Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов севера
Коренные малочисленные народы Севера в системе субъектов местного самоуправления. Анализ особенностей территориальных, финансово-экономических и организационных основ местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | диссертация |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 30.04.2018 |
| Размер файла | 173,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Поселения будут решать только вопросы местного значения, а муниципальные районы - вопросы местного значения межмуниципального характера, а также выполнять государственные полномочия. В целом, перераспределение предметов ведения направлено на то, чтобы решение тех или иных вопросов сделать адекватным особенностям соответствующей территории. Предполагается, что организация услуг образования, медицинской помощи, опека и попечительство, экологический контроль, организация охраны общественного порядка и другие подобные вопросы решались на районном муниципальном уровне, а вопросы, касающиеся обустройства мест отдыха, благоустройства и озеленения территории, планирования застройки территории и т.д. передаются в ведение поселений. Причем, так же как и в случае с территориальными основами, вопросы местного значения исчерпывающим образом определены в законе (ч.1 ст.18).
Несмотря на добросовестное и подробное регулирование в новом законе структуры органов местного самоуправления, названный закон настолько сузит рамки свободного усмотрения населения муниципального образования при решении данного вопроса, что сделал невозможным учесть местную специфику территорий проживания коренных малочисленных народов Севера.
Обратим внимание лишь на некоторые его положения, непосредственно касающиеся рассматриваемой темы.
На наш взгляд, новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не гарантирует должным образом прав жителей муниципальных образований из числа коренных малочисленных народов Севера на участие в формировании представительных органов местного самоуправления. Это связано с тем, что указанный закон предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района: путем муниципальных выборов, а также путем вхождения в него по должности глав поселений, расположенных в границах муниципального района и избрания из своего состава представительными органами поселений депутатов.
Если учесть, что на территории традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера из-за огромных расстояний между населенными пунктами при внедрении новой территориальной организации местного самоуправления возникнут межселенные территории (предусматриваются п.п.2 п.1 ст.11), то лица, ведущие кочевой образ жизни и имеющие постоянное место жительства в тундре будут являться жителями межселенных территорий. Следовательно, не являясь жителями поселений, указанная часть лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, не будет являться частью населения поселений и будет лишена права участвовать в выборах глав и представительных органов поселений. Поэтому если в силу п.п.4 п.2 ст.35 новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» будет избран вариант косвенных выборов при формировании представительных органов муниципального района, то указанная часть кочевого населения будет лишена возможности формировать также и представительный орган муниципального района.
В силу сказанного предлагается дополнить новую редакцию названного федерального закона нормой, запрещающей формирование представительного органа муниципального района путем косвенных выборов в тех муниципальных районах, на территории которых имеются жители, постоянно проживающие на межселенных территориях.
Структура органов местного самоуправления должна быть максимально приближенной к той части населения муниципального образования, которая ведет традиционный образ жизни. Для этого необходимо, чтобы и представительный и исполнительный органы местного самоуправления были сориентированы на удовлетворение потребностей коренных малочисленных народов Севера.
По мнению членов общины коренных малочисленных народов Севера «Ханто», действующей в Ханты-Мансийском автономном округе «из-за ложного представления о равенстве всех народов механизм выборов построен так, что представителю аборигенных народов практически невозможно попасть в органы местного самоуправления». В целях устранения указанных недостатков необходимо установление квоты представительства коренных малочисленных народов Севера в представительном органе местного самоуправления. На это указывал еще в 1997 году на международной конференции «Правовой статус коренных народов приполярных государств: мировой опыт и положение в России» будучи Президентом Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Айпин Е.Д., который утверждал, что необходимо квотированное представительство коренных малочисленных народов в представительных органах местного самоуправления, а также разработать механизм квотированного представительства в федеральном и региональном законодательстве.
Возможность установления квоты представительства коренных малочисленных народов Севера в представительных органах местного самоуправления предусмотрена ст.13 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», которая гласит, что «в целях наиболее последовательного решения вопросов социально - экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления».
Таким образом, правовой механизм введения квоты представительства включает в себя принятие закона субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, это может быть одно из положений комплексного регионального закона о местном самоуправлении либо закона о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления, а может - принятие отдельного регионального закона о квоте. Механизм установления квоты должен включать в себя и принятие соответствующего муниципального нормативного правового акта. Думается, что соответствующие нормы должны быть включены в уставы соответствующих муниципальных образований, а также в положения (если они есть) о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления.
Однако анализ регионального законодательства показывает, что в субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают малочисленные народы, не предусматривается квота представительства коренных малочисленных народов в представительных органах местного самоуправления. Не исключение в данном случае и Ямало-Ненецкий автономный округ, Устав (Основной закон) которого предусматривает квоту представительства коренных малочисленных народов Севера в Государственной Думе Ямало-Ненецкого автономного округа - региональном парламенте, но не предусматривает квоты представительства в представительных органах местного самоуправления. В частности, согласно ч.2 ст.42 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа три депутата от установленного числа депутатов Государственной Думы автономного округа избираются по единому многомандатному избирательному округу из числа коренных малочисленных народов Севера.
