Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа

Сегодня в науке предлагается несколько основных подходов к решению проблемы разграничения прав государственной собственности на участки недр. Первый подход основан на четком пообъектном разделе участков недр между Федерацией и субъектами РФ. После этого каждый из них самостоятельно осуществляет правовое регулирование режима недропользования на соответствующих участках недр.

Противники данного подхода указывают, что он открывает путь юридическому равенству в отношениях недропользования государственных образований и частных лиц. Однако это не так, поскольку применение данного подхода не меняет принципа использования нефтегазоносных участков недр как основы жизни и деятельности населения соответствующих территорий. Поэтому при этом подходе только Российская Федерация в целом и ее субъекты в отдельности приобретают равные юридические возможности в установлении режимов недропользования на принадлежащих им нефтегазоносных участках недр. Но это не исключает публично-правовых начал в их взаимоотношениях с частными лицами, претендующими на право освоения и эксплуатации таких участков.

Другой подход заключается не в пообъектном разделе нефтегазоносных участков недр, а в закреплении за Россией и субъектами РФ полномочий по управлению этими природными ресурсами с отработкой механизмов совместного решения ими вопросов владения, пользования и распоряжения указанными участками недр.

Действующее нефтегазовое законодательство воплощает попытку совместить оба этих подхода. Пообъектный раздел между Федерацией и ее субъектами конкретных нефтегазоносных участков недр как таковой не осуществляется. Это предполагает совместное решение Россией и субъектами РФ вопросов владения, пользования и распоряжения такими участками. Правда, при этом одновременно выделяются участки недр федерального значения, регионального значения и местного значения. Но зависимость прав государственной собственности на нефтегазоносные участки недр от категории, к которой эти участки относятся, в законодательстве не отражена. К тому же, если определению категории участков недр федерального значения в Законе РФ "О недрах" уделяется отдельная статья, то о содержании терминов "участок недр регионального значения" и "участок недр местного значения" можно только догадываться.

К примеру, в ряде нормативных актов Министерства природных ресурсов РФ, принятых в последнее время, в контексте речь идет о регионе как о понятии, нетождественном понятию субъекта РФ. В них регион понимается как определенный экономико-географический район. Пункт 2 Временной классификации запасов месторождений, перспективных и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов гласит, что данные "о запасах месторождений и перспективных ресурсах нефти и газа используются при разработке концепции экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, регионов и Российской Федерации в целом".

В нормативных актах субъектов РФ также не проясняется содержание категории участка недр регионального значения и ее связь с содержанием вещных прав на такие участки. Более того, в ряде из них участки недр значения субъектов РФ, если толковать термин "регион" как тождественный термину "субъект РФ", отождествляются с участками недр местного значения. Например, Астраханское областное Представительное Собрание приняло постановление "Об утверждении Положения о порядке отнесения участков недр к объектам областного (местного) значения" . Из названия и содержания постановления следует признание равнозначными категорий "участок недр местного значения" и "участок недр областного значения".

Видимо, ввиду неясности соотношения категорий участков недр с содержанием вещных прав на них в проекте Кодекса РФ о недрах деление участков недр на категории частично упразднено. В проекте не выделяются категории "участок недр федерального значения" и "участок недр регионального значения". Правда, участки недр местного значения в ряде норм все же упоминаются (ст.ст. 14, 21, 23, 25 и 41). Таким образом, в перспективе предполагается отказ от попытки совместить в нефтегазовом законодательстве концепцию пообъектного раздела участков с механизмом совместного решения Россией и ее субъектами вопросов владения, пользования и распоряжения ими. При этом в проекте Кодекса РФ о недрах прямо закрепляется положение об отнесении недр и содержащихся в них полезных ископаемых к разряду единой государственной собственности.

С позиций гражданского законодательства становится очевидным, что в перспективе будет введен новый вид права собственности: право единой государственной собственности Российской Федерации и субъектов РФ. Как можно судить по нормам проекта Кодекса РФ о недрах, по своей природе это право является разновидностью права общей совместной собственности. Поэтому его режим должен регулироваться общими нормами о праве совместной собственности, если иные правила не будут предусмотрены нормами специальных федеральных законов.

Пока проект Кодекса РФ о недрах не содержит положений, специально посвященных особенностям владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр, а также разделу общего имущества Российской Федерации и субъектов РФ, выделу из него доли сособственников и т.д. Но для регулирования перечисленных отношений нормы ст.ст. 253, 254 Гражданского кодекса РФ, предусматривающие общие положения о праве общей совместной собственности, также неприменимы. Участки недр в соответствии и с действующим законодательством, и с проектом Кодекса РФ о недрах являются недвижимыми вещами, ограниченными в обороте. Это делает необходимым установить специальный правовой режим общей совместной собственности России и ее субъектов на нефтегазоносные участки недр.

Однако, даже если такой специальный режим будет установлен, конструкцию права единой государственной собственности на нефтегазоносные участки недр едва ли можно признать полноценной. Неполноценна она, прежде всего, с точки зрения предусмотренного ею механизма согласования воль сособственников при решении вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. В проекте Кодекса РФ о недрах не указано, что Российская Федерация выступает сособственником участков недр только с тем субъектом РФ, в границах которого этот участок расположен. Напротив, в ст. 9 проекта указывается, что недра в границах территории Российской Федерации составляют единую государственную собственность. Если учесть, что территория России складывается из территории всех ее субъектов, то из буквального прочтения данной нормы, устанавливающей физическую неделимость фонда недр и, как следствие, неделимость прав на них, вытекает следующее.

