Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов севера

Размещено на http://www.allbest.ru

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тюменский государственный университет

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МЕСТАХ ПРОЖИВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Харючи Николай Николаевич

Научный руководитель

доктор юридических наук,

профессор Г.Н. Чеботарев

Тюмень 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ:

Введение

Глава 1. Коренные малочисленные народы Севера и условия, оказывающие влияние на особенности организации местного самоуправления в местах их проживания

1.1 Коренные малочисленные народы Севера в системе субъектов местного самоуправления

1.2 Условия, оказывающие влияние на особенности организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера

Глава 2. Особенности территориальных, финансово-экономических и организационных основ местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера

2.1 Территориальные основы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера

2.2 Финансово-экономические основы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера

2.3 Организационные основы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Конституция РФ признала местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя. Это возлагает на государственную власть в России ответственность за создание такой правовой основы, которая способствовала бы созданию условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. коренной народ север самоуправление

Согласно ч.2 ст.3 ФЗ от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с изм. и доп. от 22.04.1996г., 26.11.1996г., 17.03.1997г., 4.08.2000г.) граждане Российской Федерации независимо от национальности имеют равные права на осуществление местного самоуправления. Несмотря на особенности образа жизни, обусловленного национальными традициями, каждый житель муниципального образования должен иметь равные возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления. Кроме того, при осуществлении местного самоуправления должны учитываться исторические и иные местные традиции населения, что прямо следует из требований ч.1 ст.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Население многих муниципальных образований является весьма разнородным по своему национальному составу. Для отдельных жителей муниципального образования участие в осуществлении местного самоуправления связано с дополнительными трудностями, обусловленными самобытностью их образа жизни. К числу таких жителей относятся представители коренных малочисленных народов Севера, ведущие традиционные образ жизни и хозяйствования, занимающиеся традиционными промыслами. На сегодняшний день территории около 30 субъектов Российской Федерации официально признаны местами проживания коренных малочисленных народов Севера, что составляет почти одну треть от общего числа субъектов Российской Федерации. Между тем, система местного самоуправления, не адаптированная к условиям проживания коренных малочисленных народов Севера, не сможет обеспечить решение специфических проблем данных народов.

Это обусловливает необходимость совершенствования правового регулирования организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

При всей значимости проблем участия коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления и создания условий для эффективного функционирования институтов местного самоуправления малочисленных народов, они не получили достаточного освещения в научной литературе.

Степень научной разработанности проблемы. В юридической литературе отсутствуют работы, специально посвященные изучению особенностей организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, выявлению общих закономерностей, учет которых необходим при правовой регламентации местного самоуправления в местах проживания указанных народов.

В целях проведения данного исследования были изучены труды ученых в области общей теории права (С.С.Алексеев, А.М.Васильев, Л.Д.Воеводин, В.М.Корельский, В.В.Лазарев, Р.З.Лившиц, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Н.И.Матузов, В.Д.Перевалов, Л.С.Явич и др.), а также в области конституционного и муниципального права (С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, И.В.Выдрин, В.А.Горожанин, Ю.А.Дмитриев, Н.А.Емельянов, А.А.Замотаев, Л.М.Карапетян, В.С.Кашо, В.Е.Козлова, А.Н Кокотов, Б.С.Крылов, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, Л.А.Окуньков, Н.В.Постовой, В.В.Пылин, В.Е.Севрюгин, Б.Н.Топорнин, В.И.Фадеев, Г.Н.Чеботарев, Е.С.Шугрина, и др.) Кроме того, в диссертации использовались труды ученых-этнографов, специалистов в области проблем коренных малочисленных народов России (В.А. Головнев, В.Н. Гриценко, А.Н. Гулевский, А. Ёсида, В.А. Зибарев, А.И. Казанник, П.М. Кожин, В.П. Кривоногов, В.М. Куриков, В.Г. Марченко, Т.М. Мастюгина, М.Н. Мельников, В.П. Петрова, Г.П. Харючи, С.Н. Харючи, Л.В. Хомич и др.)

Объектом исследования настоящей работы являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования и осуществления местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие общественные отношения по организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

Основные цели и задачи исследования. К основным целям, которые преследовал автор при подготовке диссертации, относятся:

исследование особенностей участия коренных малочисленных народов Севера в местном самоуправлении; определение условий, оказывающих влияние на организацию местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера; выявление основных проблем в правовом регулировании территориальных, финансово-экономических и организационных основ местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера; разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства.