Подобный порядок можно было бы установить и при определении квоты представительства коренных малочисленных народов Севера в представительных органах местного самоуправления. Однако, существуют неопределенности, которые затрудняют установление квоты. Прежде всего, федеральный закон не разъясняет, что такое «квота представительства коренных малочисленных народов Севера». Это допускает различные толкования.
Так, авторы комментария к ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» придерживаются мнения, что «под представительством в указанном случае понимается деятельность лица (представителя) или совокупности лиц, имеющих право представлять в законодательном (представительном) органе соответствующего субъекта Российской Федерации или соответствующем представительном органе местного самоуправления интересы малочисленных народов в той сфере, которая определена Законом». Далее, авторы комментария приводят в качестве примера такого представительства деятельность совещательных органов при представительных органах власти различных субъектов, а в итоге приходят к тому, что «представительство малочисленных народов, которое может создаваться в порядке, установленном в ст.13 Закона, следует отличать от гарантированного конституциями или уставами субъектов Российской Федерации или их избирательными законами избрания лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатами органов местного самоуправления».
На наш взгляд, мнение авторов комментария является ошибочным. Думается, что, говоря о представительстве коренных малочисленных народов, федеральный закон имеет ввиду именно гарантированное представительство коренных малочисленных народов в составе депутатского корпуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Такой вывод напрашивается благодаря системному толкованию норм упомянутого ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».
Дело в том, что совещательные органы при органах местного самоуправления действительно являются формой представительства коренных малочисленных народов Севера. Однако об этой форме закон говорит отдельно в других своих статьях (п.8 ст.6, п.4 ст.7, п.8 ст.6), где закрепляется право органов местного самоуправления создавать на общественных началах советы представителей коренных малочисленных народов, а правом коренных малочисленных народов является делегирование своих уполномоченных представителей в состав данных советов. Если бы закон в ст.13 и других названных выше статьях говорил об одной и той же форме представительства, то для чего вообще отдельно нужно было закреплять положения о квоте представительства в представительных органах?
Кроме того, сам термин «квота» указывает на то, что в данном случае речь идет о представительстве в составе представительного органа, а не в совещательном органе при представительном органе местного самоуправления, как утверждают авторы комментария. В частности, слово «квота» латинского происхождения и буквально означает «часть, приходящаяся на каждого», в современном значении употребляется как доля, часть, норма чего-либо допускаемого. Говоря о представительстве в представительном органе местного самоуправления целым будет являться общий состав органа, а гарантированной частью представительства будет выступать определенное количество мест в представительном органе, закрепленное за коренными малочисленными народами. Если бы ст.13 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» имела ввиду такую форму представительства как создание совещательных органов при представительном органе местного самоуправления, то не было бы смысла в установлении доли представительства коренных малочисленных народов Севера в таком совещательном органе, т.к. этот орган должен полностью состоять из представителей коренных малочисленных народов Севера.
Однако, представляется, что разновидностью квоты представительства в составе представительного органа может являться создание в его структуре палаты представителей коренных малочисленных народов Севера, которая бы создавалась исключительно из жителей из числа коренных малочисленных народов Севера и являлась бы не совещательным органом при представительном органе местного самоуправления, а его структурным подразделением, обладающим правом вето на все решения представительного органа местного самоуправления в случае нарушения или игнорирования другой палатой прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера. Подобные примеры имеют место в некоторых африканских государствах, в которых сохранена родовая организация и существуют традиционные правители. При этом в данных государствах считают, что хотя «в демократической системе законность власти основана на выборах, в традиционном обществе власть передается путем выборов в рамках кровнородственной группы и эти две формы можно совместить».
Еще одним неясным вопросом, затрудняющим установление квоты представительства коренных малочисленных народов Севера в представительных органах местного самоуправления является размер квоты. По этому поводу при проведении диссертантом социологического исследования экспертам был задан вопрос о том, как они относятся к установлению квоты представительства и каким должен быть ее размер.
Подавляющее большинство экспертов высказалось за необходимость установления квоты (52%) по причине того, что в представительных органах большинства муниципальных образований коренные малочисленные народы Севера не представлены и решения представительных органов принимаются без должного учета интересов коренных малочисленных народов Севера. При этом важно отметить, что эксперты не настаивают на создании гарантированных условий для установления этнического большинства коренных малочисленных народов Севера в составе представительных органов местного самоуправления. 24% экспертов высказались за установление квоты в пределах 1/4 от общего числа мандатов муниципального представительного органа, а еще большая часть респондентов вообще считают, что гарантированная 1/5 часть от общего числа мандатов вполне обеспечит учет мнения коренных малочисленных народов Севера при принятии решений представительным органом местного самоуправления.
