Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа

Наконец, еще одним общим принципом разграничения компетенции России и ее субъектов должен считаться принцип определения видов и мер юридической ответственности за реализацию компетенции с нарушением требований законодательства. Со всей очевидностью можно утверждать, что необходимо стимулировать надлежащее выполнение субъектом принадлежащей ему компетенции. Одним из таких побудительных стимулов выступает юридическая ответственность. Как верно отмечает О. Е. Кутафин, "юридическая ответственность является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения субъектов общественных отношений". Поэтому юридическая ответственность выступает одним из важнейших условий, обеспечивающих надлежащую реализацию полномочий каждым из уровней государственной власти.

Таким образом, приведенная выше краткая характеристика содержания общих принципов разграничения компетенции России и ее субъектов позволяет сделать следующий вывод. Общие принципы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов представляют не разрозненные идейные постулаты, а систему исходных начал. Исходных начал, находящих выражение в любой из сфер общественной жизни, где проявляется потребность общества в государственном управлении и, как следствие, распределении властных полномочий по разным его уровням.

Но специфика отдельных видов общественных отношений, подлежащих государственному регулированию, также определяет облик и конкретное проявление общих принципов разделения государственной власти по вертикали. В этом и проявляется диалектика общего и частного. Поэтому едва ли можно адекватно представить практическую значимость системы этих общих принципов, если выделять их в отрыве от специального правового механизма разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в той или иной сфере общественного и государственного строительства. С учетом данной объективной взаимосвязи и будет рассматриваться ниже юридический механизм разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в конкретной сфере в области использования запасов нефти и газа.

Глава II. Юридический механизм разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа

2.1 Понятие и элементы юридического механизма разграничения компетенции

На современном этапе дифференциация общественных отношений неизбежна. Право, выступая важнейшим регулятором общественных отношений, должно предусматривать различные правовые средства воздействия на них исходя из их специфики. В противном случае был бы утрачен смысл деления права на частное и публичное, на отрасли права и иные, менее крупные его подразделения.

Поэтому определенный вид общественных отношений должен быть урегулирован адекватными их характеру правовыми средствами. При этом правовое регулирование, как правило, охватывает не только закрепление социально полезных моделей поведения участников соответствующих отношений. Оно предусматривает гарантии соблюдения этих моделей, меры контроля за соответствием этого поведения правовым предписаниям. Нередко правовыми нормами закрепляется и порядок (процедура) достижения юридически значимого результата.

Таким образом, правовое регулирование общественных отношений сегодня представляет собой установление адекватных их характеру правил. Эти правила рассчитаны на достижение соответствия между юридической моделью социально полезного поведения и конкретными общественными отношениями, отдельными актами реализации субъективных прав и обязанностей их участников. Значит, главной задачей правового регулирования в настоящее время выступает формирование юридических механизмов, учитывающих специфику тех или иных общественных отношений. Именно этот вывод вытекает из сложившегося в отечественной юридической науке понимания термина "юридический механизм".

Так, Ю. А. Тихомиров пишет, что "Юридический механизм предполагает наличие…:

а) статутных норм…;

б) процедур (процессуальных норм), устанавливающих порядок применения норм закона…;

в) стимулов выполнения закона…;

г) контрольных действий за эффективностью реализации закона…".

Л. М. Володина, к примеру, по вопросу защиты прав личности в уголовном процессе, указывает, что механизм "обеспечения прав личности в уголовном процессе …система правовых средств и методов, включающих…определение целей и задач уголовного процесса;…регламентацию правового статуса каждого участника уголовного процесса…; закрепление гарантий,…обеспечивающих осуществление прав личности".

В теории государства и права под термином "юридический механизм" обычно понимают систему правовых средств воздействия на общественные отношения с целью достижения социально полезного эффекта. К числу же элементов механизма правового регулирования относят нормы права, правоотношения и акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей.

Вместе с тем, понимание юридического механизма как системы правовых средств, обеспечивающих урегулирование определенных общественных отношений, обнаруживает необходимость исходя из предмета настоящего исследования выяснить, какие отношения регулирует или должен регулировать юридический механизм разграничения компетенции России и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа.

По сути, ответить на этот вопрос невозможно, не определив предмета нефтегазового законодательства, т.е. круга тех общественных отношений, компетенцию по регулированию которых и должен разграничивать между Россией и ее субъектами соответствующий юридический механизм.

Необходимо отметить, что научные и практические подходы к определению предмета нефтегазового законодательства в настоящее время до конца не сложились. Это отрицательно сказывается на эффективности не только юридического механизма разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в данной области, но и снижает качество нефтегазового законодательства в целом. В этой связи М. И. Клеандров справедливо отмечает, что "повысить эффективность нефтегазового законодательства…невозможно… без ответа на вопрос а где, в каком экономическом пространстве и на каком правовом поле оно работает". Однако, как представляется, определить предмет нефтегазового законодательства невозможно, не дав ответа на два вопроса: в чем специфика нефтегазовых отношений и каково место нефтегазовых правовых норм в системе российского права.

