Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов севера

Кроме того, в работах, посвященных организации муниципального управления и муниципального хозяйства отстаивается точка зрения, согласно которой имеется ряд факторов, определяющих особенности муниципального образования и игнорирование которых приведет к неспособности муниципального образования решать стоящие перед ним задачи. В частности, выделяется многообразие географических факторов (природные условия, совместные интересы в хозяйственной деятельности, форма расселения населения на соответствующей территории, инфраструктурное единство территории). Благодаря сочетанию этих факторов учеными предлагается выделять в качестве особого типа муниципального образования - территориальное муниципальное образование. Так, А.Г. Воронин пишет, что «этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни».

В силу того, что в местах проживания коренных малочисленных народов Севера наиболее распространены районные муниципальные образования, отдельные населенные пункты на территории районов не являются самостоятельными муниципальными образованиями. Реализация новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приведет к тому, что появятся новые муниципальные образования, которым потребуются собственные источники доходов, муниципальная собственность, местный бюджет, а главное - штат квалифицированных муниципальных служащих. Возможна ли будет в этих условиях концентрация усилий на решение проблем коренных малочисленных народов Севера? На наш взгляд, нет.

Для определения того, какое территориальное устройство местного самоуправления должно применяться в местах проживания коренных малочисленных народов Севера диссертантом в ходе экспертного опроса были заданы вопросы, связанные с выбором той или иной территориальной модели местного самоуправления. Ответив отрицательно по поводу возможности закрепления единственно возможного варианта территориальной организации местного самоуправления (78% против), эксперты не поддержали и тот вариант территориального устройства местного самоуправления, который предусмотрен ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый во втором чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Всего 17 % респондентов поддержали так называемую двухуровневую модель, а 46 % высказались за традиционную для Ямало-Ненецкого автономного округа «районную» модель территориальной организации местного самоуправления.

Немаловажен также вопрос о том, как будут воплощаться в жизнь нормы нового закона. Дело в том, что в качестве единого принципа, определяющего размеры территорий муниципальных образований является «пешая доступность до административного центра поселения и обратно в течении рабочего дня», а также «транспортная доступность до административного центра муниципального района поселения и обратно в течении рабочего дня». Определения понятий «пешая и транспортная доступность» новая редакция указанного федерального закона не дает. В то же время, очевидно, что «пешая и транспортная доступность» в центральной части Российской Федерации, где развитая дорожная инфраструктура обеспечивает нормальное сообщение между населенными пунктами, во многом отличается от условий проживания коренных малочисленных народов Севера. В некоторых районах Крайнего Севера в определенное время года единственным видом транспорта является вертолет. Но можно ли иметь ввиду воздушные виды транспорта при раскрытии понятия «транспортная доступность»? Наверное, нет, поскольку основная идея нового закона, по мнению Правительства Российской Федерации состоит в том, чтобы «реально приблизить местную власть к населению». То есть каждый житель муниципального образования должен иметь возможность повседневно доносить свои беды и чаяния до органов местного самоуправления. Но немногие жители муниципальных образований имеют возможность в своей повседневной жизни пользоваться воздушным транспортом, поэтому следует понимать под транспортной доступностью передвижение другими, более дешевыми видами транспорта. Для жителей из числа коренных малочисленных народов Севера - это оленьи упряжки и снегоходы. Однако на указанных видах транспорта от одного поселения в другое - близлежащее, во многих местностях Крайнего Севера не удастся проехать в течение рабочего дня. Поэтому возникает, на наш взгляд, вполне справедливый вопрос о том, как будут организовываться муниципальные районы в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Нужно отдать должное разработчикам рассматриваемого закона, что у них хватило благоразумия в ходе подготовки новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» коренных малочисленных народов Севера второму чтению в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации внести в Закон дополнение о том, что на малонаселенных и труднодоступных территориях по закону субъекта Российской Федерации правило о транспортной доступности может не применяться (п.11 ст.11). Однако, на наш взгляд, вопросы о том что из себя будут представлять территории муниципальных районов, допустимо ли будет сохранить муниципальные образования в границах нынешних административных районов так и остался нерешенным.