К примеру, Московская область является, наряду с Российской Федерацией в целом, сособственником нефтегазоносного участка недр, расположенного, скажем, на территории Ханты-Мансийского автономного округа. Получается, что для решения тех или иных вопросов владения, пользования и распоряжения таким участком требуется согласование политических воль не только Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа. Требуется еще согласование воль Московской области, Чукотского автономного округа, г. Санкт-Петербурга и вообще всех остальных субъектов РФ. Ведь они тоже сособственники этого участка недр. Тогда на практике добиться оптимального соотношения в сложности и эффективности процедур принятия решений по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами будет невозможно. Выход из ситуации будет один принятие всех решений по этим вопросам единолично Российской Федерацией, как территориальным сообществом, воплощающим интересы всех составных частей единой России. Иными словами, панацеей станет централизация, с которой едва ли согласятся нефтегазодобывающие субъекты РФ.

Поэтому более целесообразным представляется пообъектный раздел прав собственности Российской Федерации и субъектов РФ на нефтегазоносные участки недр. Подобный вывод подтверждается двумя обстоятельствами. Во-первых, в гражданском законодательстве однозначно и в достаточной мере урегулированы режимы права государственной собственности России и права государственной собственности ее субъектов. Во-вторых, четкий пообъектный раздел прав государственной собственности на нефтегазоносные участки недр предполагает и однозначное разграничение между Российской Федерацией и ее субъектами полномочий по регулированию вопросов владения, пользования и распоряжения такими участками недр. Право собственности понимается в науке гражданского права как закрепленная за собственником юридически обеспеченная возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению. Эта возможность реализуется путем совершения в отношении имущества любых действий, не запрещенных законом и не нарушающих интересов других лиц. Поэтому пообъектный раздел прав государственной собственности логически предполагает детальное регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр на уровне того территориального сообщества (Федерации или субъекта РФ), который выступает собственником данных участков.

Разграничение между федерациями и их субъектами полномочий по регулированию вопросов собственности на нефтегазоносные участки недр на основе предложенного выше принципа давно известно мировой практике, доказало свою практическую состоятельность и относительную теоретическую безупречность. Принцип разграничения полномочий по регулированию вопросов собственности на участки недр в зависимости от того, территориальное сообщество какого уровня выступает их собственником, успешно используется в таких процветающих и устоявшихся горнодобывающих федерациях, как США, Канада и ФРГ. В результате использования данного принципа в России Федерация могла бы устанавливать общие принципы регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр. Но она не имела бы возможности вмешиваться (иначе как в случаях, предусмотренных федеральным законом) в детальное регулирование субъектами РФ этих же вопросов применительно к участкам недр, не закрепленным в федеральной собственности. Аналогичные правила определяют в этом плане нормотворческие и правоприменительные возможности и субъектов РФ. Они будут не вправе вмешиваться в федеральное регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения федеральными участками недр.

Таким образом, отсутствие или наличие прав собственности на нефтегазоносные участки недр является очень четким, интуитивно понятным и лишенным оценочных категорий критерием определения объема и характера полномочий России или ее субъектов по регулированию вопросов владения, пользования и распоряжения такими участками.

Однако использование этого принципа имеет в отечественных условиях ряд особенностей. И эти особенности нередко ускользают от внимания сторонников рассматриваемого принципа, что приводит к его абсолютизации.

Дело в том, что российское законодательство не признает положения, известного еще римскому праву классического периода, в соответствии с которым собственник земельного участка является собственником всего, что над поверхностью земли и под ней.

Во многом существование в России раздельных правовых режимов участков недр и земельных участков над ними обусловлено историей развития отечественного горного законодательства. Российское законодательство императорского периода опиралось на принцип, закреплявший право собственности на недра за собственником земельного участка. Одновременно устанавливался приоритет недропользования перед землепользованием. Государство активно вмешивалось в процесс разработки участков недр, особенно нефтегазоносных, несмотря на то, что земельный участок мог находиться в собственности частного лица. Также закреплялась горная свобода, подразумевавшая свободу поисков и разведки полезных ископаемых, в том числе на землях, находившихся в частной собственности.

После Октябрьской революции 1917 г. советская власть установила монопольное право государственной собственности на землю, недра и их природные ресурсы. В этой связи необходимость раздельной регламентации вопросов землепользования и недропользования автоматически устранялась. Такой режим сохранялся в отечественном горном законодательстве в течение более семидесяти лет. Однако уже в начале 90-х годов ХХ столетия подход к решению вопросов землепользования и недропользования начинает меняться. С закреплением в Конституции РФ 1993 г. нормы о том, что природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной или частной собственности, вновь возникла потребность урегулировать взаимосвязь вещных прав на земельный участок и вещных прав на участок недр под ним.