Отвечая на первый вопрос, можно было бы усмотреть специфику нефтегазовых отношений в районированном размещении нефтегазовых запасов. Но тогда следовало бы согласиться с необходимостью централизованного федерального регулирования в области их использования. Основной аргумент в пользу такой централизации неспособность субъектов РФ в интересах всего населения России регулировать вопросы использования запасов полезных ископаемых, сосредоточенных на их территориях. Субъекты РФ, с этой позиции, могут лишь участвовать в централизованном федеральном регулировании. Но только в силу предписаний ч. 1 ст. 9 федеральной Конституции, указывающей на необходимость использования природных ресурсов в качестве основы жизни и деятельности народов, населяющих соответствующую территорию.

Возможно, именно в этом усматривает специфику нефтегазовых отношений федеральный законодатель. Анализ действующего законодательства, а также мнений, высказанных по этому поводу в литературе, позволяет прийти к выводу об излишней централизации полномочий по регулированию отношений в области использования запасов нефти и газа. К примеру, Н. А. Игнатюк указывает, что в данной области создалась "ситуация, когда государственное управление на региональном уровне полностью зависит от органов государственной власти федерального уровня, что оказывает разрушающее воздействие на экономический потенциал субъектов РФ", а в перспективе "потребность в увеличении объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ существенно увеличится".

Справедливости ради отметим, что тенденции к децентрализации полномочий в данной области не предвидится. Так, в Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования в качестве первоочередных задач совершенствования нормативной базы и системы государственного управления в области недропользования закреплены:

- четкое распределение между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации полномочий в области управления недропользованием;

- закрепление за федеральными органами исполнительной власти функции стратегического планирования развития минерально-сырьевого комплекса Российской Федерации и основных регулирующих и контрольных функций;

- распределение исполнительно-распорядительных функций между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако политика централизованного федерального управления нефтегазовыми ресурсами вызывает критику со стороны основных нефтегазодобывающих субъектов РФ. К примеру, глава Ямало-Ненецкого автономного округа Ю. В. Неелов указывает, что он "не согласен с принципом "одного ключа", т.е. с принципом "федерального" пользования недрами". В этом отношении он пользуется поддержкой и со стороны депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. В их Обращении к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 31.10.2001 г. "О правах пользования недрами" указывается, что введение "механизма "одного ключа" приведет к ситуации, при которой станет невозможным обеспечивать сбалансированность прав и согласованность законных интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования отношений недропользования…Концентрация властных полномочий на федеральном уровне приведет к дисбалансу интересов населения территорий, на которых осуществляется пользование недрами, создаст предпосылки для противостояния между федеральным центром и соответствующими субъектами Российской Федерации…". Данное Обращение поддержано и депутатами Тюменской областной Думы.

Поэтому, во избежание конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу распределения властных полномочий в области использования запасов нефти и газа, не вполне оправданно усматривать специфику нефтегазовых отношений в районированном характере сосредоточения углеводородного сырья. К тому же, мировой опыт показывает, что во многих горнодобывающих странах законодательство о нефти и газе все же выделилось в специфическую отрасль горного законодательства. Хотя в таких относительно малых государствах, как, например, Индонезия, районированное размещение запасов углеводородов не могло сыграть в этом отпочковании решающей роли: масштабы страны не позволяли.

Скорее предпосылкой выделения нефтегазового законодательства выступает характер и объем потребления данных ресурсов. Например, в России основные запасы янтаря сосредоточены в границах Калининградской области, а алмазов в пределах Республики Саха - Якутия. Но этот районированный характер размещения запасов указанных полезных ископаемых не привел, и едва ли приведет, к выделению законодательства о янтарных карьерах и законодательства об алмазных копях. Вызвано это тем, что без янтаря и алмазов человек как-нибудь прожить сможет. А вот без нефти и газа, являющихся сегодня основными энергоносителями, несложно прогнозировать общественный регресс.

Таким образом, спецификой нефтегазовых отношений выступает то, что они складываются по поводу использования природных ресурсов стратегического характера, без использования которых невозможно поступательное общественное развитие. Однако при этом российская Конституция, учитывая районированный характер размещения запасов нефти и газа, признает, что для отдельных регионов страны они выступают основой жизни и деятельности. Значит, полномочия по регулированию нефтегазовых отношений должны распределяться между Россией и основными ее нефтегазодобывающими субъектами так, чтобы эту основу не подорвать, чтобы не допустить потребительского отношения к этим богатствам со стороны всех остальных субъектов РФ, не спровоцировать иждивенческие настроения в тех регионах, где в силу отсутствия нефтегазовых залежей нет столь высокого потенциала экономического развития по сравнению с теми субъектами РФ, где эти ресурсы есть.

Второй вопрос, о месте нефтегазовых норм в системе российского права, сегодня также не находит однозначного решения. В юридической науке и практике законодательного регулирования наблюдается противоречивость мнений о соотношении таких категорий, как "экологическое право", "экологическое законодательство", "природоресурсное законодательство", "природоохранительное законодательство", "горное право", "горное законодательство", "энергетическое право" и т.п. А они являются смежными с категорией нефтегазового законодательства.