Для достижения поставленных целей исследования, автором определены следующие задачи:

- проанализировать законодательство, регламентирующее правовой статус коренных малочисленных народов Севера, участие жителей из числа коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления;

- определить место коренных малочисленных народов Севера в системе субъектов местного самоуправления;

- выявить условия и факторы, которые оказывают влияние на организацию местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера;

- определить особенности территориальных, финансово-экономических и организационных основ местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера;

- исследовать практику осуществления местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера;

- сформулировать практические рекомендации по совершенствованию правовых основ местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы познания - диалектический, материалистический, формально-юридический, формально-логический, исторический, статистический, социологический, сравнительно-правовой и др.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем делается попытка комплексного анализа общественных отношений, связанных с организацией местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. В частности, на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Коренные малочисленные народы Севера в системе субъектов местного самоуправления представлены в виде части населения муниципального образования, состоящей из числа коренных малочисленных народов Севера, которым присущи общие признаки субъекта местного самоуправления, а также специфические особенности, обусловленные принадлежностью к малочисленному народу.

Учитывая особое место жителей муниципальных образований из числа коренных малочисленных народов Севера в системе субъектов местного самоуправления недопустима организация местного самоуправления без учета специфических условий, существующих в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

2. Среди условий, которые должны оказывать влияние на организацию местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера можно условно выделить две группы.

Первая группа условий сводится к этническим проблемам коренных малочисленных народов Севера.

Вторая группа условий представляет собой совокупность исторических традиций коренных малочисленных народов Севера, без учета которых местное самоуправление не будет в полной мере способствовать удовлетворению интересов данных народов.

3. Для территорий проживания коренных малочисленных народов Севера наиболее приемлема так называемая «районная» (территориальная) модель местного самоуправления, что соответствует кочевому образу жизни малочисленных народов Севера.

4. Границы муниципальных образований, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, должны устанавливаться с учетом ареала их традиционной хозяйственной деятельности. Это может выразиться в особых гарантиях учета мнения той части населения муниципального образования, которая состоит из лиц, относящихся к коренным малочисленным народам. Органы государственной власти должны учитывать традиционные маршруты каслания и исторические способы маркирования границ родовых территорий.

5. Для самодостаточного развития муниципальных образований, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, необходима поддержка развития традиционных отраслей хозяйствования. Поддержка традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера решает два органически связанных между собой вопроса: создание в перспективе прочной финансово-экономической основы муниципального образования и сохранение малочисленных народов Севера.

6. Организационно-правовые основы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера не отвечают в полной мере специфическим условиям мест проживания указанных народов.

В связи с этим предлагаются меры по совершенствованию законодательного регулирования, направленные на обеспечение гарантированного представительства коренных малочисленных народов Севера в составе представительного органа местного самоуправления, определение структуры исполнительного органа местного самоуправления с учетом имеющихся потребностей в муниципальной поддержке коренных малочисленных народов Севера.

Обосновываются предложения по совершенствованию правовой основы непосредственного участия жителей из числа коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления.

Практическая значимость и апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении. Материалы диссертационного исследования применялись в процессе преподавания учебного курса «Муниципальное право Российской Федерации» в Институте государства и права Тюменского государственного университета.

Результаты исследования использовались автором при создании муниципальных нормативно-правовых актов в ходе исполнения полномочий Главы муниципального образования Тазовский район. Отдельные выводы и предложения диссертации докладывались автором на заседаниях Консультативного совета по вопросам местного самоуправления при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, членом которого является диссертант.

Отдельные положения диссертации изложены в научных публикациях автора, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура работы. Диссертационное исследование включает в себя введение, две главы, заключение, список использованной литературы.

ГЛАВА 1. КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ СЕВЕРА И УСЛОВИЯ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ ВЛИЯНИЕ НА ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МЕСТАХ ИХ ПРОЖИВАНИЯ

1.1 Коренные малочисленные народы Севера в системе субъектов местного самоуправления

Развитие местного самоуправления в Российской Федерации требует вовлечения в решение вопросов местного значения самых широких слоев населения каждого муниципального образования. В связи с этим, О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев особо подчеркивают, что «важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления».

Согласно ч.2 ст.3 ФЗ от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с изм. и доп. от 22.04.1996г., 26.11.1996г., 17.03.1997г., 4.08.2000г.) граждане Российской Федерации независимо от национальности имеют равные права на осуществление местного самоуправления. Несмотря на особенности образа жизни, обусловленного национальными традициями, каждый житель муниципального образования должен иметь равные возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления. Кроме того, при осуществлении местного самоуправления все больше должны учитываться исторические и иные местные традиции населения, что прямо следует из требований ч.1 ст.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако в реальной жизни население многих муниципальных образований является весьма разнородным по своему национальному составу. Это влечет существование многообразия исторических, культурных и иных местных традиций, которые сложно учесть без необходимого правового регулирования. В результате, для отдельных жителей муниципального образования участие в осуществлении местного самоуправления связано с дополнительными трудностями, обусловленными самобытностью их образа жизни.