Таким образом, размер квоты должен быть таким, чтобы с одной стороны обеспечить учет мнения коренных малочисленных народов Севера при принятии решений представительным органом местного самоуправления, а с другой стороны - не привести к дискриминации той части населения муниципального образования, которая не принадлежит к числу жителей, относящихся к коренным малочисленным народам Севера. Поэтому в целях наиболее полной реализации ст.19 Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип равноправия, данный вопрос должен быть урегулирован федеральным законодательством. Это послужило бы толчком к установлению квоты представительства коренных малочисленных народов Севера в представительных органах местного самоуправления региональными законами.
При этом нужно учесть то, что в случае установления системы избрания квотированного числа депутатов представительного органа местного самоуправления по единому национальному многомандатному избирательному округу, как это предлагалось выше, то действующее законодательство нас сегодня ограничивает максимальное число мандатов по многомандатному округу пятью мандатами.
Поэтому при установлении более гибкого способа исчисления квоты представительства коренных малочисленных народов Севера в представительном органе местного самоуправления (например, в процентном отношении от общей численности депутатского корпуса) необходимо будет в федеральном законодательстве сделать отдельную оговорку относительно максимального числа мандатов в многомандатном избирательном округе в муниципальных образованиях, на территории которых проживают малочисленные народы Севера.
В противном случае, представительство интересов малочисленных народов и остальной части населения муниципального образования могут оказаться несбалансированным. Особенно в условиях реализации нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает единые нормы численного состава представительных органов местного самоуправления. Так, ч.5 ст.35 новой редакции указанного закона в зависимости от численности населения муниципального образования устанавливает норму численности депутатов представительного органа от 7 до 35 человек.
Помимо сказанного следует сделать еще одно замечание. Если все же рассматривать квоту в составе представительного органа местного самоуправления как право жителей муниципального образования из числа коренных малочисленных народов Севера самостоятельно избрать определенное количество депутатов, то представляется необходимым внести в федеральное избирательное законодательство дополнения, учитывающие возможность установления квоты. Это связано с тем, что избрание депутата от жителей муниципального образования из числа коренных малочисленных народов Севера предполагает установление наряду с другими избирательными цензами (гражданства, возраста, дееспособности, не нахождения в местах лишения свободы по приговору суда) еще одного ценза - национальной принадлежности. В региональных и муниципальных нормативных актах сомнительна правомерность установления новых избирательных цензов (хотя ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», предоставляя право субъектам устанавливать квоту, косвенно санкционирует установление дополнительного избирательного ценза национальной принадлежности).
Собственный вариант учета национальной принадлежности избирателей при избрании депутатов представительных органов местного самоуправления жителями из числа коренных малочисленных народов Севера предлагает В.А. Кряжков. Он пишет: «Уполномоченные представители указанных народов могли бы избираться в названные органы не только путем всеобщих равных прямых выборов по специально образованным округам, но и на своих съездах».
На наш взгляд, указанный вариант законодательного регулирования заслуживает рассмотрения, однако не решает указанной выше проблемы национального избирательного ценза, т.к. необходимо будет нормативно определить правовой статус названных В.А. Кряжковым «съездов коренных малочисленных народов», а значит и состав съезда и юридические требования к его участникам. Кроме того, необходимо будет данный порядок легитимировать на федеральном законодательном уровне, т.к. в любом случае избрание определенной части депутатов представительного органа местного самоуправления на съездах коренных малочисленных народов Севера будет являться формальным отступлением от закрепленного в ч.1 ст.3 ФЗ от 12.06.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. от 27.07.2002 г., 24.12.2002 г.) принципа всеобщего равного и прямого избирательного права.
Не менее важное место в системе органов местного самоуправления любого муниципального образования занимает исполнительный орган. Поэтому справедливым представляется поставить вопрос об обеспечении участия жителей из числа коренных малочисленных народов Севера в работе данного органа.
Федеральное законодательство не закрепляет гарантий вхождения лиц из числа коренных малочисленных народов Севера или их представителей в состав исполнительного органа местного самоуправления. ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» не предусмотрел возможности формирования исполнительных органов местного самоуправления из числа коренных малочисленных народов, ограничившись закреплением права регионального законодателя устанавливать квоту представительства данных народов в представительном органе местного самоуправления, в других федеральных законах о гарантиях прав коренных малочисленных народов Севера таких положений тоже нет. Поэтому во избежание нарушения прав лиц, не относящихся к коренным народам, на сегодняшний день представляется наиболее правильным замещение муниципальных должностей жителями из числа коренных малочисленных народов Севера на общих началах, предусмотренных ФЗ от 08. 01.1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изм. от 13.04.1999 г., 19.04.2002 г., 25.07.2002 г.) пункты 4 и 6 ст.5 которого, закрепляют общие принципы муниципальной службы, согласно которым граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, а основным требованием, подлежащим учету при поступлении на службу является профессионализм и компетентность. Кроме того, необходимо исходить из исчерпывающего перечня цензовых требований, предъявляемым к претендентам на должность муниципальной службы, в который входят только совершеннолетие и гражданство Российской Федерации (ч.1 ст.7 ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»).