Неоднозначность научных подходов к осмыслению соотношения нефтегазового законодательства, законодательства о недрах и экологического законодательства, приводит к негативным последствиям и на практике.

К примеру, в 2002 г. на официальном Интернет-сайте Министерства природных ресурсов РФ был помещен Сводный план законопроектной и нормативно-правовой работы Министерства на 2002 2004 гг. Конечно, в Министерстве, начиная с июля 2002 г. были осведомлены о принятии к рассмотрению федеральным парламентом депутатского проекта Кодекса РФ о недрах. Но почему-то при этом вплоть до апреля 2003 г., когда был утвержден новый план, в указанный министерский план законопроектной работы изменения не вносились. Хотя в нем на IV квартал 2002 г. были запланированы разработка концепции Федерального закона "Горный кодекс" и участие в разработке законопроекта "О добыче и сохранении отечественного углеводородного сырья", а на 2004 год разработка проектов Горного кодекса, Кодекса недропользователя, законов о горной концессии и о воспроизводстве минерально-сырьевой базы.

Конечно, можно предполагать, что в Министерстве при утверждении в годовом плане законопроектной работы пункта о разработке Горного кодекса не могли предвидеть, будет ли внесен в 2002 году проект Кодекса РФ о недрах другими субъектами права законодательной инициативы. Можно оправдывать наличие такого пункта в указанном Плане и намерением Министерства природных ресурсов РФ разработать правительственный вариант законопроекта. Можно указать в объяснение позиции Министерства и на то, что в литературе существует точка зрения о различиях в предмете горного законодательства и законодательства о недрах. Хотя более устоявшимся в науке опять же является мнение о тождестве предмета горного законодательства и законодательства о недрах.

Но, как видно, дублирование пунктов министерского Плана проявляется не только в том, что в связи с внесением в федеральный парламент проекта Кодекса РФ о недрах из Плана не был исключен пункт о разработке Горного кодекса. Дублирование проявляется и в том, что одновременно с пунктом о разработке Горного кодекса имеются пункты о разработке проектов других федеральных законов, предметы регулирования которых, исходя из их названия, неизбежно будут пересекать друг друга. Едва ли подобное усложнение в перспективе правовой основы недропользования было бы оправданным.

Как положительный момент можно отметить, что в аналогичном Плане Министерства на 2003 - 2004 гг. указанные недостатки устранены. Так, в пунктах 1, 43 нового Плана указана разработка Министерством или его участие в разработке проектов федеральных законов "О недрах" (новая редакция, в марте 2003 г.), "О нефти и газе" (в период с 2003 г. по 2005 г.). При этом пунктами 66, 75 этого Плана предусматривается участие Министерства в мае 2003 г. в рассмотрении Государственной Думой РФ проекта федерального закона № 218732-3 "Кодекс РФ о недрах" и (в течение 2003 г.) проекта федерального закона № 97801698-2 "О лицензировании пользования недрами". Но недостатки предыдущего министерского Плана были устранены, скорее, не по собственной инициативе Министерства природных ресурсов РФ, а с подачи Правительства РФ и, в определенном смысле, вдогонку за планом действий федерального Правительства на 2003 г. и планом его законопроектной работы в этот же период. На это даже указывается во вводной части самого приказа Минприроды РФ, которым утвержден Сводный план его законопроектных работ на 2003 2004 годы.

Вот почему, во избежание на практике разного рода ошибок и, в частности, казуистичного планирования развития нормативно-правовой базы недропользования важно определиться с научными подходами к пониманию системы экологического законодательства, определению места в нем менее емких составляющих, таких, как, например, нефтегазовое законодательство.

В юридической науке давно уже признано, что выделение отраслей права и отраслей законодательства должно быть подчинено строгим, достаточно устоявшимся критериям. Это специфические предмет и метод правового регулирования.

С этих позиций вести речь о выделении нефтегазового законодательства необходимо с известной степенью условности. Ведь нефтегазовые отношения урегулированы как нормами традиционно выделяемых отраслей права, так и нормами, специально рассчитанными на их регламентацию. В юридической литературе уже высказано мнение о том, что "правовой фундамент нефтегазового комплекса России составляют все, быть может за редким исключением, отрасли права и отрасли законодательства". Поэтому детализированное представление о правовом поле действия норм нефтегазового законодательства можно получить только путем анализа практики правового регулирования общественных отношений в области использования запасов углеводородного сырья.