Поэтому предлагается в ст.11 новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» п.9 изложить в следующей редакции: «на малонаселенных и труднодоступных территориях сельские населенные пункты с численностью населения не менее 100 человек, а также на территориях проживания коренных малочисленных народов Севера, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации, сельские населенные пункты независимо от их численности могут не наделяться статусом поселений и не входить в состав поселений, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте».

В этом случае, функции органов местного самоуправления сельских поселений будут выполнять органы местного самоуправления муниципальных районов. Это позволит сохранить устоявшуюся территориальную организацию в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, позволяющую сэкономить на сохранении прежней численности муниципального аппарата, а также сконцентрировать усилия и финансовые средства муниципальных образований при решении проблем коренных малочисленных народов Севера. Активное же участие граждан в осуществлении местного самоуправления должно обеспечить территориальное общественное самоуправление, включая органы территориального самоуправления коренных малочисленных народов Севера, потенциал которого еще далеко не исчерпан в местах проживания коренных малочисленных народов.

К числу территориальных основ местного самоуправления ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит положения, определяющие ведущую роль населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства. В частности, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит императивную норму, согласно которой органы государственной власти субъектов РФ обязаны обеспечить учет мнения населения при изменении границ муниципального образования (ч.2 ст.13). Законодательные органы субъектов РФ должны в соответствии с указанной нормой установить в законе гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Значимость мнения населения в этом вопросе можно объяснить тем, что «муниципальная власть, в отличие от государственной, не является единообразной, так как призвана удовлетворять территориально-специфические (локальные) нужды населения».

Закрепляя необходимость учета мнения населения при изменении границ муниципального образования, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не определяет форму его выявления, а также не определяет то, каким образом это мнение учитывается законодательным органом субъекта РФ. Европейская Хартия о местном самоуправлении в ст. 5 предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума». Некоторые авторы считают, что такой формой выявления мнения населения должен быть местный референдум. Следует согласиться с тем, что данная форма волеизъявления населения является наиболее демократичным и объективным способом разрешения данного вопроса. Но вместе с тем местный референдум представляет собой голосование граждан по вопросам местного значения (ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), а установление и изменение границ муниципальных образований п.11 ст.5 того же федерального закона отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Следовательно, проводить местный референдум по данному вопросу нельзя, так как установление и изменение границ муниципальных образований не является вопросом местного значения.

В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой предлагается выявлять мнение населения посредством проведения выборочного опроса. В частности, О. Мотякова отмечает, что если законодательно будет установлена такая форма выявления мнения, как выборочный опрос, то его объективность может быть достигнута только при соблюдении определенных условий, к числу которых относятся: нормативное определение того, что в опросе имеют право участвовать все жители муниципального образования, обладающие правом на участие в местном референдуме соответствующего муниципального образования, а также определение обязательного количества участников опроса аналогично количеству участников местного референдума, при котором он считается состоявшимся. Кроме того, О.Мотякова предлагает: «при выборе опрашиваемых лиц обязательно должен быть учтен социально-демографический состав населения муниципального образования». В тоже время, последнее условие проведения выборочного опроса, предложенное данным автором, выглядит неубедительно. В частности, неясно соотношение между собой таких условий выборочного опроса, как учет социально-демографического состава населения муниципального образования и участие в нем всех жителей муниципального образования, обладающих правом на участие в местном референдуме.

На наш взгляд, наиболее точно определяющей волю населения формой выявления мнения населения является консультативный референдум, который может проводиться по любому вопросу, затрагивающему интересы местного самоуправления, в том числе и по вопросу изменения границ муниципального образования.

Что же касается решения вопроса о границах территории муниципального образования в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, то здесь он приобретает особое значение. Это связано с тем, что ведение традиционного хозяйствования непосредственно связано с той территорией, на которой предки ныне живущих жителей из числа коренных малочисленных народов Севера вели свое хозяйствование. Особенно это касается жителей, занимающихся оленеводством. Оленеводство издавна было связано с закреплением за общинниками родовых угодий, ограниченных традиционными маршрутами каслания (сезонных переходов) северных оленей по просторам тундры или лесотундры. И если раньше, до создания муниципальных образований проблем с определением административных границ районов, населенных пунктов не было, то с переходом от ведомственного к территориальному (муниципальному) типу экономического развития северных территорий для муниципальных образований не безразлично кто ведет свою хозяйственную деятельность на его территории. Особенно остро эта проблема может встать на Ямале, где самая большая «загруженность» оленьих пастбищ. Оленьи пастбища на сегодняшний день - это такие же ресурсы экономики муниципального образования как и общераспространенные полезные ископаемые, леса и другие ресурсы. Поэтому территории муниципальных образований должны определяться с учетом ведения на их территории традиционной хозяйственной деятельности, а значит, мнение субъектов этой хозяйственной деятельности должно подлежать отдельному от остальной части населения муниципального образования учету. Ведь жителю, который ведет городской образ жизни, постоянно проживая в населенном пункте, может быть безразлично как решится вопрос относительно границ территории муниципального образования. В таком случае, если на территории муниципального образования жители из числа коренных малочисленных народов Севера составляют меньшинство от общего числа населения муниципального образования, то их мнение вообще может быть не учтено.