На современном этапе, в силу явного преобладания публичного интереса в использовании участков недр, особенно нефтегазоносных, российское законодательство воспринимает тенденцию, характерную для большинства зарубежных стран: вещные права на земельный участок и на участок недр под ним рассматриваются раздельно. Несмотря на то, что п. 3 ст. 261 Гражданского кодекса РФ закрепляет принцип использования собственником земельного участка всего, что находится над ним и под его поверхностью, закон тут же отсылает к ограничениям этого правила, которые могут быть установлены, в том числе, законодательством о недрах. Ни действующий Закон РФ "О недрах", ни проект Кодекса РФ о недрах не предусматривают возможности закрепления участков недр в частной собственности. Поэтому указанный принцип, закрепленный в Гражданском кодексе РФ, в обозримом будущем останется "голым правом".

Однако раздельное рассмотрение вещных прав на земельный участок и на участок недр под ним представляется не вполне оправданным. Это связано с недостаточной ясностью соотношения норм земельного законодательства и законодательства о других природных ресурсах. К примеру, в соответствии с ч. 1 ст. 2 и ч. 2 ст. 3 Земельного кодекса РФ нормы лесного, водного, горного законодательства, регулирующие земельные отношения, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Они применяются к земельным отношениям постольку, поскольку эти отношения не урегулированы Земельным кодексом РФ. А, например, в Лесном кодексе указывается, что нормы "лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать лесному законодательству Российской Федерации". Сопоставление этих двух норм на практике приводит к различного рода коллизиям, в том числе касающимся решения вопроса о том, какие органы государственной власти и какими полномочиями обладают.

Известно, что основная часть земель залегания запасов нефти и газа в Российской Федерации сосредоточена на территориях Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов и покрыта лесами II и III групп. Для перевода этих лесных земель в земли промышленности с принятием Земельного кодекса РФ требуется решение Правительства РФ. Напротив, в Лесном кодексе РФ для такого перевода предусмотрены более простые процедуры. Земли под лесами I группы переводятся в состав нелесных земель решением Правительства РФ, а земли под лесами II и III групп решением исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В итоге имеет место коллизия между нормами земельного и лесного законодательства.

При раздельном рассмотрении вещных прав на земельный участок и нефтегазоносный участок недр под ним не меньше сложностей на практике вызывают и положения Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю". К примеру, в соответствии с ним земли лесного фонда, право собственности на которые не было определено до вступления в действие указанного закона, относятся к федеральной собственности. Правда, наряду с такой нормой есть и другая. Согласно ей земельные участки, право собственности на которые не было определено до вступления указанного Закона в действие и под которыми находятся участки недр федерального или регионального значения, относятся соответственно к федеральной собственности или собственности субъекта РФ. Но подобное правило еще более усложняет определение соотношения прав на земельные участки и прав на участки недр под ними. Применение указанных правил вовсе не исключает возможности одновременно рассматривать земельные участки с находящимися под ними участками недр в качестве лесных земель, если на них произрастает лес. Значит, при определенных условиях такая земля должна будет считаться федеральной собственностью, несмотря на то, что под ней находятся, к примеру, участки недр регионального значения.

Выход из этой почти тупиковой ситуации, когда права на земельный участок рассматриваются отдельно от прав на другие природные ресурсы под и над ним, видится в следующем. Установить однозначное соотношение норм отраслей экологического законодательства, а также вещных прав на различные природные ресурсы задача практически неразрешимая. Слишком велики объективные различия в правовых режимах использования разных видов природных ресурсов. Более эффективным в этом отношении является установление приоритета использования нефтегазоносных участков недр перед иными формами природопользования (земле-, лесо-, водопользования и др.). Он должен предусматривать, по меньшей мере, ограниченное право изъятия, например, субъектом РФ земельных участков, находящихся не только в частной собственности, но и в федеральной, для государственных нужд субъекта РФ, т.е. для освоения и эксплуатации нефтегазоносных участков недр, закрепленных в собственности этого субъекта РФ. Российская Федерация также будет иметь возможность изъять земельный участок, принадлежащий субъекту РФ, для нужд использования нефтегазоносного участка недр, закрепленного в федеральной собственности. Порядок такого изъятия, условия выплаты компенсаций, иного предоставления собственнику, у которого земельный участок изымается для государственных нужд, уже сейчас довольно четко регламентированы гражданским законодательством.

Наконец, своеобразным "последним штрихом" в вопросе разграничения прав государственной собственности на нефтегазоносные участки недр должно стать выявление критериев, по которым будет осуществляться пообъектный раздел таких участков. С учетом стратегического характера использования запасов нефти и газа, их невозобновляемости, одним из таких критериев могла бы стать величина запасов нефти и газа. Классификация месторождений углеводородов в зависимости от величины запасов нефти и газа в настоящее время установлена приказом Министерства природных ресурсов РФ "Об утверждении Временных положения и классификаций". В соответствии с ним месторождения по величине запасов нефти и газа подразделяются на:

- уникальные (более 300 млн. т нефти или 500 млрд. куб. м газа);

- крупные (от 60 до 300 млн. т нефти или от 75 до 500 млрд. куб. м газа);

- средние (от 15 до 60 млн. т нефти или от 40 до 75 млрд. куб. м газа);

- мелкие (менее 15 млн. т нефти или 40 млрд. куб. м газа).