Обзор федерального законодательства и нормативных актов основных нефтегазодобывающих субъектов РФ, а также опыт зарубежных стран показывают, что в рамках нефтегазового законодательства регулируются следующие основные группы общественных отношений:

- отношения по поводу определения принадлежности нефтегазоносных участков недр и разграничения прав государственной собственности на них;

- отношения по установлению и реализации порядка предоставления нефтегазоносных участков недр в пользование;

- отношения по организации системы государственного управления фондом нефтегазоносных участков недр;

- отношения по взиманию платы за пользование такими участками;

- отношения в области инвестиционной и инновационной деятельности в нефтегазовом секторе экономики;

- отношения по установлению и контролю за соблюдением норм технической и технологической безопасности процесса освоения и эксплуатации нефтегазоносных участков недр, санитарной гигиены и охраны труда работников нефтегазовой промышленности;

- отношения в области защиты прав коренных малочисленных народов, на территориях традиционного проживания и природопользования которых осуществляется освоение и эксплуатация нефтегазоносных участков недр;

- отношения в связи со страхованием рисков причинения ущерба окружающей среде, работникам нефтегазодобывающих предприятий, третьим лицам;

- отношения по восстановлению природных объектов, нарушенных в процессе освоения и эксплуатации нефтегазоносных участков недр;

- отношения в связи с осуществлением контроля за соблюдением требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды, а также условий социально-экономического развития территории, на которой осуществляется пользование нефтегазоносными участками недр;

- отношения по установлению и применению мер ответственности за нарушение условий освоения и эксплуатации нефтегазоносных участков недр.

Так, действующий Закон РФ "О недрах" 1992 г. содержит нормы, посвященные: регламентации вопросов собственности на недра (ст.ст. 1.2., 2, 2.1.), регулированию порядка пользования недрами (гл. 2), закреплению системы государственного управления недропользованием (гл. 4), установлению системы и ставок платежей за пользование недрами (гл. 5), требованиям по безопасному пользованию недрами, обеспечению безопасности жизни и здоровья людей (гл. 3), регламентации ответственности за нарушение законодательства о недрах (гл. 6). Вопросы инвестиционной деятельности частично также урегулированы указанным законом (ст. 9 и др.) и некоторыми иными федеральными нормативными актами, среди которых главенствующее место занимает Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции". Защита аборигенного населения на федеральном уровне регламентируется несколькими отраслевыми законами и подзаконным актами. В их числе Федеральные законы "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".

Вопросы страхования рисков причинения ущерба окружающей среде и третьим лицам, а также восстановления нарушенных в процессе недропользования иных объектов природной среды урегулированы рядом нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации. Среди них можно выделить Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ и другие.

На уровне субъектов РФ также действует комплекс нормативных актов, посвященных регулированию выделенных выше групп общественных отношений. Характерно и использование субъектами РФ различных механизмов горизонтальной кооперации в рамках федеративного государства. Основной формой сотрудничества субъектов РФ выступают договоры и соглашения друг с другом.

Наконец, следует помнить, что основополагающие принципы использования нефтегазоносных участков недр регламентированы федеральной Конституцией, международными договорами Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов РФ.

Аналогичную структуру предмета регулирования имеет нефтегазовое законодательство и в развитых западных горнодобывающих странах. Подтверждением тому является и структура основных актов нефтегазового законодательства зарубежных стран. К примеру, схожую с приведенной выше структуру предмета правового регулирования имеют Горный кодекс Франции (в ред. октябрь 1994 г. и февраль 1995 г.) и Горный закон ФРГ от 13 августа 1980 г.

Таким образом, правомерной выглядит предложенная выше структура предмета нефтегазового законодательства. Однако она позволяет лишь осмыслить, какие отношения подпадают под определение нефтегазовых. То есть выявить, применительно к регулированию каких конкретно отношений разграничивается компетенция России и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа. Но для получения исчерпывающего представления о юридическом механизме такого разграничения необходимо еще выделить комплекс организационно-правовых средств, на практике обеспечивающих это размежевание.

Подавляющее большинство полномочий Российской Федерации и ее субъектов реализуется в деятельности их органов. Поэтому закономерным выглядит утверждение о том, что главенствующее место в юридическом механизме разграничения компетенции России и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа занимает система органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Б. Д. Клюкин, рассматривая опыт зарубежных стран, в этой связи подчеркивает, что использование "природных ресурсов в публичных интересах…привело…к развитию государственных институтов регулирования горных отношений, прежде всего через создание соответствующего аппарата управления горными отношениями".

Система органов государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ, задействованных в регулировании использования запасов нефти и газа, имеет в настоящее время весьма разветвленную структуру. Федеральным органом управления государственным фондом недр является Министерство природных ресурсов РФ. Оно действует в соответствии с Законом РФ "О недрах" и Положением об этом министерстве. На основании приказа Министерства в федеральных округах и субъектах РФ созданы его территориальные органы, имеющие межрегиональный либо региональный характер деятельности.

Кроме того, в каждом субъекте РФ, как правило, создаются свои органы государственной власти в области использования и охраны недр. Иногда образуются и специализированные органы, в функции которых входят нефтегазовый надзор. К примеру, создан ряд таких отраслевых органов государственной власти в Тюменской области: Департамент топливно-энергетического комплекса и недропользования и Департамент по охране окружающей среды.

На практике разветвленность аппарата государственного управления нередко приводит к неэффективности администрирования в той или иной области общественных отношений, отсутствию четкого разграничения полномочий между органами власти разных уровней.

