспечить унификацию правового пространства и условий жизни в землях. Но не более того.

Более предпочтительным в этой связи представляется положение п. 16 ст. 92 канадского Конституционного акта 1867 г. В нем говорится, что в исключительную компетенцию провинций входят "все вопросы, по своему характеру имеющие местное или частное значение в провинции". На практике с проблемой появления новых предметов ведения Канада столкнулась, как указывалось выше, в начале ХХ века, когда возникла и начала развиваться авиация. Проблема была решена исходя из природы и значения вопроса, подлежащего урегулированию: международное воздушное сообщение и воздушное сообщение между несколькими провинциями были отнесены к ведению федерации. Подобный критерий, очевидно, мог бы и в России занять соответствующее место среди конституционных норм о разграничении компетенции между Федерацией и субъектами РФ.