Однако практика некоторых зарубежных стран, на территории которых проживают национальные меньшинства, в том числе коренные народы, а также субъектов Российской Федерации, показывает, что целесообразно и в исполнительном органе гарантировать участие малочисленных народов.
В Великобритании, например, решением министра внутренних дел подразделениям министерства предписано иметь в своем составе не менее 7% темнокожих сотрудников - представителей национальных меньшинств. В Кении в состав Правительства входят представители племен, насчитывающих не менее 3% населения страны.
В Уставе (Основном законе) Ямало-Ненецкого автономного округа предусматривается, что Губернатор округа обязан назначить одного из своих заместителей из числа коренных малочисленных народов Севера (п.15 ст.51).
Между тем, В.А. Кряжков правильно утверждает, что право на установление в законодательстве национальных особенностей при формировании состава и структуры органов местного самоуправления должно быть предоставлено субъектам Российской Федерации. Поэтому в федеральном законодательстве следует определить меры по защите прав коренных малочисленных народов Севера на доступ к муниципальной службе. На наш взгляд, должен быть использован умеренный подход. В частности, главным критерием при поступлении на муниципальную службу должен оставаться профессионализм и компетентность соискателя должности. Но справедливым полагаем, если в условиях конкурса при равных основаниях на муниципальную должность в структуре подразделения, ведающего делами коренных малочисленных народов Севера или на должность заместителя главы администрации по указанным вопросам приоритет будет отдаваться лицу из числа малочисленных народов.
В целом данной позиции придерживаются и профессионалы по управлению работой с коренными малочисленными народами, которые высказали свое мнение на этот счет в ходе уже упоминавшегося социологического исследования. Несмотря на то, что 64% экспертов в целом одобрили идею назначения руководителем исполнительного органа местного самоуправления одного своего заместителя из числа коренных малочисленных народов Севера. Однако 28% респондентов считают, что специфика управленческой деятельности, которую осуществляет исполнительный орган местного самоуправления, предполагает участие в ней только хорошо подготовленных профессиональных кадров, независимо от их национальности, а еще 6% экспертов находят высказанную идею не целесообразной по причине того, что работа исполнительного органа вообще не предполагает представительства чьих-либо интересов.
Помимо сказанного выше, специфика территорий проживания коренных малочисленных народов Севера при определении структуры органов местного самоуправления будет более учтена, если закрепить непосредственно в уставе муниципального образования положения о том, что в структуру исполнительного органа местного самоуправления должны входить заместитель руководителя исполнительного органа местного самоуправления по делам коренных малочисленных народов Севера и соответствующее структурное подразделение исполнительного органа местного самоуправления, также ведающее делами малочисленных народов. Это объясняется тем, что структура исполнительного органа местного самоуправления также должна быть соответствующей такому направлению деятельности муниципалитета как обеспечение реализации прав коренных малочисленных народов Севера. Поэтому при проведении диссертантом социологического опроса экспертам был задан вопрос о том, существует ли необходимость в каждом исполнительном муниципальном органе в местах проживания коренных малочисленных народов Севера формировать структурное подразделение по работе с малочисленными народами. 92 % экспертов положительно восприняли данное предложение, однако 38 % экспертов ответили положительно с оговоркой: структурное подразделение необходимо только в тех муниципальных образованиях, в которых проживает не менее 1000 лиц из числа коренных малочисленных народов Севера.
Закрепление обязательности создания такого подразделения непосредственно в уставе муниципального образования позволит гарантировать то, что, несмотря на предпочтения руководителя администрации, утверждающего ее структуру, работа с жителями из числа коренных малочисленных народов Севера будет вестись в муниципальном образовании.
Кроме вышесказанного, целесообразно создание в структуре исполнительного органа местного самоуправления особого структурного подразделения по работе с обращениями граждан, ведущих кочевой образ жизни - Кочевой приемной Главы муниципального образования. Это особое структурное подразделение предназначено специально для преодоления пространственной удаленности органов местного самоуправленья от мест проживания и традиционной хозяйственной деятельности лиц, ведущих кочевой образ жизни. Образно говоря, если тундровик не может прийти в администрацию, то администрация должна прийти к тундровику.
Главной задачей специалистов Кочевой приемной Главы муниципального образования будет являться периодическое посещение мест хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера по традиционным маршрутам оленеводов, местам охоты и рыболовства. За основу организации посещений мест традиционной хозяйственной деятельности могут быть взяты фактории, расположенные на территории муниципального образования. Фактории в этом случае будут выступать в качестве материально-технической базы для деятельности органов местного самоуправления. Если жители, ведущие традиционный образ жизни будут знать график работы кочевой приемной, то в установленное время каждый тундровик сможет встретиться с представителем администрации на территории фактории.
Целью работы Кочевой приемной будет являться информирование жителей из числа коренных малочисленных народов Севера о принятых решениях органов местного самоуправления и проектах решений, а также контроль за ситуацией в социально-экономической, культурной, экологической областях жизни коренных малочисленных народов Севера посредством работы с обращениями жителей из их числа. Конечный итог работы приемной видится в обобщении и анализе информации о жизни малочисленных народов, что будет являться основой для принятия конкретных мер со стороны главы муниципального образования и других органов местного самоуправления по улучшению жизненных условий данных народов.