Безусловно, понятие месторождения нефти и газа не является тождественным понятию участка недр. Иначе это означало бы возможность предоставления в пользование частным лицам только месторождения целиком. Однако пообъектный раздел нефтегазоносных участков недр можно проводить в зависимости от того, в состав какого месторождения они входят. Исходя из этого, возможным было бы закрепление в федеральной собственности всех участков недр, входящих в состав, например, уникальных и крупных месторождений нефти и газа; соответственно, в собственности субъектов РФ входящих в состав средних и мелких месторождений.

Таким образом, введение четких и понятных критериев пообъектного раздела нефтегазоносных участков недр, сам их пообъектный раздел между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также установление приоритета недропользования перед иными формами природопользования это, своего рода, "три кита", на которых могло бы базироваться эффективное и доступное для понимания разграничение полномочий России и ее субъектов по решению вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр.

Конечно, однозначная правовая регламентация полномочий Российской Федерации и ее субъектов по регулированию указанных выше вопросов является одним из необходимых условий экономически эффективного использования запасов нефти и газа, но еще не достаточным само по себе. В этом отношении необходимо и рациональное распределение по разным уровням государственной власти полномочий в сфере установления и реализации порядка предоставления нефтегазоносных участков недр в пользование.

По действующему законодательству лицензия является и в обозримом будущем будет являться документом, удостоверяющим право пользования нефтегазоносным участком недр в соответствии с указанной в ней целью и иными условиями недропользования. Поэтому далее речь будет идти о разграничении компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по лицензированию пользования нефтегазоносными участками недр.

В настоящее время лицензирование пользования нефтегазоносными участками недр выступает не только средством легитимации прав недропользователя. Оно представляет собой механизм, посредством которого реализуются полномочия заинтересованных носителей государственной власти по установлению условий недропользования.

Отсюда следует важный вывод. Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по регулированию вопросов лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр должно быть подчинено специфическим принципам. В них должна отражаться особенность лицензирования как деятельности, в процессе которой устанавливаются индивидуальные условия использования нефтегазоносных участков недр, учитывающие интересы не только уполномоченных в данной сфере носителей государственной власти, но и интересы общества в целом.

В настоящее время система лицензирования включает регламентацию видов целевого использования нефтегазоносных участков недр, сроков недропользования, оснований для выдачи, приостановления и прекращения лицензий, перечня лицензионных условий недропользования, порядка выдачи лицензий на бесконкурсной основе и по результатам торгов. Кроме того, устанавливается система органов государственной власти, участвующих в процессе лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр.

Виды целевого использования и сроки предоставления нефтегазоносных участков недр для целей поиска и оценки, разведки и добычи запасов углеводородов довольно однозначно урегулированы действующим законодательством. С принятием в будущем Кодекса РФ о недрах, исходя из имеющегося в настоящее время его проекта, система видов и сроков использования нефтегазоносных участков недр существенным образом не изменится. Отдельные нововведения коснутся изменения сроков, на которые предоставляются участки недр для целей добычи запасов нефти и газа. Действующее законодательство закрепляет императивную норму о предоставлении таких участков на срок отработки месторождений. В проекте Кодекса РФ о недрах (ст. 20) содержится правило о предоставлении нефтегазоносных участков для целей добычи полезных ископаемых на срок до 20 лет с возможностью его последующего продления до срока отработки, опять же, месторождения. Установление верхнего предела срока первичного предоставления в пользование нефтегазоносных участков недр для целей добычи на практике позволит субъектам РФ установить либо нижний предел, либо точный срок, на который эти участки недр будут предоставляться в пользование на территории того или иного субъекта РФ. Эта возможность вытекает из отнесения к совместному ведению России и ее субъектов законодательства о недрах.

Более того, не препятствует такому выводу и отнесение в проекте к компетенции федеральных органов исполнительной власти полномочий по разработке условий лицензий, в том числе и сроков их действия. Из этого правила вовсе не следует запрет для субъектов РФ самостоятельно урегулировать в пределах, установленных федеральным законодательством, конкретные сроки недропользования на своих территориях. Поэтому рассматриваемую новеллу проекта Кодекса РФ о недрах можно оценить положительно, поскольку она предоставляет субъектам РФ дополнительный рычаг стимулирования рационального недропользования на подведомственных им территориях.

Например, как показывает мировой опыт, во многих горнодобывающих странах лицензии на добычу углеводородов выдаются на сроки значительно меньшие, чем 20-тилетний (как правило, от 5 до 15 лет). Так, в США права на использование участка недр в целях добычи углеводородов предоставляются на 5-тилетний срок с возможностью последующего продления. При этом, если недропользователь не выполняет условий лицензии по объему добычи нефти или газа, размеры предоставленного участка при последующем продлении срока пользования могут быть сокращены. Считается, что меньший размер участка недр позволит недпрользователю более эффективно извлекать запасы полезных ископаемых. Иначе он бы еще до продления срока пользования участком недр смог бы обеспечить указанный в лицензии объем и качество добычи углеводородов. Поэтому открывающаяся субъектам РФ возможность самостоятельно устанавливать сроки действия лицензий на добычу нефти и газа является эффективным средством оптимизации деятельности недропользователей, побуждает последних к интенсивной, а не экстенсивной эксплуатации нефтегазоносных участков недр.