Поэтому на региональном уровне при регулировании вопросов, связанных с учетом мнения населения муниципального образования при изменении территории муниципального образования необходимо закрепить обязанность учета мнения жителей муниципальных образований из числа коренных малочисленных народов Севера. В качестве формы раздельного учета мнения можно использовать раздельное голосование на местном референдуме. Такая форма голосования предусмотрена ст.5 Законом Ямало-Ненецкого автономного округа «О местном референдуме в Ямало-Ненецком автономном округе», которая гласит, что в случае если среди жителей муниципального образования представители коренных малочисленных народов Севера составляют не менее двадцати процентов, то может проводиться раздельное голосование коренных малочисленных народов Севера по их желанию и остальной части жителей муниципального образования.

В качестве формы учета мнения могут быть использованы собрания (сходы) жителей из числа коренных малочисленных народов Севера, проживающих и ведущих традиционное хозяйствование в границах соответствующего территориального общественного самоуправления.

Решение общих собраний общин коренных малочисленных народов Севера также, на наш взгляд, могут явиться юридическим свидетельством выражения воли коренных малочисленных народов.

В содержательном плане схема границ муниципальных образований, на наш взгляд, должна максимально учитывать ареал традиционной хозяйственной деятельности родов и семей коренных малочисленных народов Севера, а если на соответствующей территории созданы и действуют общины коренных малочисленных народов Севера, то также и ареал жизнедеятельности общин. По общему правилу отдельные кочевые группы, проживающие на территории соответствующего муниципального образования должны вести хозяйственную деятельность на территории этого муниципального образования. При определении границ муниципальных образований, там, где это возможно, должны учитываться территории родовых угодий. Например, для ненцев-оленеводов способом маркирования традиционной территории освоения являются «хальмеры» - традиционные захоронения предков, которые определяют условные границы родовых земель - «хари-я». Эти захоронения устраивались в узловых точках ненецких пастбищных и промысловых угодий. Ту же роль, отчасти играли «сядеи» - священные места с идолами, связанные с «хальмерами».

В ходе проведенного с участием диссертанта экспертного опроса вопросы территориальной основы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера также явились предметом исследования. Исходя из результатов опроса специфика территориальной основы местного самоуправления в местах проживания малочисленных народов должна быть обусловлена тем, что та часть населения муниципального образования, которая ведет кочевой образ жизни значительную часть времени передвигается по территории муниципального образования, а зачастую и вне территории муниципального образования. Эта миграция обусловлена многовековыми маршрутами передвижения по тундре оленей, которые составляют экономическую и культурную основу жизни большинства коренных малочисленных народов Севера.

В частности, экспертам был задан вопрос о том, должны ли учитываться традиционные маршруты миграции коренных малочисленных народов Севера, ведущих кочевой образ жизни. В общей сложности 68% экспертов ответили, что маршруты учитываться должны. Из них 16% считают, что особенности передвижения кочевого населения должны учитываться только при определении границ муниципальных образований, а 52% настаивают на том, что маршруты передвижения должны учитываться как при определении границ муниципального образования, так и при регулировании внутреннего территориального устройства муниципального образования. Таким образом, органам государственной власти при решении вопроса о границах территорий муниципальных образований, на которых ведут традиционный образ жизни коренные малочисленные народы Севера, необходимо особо выявлять мнение данной части населения муниципального образования, с тем, чтобы сделать хозяйственную деятельность тундровиков максимально удобной и результативной. В свою очередь органы местного самоуправления при решении вопросов внутреннего территориального устройства должны исходить из потребностей кочевого населения в обеспечении пастбищами.

Поэтому в региональном законодательстве тех субъектов, на территории которых проживают и ведут традиционное хозяйствование коренные малочисленные народы Севера необходимо при регулировании вопроса об изменении границ муниципальных образований закрепить норму о необходимости обязательного отдельного учета мнения жителей муниципального образования из числа коренных малочисленных народов Севера.

На основании вышесказанного необходимо сделать следующие выводы:

Действующее федеральное законодательство о местном самоуправлении допускает закрепление в субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера различных моделей территориальной организации местного самоуправления.

Благодаря этому в большинстве субъектов Российской Федерации, на территории которых имеются районы проживания коренных малочисленных народов Севера укоренилась так называемая «районная» модель, при которой муниципальные образования в местах проживания этих народов создаются в границах административных районов, что является адекватным кочевому образу жизни малочисленных народов Севера, большинство из которых занимается оленеводством.

Новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» игнорирует особенности тех субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают малочисленные народы, т.к. предписывает создание в каждом субъекте Российской Федерации наряду с районными муниципальными образованиями, еще и поселенческих муниципальных образований, что обязательно ухудшит деятельность муниципалитетов в области поддержки коренных малочисленных народов Севера. Поэтому предлагается внести соответствующие изменения в новую редакцию названного федерального закона, которые бы позволили в наибольшей мере учесть специфику кочевого образа жизни коренных малочисленных народов Севера.

Кроме того, новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит неопределенность при закреплении такого принципа определения границ муниципальных образований как «транспортная доступность до административного центра муниципального образования», который в условиях проживания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера имеет весьма существенную специфику.

Особое внимание законодателя, и главным образом органов, уполномоченных осуществлять муниципальное правовое регулирование должно быть обращено на определение границ муниципальных образований, которые должны устанавливаться с учетом с ареала традиционной хозяйственной деятельности жителей из числа коренных малочисленных народов Севера. С формальной точки зрения - это должно выразиться в особых гарантиях учета мнения той части населения муниципального образования, которая состоит из лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, а с содержательной - органы государственной власти должны учитывать традиционные маршруты каслания и исторические способы маркирования границ родовых территорий.

2.2 Финансово-экономические основы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера

Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения муниципального образования, созданию условий его жизнедеятельности. Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют местный бюджет, муниципальная собственность и имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.

Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры муниципального образования. С точки зрения экономической теории местный бюджет следует рассматривать как «совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти». Как правовая категория местный бюджет представляет форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса). А.Г.Воронин характеризует местный бюджет как план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов. В качестве отличительных признаков местного бюджета как инструмента экономического регулирования в финансово-экономической системе муниципального образования Н.В. Герасименко выделяет: широкую сферу влияния, т.к. бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; высокую степень действенности, обусловленную перераспределительной природой данной экономической категории; гибкость, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития.

Наличие необходимых средств в местном бюджете дает возможность в полном объеме решать вопросы местного значения, которые предусмотрены уставом муниципального образования. Отсутствие же финансовых средств в бюджете муниципального образования делает осуществление местного самоуправления невозможным.

Местный бюджет включает в себя доходную и расходную части. Согласно ч.1 ст.60 Бюджетного кодекса «доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов». В качестве собственных доходов местных бюджетов Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет «местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты» (ч.1ст.7). Для большинства стран мира налоги являются основным источником дохода местных бюджетов, так как по своей природе это платежи, обладающие следующими свойствами: беспричинностью, т.е. отсутствием каких либо конкретных услуг за которые они взимаются; относительной стабильностью и долговременностью; регулярностью платежей.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении провозглашены принципы финансовой самостоятельности органов местного самоуправления (ст.9). Положения статьи 9 Хартии детализированы в ст. 36-39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в ст. 6-8 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные нормы предоставляют органам местного самоуправления право формировать местные бюджеты за счет собственных источников доходов, прежде всего - за счет поступлений от местных налогов и сборов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации доходы местных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие (ст.60), налоговые и неналоговые (ст.61-62). К собственным доходам бюджета относятся: налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации; неналоговые доходы, предусмотренные в абзаце 2-5 п.4 ст.41 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также иные неналоговые доходы; безвозмездные перечисления (ст.45 Бюджетного кодекса). Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов. Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют: собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса; государственная пошлина, за исключением зачисляемой в соответствии со ст. 50 Бюджетного кодекса в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами. В ст.21 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 г. «Об основах налоговой системы Российской Федерации» было предусмотрено 23 вида местных налогов и сборов (сейчас исключен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы). Согласно ч.1 ст.15 Налогового кодекса Российской Федерации перечень местных налогов и сборов ограничен пятью видами: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Доли федеральных или региональных налогов закрепляются за бюджетами муниципальных образований на постоянной основе в порядке, предусмотренном п.5 ст.7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные доходы включают в себя: часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту Российской Федерации; часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства в пределах 10% в среднем по субъекту Российской Федерации; часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту Российской Федерации; не менее 50% налога на имущество предприятий.

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со ст.ст.41-46 Бюджетного кодекса, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленными в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет в соответствии с федеральными законами и законами Российской Федерации; государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Так, самостоятельность бюджета муниципального образования Тазовский район обеспечивается наличием собственных источников дохода, прежде всего - налоговыми платежами. В 1998 году они составили 36,6% от общей суммы доходов, а в 2001 году их доля возросла до 91,3%. Основная роль принадлежит платежам за пользование природными ресурсами, обеспечившим в 1997-2000 г.г. от 30% до 50% доходной части бюджета района. Значительные налоговые поступления обеспечивает подоходный налог с физических лиц, который составил от 23% до 32% за период с 1997-2000 г.г., в бюджете 2001 г. - 27%. Роль федеральных налогов, таких как налог на прибыль и налог на добавленную стоимость в доходной части местного бюджета невелика в связи с неэффективной работой сложившегося к настоящему времени хозяйственного комплекса.

Вместе с тем приведенный пример является скорее исключением из общего правила. Так, в течение 1991г. по 2000 г. в целом по России наблюдалось неуклонное снижение общей доли собственных средств в местных бюджетах с изменением налогового и бюджетного законодательства и в настоящее время составляет в среднем не более 10%. Таким образом, тенденцией развития законодательства является снижение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Так, председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрый отмечает, что принятие Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает «фактическую ликвидацию системы местных налогов и сборов». В частности, с 2001 года, как выше отмечалось, был упразднен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, который в среднем составлял 13-15% собственных налоговых доходов местных бюджетов. В качестве компенсации Федеральным законом «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» представительным органам местного самоуправления было предоставлено право устанавливать ставку по налогу на прибыль в размере до 5%, которые зачисляются в местные бюджеты. Однако, как отмечает В.С. Мокрый: «Поступления от этого источника не компенсирует полностью местным бюджетам выпадение доходов, связанных с упразднением налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Кроме того, нельзя рассчитывать на высокий уровень собираемости налога на прибыль, поскольку введение дополнительной налоговой ставки по нему увеличит налоговую нагрузку на организации».

Практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации показала, что местное самоуправление только тогда является реальным, когда муниципальные образования обладают необходимой финансовой самостоятельностью. И если местный бюджет является в большей своей части дотационным, то ни о какой финансовой самостоятельности речи быть не может. В этом случае в своей работе органы местного самоуправления неминуемо начинают ориентироваться на мнение соответствующих органов государственной власти, от которых зависит выделение финансовой помощи.

Поэтому одним из путей к обретению действительной финансовой самостоятельности муниципальных образований является создание собственной устойчивой экономической основы в виде действующих на территории муниципального образования рентабельных производственных организаций всех форм собственности, прибыль которых является, в том числе, и налоговым источником доходов для местного бюджета. «Только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни муниципального образования и поднять уровень благосостояния населения».

Так, в муниципальном образовании Тазовский район дотации из местного бюджета 2002 года предприятиям традиционного сектора экономики составили 1445 тыс. рублей (дотации на молоко, инвентаризация оленей, доставка дров тундровому населению и т.д.).

На территориях проживания коренных малочисленных народов Севера на сегодняшний день основными видами производственной деятельности являются: добыча полезных ископаемых и традиционное хозяйствование, промыслы коренных малочисленных народов Севера. Конечно же, это не единственные сферы приложения человеческих усилий в местах проживания малочисленных этносов. Существуют также сферы услуг, торговли и др. Однако сами по себе эти сферы муниципальной экономики не приносят существенных доходов местным бюджетам, а если говорить о муниципальных услугах (работа муниципальных учебных заведений, учреждений здравоохранения и т.д.), то данный вид услуг приносит исключительно расходы муниципальному образованию. Достаточно напомнить, что именно за счет местных бюджетов финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов и жилья, на коммунальные услуги.

В муниципальных образованиях, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, одним из приоритетных направлений развития муниципальной экономики должен стать сектор, включающий традиционные отрасли хозяйствования. В законодательстве Российской Федерации не содержится определение понятия «традиционное хозяйствование и промыслы», хотя в правовых нормах имеются упоминания данного понятия. Например, в п.1 ст.1 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» при определении понятия коренных малочисленных народов в качестве признака этих народов указывается сохранение ими традиционного хозяйствования и промыслов. Однако при системном толковании норм действующего законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов можно выделить характерные черты традиционного хозяйствования и промыслов.

Традиционное хозяйствование представляется неотъемлемым элементом традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, под которым в законодательстве понимается способ существования, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, социальной организации, проживания, на самобытных культуре и обычаях, религиозных верованиях. Для традиционного хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера как юридической категории, в таком случае, является свойственным основанное на историческом опыте их предков природопользование, получившее название «традиционное природопользование». Определяется оно как «исторически сложившиеся способы освоения окружающей природной среды на основе долговременного, экологически сбалансированного пользования главным образом возобновляемыми природными ресурсами без подрыва способности к устойчивому воспроизводству и снижения разнообразия природных ресурсов». К таким способам освоения окружающей среды и следует отнести отрасли традиционного хозяйствования и промыслов. Традиционными отраслями хозяйствования коренных малочисленных народов Севера являются оленеводство, охотничий и рыболовный промыслы, сбор дикорастущих растений. В последнее десятилетие получили развитие звероводство, переработка кожевенно-мехового сырья, изготовление сувенирных изделий.

Развитие традиционного хозяйствования, прежде всего, касается тех муниципальных образований, на территории которых хозяйственные организации традиционных отраслей, а также жители, работающие в этих организациях являются основными плательщиками налогов и сборов в местный бюджет. Однако, не меньше в развитии традиционного хозяйствования заинтересованы те муниципальные образования, на территории которых ведут хозяйственную деятельность предприятия топливно-энергетического комплекса и другие добывающие предприятия. Так, в отчете о работе органов местного самоуправления муниципального образования Тазовский район за период с 16 марта 1997 года по 16 марта 2001 года отмечается, что наряду с предприятиями по добыче углеводородов (ООО «Ямбурггаздобыча», ООО «Норильскгазпром» и др.) важное место в экономике района занимают традиционные отрасли хозяйствования - оленеводство, рыбодобыча, охотпромысел. Этими видами деятельности занимаются государственные предприятие «Тазовский рыбозавод» и унитарное муниципальное предприятие «Гыданский рыбозавод», Тазовское муниципальное унитарное сельскохозяйственное предприятие «Тазовск - АГРО», государственное предприятие оленеводческий совхоз «Антипаютинский». В бюджет муниципального образования Тазовский район поступления в виде налогов с предприятий традиционного сектора экономики составляют 7560 тыс.руб, при этом основным налогоплательщиком является Тазовский рыбозавод (4495 тыс. руб.).

Не секрет, что в муниципальных образованиях, на территории которых ведется добыча углеводородного сырья и других полезных ископаемых, часть прибыли от добычи составляет значительную долю в доходной части местного бюджета. Однако запасы полезных ископаемых рано или поздно закончатся. Куда в таком случае будут направлены человеческие усилия? Откуда взяться собственным доходам муниципального образования?

Выход, на наш взгляд, состоит в поддержке развития традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, которые в свое время являлись одним из основных доходов Российской империи посредством сбора ясака с лиц из числа коренных малочисленных народов Севера. При создании необходимых условий ныне убыточные отрасли традиционного хозяйствования могут стать конкурентоспособными, несмотря на пессимистичные утверждения некоторых специалистов, которые полагают, что «рыночная экономика и традиционное хозяйствование не совместимы».

На наш взгляд, плоды традиционного хозяйствования (продукты оленеводства, рыбного и охотничьего промыслов, сбора дикоросов) являются востребованными не только самими коренными малочисленными народами Севера, но и остальной частью населения в Российской Федерации, так как «деликатесную рыбу и мясную продукцию, меховые изделия хороши знают и ценят на Ямале и за его пределами». Кроме того, большим спросом на рынке пользуются панты - молодые неокостеневшие рога северного оленя, использующиеся в медицинской промышленности. Интерес к данной продукции оленеводства отмечался еще в 1910 году «Архангельскими губернскими ведомостями», в которых сообщалось, что появились китайцы - скупщики пантов, которые платили за каждую пару рогов по 10-12 рублей. В связи с этим местные жители удивлялись: «Как это - мясо и шкуру оставляют владельцу да еще такие деньги платят только за маленькие рога!».

Традиционные отрасли должны развиваться и потому, что, как отмечалось выше, жизнь коренных малочисленных народов Севера неразрывно связана с их историческими видами хозяйственной деятельности. Отказ от этой деятельности, как правило, влечет разрыв человека с территорией предков, потерю себя в урбанизированном обществе. В связи с этим В.М.Куриков справедливо отмечает, что экономический уклад непрерывно связан со всеми другими признаками этноса (языком, культурой, традициями). «Стремление привить коренным народам не свойственные им формы хозяйствования и образ жизни ничем хорошим до сих пор не заканчивалось. Многочисленные попытки приводили только к элементам деградации этноса, хотя формально и провозглашалась необходимость сохранения при этом национальной самобытности». Поэтому поддержка традиционных отраслей хозяйствования и промыслов решает два органически связанных между собой вопроса: создание прочной финансово-экономической основы муниципального образования и сохранение коренных малочисленных народов Севера. Важно отметить и то, что вопрос о развитии традиционного хозяйствования является сугубо специфической проблемой развития финансово-экономической основы муниципальных образований, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера.

Поддержка традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера - это деятельность, которая должна осуществляться на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном. В системе действующего в Российской Федерации законодательства имеются нормативно-правовые акты, которые призваны стимулировать традиционное хозяйствование.

Концептуально роль органов местного самоуправления в развитии традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера видится в том, что органы местного самоуправления должны являться центральным субъектом реализации государственной политики в области развития названных отраслей, а также в проведении органами местного самоуправления целостной местной политики, направленной на поддержку традиционного хозяйствования и промыслов.

Говоря о правовой основе деятельности органов местного самоуправления в области развития традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера следует отметить, что имеются отдельные нормы в федеральном законодательстве позволяющие осуществлять поддержку данных отраслей на муниципальном уровне. Так, ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет требование к содержанию устава муниципального образования в части регулирования вопросов организации местного самоуправления, обусловленных компактным проживанием на территории муниципального образования коренных (аборигенных) народов (п.14 ст.8). Если учесть, что традиционное хозяйствование - это неотъемлемая часть жизни малочисленных народов, то вполне правомерно установление в уставе муниципального образования мер поддержки этих отраслей в ходе осуществления местного самоуправления. Кроме того, законодательную основу полномочий по муниципальной поддержке традиционных отраслей хозяйствования закладывает ст.7 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», в соответствии с которым Органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и в пределах своих полномочий вправе:

- выделять из местных бюджетов средства на оказание финансовой помощи на социально - экономическое и культурное развитие малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов;

- принимать участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;

- принимать нормативные правовые акты о социально - экономическом и культурном развитии малочисленных народов, а также о защите их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации также предоставляет возможности создания финансово-экономической основы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, направленной на поддержку традиционных отраслей хозяйствования. Так, ч.1 ст.85 Бюджетного кодекса предусматривает в качестве вопросов, финансируемых совместно Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями поддержку отраслей сельского хозяйства, к которым можно отнести (хотя и не все) отрасли традиционного хозяйствования, развитие рыночной инфраструктуры, обеспечение охраны и воспроизводства природных ресурсов, без которых невозможно традиционное хозяйствование, развитие национальных отношений.

Между тем, в законодательстве и практике его реализации роль органов местного самоуправления в поддержке традиционных отраслей хозяйствования четко не определена. Поэтому зачастую возникают случаи неправомерного вмешательства в экономическую сферу деятельности органов местного самоуправления путем закрепления обязательного участия муниципальных образований в реализации федеральных программ без гарантий финансирования этого участия.

Ситуация осложняется и тем, что до сих пор отсутствует комплексный федеральный нормативно-правовой акт, гарантирующий поддержку развития традиционных отраслей хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Поэтому, на наш взгляд, необходимо принятие Федерального закона «Об основных направлениях поддержки развития традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера».

Этот нормативно-правовой акт своей юридической силой повысит социальную значимость поставленной проблемы. Кроме того, в отличие от других указанных выше нормативно-правовых актов предложенный федеральный закон подробно и комплексно урегулирует основные направления поддержки развития традиционных отраслей хозяйствования малочисленных народов, закрепит основные функции различных органов власти в этой сфере, и главное - четко разграничит компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти в этой сфере, а также определит роль органов местного самоуправления в решении указанных проблем.

Кроме того, роль органов местного самоуправления в решении проблем традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера будет более четкой, если соответствующими федеральными и региональными законами в качестве отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления будут переданы права и обязанности по планированию, реализации конкретных мероприятий и контролю за соблюдением действующего законодательства в области поддержки развития традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера. Вместе с передачей отдельных государственных полномочий законами, как это предписано Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти должны передаваться соответствующие финансовые и материальные средства. Аргументом в пользу такого вывода является то, что существующая система поддержки традиционных отраслей хозяйствования, основанная на принятии и реализации федеральных и региональных программ, как правило, дает сбои.

Типична в этом плане судьба Государственной программы развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 г.г. Фактически в 1991-1995 г.г. было выделено средств (в процентах от потребности): в 1991 году - 30%; в 1992 году - 17%; в 1993-1994 годах - 4%; в 1995 году - 2%. Реализация более поздних федеральных программ не изменила ситуации. Так в ходе осуществления Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года» в Ханты-Мансийском автономном округе финансирование выглядело следующим образом: 1995 год - 99%; 1996 год - 8 %; 1997 год - 1%; 1998 год - 2%.

Показатели исполнения государственных программ развития коренных малочисленных народов Севера говорят о том, что органы государства, принимая ту или иную программу фактически не несут ответственность за ее исполнение. Поэтому передача обязанностей по исполнению государственных программ органам местного самоуправления в порядке передачи отдельных государственных полномочий может улучшить исполнение этих программ. Однако вместе с тем необходимо более детально урегулировать вопросы передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Такие нормы имеют место в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Помимо вышесказанного, на законодательном уровне необходимо гарантировать компенсацию из федерального бюджета расходов предприятий традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, связанных с социальными выплатами работникам этих предприятий в связи с работой в условиях Крайнего Севера (районный коэффициент и северные надбавки). Практика показывает, что именно социальные выплаты лицам, работающим в условиях Крайнего Севера, гарантированные трудовым законодательством и выплачиваемые предприятиями традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, во многом делают нерентабельной продукцию данных предприятий.

Предлагается, помимо этого, создать региональные фонды поддержки традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера. Средства таких фондов можно было бы использовать в исключительных случаях, угрожающих дальнейшему развитию указанных отраслей хозяйствования (при массовом падеже оленей и т.д.)

Местная же политика в области поддержки развития традиционных отраслей хозяйствования и промыслов видится в реализации муниципальных программ, направленных на решение комплекса проблем, возникающих в деятельности оленеводческих, рыболовных, звероводческих и других организаций традиционных отраслей хозяйствования и промыслов. Сравнения ради, необходимо отметить, что органы местного самоуправления более ответственно, чем органы государственной власти относятся к исполнению, принятых муниципальных программ поддержки. Так, в муниципальном образовании Тазовский район, учтенные в районном бюджете за 2001 год Программа развития сельского хозяйства была профинансирована на 99%, Программа поддержки социально-экономического развития коренных малочисленных народов - на 100%.

Осознание того, что перед муниципальной властью в районах проживания коренных малочисленных народов Севера стоят специфические задачи имеет место в муниципальных образованиях Ямало-Ненецкого автономного округа. Например, необходимость широкого применения муниципальной власти в решении указанных проблем доказывает опыт муниципального образования Тазовский район, где на сегодняшний день принята и действует система нормативно-правовых актов, включающая долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные муниципальные программы, направленные на совершенствование всей системы местного самоуправления адекватно наличию в национальной структуре населения муниципального образования жителей из числа коренных малочисленных народов Севера.