Кроме того, Кочевая приемная может служить основой для реализации различных форм местного самоуправления, требующих выявления мнения населения муниципального образования. В частности, для организации собраний и сходов граждан на соответствующей территории муниципального образования, новой редакцией ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается, например, такая форма местного самоуправления, как публичные слушания. Согласно ч.3 ст.28 названного закона в ряде случаев публичные слушания будут проводиться в обязательном порядке. Например, проект местного бюджета и отчет об его исполнении потребует проведения публичных слушаний как минимум 2 раза в год. Как в такой ситуации обойтись без специального структурного подразделения по работе с кочевым населением?
Но поскольку Кочевая приемная Главы муниципального образования - это не апробированная еще форма работы исполнительного органа местного самоуправления, то при проведении социсследования экспертам был задан вопрос о целесообразности ее создания. Рассматриваемая форма работы с обращениями граждан, по мнению большинства экспертов (56%), может быть внедрена. Однако нашлись и противники предложенной идеи (30% экспертов), которые считают, что Кочевая приемная главы муниципального образования является не целесообразной или затратной формой работы с обращениями граждан.
Таким образом, создание кочевых приемных в муниципальных образованиях, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера позволит сделать работу с данной частью населения более системной и эффективной.
Построенная согласно указанным выше требованиям структура органов местного самоуправления должна дополняться различными формами участия коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления. К ним относятся: деятельность советов представителей коренных малочисленных народов Севера при органах местного самоуправления, создание органов территориального общественного самоуправления коренных малочисленных народов Севера, участие в решении вопросов местного значения через деятельность общин коренных малочисленных народов Севера.
Что касается создания советов представителей коренных малочисленных народов Севера при органах местного самоуправления, то это право предоставлено указанным органам п.8 ст.6, п.4 ст.7 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». В то же время названный закон не определяет понятия, функций, порядка организации и деятельности указанных советов. Указанный закон не исключает правового регулирования данных вопросов непосредственно на муниципальном уровне. Однако, на наш взгляд, целесообразнее регламентировать вопросы создания и деятельности советов представителей коренных малочисленных народов Севера муниципальными нормативными правовыми актами на основании законов субъектов Российской Федерации.
Для регламентации указанных вопросов на региональном уровне есть необходимые правовые основания, закрепленные в Конституции Российской Федерации, п. «м» и «н» ч.1 ст.72 которой к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относят вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, а также установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Поскольку согласно п.8 ст.6 и п.4 ст.7 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» целью создания советов представителей коренных малочисленных народов при органах местного самоуправления является защита прав и законных интересов указанных народов, то принятие регионального закона и на его основании нормативного акта органа местного самоуправления представляется правомерным.
В соответствующих региональных и муниципальных нормативных актах необходимо закрепить определение понятия советов представителей коренных малочисленных народов Севера в качестве консультативных органов коренных малочисленных народов Севера при органах местного самоуправления, осуществляющих предварительное рассмотрение вопросов сохранения и развития малочисленных народов и подготовку предложений органам местного самоуправления.
При этом необходимо специально закрепить то, что создание советов представителей является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления. Предлагается также предоставить муниципальным образованиям право самостоятельно решать вопрос, при каких органах местного самоуправления будут создаваться советы. Думается, что при условии создания гарантий квотированного представительства коренных малочисленных народов Севера в представительном органе местного самоуправления, советы представителей коренных малочисленных народов Севера целесообразно создавать при исполнительном органе местного самоуправления или при главе муниципального образования, если он возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Нужно отметить, что при вступлении в силу новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» советы представителей коренных малочисленных народов Севера могут быть созданы как органами местного самоуправления муниципального района, так и органами местного самоуправления поселенческих муниципальных образований.
Что касается состава и количества представителей коренных малочисленных народов Севера, которые войдут в совет, то этот вопрос региональным законом лучше отдать в ведение самих муниципальных образований. Но в то же время в качестве принципа закрепить необходимость обеспечения равного представительства жителей из числа коренных малочисленных народов Севера, проживающих в соответствующем муниципальном образовании.
Персонально в качестве представителей в советы, на наш взгляд, могли бы войти делегаты от общин коренных малочисленных народов Севера, предприятий традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов, действующих на территории соответствующего муниципального образования, кроме того, при формировании советов может быть использован и территориальный принцип (представители от части территории муниципального образования - избранные на собрании (сходе) граждан, делегированные органом территориального общественного самоуправления коренных малочисленных народов Севера).
В состав советов согласно п.7 ч.1 ст.8 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» могут быть также делегированы уполномоченные представители коренных малочисленных народов. При этом в силу п.5 ст.1 названного закона уполномоченные представители малочисленных народов - это физические лица или организации, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации представляют интересы этих народов. Например, это могут быть организации, которые осуществляют защиту прав и интересов коренных малочисленных народов Севера. В Ямало-Ненецком автономном округе - это общественная организация «Ямал - потомкам!».