Однако в плане установления сроков недропользования проект Кодекса РФ о недрах содержит и ряд недостатков. Они, условно говоря, перекочевали в него из действующего Закона РФ "О недрах". В Законе РФ "О недрах" в качестве сопряженных видов пользования нефтегазоносными участками недр указаны, во-первых, поиск и оценка (геологическое изучение) запасов нефти и газа, и, во-вторых, их разведка и добыча (п.п. 2, 3 ст. 6). При этом действующее законодательство не содержит указания на срок использования нефтегазоносного участка недр для целей разведки запасов углеводородов (ст. 10 Закона РФ "О недрах"). Аналогичный недостаток содержится и в проекте Кодекса РФ о недрах (ст. 20), хотя виды лицензий, в отличие от действующего Закона РФ "О недрах" (ст. 11), в нем уже более четко связаны с классификацией целей использования нефтегазоносных участков недр (ст. ст. 33 и 34 проекта Кодекса РФ о недрах).

Между тем, разведка запасов нефти и газа представляет собой процесс получения информации о нефтегазоносном участке недр, всесторонне характеризующей его и необходимой для его промышленно-эксплуатационной оценки, проектирования и строительства горного предприятия. Поэтому она является важным этапом использования нефтегазоносного участка недр. Результаты разведки конкретного участка недр, содержащего запасы нефти и газа, могут сделать невыгодным для недропользователя последующую добычу углеводородов. Поэтому не всегда разведка нефтегазоносного участка недр сопровождается последующей добычей минерального сырья. Более того, недропользователь, если это не включено в условия лицензии, может разведать и осуществлять разработку лишь части участка, оставив неразведанной остальную его часть. Очевидно, что отсутствие полной и достоверной информации о запасах нефти и газа, которая в полном объеме может быть получена только в результате разведки участка недр целиком в предоставленных пределах, пагубно отражается не только на рациональном использовании запасов углеводородов. Отсутствие этой информации может стать причиной неоправданно длительного недропользования. Ее отсутствие также затрудняет процессы общегосударственного стратегического планирования, негативно сказывается на соотношении спроса и предложения на рынке нефтегазовых ресурсов.

Поэтому во многих зарубежных странах в целях стимулирования разведки запасов нефти и газа в пределах всего предоставленного участка недр устанавливаются специальные сроки предоставления участков недр для этих целей. В США этот срок составляет 5 лет с возможностью продления максимум до 15 лет. При этом с каждым последующим продлением размер разведываемого участка недр подлежит сокращению. Во Франции обладатель титула категории "Н", дающего исключительное право на разведку запасов нефти и газа, осуществляет ее в течение не более 5-тилетнего срока с возможностью последующего двукратного продления права пользования участком недр для этих же целей. Так же, как и в США, действует механизм сокращения размеров участка недр при каждом последующем продлении. Однако здесь недропользователь вправе по своему усмотрению выбрать, какой участок недр он будет разведывать далее, после продления срока пользования недрами.

Субъекты РФ могли бы использовать отсутствие в федеральном законодательстве нормы о сроках предоставления лицензий на разведку запасов нефти и газа, стимулируя более эффективное освоение месторождений углеводородов. Тем более, что в соответствии с Основами государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования разведка месторождений полезных ископаемых как самостоятельный вид деятельности определяется в качестве предмета особого внимания при осуществлении правового регулирования недропользования.

Однако в настоящее время, как показывает обзор законодательства основных нефтегазодобывающих субъектов РФ, такая возможность ими не используется. В лучшем случае в региональном законодательстве повторяются нормы Закона РФ "О недрах" или делается отсылка к ним. В худшем формулируются "доморощенные" правила, не соответствующие требованиям федерального закона.

Вместе с тем, устранение рассмотренных выше недостатков носит частный характер, т.к. не решает главной проблемы перестройки существующей системы лицензирования недропользования. Конечно, учитывая пробельность федерального нефтегазового законодательства, можно начать выводить конкретные полномочия субъектов РФ в области лицензирования недропользования. Но принципы, на которых сегодня функционирует система лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр, останутся неизменными. А значит, сохранится излишний централизм при принятии решений по вопросам предоставления в пользование таких участков. Поэтому необходимо выработать новые общие подходы, а также осуществить ревизию действующих принципов разграничения компетенции России и ее субъектов в области лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр. Решение данной проблемы должно иметь целью однозначное и рациональное распределение полномочий между Федерацией и ее субъектами по установлению порядка выдачи, приостановления и прекращения лицензий, а также определения лицензионных условий недропользования. В тех случаях, когда такого распределения добиться объективно невозможно, следует стремиться к созданию понятного и реально работающего механизма совместного осуществления Федерацией и субъектами РФ конкретных полномочий по лицензированию недропользования.

Поиск решения данной проблемы следует начинать с того, что, как отмечено выше, система лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр должна быть подчинена определенным общим принципам, обеспечивающим рациональное использование запасов нефти и газа. Действующее законодательство на федеральном уровне содержит массу принципов и требований по рациональному использованию недр и охране окружающей природной среды. Все их необходимо соблюдать при освоении и эксплуатации нефтегазоносных участков недр. К примеру, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" содержит 23 различных принципа, на которых должна строиться деятельность по использованию природных ресурсов. Он также включает специальную статью, устанавливающую требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающей промышленности.