Вот один из примеров, когда администрирование конкретного вопроса попросту увязло в уровнях государственной власти. ОАО "Ямбурггаздобыча" вынуждено было проводить поиски запасов газа на одном из участков недр в ожидании решения Министерства природных ресурсов РФ о продлении срока соответствующей лицензии. При этом Комитет природных ресурсов по Ямало-Ненецкому автономному округу своевременно одобрил необходимость продления лицензии и направил соответствующее представление в федеральное Министерство. Однако заседание рабочей группы Министерства природных ресурсов РФ по этому вопросу состоялось лишь спустя три месяца после того, как срок действия лицензии истек. Характерно, что на указанном заседании было принято решение отказать в продлении выданной лицензии и рекомендовать рассмотреть вопрос об оформлении лицензии не на геологическое изучение, а на геологическое доизучение. На выполнение данного поручения федерального Министерства ушло еще полгода и за месяц до момента получения документов, подтверждающих продление лицензии на недропользование, ОАО "Ямбурггаздобыча" уже выяснило, что газа на изучавшемся участке недр нет.

Но не только в аспекте несогласованности действий разноуровневых ведомств проявляется неэффективность системы органов государственной власти в области управления недропользованием. В частности, многие исследователи отмечают неоправданно большую численность территориальных подразделений федеральных органов государственной власти и необоснованное разрастание их аппарата. К примеру, С. В. Нарутто указывает, что анализ "отношений органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти свидетельствует о частых нарушениях организационно-функционального взаимодействия, иерархичности и соподчиненности правовых актов. Такое положение усугубляется отсутствием систем многих центральных исполнительных органов государственной власти".

Вместе с тем, возможности оптимизации системы органов государственной власти, особенно когда государственное управление осуществляется по предметам совместного ведения России и ее субъектов, в федеральном законодательстве заложены.

К примеру, установленный ч. 2 ст. 77 Конституции РФ принцип гласит: в пределах ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Значит, на практике для реализации исключительной компетенции Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения на федеральном уровне должен был бы создаваться тот или иной орган государственной власти, имеющий право давать обязательные указания по осуществлению федеральных полномочий соответствующим органам государственной власти субъектов РФ, а также контролировать исполнение этих полномочий. При этом территориальных подразделений указанного федерального органа государственной власти создавать не требуется. Часть 1 ст. 78 Конституции РФ предоставляет право федеральным органам государственной власти учреждать свои территориальные органы, но не вменяет их создание в обязанность. Напротив, реализация права на создание территориальных подразделений федеральных органов государственной власти должна быть обусловлена объективными причинами. Например, отсутствием соответствующего органа государственной власти в конкретном субъекте РФ.

Значительная часть общественных отношений по использованию запасов нефти и газа одновременно составляет содержание предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предусмотренных в пунктах "в", "г", "д", "з", "к" и "м" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Поэтому для оптимизации системы органов государственной власти, задействованных в управлении фондом нефтегазоносных участков недр, возможно использовать следующий способ: в субъектах РФ могут быть сформированы совместные федерально-субфедеральные органы государственной власти на паритетной основе. Они смогут принимать в коллегиальном порядке решения по конкретным вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не затрачивая при этом значительные ресурсы на согласование интересов Федерации и субъектов РФ. Полномочия, отнесенные к исключительному ведению одного из уровней государственной власти также могут осуществляться данными органами. Положительные примеры подобного урегулирования вопросов управления в сфере совместного ведения давно известны мировой практике.

К примеру, в Канаде федеральный центр осуществляет регулирование любой деятельности, осуществляемой на континентальном шельфе. Вместе с тем, согласно ст. 92 А (1) канадского Конституционного акта 1867 г. право решать вопросы добычи, транспортировки, хранения и управления невозобновляемыми природными ресурсами принадлежит провинциям. В результате в 1970-х 1980-х гг. провинции Ньюфаундленд и Новая Шотландия заявили свои притязания на право управления ресурсами нефти и газа, обнаруженными на континентальном шельфе. Конфликт между федеральными и провинциальными органами государственной власти привел в замешательство нефтяные компании. Они отказались разрабатывать ресурсы шельфа ввиду нерешенности вопроса о том, каким же законодательством при этом необходимо руководствоваться: федеральным или провинциальным. Для разрешения этой тупиковой ситуации федеральное правительство заключило с провинциальными правительствами соглашение не рассматривать вопрос о том, в чью компетенцию входит право устанавливать режим недропользования на материковом шельфе. В итоге в названных провинциях были учреждены совместные Шельфовые Советы на паритетной основе. Их председатели назначаются совместно федерацией и провинцией, а остальные члены в равном количестве назначаются от каждой из сторон. При этом в качестве неотъемлемого условия эффективности функционирования Советов был закреплен механизм принятия "зеркального" законодательства по вопросам разработки шельфа: федеральное законодательство должно полностью дублировать положения законодательства провинций, и наоборот.

Совместные органы государственной власти, образуемые на паритетной основе, необходимо отличать от известных современной российской практике органов "двойного" подчинения. Последние могут формироваться за счет различных финансовых источников, включать штатные единицы, предусматриваемые федеральными актами, актами, принимаемыми на уровне субъектов РФ и иногда на местном уровне, обладать некоторыми другими признаками, по которым можно судить об их сходстве с совместными органами государственной власти. Однако цель создания органов "двойного" подчинения состоит вовсе не в оптимизации механизма разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, т.к. последние продолжают самостоятельную реализацию своих полномочий, но уже в рамках единого государственного органа.