В конечном счете, формирование советов представителей коренных малочисленных народов Севера при органах местного самоуправления должно включать следующие стадии: делегирование представителей малочисленными народами и издание решения соответствующим органом местного самоуправления относительно персонального состава совета.
Необходимо также определить задачи и функции советов. В качестве задач советов предлагается закрепить:
Обеспечение развития коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе согласно историческим традициям этих народов.
Защита прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера.
Содействие в защите исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе.
Сохранение и развитие традиционных видов хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера.
Обеспечение высокого социального и культурного развития коренных малочисленных народов Севера.
В качестве функций советов представителей коренных малочисленных народов Севера предлагается закрепить:
Выявление мнения коренных малочисленных народов Севера относительно основных направлений политики органов местного самоуправления.
Информирование коренных малочисленных народов Севера о принятых решениях органами местного самоуправления
Информирование органов местного самоуправления о мнении коренных малочисленных народов Севера относительно принятых этими органами решений, а также существа проектов решений.
Разработка и внесение в органы местного самоуправление проектов решений по вопросам, затрагивающим интересы коренных малочисленных народов Севера.
Сбор и анализ информации о ситуации в социально-экономической, культурной, экологической областях жизни коренных малочисленных народов Севера на территории муниципального образования.
Принятие мер к обеспечению соответствия действий и решений органов местного самоуправления интересам коренных малочисленных народов Севера.
Помимо названных выше принципиальных вопросов создания и деятельности советов представителей коренных малочисленных народов Севера при органах местного самоуправления, необходимо также регламентировать порядок принятия советами своих решений, гарантии учета мнения совета соответствующими органами местного самоуправления, основы внутренней организации деятельности советов и материально-технические гарантии деятельности советов.
В систему местного самоуправления более интенсивно должны включаться общины коренных малочисленных народов Севера и территориальное общественное самоуправление коренных малочисленных народов Севера.
Что касается общин коренных малочисленных народов Севера, то по ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» общины малочисленных этносов и их союзы (ассоциации) могут наделяться отдельными полномочиями органов местного самоуправления (ч.1 ст.7). Исполнение общинами отдельных полномочий органов местного самоуправления будет представлять собой не что иное, как одну из форм решения вопросов местного значения. Между тем, на сегодняшний день отсутствует практика передачи полномочий органов местного самоуправления община коренных малочисленных народов Севера. И это не случайно, т.к. отсутствует даже примерный перечень таких полномочий, которые могут передаваться. Отсутствуют также правила передачи этих полномочий.
Законодательство весьма поверхностно регулирует данные вопросы. Что сегодня определяет правовые рамки такой передачи?
Во-первых, действующий ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст.6 говорит о полномочиях органов местного самоуправления по вопросам местного значения (собственные полномочия) и об отдельных государственных полномочиях, переданных органам местного самоуправления в порядке ч.2 ст.132 Конституции Российской Федерации. Допустима ли в данном случае субделегация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, входящих в их компетенцию, общинам коренных малочисленных народов Севера? Ответ напрашивается отрицательный, поскольку именно органы местного самоуправления несут перед государством ответственность за реализацию переданных государственных полномочий и расходование переданных на их реализацию материальных и финансовых средств (ч.2 ст.49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Во-вторых, представляется, что могут передаваться только те полномочия, которые не являются исключительными полномочиями того или иного органа местного самоуправления. Например, думается что не могут передаваться общинам полномочия на утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, принятие планов и программ развития муниципального образования и другие полномочия представительного органа местного самоуправления, перечисленные в ч.3 ст.15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На наш взгляд, это могут быть только полномочия, которые не могут реализовываться в масштабах всего муниципального образования и затрагивают интересы той общины, которой они переданы.
В-третьих, полномочия, передаваемые общинам должны соответствовать тем целям, которые заложены в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим возможность делегирования полномочий. На это указывает ст.6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», запрещающая организацию и деятельность общин малочисленных народов «в других целях, кроме целей, обозначенных настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, учредительными документами соответствующей общины малочисленных народов». Преамбула же названного закона к таким целям относит: защиту исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов. Следовательно полномочия, передаваемые общинам должны быть направлены на защиту исконной среды обитания и т.д.
В-четвертых, как общее правило закрепляется добровольность принятия общинами полномочий органов местного самоуправления, что следует из формулировки ч.1 ст.7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вместе с тем, на наш взгляд, указанные характеристики полномочий должны быть конкретизированы в региональных законах об общинах коренных малочисленных народов Севера, принятие которых остро необходимо.
Организационную основу местного самоуправления в местах проживания малочисленных народов также могут «органично дополнить» органы территориального общественного самоуправления коренных малочисленных народов Севера.
ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» предусматривает возможность создания органов территориального общественного самоуправления коренных малочисленных народов Севера. Следует заметить, что названный закон некорректно сужает права жителей из числа коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления. Так, ст.27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет территориальное общественное самоуправление как самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Таким образом, по закону, регулирующему вопросы организации местного самоуправления территориальное общественное самоуправление может реализовываться гражданами как непосредственно, так и через органы самоуправления, а по закону о гарантиях прав малочисленных народов - только через органы.
Поэтому следует устранить названную несогласованность и следующим образом сформулировать ст.11 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»: «В целях социально - экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для решения вопросов местного значения лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в соответствии с законами субъектов Российской Федерации создавать территориальное общественное самоуправление малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций». В противном случае закон допускает существование в пределах одного территориального общественного самоуправления как органов территориального общественного самоуправления коренных малочисленных народов Севера, так и «обычный» орган территориального общественного самоуправления.
Что же касается соотношения таких форм участия жителей из числа коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления как община и территориальное общественное самоуправление коренных малочисленных народов Севера, то на наш взгляд, они должны представлять альтернативу друг другу. В частности, при реализации новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая предусматривает организацию территориального общественного самоуправления только на поселенческом уровне (ч.1 ст.27), территориальное общественное самоуправление коренных малочисленных народов Севера можно будет образовать в границах поселений, а решение вопросов местного значения на межселенных территориях возможно будет посредством деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, созданных на районном территориальном уровне организации местного самоуправления.
На основании вышесказанного необходимо сделать следующие выводы.
В силу специфических условий, оказывающих влияние на организацию местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, крайне важно чтобы вся система форм осуществления местного самоуправления была приспособлена к особенностям традиционного образа жизни малочисленных народов.
Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может повлечь и другие проблемы участия в осуществлении местного самоуправления жителей из числа коренных малочисленных народов Севера. В частности, в формировании представительных органов местного самоуправления.
При организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера должно быть обеспечено всестороннее участие данных народов в деятельности органов местного самоуправления. Однако, действующее региональное законодательство большинства субъектов Российской Федерации не предусматривает таких гарантий. Во многом это связано с недостаточной урегулированностью данных вопросов в федеральном законодательстве. В связи с этим предлагается конкретизировать нормы федерального законодательства о квоте представительства коренных малочисленных народов Севера в представительных органах местного самоуправления.
Специфика территорий проживания коренных малочисленных народов Севера нуждается в учете также при определении структуры исполнительного органа местного самоуправления. В связи с чем, предлагается в уставах соответствующих муниципальных образований в разделах, посвященных правовому статусу исполнительного органа местного самоуправления закреплять обязательность наличия в структуре исполнительного органа местного самоуправления заместителя руководителя этого органа по делам коренных малочисленных народов Севера и соответствующего структурного подразделения по указанным делам.
Кроме того, предлагается создание в структуре исполнительного органа местного самоуправления особого структурного подразделения по работе с обращениями граждан, ведущих кочевой образ жизни - Кочевой приемной Главы муниципального образования, предназначенной для преодоления пространственной удаленности органов местного самоуправленья от мест проживания и традиционной хозяйственной деятельности лиц, ведущих кочевой образ жизни.
Соответствующая условиям проживания коренных малочисленных народов Севера структура органов местного самоуправления должна дополняться различными специальными формами участия коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления. Основными из них являются: деятельность советов представителей коренных малочисленных народов Севера при органах местного самоуправления, создание органов территориального общественного самоуправления коренных малочисленных народов Севера, участие в решении вопросов местного значения через деятельность общин коренных малочисленных народов Севера.
Однако указанные формы участия не получили на сегодняшний день должного распространения из-за недостатков в правовом регулировании. Поэтому для устранения данных недостатков предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в федеральное и региональное законодательство.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Настоящее исследование позволяет сделать вывод о том, что общемировая тенденция признания коренных народов в качестве особого субъекта права не может и не должна в нашей стране обойти стороной такую сторону жизнедеятельности данных народов как их участие в местном самоуправлении, а также создания наиболее благоприятных правовых условий для организации местного самоуправления в местах проживания указанных народов.
Вместе с тем, и признание коренных малочисленных народов Севера особым субъектом права и внедрение в России местного самоуправления - это достаточно новые правовые явления, нашедшие свое отражение в законодательстве. И не случайно, в связи с этим, что еще имеют место недостатки в правовом регулировании основ организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. На устранение данных недостатков в целом и была направлена настоящая работа.
Для обоснования необходимости внесения корректив в действующее законодательство об организации местного самоуправления за основу был взят тезис об особом месте коренных малочисленных народов Севера в системе субъектов местного самоуправления, а также о наличии особых условий, оказывающих влияние на организацию местного самоуправления в местах проживания данных народов.
Конечными выводами в изучении законодательства Российской Федерации и реальных условий жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера явились определение места данных народов в системе субъектов местного самоуправления и вычленение условий, которые должны учитываться при организации местного самоуправления в местах проживания малочисленных этносов. В частности автор пришел к выводу о том, что коренные малочисленные народы Севера в системе субъектов местного самоуправления представлены в виде части населения муниципального образования, состоящей из жителей из числа коренных малочисленных народов Севера, которым присущи общие признаки субъекта местного самоуправления, а также специфические особенности, обусловленные принадлежностью к малочисленному народу.
Особое место жителей из числа коренных малочисленных народов Севера в системе субъектов местного самоуправления предполагает, что при правовом регулировании организации местного самоуправления в местах проживания этих народов, следует учитывать специфические задачи, стоящие перед муниципальной властью по обеспечению прав данных народов, а также естественные сложности, затрудняющие полноценное участие коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления.
Отдельному изучению подлежал вопрос о правомерности предоставления специальных правовых гарантий жителям из числа коренных малочисленных народов Севера на их участие в местном самоуправлении. В результате автор пришел к выводу, что закрепление особенностей организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера в федеральном и региональном законодательстве соответствует конституционному принципу равноправия и конституционному разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Учитывая особое место жителей муниципальных образований из числа коренных малочисленных народов Севера в системе субъектов местного самоуправления недопустима организация местного самоуправления без учета специфических условий, существующих в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.
Среди условий, которые оказывают или должны оказывать влияние на организацию местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера были условно выделины две группы. Первая группа условий сводится к этническим проблемам коренных малочисленных народов Севера. Вторая группа условий представляет собой совокупность исторических традиций коренных малочисленных народов Севера, без учета которых местное самоуправление не будет в полной мере способствовать удовлетворению национальных интересов коренных малочисленных народов Севера.
...Подобные документы
Принцип равноправия и самоопределения народов. Право на сохранение и развитие национального языка, культуры, своей этничности. Необходимость государственной помощи коренным народам. Единый перечень коренных малочисленных народов.
реферат [17,7 K], добавлен 18.09.2006Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Территориальные основы местного самоуправления и их место в системе органов местного самоуправления. Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления. Реализация новых принципов территориальной организации в Тюменской области.
дипломная работа [102,8 K], добавлен 02.06.2010Правовые основы организации местного самоуправления. Основные теории о сущности, природе и системе местного самоуправления, его основные принципы и функции. Особенности организационных форм осуществления местного самоуправления (общая характеристика).
реферат [49,6 K], добавлен 29.05.2015Система местного самоуправления в России. Основные полномочия местного самоуправления. Конституционно-правовые основы местного самоуправления. Местное самоуправление в системе гражданского общества, в единой исполнительной вертикали.
курсовая работа [32,4 K], добавлен 11.12.2006Общественные отношения, возникающие в процессе формирования экономических основ местного самоуправления, местного бюджета и правового режима в отношении муниципального имущества. Перспективы развития финансово-экономической базы местного самоуправления.
дипломная работа [76,5 K], добавлен 03.07.2012Понятие территориальных основ в системе местного самоуправления, вопросы реформирования территориальной организации. Европейская Хартия Местного самоуправления как международно-правовой договор: структура, содержание и значение для законодательства РФ.
контрольная работа [44,1 K], добавлен 04.06.2011Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Понятие местного самоуправления, анализ его правовых основ. Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества. Конституция Российской Федерации, законы и правовые акты о местном самоуправлении.
курсовая работа [30,6 K], добавлен 26.05.2010Понятие и сущность местного самоуправления. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Основные документы, регулирующие юрисдикцию общин. Особенности самоуправления в сельской местности. Органы местного самоуправления сельского поселения.
курсовая работа [169,0 K], добавлен 24.12.2011Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.
курсовая работа [84,3 K], добавлен 20.09.2012Рассмотрение теоретико-правовых основ местного управления и самоуправления. Изучение правового статуса органов местного управления и самоуправления в РБ. Анализ зарубежного опыта формирования и гарантии деятельности государственных органов на местах.
курсовая работа [108,1 K], добавлен 17.04.2019Особенности формирования и понятие правовой основы местного самоуправления Российской Федерации. Федеральное, региональное законодательство в сфере местного самоуправления, его конституционные основы. Направления совершенствования местного самоуправления.
курсовая работа [102,2 K], добавлен 19.04.2011Правовое обоснование полномочий местного самоуправления. Муниципальное управление: анализ базовых понятий, цель и задачи создания ассоциаций и союзов. Соотношение государственной власти и местного самоуправления, их финансово-экономические основы.
контрольная работа [278,8 K], добавлен 11.05.2014Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа [104,0 K], добавлен 13.10.2011Территориальное устройство местного самоуправления России: принципы, правовое регулирование определения границ, организация территорий местного самоуправления и устройства субъектов РФ. Преобразование муниципальных образований, гарантии прав граждан.
дипломная работа [59,9 K], добавлен 22.07.2011История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.
реферат [52,6 K], добавлен 15.01.2011Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа [45,4 K], добавлен 28.12.2011Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия. Предметы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия. Проблемы, связанные с осуществлением функций местного самоуправления.
реферат [15,7 K], добавлен 04.01.2010Структура органов местного самоуправления, правовые основы организации их деятельности. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством. Гарантии местного самоуправления.
курсовая работа [71,9 K], добавлен 28.01.2011