Однако нефтегазоносные участки недр могут находиться в пределах земельных участков, покрытых лесом или имеющих водные объекты, объекты животного мира, а использование запасов нефти и газа, как правило, связано с выбросами в атмосферу вредных веществ. Поэтому к общим принципам охраны окружающей среды добавляются специфические принципы охраны земель, лесов, водных объектов, животного мира и атмосферного воздуха. При самом беглом просмотре действующих в данной области федеральных законов таких принципов и требований насчитывается, по меньшей мере, сорок-пятьдесят. И все они должны быть учтены не только соискателем лицензии на пользование нефтегазоносным участком недр, но и лицензирующими органами, конкурсными и аукционными комиссиями при разработке условий конкурсов или аукционов на право недропользования.

В научной литературе нередко отмечается разветвленность системы принципов и требований по охране и рациональному использованию природных ресурсов. В законодательстве они формулируются порой весьма обобщенно и без установления гарантий их выполнения. Эти обстоятельства объективно приводят к отсутствию комплексного подхода при рассмотрении конкретных предложений, выдвигаемых соискателем лицензии на пользование нефтегазоносным участком недр и содержащих лишь отдельные, нередко половинчатые, меры по рациональному природопользованию. Оценить эти предложения с учетом более сотни общих принципов и требований по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов задача сама по себе непростая. Как показала практика лицензирования недропользования в России, эта задача до конца не может быть решена в принципе. И причины тому следующие.

Во-первых, дополнительно к принципам и требованиям по рациональному использованию и охране окружающей среды устанавливаются требования по безопасному ведению горных работ. В условиях конкурсов и аукционов формулируются также параметры социально-экономического развития территорий, на которых ведется освоение и эксплуатация нефтегазоносных участков недр.

Во-вторых, основная масса ведомств федерального уровня и уровня субъектов РФ создана по отраслевому, а не функциональному принципу. Поэтому для того, чтобы в конкретной лицензии на пользование нефтегазоносным участком недр учесть все требования, выдвигаемые законодательством к процессу предстоящего недропользования, необходимо вовлекать в процедуру лицензирования десяток, а то и более, отраслевых органов. Среди них органы государственной власти в области экономики, управления промышленностью, регулирования добычи минерально-сырьевых ресурсов, органы государственного горного и промышленного надзора, органы по охране окружающей среды, органы управления земельными ресурсами, водным и лесным фондом. Механизм координации деятельности всех их в процедурах лицензирования недропользования не отработан. Поэтому выработка согласованных совместных решений этими ведомствами крайне затруднена.

В-третьих, сам процесс лицензирования недропользования имеет определенные временныме рамки. Он не может длиться бесконечно, пока разные ведомства, участвующие в этом процессе, договорятся между собой о конкретных условиях лицензии на пользование нефтегазоносным участком недр.

Наконец, в-четвертых, между разными условиями лицензий на право пользования нефтегазоносными участками недр отсутствует иерархическая соподчиненность. Это ведет к тому, что уполномоченные органы государственной власти и их должностные лица, конкурсные и аукционные комиссии не имеют предусмотренных законом четких оснований, чтобы отклонить или отдать предпочтение заявке одного соискателя лицензии на недропользование, а не другого. Как следствие, вопрос об отклонении или предпочтении конкретных проектных предложений решается на основе административного усмотрения. Лицензирующие органы не связаны необходимостью отдать приоритет, например, условиям социально-экономического развития территории, на которой будет осуществляться недропользование, в ущерб требованиям охраны окружающей среды, и наоборот. Это обстоятельство открывает простор для коррупции.

Субъекты РФ, возможно, могли бы предпринять меры по оптимизации системы лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр. Однако федеральное законодательство содержит довольно подробные правила, множество принципов и требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. Поэтому поле для собственного правового регулирования этих вопросов у субъектов РФ почти отсутствует. Введение дополнительных требований к лицензированию пользования нефтегазоносными участками недр на уровне субъектов РФ лишь усложнит и без того непростую систему управления данной группой общественных отношений. При этом, не предвидится существенного упрощения процедур лицензирования, за исключением усиления централизации полномочий, и в обозримом будущем. Напротив, предполагается дополнительно усилить централизацию полномочий в данной области. Такой вывод вытекает из содержания норм проекта Кодекса РФ о недрах.

Между тем, предпосылки для оптимизации системы лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр в настоящее время имеются. Во-первых, обобщенные принципы и требования рационального природопользования и охраны окружающей среды сформулированы в Экологической доктрине Российской Федерации. Приоритеты государственной политики в области недропользования установлены соответствующим распоряжением Правительства РФ. Правда, и Доктрина и Основы по не вполне понятным причинам одобрены не федеральным законом, не указом Президента РФ и даже не постановлением федерального Правительства, а лишь его распоряжением. Это во многом снижает их роль в иерархии правовых актов Российской Федерации. Вместе с тем, в ряду сформулированных в них принципов и такие основополагающие начала, как:

- устойчивое развитие общества, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

- приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

- справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

- предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

- отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

- природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

- открытость экологической информации;

- участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Степень обобщенности, емкость этих принципов и диапазон общественных отношений, подпадающих под их действие, настолько велики, что их вполне хватило бы для формирования основополагающих начал рационального пользования нефтегазоносными участками недр и охраны окружающей среды при осуществлении этой деятельности.