К числу таких муниципальных образований относятся муниципальные образования, на территории которых проживают и ведут традиционный образ жизни и хозяйствование, занимаются традиционными промыслами жители из числа коренных малочисленных народов Севера. Примером такого муниципального образования является Тазовский район Ямало-Ненецкого автономного округа. На территории муниципального образования Тазовский район по сведениям Ямало-Ненецкого окружного комитета статистики на 1 января 2003 года кочевой образ жизни вели 5188 человек, что составляет почти 1/3 часть всего населения муниципального образования.

Коренные малочисленные народы Севера представляют собой разновидность таких субъектов права как коренные малочисленные народы России. Термин «коренные малочисленные народы» является достаточно новым для Российской Федерации. По мнению С.В. Соколовского «шестидесятилетнее табу на употребление формулы «коренные народы» и замена ее выражениями «малые», или «малочисленные» народы (народности), не случайны. Они объяснялись официальной позицией, выраженной представителем СССР на одной из сессий Рабочей группы ООН по коренному населению, в соответствии с которой использование выражения «коренные народы» уместно лишь в колониальном контексте. Было заявлено, что «коренных народов» в юридически строгом понимании этого термина на территории СССР нет».

Между тем, после принятия Конституции Российской Федерации, соответствующих федеральных и региональных законов разброс в терминологии относительно понятия коренных малочисленных народов стал таким широким, что это явилось самостоятельной правовой проблемой. Как справедливо утверждает Т.А. Васильева «перенесение в законодательство различных терминов, употребляемых в научном обороте, и параллельное их использование еще более затрудняет выявление объектов охраны права и влияет на эффективность реализации правовых норм».

В соответствии с п.1 ст.1 ФЗ от 30.04.1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов России» коренные малочисленные народы Российской Федерации - народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Конкретный перечень коренных малочисленных народов России устанавливается Постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 г. «О едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.09.2000 г., с изм. от 28.03.2001 г.). В соответствии с названным нормативно-правовым актом на сегодняшний день официально признано 45 коренных малочисленных народов России. К ним относятся абазины, алеуты, коряки, камчадалы, ненцы, ханты и др.

Определение понятия «коренные малочисленные народы Севера» имеет место в ч.6 ст.1 ФЗ от 19.06.1996 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера» (в ред. ФЗ от 2.01.2000 г.), кроме того, коренные малочисленные народы Севера упоминаются наряду с коренными малочисленными народами Сибири и Дальнего Востока в ст.1 ФЗ от 20.07.2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока».

В целом, все указанные выше федеральные законы придерживаются единого подхода к определению понятия «коренные малочисленные народы Севера». В частности, признаками данных народов являются:

§ непосредственная связь с территорией традиционного проживания их предков в процессе их жизнедеятельности (в этнологии - этническая территория);

§ малочисленность (не более 50 тыс. на территории России);

§ осознание себя самостоятельными этническими общностями.

Единственное различие в формулировках названных законов состоит в определении деятельностного критерия отнесения народов к числу коренных малочисленных. По ФЗ от 19.06.1996 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера» отличием коренных малочисленных народов Севера является то, что это - народы «сохраняющие самобытный уклад жизни», а по ФЗ от 20.07.2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» и по ФЗ от 30.04.1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов России» - это народы «сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы».

Несмотря на отсутствие принципиальных различий в формулировании указанного признака коренных малочисленных народов, на наш взгляд, каждый вариант определения делает акцент на несколько различных сторонах образа жизни коренных малочисленных народов Севера. Категории «самобытный уклад жизни» и «традиционный образ жизни» являются схожими, но не тождественными, т.к. слово «самобытный» означает своеобразность, не похожесть на других, самостоятельность в своем развитии и облике. Слово «традиционный» означает - «сохранившийся от старины, основанный на традиции», при этом традиция - «это то, что перешло от одного поколения к другому, что унаследовано от предшествующих поколений».

У каждого народа имеются сохранившиеся от предшествующих поколений традиции. Поэтому и коренные малочисленные народы Севера и другие народы в большей или меньшей мере придерживаются сложившихся традиций. Другое дело, когда традиции отдельных народов значительно отличаются от традиций других народов, проживающих по соседству с ними, когда традиции этих народов являются основой их жизнедеятельности. В этом случае можно говорить о самобытности, которая должна учитываться при регулировании правового статуса таких народов. Таким образом, термин «самобытность» представляется нам более точно определяющим специфику образа жизни коренных малочисленных народов Севера.

Между тем, в ФЗ от 20.07.2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» и в ФЗ от 30.04.1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов России» делается очень правильный, по нашему мнению, акцент на том, что отличием коренных малочисленных народов является сохранение ими традиционного хозяйствования и традиционных промыслов. В этом смысле определение коренных малочисленных народов является более конкретным, т.к. традиционные хозяйствование и промыслы выступают способом экономической деятельности, от успешного ведения которой зависит сохранение и дальнейшее развитие данных народов. Это одновременно и признание того, что в первоочередном порядке особыми правовыми гарантиями во всех сферах жизнедеятельности должны обеспечиваться права тех лиц из числа коренных малочисленных народов Севера, которые непосредственно задействованы в традиционных отраслях хозяйствования и промыслах: оленеводы, охотники, рыбаки и др. Данной точки зрения придерживаются и авторы комментария к ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», говоря о главенствующем значении традиционных форм хозяйствования при определении понятия коренных малочисленных народов: «внедрение новых технологий, многие другие обстоятельства неизбежно оказывают воздействие на методы хозяйствования и характер промыслов, а они, в свою очередь, вносят некоторые изменения в традиционный образ жизни. Но при этом землепашцы остаются землепашцами, хотя они поднимают землю не деревянной сохой… Естественно, что оленевод или рыболов остаются оленеводом или рыболовом, несмотря на использование ими новых, более совершенных технологий».

В силу сказанного, представляется, что в наибольшей мере специфику коренных малочисленных народов Севера отражала бы формулировка определения их деятельности как «сохраняющие самобытный уклад и традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы». Это следует также и из определения традиционного образа жизни, которое содержится в ч.2 ст.1 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», в соответствии с которым «традиционный образ жизни малочисленных народов - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований».

Поскольку коренные малочисленные народы Севера являются разновидностью коренных малочисленных народов России, принципиально важно определить среди коренных малочисленных народов России тех из них, которые относятся к коренным малочисленным народам Севера.

Согласно ч.1 ст.1 ФЗ от 19.06.1996 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера» Север Российской Федерации - это высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения. В силу ч.1 ст.13 названного закона до принятия федерального закона о районировании сохраняется существующее деление Севера на районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Следовательно, определение того, какие коренные малочисленные народы России относятся к народам Севера, возможно исходя из установленного действующим законодательством Российской Федерации перечня районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей.

В соответствии с «Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 года и от 26 сентября 1967 года о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях», утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 (с изм. и доп.), Концепцией государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 г., а также Перечнем районов проживания малочисленных народов Севера, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11.01.1993 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 07.10.1993 N 997, от 23.01.2000 N 58) к таковым относятся территории 6 республик, 3 края, 10 областей и 8 автономных округов. Здесь проживает свыше 11,7 млн. человек, из них более 200 тыс. человек - представители 30 коренных малочисленных народов Севера.

К данным народам относятся саами, ненцы, манси, ханты, селькупы, энцы, нганасаны, кеты, долганы, тофалары, эвенки, эвены, негидальцы, нанайцы, ульчи, ороки, орочи, удэгейцы, нивхи, алеуты, ительмены, коряки, чукчи, чуванцы, эскимосы, юкагиры, тувинцы-тоджинцы, шорцы, телеуты, кумандинцы. Коренные малочисленные народы проживают в 27 субъектах российского Севера, или на 64% всей территории России. Численность их колеблется от 179 человек (ороки) до 34 тысяч человек (ненцы). Общая численность коренных малочисленных народов Севера едва достигает 200 тысяч человек. В отдельных регионах их численность не превышает в среднем 1%.

Специфика образа жизни коренных малочисленных народов Севера во многом отличает их от других субъектов местного самоуправления. Более того, «в наши дни коренные малочисленные народы обретают черты самостоятельного субъекта правовых отношений»,- отмечает профессор В.А.Кряжков. Это дает основания говорить о коренных малочисленных народах Севера как об особом коллективном субъекте права, особенности которого должны быть учтены при организации местного самоуправления для обеспечения эффективного решения вопросов местного значения.

Как справедливо отмечает заместитель директора Центра по правам коренных малочисленных народов Института «Экоюрис» М.А.Зенько «этнорегионализация права сегодня дает широкие возможности для прогрессивного развития и демократизации российского права в целом». Поэтому отдельные шаги на пути нормативного закрепления особого правового статуса коренных малочисленных народов Севера при организации местного самоуправления уже сделаны в некоторых субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера.

Так, согласно п.п. «б» и «в» ч.2 ст.12 Устава (Основного Закона) ЯНАО органы государственной власти автономного округа в целях сохранения и возрождения самобытности, свободного развития коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей, проживающих на территории автономного округа «создают условия для участия этих народов в работе органов государственной власти и местного самоуправления; способствуют развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями коренных народов Севера, этнических общностей». Отдельного внимания также заслуживает предписание п.1 ст.80 Устава (Основного Закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, в соответствии с которым органы местного самоуправления в местах проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей вправе в пределах своих полномочий определять порядок и условия предоставления дополнительных гарантий для участия в органах местного самоуправления представителям коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей.

Тем самым в Уставе автономного округа была признана необходимость создания специальных гарантий прав коренных малочисленных народов Севера на участие в осуществлении местного самоуправления и обязанность органов государственной власти создавать эти гарантии.

Однако, признание особых прав в сфере местного самоуправления за коренными малочисленными народами Севера, в свою очередь, требует разрешения ряда теоретических и практических вопросов, связанных с участием указанных народов в местном самоуправлении. Одним из таких вопросов является определение места коренных малочисленных народов Севера в системе субъектов местного самоуправления. Для этого необходимо рассмотреть категории «коренные малочисленные народы Севера», «субъекты местного самоуправления», выявить отличия коренных малочисленных народов Севера от других субъектов местного самоуправления.

При определении субъекта местного самоуправления следует исходить из существа местного самоуправления как вида социального управления и «формы осуществления народом своей власти». Местное самоуправление, как и любое другое управление, характеризуется целенаправленным воздействием субъекта управления на объект. Поскольку объектом местного самоуправления выступает жизнедеятельность населения муниципального образования, то, соответственно к числу субъектов местного самоуправления следует относить субъектов, обладающих правом решать вопросы местного значения.

Большинство авторов склоняются к тому, что законодательство Российской Федерации закрепляет двухуровневую модель состава субъектов местного самоуправления. По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова к первому уровню относится население соответствующих муниципальных образований, которое может оказывать управляющее воздействие как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Ко второму - «жители, иные субъекты, непосредственно изъявляющие свою волю по отношению к общемуниципальным интересам».

Не может вызывать сомнений то, что население с формальных и материальных позиций является субъектом местного самоуправления. Это исходит из того, что население является социальной общностью, а также из буквы закона (ч.1 ст.2, ч.1 ст.12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В то же время, не является очевидным ответ на вопрос о содержании понятия «население», так как законодательство Российской Федерации не содержит его определения. Поэтому в силу п.«н» ст.72 Конституции РФ содержание понятия «население» может быть определено в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Однако законодатель субъектов Российской Федерации не однозначно относится к решению этой задачи. Например, в законах о местном самоуправлении республик Кабардино-Балкария, Татарстан, Удмуртия; Рязанской области; Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов вообще не определяется содержание понятия «население». Закон Республики Бурятия в качестве коллективного субъекта местного самоуправления называет местное сообщество, под которым понимается население, проживающее в муниципальном образовании, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения (ч.2 ст.4). Однако состав населения в данном законе не определяется. Поэтому определять цензовые требования к индивидам как условий принадлежности к населению следует в уставах муниципальных образований Бурятии.

Подобная ситуация и в Свердловской области за тем исключением, что областной закон о местном самоуправлении не употребляет понятие «местное сообщество». Однако следует отметить, что данное понятие весьма распространено в законах субъектов РФ о местном самоуправлении. В частности, подобно определению в законодательстве Бурятии, законы Ленинградской, Московской, Пермской областей называют население, проживающее в муниципальных образованиях, объединенных общими интересами в решении вопросов местного значения - местным сообществом. Однако в этих законах также определяется и состав населения - члены местного сообщества. В основном членами местного сообщества признаются граждане РФ, проживающие на территории муниципального образования. Исключение составляет закон Пермской области, ч.2 ст.3 которого предоставляет право на участие в местном самоуправлении лишь совершеннолетним, дееспособным гражданам РФ не находящимся в местах лишения свободы по решению суда, постоянно проживающим на соответствующей территории.

Следует заметить, что новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого во втором чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ, не меняет положения вещей, т.к. не определяет понятие населения муниципального образования.

В научной литературе, так же как и в законодательстве, отсутствуют единые подходы к определению понятия «население». По традиции, свойственной публично-правовой проблематике, категории «народ», «население муниципального образования» рассматриваются учеными исходя из существа властеотношений. За основу здесь берется принцип, согласно которому власть принадлежит многонациональному народу Российской Федерации (ст.3 Конституции РФ). Объем содержания категории «народ» в этом случае ограничивается лицами, которые причастны к осуществлению власти.

Исходя из соответствующих положений Конституции РФ и избирательного законодательства Российской Федерации, к осуществлению власти в Российской Федерации допускаются лица, обладающие избирательными правами, что послужило основанием выделять в качестве субъекта местного самоуправления корпус муниципальных избирателей. Под населением в таком случае следует понимать часть народа, обособленную по территориальному признаку. В силу того, что власть есть обязательный признак управления, его использование при определении субъекта местного самоуправления представляется правомерным. А поскольку местное самоуправление представляет собой решение вопросов местного значения, то в состав населения муниципального образования следует включить тех лиц, которые в соответствии с действующим законодательством вправе принимать участие в решении вопросов местного значения.

Таким образом, население как коллективный субъект местного самоуправления первого уровня состоит из жителей муниципального образования, обладающих правом участвовать в решении вопросов местного значения и выступающих в качестве субъектов местного самоуправления второго уровня. При этом население как субъект местного самоуправления проявляет себя непосредственно или посредством деятельности органов местного самоуправления, которые являются субъектом местного самоуправления первого уровня.

Исходя из вышесказанного, большое значение для определения понятия «население» имеет ответ на вопрос о том, кого следует относить к числу жителей муниципального образования, обладающих правом участвовать в местном самоуправлении. Если обратиться к Конституции РФ, то можно сказать, что по смыслу ч.2 ст.130 местное самоуправление есть конституционное право граждан РФ, при этом существенным является перечисление в данной норме форм осуществления местного самоуправления. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст.3 точно следует Конституции РФ и признает право на осуществление местного самоуправления лишь за гражданами РФ. При этом в указанной норме сделана оговорка о том, что граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав. Таким образом, право на осуществление местного самоуправления обусловлено наличием избирательных прав. Следует заметить, что согласно ч.2 ст.12 ФЗ от 25.07.2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» допускается участие иностранных граждан в муниципальных выборах и местном референдуме в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом. Поэтому в число жителей, включаемых в понятие «население» должны быть включены постоянно проживающие на территории муниципального образования иностранные граждане тех государств, с которыми у Российской Федерации имеется договор, предоставляющий этим гражданам участвовать в муниципальных выборах (ФЗ «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации»).

Таким образом, жителем муниципального образования, которому предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления, является по общему правилу гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом, но также иностранный гражданин, которому федеральным законом предоставлено право участвовать в решении вопросов местного значения.

Субъектами местного самоуправления выступают также и органы местного самоуправления, которые О.Е.Кутафиным и В.И.Фадеевым относятся к субъектам, наделенным полномочиями на решение вопросов местного значения. В соответствии с ч.1 ст.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» через деятельность органов местного самоуправления население муниципального образования решает вопросы местного значения. Поэтому органы местного самоуправления представляют собой субъект производный от населения муниципального образования.

Какое же место в субъектном составе местного самоуправления в таком случае занимают коренные малочисленные народы Севера? Отвечая на этот вопрос, следует сопоставить понятия «коренной малочисленный народ Севера», «население муниципального образования» и «житель муниципального образования».

Как отмечалось выше, коренной малочисленный народ Севера и население муниципального образования - это коллективные субъекты права. Главным отличием населения муниципального образования от других групп граждан является то, что население непосредственно связано с вполне конкретной территорией городского, сельского, иного поселения, на котором осуществляется местное самоуправление. В силу принадлежности к территории соответствующего муниципального образования оно является полноправным субъектом местного самоуправления.

Что же касается коренных малочисленных народов Севера, то они состоят из лиц, которые в своей жизнедеятельности связаны с этнической территорией. Этническая территория того или иного коренного малочисленного народа может распространяться на территории множества муниципальных образований. Более того, как показывает практика, один народ, указанный в Едином перечне коренных малочисленных народов России может проживать на территориях нескольких субъектов Российской Федерации. Например, официально признанный ареал проживания такого народа как ненцы охватывает территории 6 субъектов Российской Федерации (Ямало-Ненецкий автономный округ, Ненецкий автономный округ, районы Архангельской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Коми). К данному выводу приходят в своих исследованиях специалисты-этнографы. Так, Паин Э.А. пришел к выводу, что «схематически территориальная структура этноса может быть представлена в виде окружностей разного масштаба. Если на эту схему (допустим, картосхему) нанести ареалы основных этнокультурных явлений, то мы увидим, что какими бы ограниченными ни были эти ареалы, они тем не менее всегда шире границ одной общины».

Это говорит о том, что малочисленный народ в целом, как правило, не является населением или частью населения конкретного муниципального образования, а значит, не может выступать в качестве субъекта местного самоуправления.

В этнографии при характеристике социальных общностей различают этносоциальные организмы и геосоциальные организмы. Последние образуются по территориальному признаку и единство их членов не зависит всецело от национального состава общности. Население муниципального образования в этом плане следует отнести к геосоциальным организмам. Коренные малочисленные народы Севера - этносоциальный организм, т.е. общность, сформированная на основе общности национальных черт ее членов.

На территории отдельного муниципального образования может проживать определенная часть коренного малочисленного народа. В законодательстве о правах коренных малочисленных народов индивиды, составляющие данные народы называются - «лица, относящиеся к коренным малочисленным народам». Именно эта группа жителей муниципального образования, на наш взгляд, выступает в качестве особого субъекта местного самоуправления. Таким образом, наиболее точным названием коренных малочисленных народов Севера как субъекта местного самоуправления является, на наш взгляд, «жители муниципального образования из числа коренных малочисленных народов Севера» или тождественное ему «жители, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера».

В то же время юридическое значение имеет вопрос о том, какие признаки отличают жителя из числа коренных малочисленных народов Севера от остальных жителей муниципального образования. Нельзя не согласиться с Т.А. Васильевой, которая пишет: «Определенную сложность представляет выявление круга лиц, особые права которых гарантирует государство: следует ли ограничиваться одним критерием (этническая принадлежность и самоидентификация) или вводить дополнительный критерий (получение основных доходов от традиционных промыслов). В России, где значительная часть представителей коренных малочисленных народов занята в нетрадиционных сферах деятельности и не имеет доступа к природным ресурсам, решение этого вопроса носит принципиальный характер» Вполне допустима в практике осуществления местного самоуправления проблема идентификации единичных субъектов местного самоуправления - жителей муниципального образования из числа коренных малочисленных народов Севера. Особенно остро эта проблема может проявить себя в условиях предоставления эффективных, действенных гарантий коренным малочисленным народам Севера при организации местного самоуправления. Например, при установлении согласно ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» квоты представительства коренных малочисленных народов Севера в представительных органах местного самоуправления в ходе избрания депутата от коренных малочисленных народов необходим четко определенный перечень отличий избирателя из числа коренных малочисленных народов Севера от остальной части населения муниципального образования.

На сегодняшний день законом устанавливается лишь перечень признаков лица, на которое распространяет свое действие ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Учитывая то, что это - базовый, системообразующий закон в области защиты прав коренных малочисленных народов Севера, его требования к лицам из числа коренных малочисленных народов Севера можно рассматривать как универсальные для российского законодательства. К таковым ч.1 ст.3 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» относит: принадлежность лица к малочисленным народам; постоянное проживание в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; ведение традиционного образа жизни; осуществление традиционного хозяйствования и занятие традиционными промыслами.

При сочетании всех указанных выше признаков лицо может претендовать на пользование гарантиями, предоставляемыми коренным малочисленным народам Севера. Исключение из этого правила составляют лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, постоянно проживающие в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и для которых традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально - культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления. Кроме того, ч.3 ст.3 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» допускает, что гарантии могут распространяться на лиц, не относящихся к малочисленным народам, но постоянно проживающих в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Являются ли признаки лица из числа коренных малочисленных народов до конца определенными? Считаем, что нет. Так, наиболее определенным представляется признак постоянного проживания на соответствующей территории, потому что перечень территорий проживания коренных малочисленных народов утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.1993 г. (ред. от 07.10.1993, 23.01.2000). Имеется также определение традиционного образа жизни как исторически сложившегося способа жизнеобеспечения малочисленных народов, основанного на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. Что касается традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, то данный признак более сложно отличим, т.к. требует закрепления перечня традиционных для каждого малочисленного народа способов хозяйствования и промыслов. Однако данный признак все же может быть реализован, в том числе при помощи этнологической экспертизы, которая может проводиться в соответствии с п.6 ст.1 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» для установления влияний изменений окружающей среды и социальных условий на развитие этноса.

Наиболее сложно, на наш взгляд, определить содержание такого признака жителя муниципального образования из числа коренных малочисленных народов Севера как его принадлежность к малочисленным народам. Законодатель, установив признаки коренных малочисленных народов Севера в целом, не определил признаки принадлежности к данным народам отдельных лиц.

В мире на сегодняшний день существуют различные способы определения принадлежности лица к коренному малочисленному народу.

Так принадлежность к коренным народам Канады определяется п.2 раздела 35 Конституционного акта 1982 года и Федеральным законом 1951 года (именуемым Акт об индейцах). Пункт 2 раздела 35 Конституционного акта 1982 года гласит: «В настоящем Акте под термином «коренные народы Канады» разумеются индейцы, метисы и инуиты Канады». Акт об индейцах 1951 года делит индейцев на «статусных» и «нестатусных». Статусными признаются те из них, которые удовлетворяют требованиям данного Акта и зарегистрированы в качестве таковых. В частности, Акт об индейцах связывает принадлежность того или иного лица к индейцам с его происхождением и относит к числу индейцев потомков лиц, входивших в состав племен, члены которых были соответствующим образом зарегистрированы в момент образования резервации или подписания договора. Кроме того, к «статусным индейцам» в соответствии с Актом 1951 года относятся потомки лиц неиндейского происхождения, но живших на тех же правах, что и индейцы, в племенах, подписавших договоры, являются статусными индейцами. В соответствии с отчетом департамента по делам индейцев и северным территориям численность «статусных индейцев» достигает 302 тыс.749 человек.

Остальные индейцы рассматриваются Актом 1951 года как «нестатусные индейцы». К категории «нестатусных индейцев» относятся лица, заявляющие о своем индейском происхождении, но не имеющие достаточных оснований для его формальной регистрации. В частности, «нестатусными» признаются потомки индейцев, входивших в племена, не подписавших договоры или не упомянутых в актах о создании резерваций, а также потомки незарегистрированных индейцев из племен, подписавших договоры или упомянутых в актах о создании резерваций, вследствие того, что в момент подписания договора или издания акта о создании резервации жили вне указанных племен.

Таким образом, по канадскому законодательству статус индейца непосредственно не связывается с его этнической принадлежностью. «Этническая принадлежность опосредуется для целей признания статуса индейца потомственной общинно-племенной принадлежностью лица». При таком подходе этнические индейцы могут быть признаны неиндейцами по статусу, а неиндейцы с этнической точки зрения могут оказаться статусными индейцами по закону.

Думается, что в нашей стране такой подход к установлению принадлежности лица к малочисленному этносу в ближайшее время реализовать будет невозможно. Это связано с тем, что такая форма самоорганизации малочисленных народов как община только начинает возрождаться. Поэтому факт состояния в общине не может являться определяющим принадлежность к малочисленному народу для каждого аборигенного жителя муниципального образования в Российской Федерации. Значительная часть населения из числа коренных малочисленных народов Севера до сих пор не состоит в общинах. Препятствием идентификации лиц из числа коренных народов через членство в общине является и то, что согласно ФЗ от 20.07.2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» общины малочисленных народов могут создаваться как по родственному признаку, так и по территориально-соседскому. Помимо этого законодательством допускается участие в общине лиц, не относящихся к коренных малочисленных народов Севера. В частности, согласно ч.4 ст.6 ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» по решению общего собрания (схода) членов общины малочисленных народов в члены общины могут приниматься лица, не относящиеся к малочисленным народам, осуществляющие традиционное хозяйствование и занимающиеся традиционными промыслами малочисленных народов.

Иной подход наблюдается при решении вопроса о признании индивида представителем другой группы коренных народов Канады - метисов. Несмотря на включение метисов в состав аборигенных народов Канады (пункт 2 раздела 35 Конституции 1982 года), термин «метисы» не имеет четкого законодательного определения на федеральном уровне. Попытки законодательно определить, кто является метисами в Канаде, с точки зрения права, были предприняты на региональном уровне. Так, в канадской провинции Альберта, где проживает самая большая группа метисов (4-5 тысяч), принят в 1938 году Закон «Об улучшении благосостояния метисского населения Альберты». В данном законодательном акте метисы определяются как «люди со смешанной кровью белых и индейцев». Позднее это определение было уточнено - «люди с одной четвертью индейской крови, которые не являются «статусными» индейцами. Таким образом, в отношении метисов принадлежность к данной группе коренных народов Канады определяется исключительно этническими критериями.

Смешанный критерий был положен в основу определения принадлежности индивида к коренным жителям Аляски в США. Так, п.«б» раздела 3 Закона № 92-203 от 18 декабря 1971 года «Об удовлетворении земельных притязаний аборигенов Аляски» гласит: «Абориген Аляски - это гражданин США, который по крайней мере на ј имеет кровь индейца (включая тсимшианских индейцев не вовлеченных в индейскую общину Метлакта), эскимоса или алеута Аляски. Этот термин включает любого аборигена, родители которого, взявшие его на воспитание, не являются аборигеном. Этот термин включает также, в отсутствие доказательств о минимальной доли крови, любого гражданина США, считающегося аборигеном Аляски по признаку аборигенного поселения или аборигенной группы (например, общины), на членство в которой он претендует и чьи родители считаются или считались аборигенами по признаку любого поселения или группы».