Как отмечалось выше, имея в субъекте РФ совместный орган государственной власти, на паритетной основе реализующий нераспределенные полномочия или полномочия, относительно принадлежности которых не достигнуто согласия, едва ли будет целесообразно одновременно создавать органы власти, реализующие исключительные полномочия Российской Федерации или субъекта РФ. Это сможет делать тот же совместный орган с учетом, что полномочия Российской Федерации или ее субъекта будут реализовываться соответственно федеральным государственным служащим или государственным служащим субъекта РФ, входящими в штат совместного органа. Когда определенные полномочия явным образом распределены между Российской Федерацией и ее субъектами, исходя из принципа единства системы исполнительной власти уполномоченному федеральному чиновнику, входящему в штат совместного органа, достаточно будет дать соответствующему государственному служащему субъекта РФ, также входящему в штат этого органа, указание о реализации определенного федерального полномочия и проконтролировать его исполнение. Этим определяется сходство совместных органов государственной власти с органами "двойного" подчинения.

Различие между ними проявляется в процессе реализации совместным органом нераспределенных полномочий или полномочий, относительно принадлежности которых не достигнуто согласия. К примеру, органу "двойного" подчинения отдается вышестоящим органом государственной власти субъекта РФ распоряжение о реализации определенного полномочия. В этом случае орган "двойного" подчинения первоначально должен выяснить, является ли правомерным с точки зрения объема и характера компетенции данное "свыше" распоряжение. Если выясняется, что полномочие, которое необходимо реализовать органу "двойного" подчинения, является нераспределенным и направлено на регулирование предмета совместного ведения России и ее субъектов, данный орган может, опираясь на принцип "разрешено только прямо предусмотренное законом", отказаться исполнять распоряжение вышестоящего органа. В рамках же совместного органа государственной власти подобной ситуации не может возникнуть. Сторонам, Российской Федерации и субъекту РФ, решившим такой орган образовать, принципиально неважно, в чью компетенцию входит осуществление нераспределенного полномочия. При этом неотъемлемой характеристикой деятельности совместных органов выступает ее особая правовая основа. Она строится на принципе "зеркального" законодательства и дополнительно отличает совместные органы от органов "двойного" подчинения.

В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания РФ рассматривается проект Федерального закона "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" . Но он не содержит положений, которые в перспективе могли бы обеспечить такую форму преодоления компетенционных разногласий, как создание совместных органов государственной власти. Поэтому законопроект можно было бы дополнить нормами, устанавливающими порядок образования и деятельности на паритетной основе в субъектах Российской Федерации совместных органов государственной власти.

Однако для исчерпывающей характеристики анализируемого юридического механизма недостаточно выделить только систему органов государственной власти, регулирующих нефтегазовые отношения. Недостаточно проанализировать структуру этой системы и выдвинуть предложения по ее совершенствованию. Важно также исследовать, какими мерами обеспечивается обоснованное наделение различных органов власти определенным объемом компетенции и какими средствами обеспечивается ее последующая согласованная в организационном отношении реализация разными ведомствами.

К мерам по обеспечению обоснованного распределения компетенции между органами государственной власти необходимо отнести, прежде всего, принципы государственного регулирования отдельных групп нефтегазовых отношений. Несложно предположить, что исходные начала регулирования, например, инвестиционной деятельности в области использования запасов нефти и газа будут отличаться от принципов, на которых строится защита прав аборигенного населения, проживающего на нефтегазоносных территориях. В итоге, эти принципы определяют и то, между какими органами и в каких пропорциях будут распределены полномочия по регулированию отдельных групп нефтегазовых отношений.

К указанным мерам следует относить и механизм принятия нормативных актов, распределяющих полномочия по регулированию общественных отношений, входящих в предмет нефтегазового законодательства. Едва ли мы отыщем подтверждение права субъектов РФ в региональном законодательстве перераспределить объем своей компетенции и компетенции России в рассматриваемой сфере. Такое распределение осуществляется на федеральном уровне. Поэтому, с учетом вхождения большинства групп нефтегазовых отношений в состав тех или иных предметов совместного ведения России и ее субъектов, интересы последних в обоснованном распределении между ними и Федерацией компетенции в данной сфере наиболее полно гарантированы механизмом принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.

Для обеспечения согласованной реализации разными органами государственной власти принадлежащих им полномочий по регулированию нефтегазовых отношений используются различные правовые формы. Из них к настоящему времени с правовых позиций уже не раз исследовались процедуры преодоления разногласий между органами государственной власти и внутригосударственная договорная практика. Но отдельные из этих правовых форм пока не стали предметом самостоятельного научного осмысления. Поэтому в рамках настоящего исследования логично ограничиться лишь перечислением наиболее важных из них. Это:

- договоры и соглашения между органами государственной власти России и ее субъектов;

- процедуры согласования решений и нормативных актов с заинтересованными ведомствами и должностными лицами, соответственно сформированными и занимающими должности на различных уровнях государственного управления;

- процедуры преодоления разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

- внесудебные и судебные процедуры разрешения споров между органами государственной власти России и ее субъектов.

Важным элементом рассматриваемого юридического механизма являются формы и порядок непосредственного участия населения в управлении использованием запасов нефти и газа. Население это неотъемлемый признак любой территориальной организации публичной власти. Народ единственный источник власти в Российской Федерации. Поэтому часть полномочий Российской Федерации или ее субъектов по регулированию нефтегазовых отношений может реализовываться непосредственно населением соответствующей территории.

Кроме таких привычных форм непосредственной демократии, как референдум, выборы, сходы (собрания), манифестации, обращения в органы государственной власти и другие, нефтегазовое законодательство предусматривает общественный экологический контроль и общественную экологическую экспертизу.

Этот перечень не исчерпывающий и с развитием непосредственной демократии может быть дополнен другими формами. В этом отношении имеется положительный опыт использования в некоторых зарубежных странах форм непосредственной демократии, которые целесообразно было бы применять и в России. К примеру, в статьях 25, 51 и других Горного кодекса Франции указывается, что разрешение на эксплуатацию месторождений полезных ископаемых выдается органами государственной власти с учетом результатов предшествующего этой выдаче опроса общественного мнения. Такое правило вытекает из права каждого на благоприятную окружающую среду. Это право граждан признается не только во Франции, но и в России в соответствии со ст. 42 Конституции РФ. Поэтому было бы оправданным в действующем законодательстве закрепить процедуру опроса общественного мнения до выдачи разрешений на эксплуатацию нефтегазоносных участков недр.

Подводя итог исследованию вопроса о понятии и элементах юридического механизма разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа, представляется целесообразным не излагать его детальное определение в текстуальной форме. Оно получилось бы довольно громоздким. В целях обобщения результатов проведенного анализа его для наглядности можно представить в виде схемы (Приложение 1).

Как видно из прилагаемой схемы, предмет нефтегазового законодательства объемен. Организационно-правовые средства, определяющие конкретные параметры разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в области использования запасов нефти и газа, многообразны. Все это предполагает комплексный характер и глубину проблематики вопросов разграничения в федеративном государстве полномочий по регулированию нефтегазовых отношений.

Вместе с тем, как показывает мировой опыт, предметом особого внимания для большинства горнодобывающих стран являются:

- решение вопросов разграничения прав собственности на нефтегазоносные участки недр;

- регламентация порядка получения прав пользования ими;

- а также регулирование инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики.

Российская Федерация в этом отношении не исключение. На современном этапе пристальное внимание к первоочередному урегулированию именно перечисленных трех групп нефтегазовых отношений предопределено принципами государственной политики в области экологии, закрепленными в Экологической доктрине РФ и Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования.

Поэтому в рамках настоящего исследования является объективно обусловленным дальнейшее рассмотрение наиболее значимых правовых проблем разграничения компетенции России и ее субъектов по регулированию тех отношений, которые имеют определяющее значение для экономически эффективного функционирования нефтегазовой отрасли в целом. В их числе отношения по поводу определения принадлежности нефтегазоносных участков недр и разграничения прав государственной собственности на них, по установлению и реализации порядка предоставления этих участков в пользование, а также отношения в области инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики.

2.2 Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию наиболее важных групп нефтегазовых отношений

Из всех групп нефтегазовых отношений вопросы определения принадлежности нефтегазоносных участков недр и разграничения прав государственной собственности на них имеют, пожалуй, первостепенное значение. От того, как разграничены права государственной собственности на нефтегазоносные участки недр часто зависит объем компетенции Российской Федерации или субъектов РФ по регулированию других отношений в области использования запасов нефти и газа. При этом подобная ситуация характерна не только для российской действительности. Как показывает мировой опыт, отношения "собственности на участки недр и месторождения полезных ископаемых…занимают главенствующее положение в системе горных отношений".

Несмотря на принципиальную важность детальной и четкой регламентации полномочий России и ее субъектов по решению вопросов о принадлежности конкретных нефтегазоносных участков недр, в отечественной теории и на практике остается ряд неразрешенных проблем.

Прежде всего, неясно, как соотносится предмет совместного ведения России и ее субъектов "вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами", с предметом исключительного ведения Российской Федерации "гражданское законодательство". Владение, пользование и распоряжение представляют триаду правомочий собственника имущества. Значит, регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр есть не что иное, как регулирование вопросов собственности на них. В итоге вопросы владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр должны бы составлять предмет гражданского законодательства. При этом, как это подчас предлагается в литературе, возможно было бы признать за субъектами РФ право воспроизводить (т.е. дублировать) на своем уровне нормы федерального гражданского законодательства, т.к., по мнению исследователей, вносящих данное предложение, воспроизведение правовой нормы не есть ее принятие.

Несмотря на отмечаемые исследователями преимущества воспроизведения в региональном законодательстве норм федерального гражданского законодательства, едва ли следует соглашаться с принятием такого предложения. Нормы права, закрепляемые в законодательстве субъектов РФ и дублирующие нормы федерального гражданского закона, обладают меньшей юридической силой. Они подчинены иерархии нормативных актов в Российской Федерации. Поэтому нормы регионального гражданского законодательства являлись бы самостоятельными нормами, хотя и идентичными по содержанию с федеральными. Кроме того, право субъектов РФ воспроизводить на своем уровне нормы федерального гражданского законодательства привело бы к неоправданному дисбалансу российской правовой системы. Сложно представить во сколько раз возросли бы усилия государственной власти по обеспечению соответствия законодательства субъектов РФ довольно динамично меняющимся федеральным гражданско-правовым нормам. Поэтому мысль о праве субъектов РФ воспроизводить на своем уровне нормы федерального гражданского законодательства практически не оправданна.

Вместе с тем, Конституция РФ относит к совместному ведению России и ее субъектов не только вопросы владения, пользования и распоряжения недрами. К таким предметам ведения относятся "природопользование", "охрана окружающей среды", "законодательство о недрах" и "законодательство об охране окружающей среды". Этими предметами ведения должны бы охватываться и вопросы собственности на нефтегазоносные участки недр. В частности, при буквальном толковании конституционной нормы об отнесении к числу предметов совместного ведения России и ее субъектов законодательства о недрах напрашивается вывод, что эта отрасль законодательства охватывает не только определение правил недропользования, но и установление режима недр, в том числе, как, хотя и особого, но все же объекта гражданских прав. Однако, учитывая, что институт права собственности традиционно признается элементом системы гражданского права, то во избежание противоречий между пунктами "д", "к" ч. 1 ст. 72 и п. "о" ст. 71 Конституция РФ идет по пути прямого распределения вопросов владения, пользования и распоряжения недрами в совместное ведение России и субъектов РФ. Следовательно, норму п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ необходимо рассматривать как исключение из общего правила о том, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Еще одна неточность Конституции РФ, затрудняющая однозначное определение объемов компетенции России и ее субъектов по регулированию вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр, состоит в следующем. В п. "в" ч. 1 ст. 72 федеральной Конституции не содержится указания на субъекта данных правомочий. Охватывается ли совместной компетенцией Российской Федерации и ее субъектов лишь регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр в связи с осуществлением этих правомочий только Россией и субъектами РФ? Или Россия и ее субъекты совместно регулируют данные вопросы, когда владение, пользование и распоряжение нефтегазоносными участками недр осуществляется и частными лицами?

Систематическое толкование норм одной только Конституции РФ не дает однозначного ответа на данный вопрос. По смыслу ч. 2 ст. 9 и ч. 2 ст. 36 Конституции РФ нефтегазоносные участки недр могут находиться в частной собственности. Однако текущее федеральное законодательство вводит монопольное право государственной собственности на недра и сокрытые в них полезные ископаемые. Упразднение этой монополии не предвидится в обозримом будущем. Сохранение монопольного права государственной собственности на недра и их природные ресурсы провозглашено первостепенным принципом государственной политики в области недропользования.

Казалось бы, как следствие, необходимо рассматривать содержание п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в узком смысле. То есть так, что в совместной компетенции России и ее субъектов находится регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр в связи с осуществлением правомочий собственника самой Российской Федерацией или ее субъектами.

Однако такой вывод мог бы быть уместным, если бы нефтегазоносные участки недр в действительности не предоставлялись в пользование юридическим и физическим лицам. Как известно, нефтегазовое законодательство подобных ограничений не содержит. Практика освоения и разработки нефтегазовых месторождений также идет по пути предоставления частным лицам прав на использование соответствующих участков недр. В принципе, было бы нелогичным и с позиций гражданского законодательства ограничивать право собственника (России и ее субъектов) передавать принадлежащие им участки недр во временное владение, пользование либо распоряжение третьим лицам.

Поэтому в отсутствие иных правил в федеральной Конституции, положения ее п. "в" ч. 1 ст. 72 не могут толковаться ограничительно. Эта норма подразумевает совместную компетенцию России и ее субъектов по регулированию вообще всех вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр независимо от субъектного состава отношений по поводу реализации этих правомочий.

Наконец, неоднозначно решается в действующем законодательстве и сам вопрос о разграничении прав государственной собственности на нефтегазоносные участки недр. Хотя, по мнению большинства исследователей, от его решения напрямую зависит сосредоточение на том или ином уровне государственного управления полномочий по регулированию почти всех других групп нефтегазовых отношений.

Данная ситуация во многом обусловлена тем, что в современном нефтегазовом законодательстве не учитывается классификация вещных прав, принятая в гражданском праве. Статьей 214 Гражданского кодекса РФ предусматривается деление права государственной собственности на два вида право государственной собственности Российской Федерации и право государственной собственности субъектов РФ. Однако уже согласно Закону РФ "О недрах" запасы нефти и газа, а также участки недр, их содержащие, являются объектами государственной собственности. Далее по тексту этого Закона вопрос о том, на каком праве праве государственной собственности России или праве государственной собственности субъектов РФ эти природные ресурсы находятся, не решен. Не фиксирует указанный Закон и критерии, по которым данный вопрос должен решаться в каждом конкретном случае.