Коренное значение в системе этих принципов имеет принцип устойчивого развития общества. В научной литературе до недавнего времени велась дискуссия о содержании данного принципа. В настоящее же время большинство исследователей приходит к выводу, что главным в принципе устойчивого развития является требование рационального использования и охраны недр и их ресурсов с учетом интересов настоящих и будущих поколений людей - жителей России.

Вместе с тем, ни федеральное законодательство, ни законодательство основных нефтегазодобывающих субъектов РФ не раскрывает содержание принципа устойчивого развития. Хотя именно учет интересов настоящего и будущих поколений жителей России указывает на стратегический характер недропользования в целях добычи углеводородного сырья.

Как справедливо указывает М. И. Клеандров, в данной ситуации уместен "задаваемый по самому большому счету вопрос: разве у наших будущих…потомков нет прав…на тот естественный ресурсный потенциал, который…нашему поколению достался не в результате выработки прибавочной стоимости? И который мы…вдруг посчитали своим?

Но если будущие поколения…"вмонтировать" в наше…нефтегазовое законодательство, положение может измениться….".

Сегодня принцип устойчивого развития закрепляется во многих международных актах, участницей которых является Российская Федерация. Одновременно этот принцип выступает не только основой для развития иных принципиальных положений экологического законодательства, но и обусловливает конкретное содержание общих подходов к распределению полномочий России и ее субъектов при регулировании ими вопросов лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр. Обеспечение устойчивого развития отдельного субъекта РФ на фоне деградации российского общества в целом не может отвечать государственным интересам. Но не может удовлетворять и нефтегазодобывающих субъектов РФ всякое отсутствие полномочий по регулированию вопросов лицензирования недропользования. Ведь, прежде всего, лицензирование обеспечивает рациональное использование запасов нефти и газа и охрану окружающей среды на их территориях.

Все это делает необходимым широко использовать для оптимизации существующей системы лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр механизма совместных органов государственной власти, формируемых в субъектах РФ на паритетной основе. Одновременно, как уже говорилось выше, следует ввести механизм "зеркального" законодательства. С его помощью можно будет закреплять непротиворечивые требования по рациональному природопользованию и охране окружающей среды, требования по технологической безопасности эксплуатации нефтегазоносных участков недр, а также параметры социально-экономического развития конкретных субъектов РФ. В результате существенно будет облегчено решение совместными органами задач по разработке условий конкретных лицензий на право пользования нефтегазоносными участками недр.

В состав таких совместных органов могли бы входить и федеральные государственные служащие, и государственные служащие субъектов РФ. Это могут быть служащие одновременно от разных ведомств, осуществляющих отраслевое государственное управление в области экономики, промышленности, добычи минерально-сырьевых ресурсов, охраны окружающей среды, использования земельных ресурсов, водного и лесного фондов, а также от органов Госгортехнадзора.

Тем самым, в лице одного совместного органа государственной власти был бы решен комплекс вопросов организационного порядка. Во-первых, упрощение процедур согласования интересов различных ведомств в процессе выдачи лицензий. Во-вторых, сокращение сроков рассмотрения заявок на выдачу лицензий. В-третьих, понятность государственной системы лицензирования для соискателей лицензии (когда все вопросы выдачи лицензий решаются на одном уровне государственной власти и в пределах одного и того же ведомства).

В-четвертых, в деятельности этих совместных органов государственной власти будет обеспечен учет интересов России в целом не только применительно к использованию федеральных нефтегазоносных участков недр, но и участков, закрепленных в собственности соответствующих субъектов РФ. То же относится и к обеспеченности интересов субъектов РФ в отношении использования не только своих, но и федеральных участков недр. В рамках совместных органов государственной власти у них появятся бульшие возможности для проведения политики недропользования на подведомственной территории, нежели в настоящее время. разграничение компетенция нефтегазоносный недра

Конечно, принятие предложения о подобном реформировании подходов к разграничению компетенции России и ее субъектов по лицензированию пользования нефтегазоносными участками недр потребует коренного преобразования действующих норм нефтегазового законодательства. Но это нормальное явление для любых развивающихся в русле достижения наилучшего экономического эффекта систем государственного управления и правового регулирования.

При этом, правда, следует учитывать, что эффективное функционирование нефтегазового сектора экономики во многом зависит не только от того, как между Российской Федерацией и субъектами РФ распределены полномочия по управлению фондом недр, и не только от того, насколько доступна и скоординирована разрешительная система недропользования. Оно зависит и от того, какие создаются стимулы для развития ресурсосберегающих, экологически ориентированных и рациональных технологий использования запасов нефти и газа, какими средствами гарантируются интересы предпринимателей, решивших вложить свой капитал в нефтегазодобывающую промышленность.

Между тем, как отмечают исследователи, анализ фактического состояния нефтегазового комплекса России сегодня свидетельствует о диспропорциях в его развитии наряду с отсутствием приоритетов инвестиционной политики государства. Причин тому несколько. Главная из них отсутствие необходимой политической и правовой стабильности, которая обеспечивала бы необходимый объем и сроки капитальных вложений в нефтегазовый сектор экономики.

Во многом эти риски могут быть снижены посредством заключения государством, как собственником нефтегазоносных участков недр, с инвесторами соглашений о разделе продукции (далее СРП). Они позволяют нивелировать отдельные положения нефтегазового законодательства в интересах инвестора. М. Я. Гохберг отмечает, оценивая экономический потенциал Тюменского региона, что решающим "фактором дальнейшего развития нефтедобывающей промышленности региона на основе привлечения новых крупных инвестиций станет все бульшее распространение права пользования участками недр на основе соглашения по разделу продукции". Аналогичный вывод он констатирует и применительно к газовому комплексу Тюменской области.

Несмотря на то, что СРП становятся основной правовой формой привлечения инвестиций в развитие нефтегазового комплекса, в отечественной юридической науке до сих пор продолжаются дискуссии относительно природы таких соглашений. От того, как эта проблема будет решена зависит и ответ на вопрос, на каком уровне государственной власти должно осуществляться регулирование условий, порядка заключения и исполнения СРП, ответственности за их нарушение.

В литературе высказаны различные точки зрения на природу СРП. Так, М. Ф. Лукьяненко считает, что по СРП инвестор обязуется за свой счет осуществить работы по освоению и разработке запасов нефти и газа. Это указывает на его юридическую природу как подрядного договора, имеющего определенные черты договоров на изыскательские работы (в случае, если осуществляется поиск и разведка запасов углеводородов). Но подобный вывод основан лишь на части нормы, содержащейся в п. 1 ст. 2 Федерального закона "О СРП". Другая часть этой нормы устанавливает корреспондирующую обязанность государства по такому соглашению. Она состоит в предоставлении исключительных прав на поиски, разведку и добычу минерального сырья, а также на проведение связанных с этим работ. Ученые отмечают, что в договорах подряда корреспондирующей обязанностью заказчика работ выступает обязанность принять результат работ подрядчика и оплатить его. Такое же положение закрепляется и в нормах Гражданского кодекса РФ. Как следствие, отсутствие на стороне государства обязанности принять результат работ инвестора и оплатить его служит аргументом в пользу того, чтобы не считать СРП договором подрядного типа. К тому же, исключительное право на осуществление работ носит зависимый характер по отношению к предмету СРП. Эти работы должны быть связаны с фактом предоставления прав на геологическое изучение, разведку и добычу минерального сырья в пределах нефтегазоносного участка недр.

Большинство исследователей СРП все же считают, что правовая природа данного договора обусловливает в качестве его предмета осуществление капиталовложений (инвестиций). Думается, подобное мнение в большей степени основано на положениях Федерального закона "О СРП". В его преамбуле указывается, что он рассчитан на регулирование отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории России, ее континентальном шельфе и (или) в пределах ее исключительной экономической зоны. Этим предопределено основное отличие СРП от договоров подрядного типа. Сущностной характеристикой СРП выступает не выполнение работ и достижение определенного результата, как в договорах подряда, а использование инвестором предоставленных ему прав на недропользование в целях поиска, разведки и добычи нефти и газа. Как следствие, СРП по правовой природе правильнее было бы относить к договорам о возмездной передаче на определенный срок прав пользования участками недр, являющихся собственностью государства. То есть СРП следует расценивать как договор арендного типа, выполнение работ по которому обусловлено лишь в той мере, в какой это необходимо для экономически выгодной реализации инвестором прав пользования участком недр. В качестве арендной платы здесь выступает государственная доля добытых полезных ископаемых. А созданные на участке буровые скважины, здания и сооружения (горное предприятие) следует расценивать как неотделимые улучшения предоставленного инвестору участка недр.

Подход к оценке правовой природы СРП имеет важное значение при определении уровней государственной власти, на которых может и должно осуществляться правовое регулирование деятельности в рамках таких соглашений. Если считать СРП договором подрядного типа, то решение с его помощью вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр не будет являться его сущностной характеристикой. Как следствие, исключительной компетенцией регулировать отношения в рамках СРП должна обладать Российская Федерация на основании п. "о" ст. 71 федеральной Конституции.

Принципиально иная ситуация складывается при оценке СРП в качестве разновидности договора аренды, т.е. срочного возмездного пользования правами на чужой участок недр. Предметом любого договора аренды является передача прав пользования имуществом (с фактической передачей самого имущества или без таковой). Поэтому при заключении и исполнении любого договора арендного типа, так или иначе, решаются вопросы владения, пользования или распоряжения предоставленным имуществом. Вопросы владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр в силу п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Это предполагает возможность регулирования вопросов, связанных с заключением и исполнением СРП как договоров арендного типа, и Российской Федерацией, и субъектами РФ.

Дополнительным аргументом в пользу участия субъектов РФ в регулировании вопросов заключения и исполнения СРП может являться следующее обстоятельство. Отношения, возникающие в рамках СРП в принципе несводимы к исключительно частно-правовым, т.е. составляющим предмет только гражданского законодательства. В соответствии с Федеральным законом "О СРП" условия пользования недрами, предусмотренные таким соглашением, должны соответствовать законодательству Российской Федерации. Условия недропользования, как уже указывалось, устанавливаются не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов РФ. Они включают комплекс мер по рациональному использованию и охране, в данном случае, нефтегазоносных участков недр, социально-экономическому развитию территории, на которой осуществляется недропользование, соблюдению требований по технологической безопасности горных работ и др. Поэтому в отношениях по заключению и исполнению СРП присутствует явным образом выраженный публичный интерес в использовании запасов нефти и газа. С этих позиций СРП характеризуется: