Таким образом, аборигеном Аляски гражданин США может быть признан либо в силу кровного родства с лицом из числа коренных народов, либо по признаку проживания в аборигенном поселении или состоянии в аборигенной группе и при наличии родителей проживающих или при жизни проживавших вместе с аборигенами.

Интересным представляется способ определения тех, кто является представителями коренных народов Норвегии - саами. В частности, в соответствии с § 2-6 Закона о саами № 56 от 12 июня 1987 года «саами признаются все лица, предоставившие декларацию о том, что они считают себя саами и которые или а) используют язык саами в качестве родного языка, или б) имеют или имели родителя или бабушку, дедушку, родным языком которых являлся саами». Поэтому в Норвегии за основу отнесения лица к коренным народам взято комплексное основание, включающее в себя юридически оформленное заявление лица о самоидентификации себя с саами и этнические признаки данного народа, выраженные в национальном языке или кровнородственной связи с представителями саами.

Решение вопроса относимости отдельного человека к малочисленным народам возможно путем предоставления доказательств своей национальной принадлежности, т.к. «национальность - явление, определяемое совокупностью ряда факторов, прежде всего языком, приверженностью к традициям и культуре определенного народа. Это самоидентификация человека, связанная с осознанием им принадлежности к тому или иному народу (этносу)».

Данный подход достаточно сложно реализовать в настоящее время, поскольку в основном документе, удостоверяющем личность - паспорте гражданина Российской Федерации, не предусматривается запись, указывающая на национальность гражданина. Попытки закрепить в региональном законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации возможность внесения сведений о национальности в общегражданский паспорт не увенчались успехом. Так, определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации №20Г - 01-14 указывается на недопустимость внесения в паспорт гражданина Российской Федерации сведений, которые не предусмотрены действующим законодательством. В Положении о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 8.07.1997 г. (с изм. от 25.09.2001, 5.01.2002) устанавливается исчерпывающий перечень сведений и отметок, которые могут иметь место в российском паспорте, при этом, национальность гражданина в перечне сведений и отметок отсутствует (п.п.4, 5). Важно отметить, что п.6 Положения прямо запрещает вносить в паспорт иные сведения и в случае нарушения этого запрета паспорт будет признан недействительным.

Положения указанных правовых актов в полной мере соответствуют Конституции Российской Федерации, которая определение свей национальности закрепляет в качестве основного права каждого человека (ч.1 ст.26). Однако, если в период действия советских конституций и законодательства о гражданстве не составляло труда определить национальность гражданина, то сегодня отсутствует общераспространенная юридическая форма закрепления национальной принадлежности. Какой орган государственной власти или местного самоуправления вправе выдать любому желающему справку о национальной принадлежности лица? По действующему законодательству такого органа нет. Исключение составляет суд, который в порядке гражданского судопроизводства вправе устанавливать юридически значимые факты, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение личных или имущественных прав граждан (ч.1 ст.264 ГПК РФ). Поскольку право на определение и указание своей национальности относится к числу личных прав, то в судебном порядке возможно установление национальной принадлежности.

На наш же взгляд, принадлежность лица к числу коренных малочисленных народов Севера не должна являться основополагающим критерием для распространения в отношении него гарантий, принадлежащих коренным малочисленным народам Севера. Поскольку на практике традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы свойственны в подавляющем числе случаев именно лицам, которые генетически связаны со своим малочисленным народом. Поэтому достаточно того, чтобы житель муниципального образования, ведущий традиционный образ жизни обратился с письменным заявлением к соответствующему органу о своей принадлежности к малочисленному народу. Главное в данном случае - это необходимость доказать то, что гражданин в действительности ведет традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы. Подтверждением тому являются результаты социологического исследования, проведенного автором, которые говорят о том, что большая часть респондетов (50%) во главу угла при идентификации лиц из числа коренных малочисленных народов Севера ставят именно фактическое ведение ими традиционного хозяйствования.

Поэтому, представляется, что механизм реализации федерального и регионального законодательства о правах коренных малочисленных народов Севера, в том числе и права на осуществление местного самоуправления, нуждается в дополнении правовыми нормами, четко регламентирующими вопрос определения индивидуальных субъектов - обладателей прав коренных малочисленных народов Севера.

Еще одним, требующим нормативного определения, является понятие «места компактного проживания коренных малочисленных народов Севера». Это понятие употребляется относительно коренных малочисленных народов Севера в связи с реализацией некоторых прав. Например, ст.11 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» допускает создание органов территориального общественного самоуправления коренных малочисленных народов только в местах их компактного проживания. Согласно ст.11 ФЗ от 19.06.1996 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» (в ред. от 02.01.2000 г.) бюджетные ассигнования предусматриваются на строительство жилья, объектов здравоохранения, культуры, образования и коммунально-бытового назначения в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера и др.

В русском языке слово «компактный» означает «плотный, без промежутков». Компактное проживание коренных малочисленных народов Севера означает, таким образом, достаточно «плотное» их проживание. Другими словами, места компактного проживания коренных малочисленных народов Севера предполагают высокую плотность коренного населения среди остального населения, проживающего в определенной местности.

Между тем, властеотношения, коими выступают отношения по решению вопросов местного значения, не допускают неопределенности в определении субъектов, участвующих в осуществлении власти. В противном случае власть может утратить свойство легитимности. Понятие же «места компактного проживания» не определяет конкретного количества жителей из числа коренных малочисленных народов Севера, а также расстояния их проживания между собой с тем, чтобы такое проживание можно было считать «компактным». В связи с этим, при реализации норм, предусматривающих отдельные права лицам из числа коренных малочисленных народов Севера только в местах компактного проживания этих народов, предлагается руководствоваться Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.1993 г. «О перечне районов проживания коренных малочисленных народов Севера», где предельно четко обозначены местности, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера. Таким образом, специальные гарантии участия в осуществлении местного самоуправления будут распространяться лишь в отношении жителей из числа коренных малочисленных народов Севера, проживающих в муниципальных образованиях, территория которых включается в перечень районов проживания коренных малочисленных народов Севера, утвержденных указанным выше Постановлением Правительства Российской Федерации.

Участие в осуществлении местного самоуправления жителей из числа коренных малочисленных народов Севера обусловлено общими, отмеченными выше, требованиями к субъекту местного самоуправления (наличие избирательных прав). Но в то же время, данные субъекты местного самоуправления занимают особое место в системе субъектов местного самоуправления, которое предполагает создание специальных условий их участия в местном самоуправлении.

Специфическое место коренных малочисленных народов Севера, являющихся жителями муниципального образования, в системе субъектов местного самоуправления представителей обусловлено следующими обстоятельствами.

Первое обстоятельство состоит в том, что местное самоуправление для коренных народов, в отличие от других национальностей, является одним из способов сохранения себя как самобытных участников общественно-политической, социально-культурной и экономической сфер жизни общества. Местное самоуправление как особая разновидность властной деятельности призвано содействовать решению многих специфических проблем малочисленных народов.

Другое обстоятельство, определяющее особое место представителей коренных народов в системе субъектов местного самоуправления выражается в том, что участие коренных народов в местном самоуправлении более затруднительно, по сравнению с остальной частью населения муниципального образования.

Дело в том, что коренные малочисленные народы Севера большей своей частью стремятся к продолжению вековых традиций своих предков в области хозяйствования, основой которого является оленеводство. Как справедливо отмечает Ф.М. Подкорытов, «оленеводство является древнейшим традиционным занятием коренного населения». Причем «именно оленеводство обеспечивало тот уровень экономической и социальной автономии, который позволял коренным жителям не только обходиться без цивилизованной поддержки, но и пытаться противостоять ей». Важно отметить, что «северные олени удерживаются в стадах благодаря развитому инстинкту стадности, система их выпаса основана на использовании естественной кормовой базы, не окультивированной человеком. Эти факторы обусловили кочевую форму хозяйства. Оленьи стада, а с ними и их владельцы, не могли долго задерживаться на одном месте; использовав запасы кормов на одном участке, они переходили на другой, причем маршруты кочевий и места выпаса для каждого хозяйства сложились в определенную систему родового или общинного землепользования». Более того, по словам Г.П. Харючи, согласно ценностным установкам, даже каждый «сидячий» тундровой промысловик, не имеющий возможности кочевать, всегда стремился «подняться на каслание», т.е. нарастить поголовье оленей, сделаться оленеводом и жить «настоящей жизнью».

Поэтому коренные малочисленные народы Севера, сохраняющие традиционный образ жизни, проживают, как правило, на значительном расстоянии от населенных пунктов - мест нахождения органов местного самоуправления или их территориальных подразделений. Так, А. Ёсида отмечает относительно гыданских ненцев, что поселок для них остается «инокультурным, инородным пространством, символом иной жизни, иного мира». Следовательно, повседневное взаимодействие данной части населения муниципального образования с органами местного самоуправления является невозможным. Между тем, именно через органы местного самоуправления решается основная масса вопросов местного значения.

По причине отдаленного нахождения от населенных пунктов определенной спецификой обладает и непосредственное участие коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления. Например, весьма сложно использовать такую форму непосредственного осуществления местного самоуправления как собрание (сход) граждан, так как кочующая по тундре часть населения муниципального образования рассредоточена в небольших группах (как правило, семьях), то возникают сложности при информировании о месте и времени собрания (схода) граждан. Проблема информирования жителей муниципального образования, ведущих традиционный образ жизни, затрудняет реализацию и других форм непосредственного осуществления местного самоуправления. Так, на муниципальных выборах и местном референдуме особые сложности возникают на стадии проведения агитации. Многие жители не имеют достаточной информации о кандидатах или о сути вопросов, выносимых на референдум.

Специфика коренных малочисленных народов Севера как субъекта местного самоуправления состоит также и в том, что у данных народов имеется многовековой опыт традиционной самоорганизации, форм и методов решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности. Поэтому традиции самоуправления коренных малочисленных народов Севера не могут не учитываться и при организации местного самоуправления в местах их проживания.

Нельзя не отметить и то обстоятельство, что в демократических условиях власти большинства, установившихся в Российской Федерации, коренные народы зачастую остаются в меньшинстве по объективным причинам (в силу своей малочисленности). Поэтому без принятия специальных мер, обеспечивающих учет мнения жителей муниципальных образований из числа коренных малочисленных народов Севера при решении вопросов местного значения, интересы малочисленных народов в отдельно взятом муниципальном образовании могут игнорироваться большинством населения.

Особое значение при решении проблемы гарантирования прав коренных малочисленных народов Севера на осуществление местного самоуправления имеет вопрос о том, могут ли коренные народы в отличие от большинства населения муниципального образования рассчитывать на предоставление специальных гарантий на учет их национальной специфики при организации местного самоуправления. Не будет ли предоставление гарантий ущемлением прав указанного большинства и, соответственно, принципа равноправия, закрепленного ст.19 Конституции Российской Федерации?

При ответе на этот вопрос представляется необходимым присоединиться к высказыванию Н. Кочетыговой, которая утверждает, что «протекционизм со стороны государства в отношении коренных малочисленных народов призван уравнять гарантированность прав их представителей с остальным населением страны и вызван объективно существующим неравенством социальных условий жизни, в котором они находятся». Так в Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7.03.2000 г. особо отмечается, что ограниченные ресурсы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации сузили возможности государственной поддержки, предоставляемой коренным малочисленным народам Севера, в этих условиях необходимо создание условий для саморазвития и самообеспечения коренных малочисленных народов Севера в местах компактного проживания.

Допустимость особого положения коренных малочисленных народов Севера при осуществлении местного самоуправления вполне вписывается и в существующую систему существующих представлений о принципе равенства. Так, еще в начале ХХ века П. Новгородцев утверждал, что «современный либерализм стремится продолжить принцип равенства в сферу уравнения социальных условий жизни». Сегодня недостаточно декларировать равные возможности для осуществления местного самоуправления представителям различных национальностей, а необходимо еще и создать правовые и организационные условия для того, чтобы эти возможности стали действительно равными.

Указанные выше обстоятельства, обусловившие необходимость предоставления коренным малочисленным народам Севера особых гарантий специально оговариваются и в некоторых нормативно-правовых актах. Например, в ч.2 ст.6 Закона Республики Саха (Якутия) от 24.041997 г. «О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера» подчеркивается, что законами Республики Саха (Якутия) коренным малочисленным народам Севера могут предоставляться дополнительные права и льготы, без ущемления прав и законных интересов других народов, как необходимая временная мера для национального возрождения, сохранения и развития этих народов.

Как видим, закон Республики Саха (Якутия) рассматривает вопрос о предоставлении гарантий коренным малочисленным народам Севера в единстве с вопросом о правах других народов. Оговорка о том, что предоставление гарантий коренным малочисленным народам не должно порождать ущемление прав и законных интересов других народов, а также указание на временный и вынужденный характер предоставления гарантий должны, на наш взгляд, рассматриваться как дополнительный аргумент правомерности создания специальных гарантий прав малочисленных народов.

Специальное гарантирование прав коренных малочисленных народов Севера обусловлено и сложившейся глобальной дифференциацией различных народов, которая обусловлена доминирующей сегодня философией «общества потребления». Как справедливо отмечает вице-президент Академии геополитических проблем, генерал-полковник Л.Ивашов, «Отсутствие у западной цивилизации альтернативы нынешнему образу жизни неизбежно приведет к глобальному противоборству. Одни будут бороться за сохранение сложившегося образа жизни, другие - за достижение более высокого уровня потребления, третьи - просто за выживание». Для коренных малочисленных народов Севера сохранение традиционного образа жизни является обязательным условием их выживания. Поэтому полагаем совершенно справедливым предоставление этим народам специальных гарантий, обеспечивающих их сохранение.

Кроме того, на закрепление особых гарантий участия в осуществлении местного самоуправления представители коренных малочисленных народов могут рассчитывать исходя из национального суверенитета данных народов. Так, профессор Л.М. Карапетян отмечает, что «при этническом подходе национальный суверенитет рассматривается как право этнической общности на самосохранение, вплоть до выбора политического устройства; это право «коренной нации» на самоопределение». Именно в этом смысле рассматривается национальный суверенитет ч.3 ст.5 Конституции РФ, которая в качестве принципа федеративного устройства и основы конституционного строя закрепляет принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Закрепление права народов на самоопределение влечет признание того, что «суверенное государство-нация, как правило, объединяет различные народы (этносы), проживающие на определенной территории или в разных его регионах. Они являются носителями государственного суверенитета, но в то же время обладают «локальной» суверенностью, тем более, если имеют в его составе (государства-нации) свое национально-государственное или национально-территориальное образование». Такая «локальная» суверенность, на наш взгляд, позволяет субъектам Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, при законодательном регулировании вопросов организации местного самоуправления, исходя из общих принципов, отражать в региональном законодательстве национальную специфику осуществления местного самоуправления. Это следует и из положений п.«н» ст.72 Конституции Российской Федерации, относящих к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления.

1. Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что коренные малочисленные народы Севера в системе субъектов местного самоуправления представлены в виде части населения муниципального образования, состоящей из жителей из числа коренных малочисленных народов Севера, которым присущи общие признаки субъекта местного самоуправления, а также специфические особенности, обусловленные принадлежностью к малочисленному народу.

2. Особое место жителей из числа коренных малочисленных народов Севера в системе субъектов местного самоуправления предполагает, что при правовом регулировании организации местного самоуправления в местах проживания этих народов, следует учитывать специфические задачи, стоящие перед муниципальной властью по обеспечению прав данных народов, а также естественные сложности, затрудняющие полноценное участие коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления.

3. Закрепление особенностей организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера в федеральном и региональном законодательстве соответствует конституционному принципу равноправия и конституционному разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

1.2 Условия, оказывающие влияние на особенности организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера

Для выработки рекомендаций и предложений по совершенствованию системы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, прежде всего, необходимо выявить те условия, которые отличают специфику муниципалитетов, на территории которых живут и ведут традиционный образ жизни и хозяйствование коренные малочисленные народы от муниципальных образований, где данных народов нет.

На наш взгляд, следует выделить две группы условий, которые должны быть учтены при организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

Первая группа состоит в том, что коренные малочисленные народы Севера по сравнению с другими этносами находятся в более неблагополучном социально-экономическом положении, улучшение которого немыслимо без участия муниципальных образований. Это, в частности, следует из положений ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который особо указывает на необходимость участия муниципальных образований в защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (ст.6).

Вторая группа условий, которые должны учитываться при организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера включает в себя традиции и обычаи коренных малочисленных народов, без учета которых местное самоуправление не сможет стать для этих народов естественным и привычным способом решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения.

Специфические проблемы коренных малочисленных народов Севера получили свое подтверждение на нормативном уровне. В частности, Федеральной целевой программой развития коренных малочисленных народов Севера до 2011 года, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27.07.2001 г. (с изм. и доп.) отмечается, что к важнейшим хозяйственным проблемам, требующим безотлагательного решения, относится, прежде всего, развитие традиционных отраслей хозяйствования (оленеводства, охотничьего и морского зверобойного промыслов, рыболовства и др.), которые не выдерживают рыночной конкуренции и переживают глубокий кризис.

Констатируется, что убыточной стала даже некогда рентабельная отрасль - оленеводство, рассматривавшаяся ранее как одна из самых доходных. Это, на наш взгляд, во многом связано с тем, что с каждым годом увеличивается несоответствие между емкостью оленьих пастбищ и фактическим поголовьем оленей, выпасаемых на них. Так, фактическое поголовье оленей в Ямало-Ненецком автономном округе еще в 1995 г. превышало предельную оленеемкость пастбищ на 110 тыс. голов. Связано это, прежде всего, со все большим сокращением количества пастбищ из-за увеличения площадей, на которых ведется добыча углеводородного сырья. При этом «вопрос выпаса особенно беспокоит оленеводов старшего поколения, его считают одной из главных проблем: пастбища истощаться, и тогда не будет ни оленей, ни людей в тундре».

Сегодня во многих муниципальных образованиях предприятия традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера из-за неспособности развиваться самостоятельно переводятся в разряд муниципальных унитарных предприятий. Тем самым муниципалитеты сознательно берут на себя бремя забот по сохранению этих хозяйств. Однако, очевидно, что подобные шаги нуждаются в поддержке со стороны государства в виде налоговых и других льгот.

Принятие действенных мер в этом направлении со стороны государства во многом явилось бы признанием того, что жители муниципальных образований из числа коренных малочисленных народов Севера являются особыми субъектами местного самоуправления, а финансово-экономическая основа муниципальных образований, на территории которых проживают малочисленные народы, должна значительно отличаться от финансово-экономической основы муниципалитетов, на территории которых малочисленные народы не проживают.

В результате промышленного освоения Севера нарушился экологический баланс территорий проживания коренных народов. Непоправимый урон окружающей среде наносит загрязнение ее отходами нефтяных и газовых промыслов. На сегодняшний день наблюдается сокращение территорий природопользования коренных малочисленных народов. Так, по данным Комитета по делам коренных малочисленных народов Севера администрации ХМАО по округу на 1.01.1999 год было закреплено 465 родовых угодий, общей площадью - 14154,8 га (что на 385, 8 га меньше чем в 1998 году). Как утверждает А.Н.Гулевский: «Тюменский Север в последние десятилетия и сейчас является, буквально, зоной экологического бедствия. Неразумные работы нефтегазодобывающей промышленности превратили ряд территорий, ценнейших для введения северных отраслей хозяйства, в пустыни. Почти уничтожен Ямал, на очереди - Гыдан и территории сопредельные с Таймыром».

Промышленное освоение Севера заметно сказалось на демографической структуре коренных народов. Например, доля коренного населения в общей численности населения Ханты-Мансийского автономного округа постоянно сокращается. В частности, доля хантов в округе составляла 9,2% - в 1959 году, 4,5% - в 1970 году, 2% - в 1979 году и 0,92% - в 1989 году. За последние 30 лет доля хантов в округе уменьшилась в 10 раз, доля манси - в 9 раз.

Кризисное состояние традиционных отраслей хозяйства приводит к обострению социальных проблем.

В последние годы наблюдается резкое снижение занятости коренных народов и, как следствие, уровня их жизни. Ухудшаются жилищные и социально-бытовые условия жизни коренных народов. Жилищный фонд в селах в основном ветхий и в большинстве без водоснабжения, канализации и инженерных сетей. Особую актуальность для коренных народов представляет создание нормальных условий жизни на маршрутах кочевий.

Происходит неуклонное ухудшение состояния здоровья коренных народов. Как было отмечено на Всероссийском Конгрессе коренных малочисленных народов, состоявшемся в декабре 1999 года, уровень заболеваний в расчете на 1 тыс. жителей по районам проживания коренных малочисленных народов Севера по сравнению с 1995 годом повысился по 11 из 14 основных групп болезней в 19 из 27 северных территории России.

Наблюдается также снижение уровня общего и профессионально-технического образования коренных народов. Существующая сеть общеобразовательных учреждений не обеспечивает потребности коренных народов в образовании. Во многих районах проживания этих народов сохраняется проблема доступности школьного образования для детей, проживающих в тундре. Поэтому органам местного самоуправления составляет не мало труда доставить детей из тундры в школы. Школы, кроме того, испытывают недостаток педагогических кадров, не укомплектованы учебной и учебно-методической литературой. В ряде районов проживания коренных народов отсутствуют средние специальные учебные заведения с ориентацией на подготовку специалистов для традиционных отраслей хозяйствования и промыслов.

Продолжается разрушение национальной культуры, традиций, обычаев и других важнейших составляющих культурного и духовного развития коренных народов. Уменьшается сеть культурно-просветительных учреждений, в том числе передвижных. Как утверждает Головнев А.В. «с 60-х гг. вследствие кампании индустриализации и массового наплыва пришлого населения началась люмпенизация северян, утрата ими традиционных знаний, национального достоинства». Хотя на советском этапе развития коренных малочисленных народов Севера властвовали утверждения, что именно в годы советской власти данные народы «прошли огромный путь в своем развитии, преодолев пережитки патриархально-феодальных отношений».

Указанные выше проблемы не могут быть решены в полном объеме без участия органов местного самоуправления и населения муниципальных образований. Поэтому очевидным является то, что местное самоуправление в местах проживания коренных малочисленных народов Севера должно быть организовано адекватно этим проблемам. Следовательно, негативные условия, в которых пребывают на сегодняшний день коренные малочисленные народы Севера, являются и условиями, влияющими на организацию местного самоуправления.

Опыт организации муниципальной власти в районах проживания коренных малочисленных народов Севера показывает, что местное самоуправление может и должно принимать активное участие в решении насущных проблем, которые стоят сегодня перед коренными этносами Крайнего Севера. Впрочем, решение этих проблем зависит от того, насколько эффективно работает вся система местного самоуправления, включая формы непосредственного решения населением вопросов местного значения и деятельность органов местного самоуправления. Для этого, необходимо подчинение финансово-экономической, территориальной, организационной основ местного самоуправления одной из ключевых целей, стоящих перед муниципальным образованием - решению проблем, создающих угрозу сохранению и прогрессивному развитию коренных малочисленных народов Севера. Жизнь показывает, что это не возможно без активного участия в местном самоуправлении самих жителей из числа коренных малочисленных народов Севера. Для этого при организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера необходим учет условий, условно отнесенных нами во вторую группу.

Как указывалось выше, второй группой условий, оказывающих влияние на особенности организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера являются местные традиции, весьма отличающиеся от местных традиций других муниципальных образований.

Общим требованием к организации местного самоуправления в Российской Федерации является учет исторических и иных местных традиций. Это требование закреплено в ч.1 ст.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данное требование обусловлено необходимостью создать в каждом муниципальном образовании такую систему местного самоуправления, которая бы основываясь на единых федеральных правовых принципах и нормах регионального законодательства, в то же время соответствовала бы сложившимся устоям населения и позволяла бы сохранять и развивать эти устои.

Это нужно для того, чтобы обеспечить максимальную эффективность местного самоуправления, о которой не может быть и речи, если реализация муниципальной власти не будет отражать местную специфику, т.е. если отдельные местные проблемы будут игнорироваться в ходе местного самоуправления. Это необходимо и для того, чтобы сделать муниципальную власть наиболее доступной властью для каждого жителя муниципального образования, обладающего правом на участие в местном самоуправлении, что не возможно без учета тех исторических, привычных для населения муниципального образования форм совместного участия в решении коллективных, касающихся всего населения вопросов. В то же время именно местное самоуправление, которое позволяет максимально учесть специфику локальных территорий, является, на наш взгляд, наиболее подходящей формой учета исторических традиций коренных малочисленных народов, т.к. и сами малочисленные народы представляют собой отличающиеся разнообразием особенностей образа жизни и исторических традиций этнические общности.

Во-первых, в науке существует условная градация коренных малочисленных народов на несколько групп: 1) относительно крупные этнические общности, имеющие свои автономии - коряки, чукчи, эвенки, ханты, манси, ненцы и др.; 2) значительные по численности народы, расселенные дисперсно - нанайцы, нивхи, эвены и др.; 3) малочисленные народы, входящие в северные автономные округа - энцы, нганасаны и др.; 4) малочисленные народы, живущие компактно или дисперсно за пределами автономных округов - саамы, кеты, юкагиры и др.

Во-вторых, внутри разных народов происходят различные этнические процессы. Например, традиционно, такой народ как коряки подразделялся на две большие группы - кочевых оленеводов и береговых оседлых рыболовов и морских зверобоев. В каждой группе было свое самоназвание, наблюдались значительные особенности в материальной и духовной культуре. Очевидно, что учесть нюансы культурных, хозяйственных и иных различий населения различных территорий единая система управления на местах не способна.

Чтобы понять особенности исторических и других местных традиций населения муниципальных образований в местах проживания коренных малочисленных народов Севера следует определить, что в общем понимается под традициями.

В русском языке под традициями понимают то, что перешло от одного поколения к другому, что унаследовано от предшествующих поколений. Традиции отождествляются с обычаями.

В специальных этнологических исследованиях «традиция» понимается в самом широком смысле как закрепленные в коллективной памяти (т.е. в сознании представителей старших демографических когорт населения, к которым принадлежат физически сформировавшиеся половозрелые особи с устоявшейся психикой, чувством ответственности за потомство и жизнестойкость группы) стереотипы действий и поведения, отношений и оценок их, определяющие весь цикл жизнедеятельности компактного коллектива, группы, этноса.

Традиция, таким образом, представляет собой определенную модель поведения в тех или иных условиях, свойственную социальной общности. Как справедливо отмечает И.В. Суханов «Система обычаев и традиций любого народа - результат его воспитательных усилий в течение многих веков. Через эту систему каждый народ воспроизводит себя, свою духовную культуру, свой характер и психологию в ряду сменяющих друг друга поколений». Именно поэтому этнографы понимают под этнической традицией «вид преемственности группового опыта, вид устойчивых явлений общественной жизни». При этом важно иметь в виду, что «обычаи и традиции выполняют две социальные функции: быть средством стабилизации утвердившихся в данном обществе отношений и осуществлять воспроизводство этих отношений в жизни новых поколений». Еще одно свойство традиций (особенно это касается этнических традиций) на которое обращают внимание ученые, состоит в том, что, являясь «некодифицированными нормами», традиции имеют неформальный характер. «Неформальный характер - одна из важнейших особенностей этнокультурных традиционных норм, и именно он служит одной из основных предпосылок их исторического воспроизводства. Нормы эти могут самовоспроизводиться уже благодаря тому, что их нельзя отменить», - утверждает Э.И. Паин.

Исходя из сказанного о традициях, важно, на наш взгляд, обратить внимание на то, что, несмотря на существование различного рода традиций в социальных общностях, если в социальной структуре имеют место национальные особенности, то игнорировать национальные традиции недопустимо. Поэтому в муниципальных образованиях, на территории которых издавна проживают коренные малочисленные народы Севера, традиции этих народов необходимо учитывать в качестве условий, оказывающих влияние на организацию местного самоуправления. Такого мнения придерживаются и специалисты в области организации местного самоуправления. В частности, в ходе проведенного диссертантом социологического исследования выяснилось, что 53% экспертов полагают необходимым учитывать национальный состав населения муниципального образования при организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

Можно также утверждать, что традиции коренных малочисленных народов Севера тесно вплетены в ткань местных традиций населения тех муниципальных образований, территории которых отнесены к местам проживания данных народов.

Это относится к традициям хозяйственной деятельности, из которой берут свои начала традиции культуры коренных этносов. Особенно это касается традиций социальной организации коренных малочисленных народов Севера, для которой исторически были свойственны самоуправленческие начала. Однако какова специфика традиционного самоуправления у коренных этносов Севера невозможно понять без рассмотрения истории становления самоуправленческих традиций данных народов. Кроме того, учитывая неписаный характер традиций, представляется невозможным их понимание без выявления особенностей исторической трансформации.

Необходимо оговориться, что традиции самоуправления всех коренных этносов рассмотреть невозможно в одном диссертационном исследовании, поэтому предлагается проследить ход истории становления самоуправления на территориях традиционного проживания ямальских ненцев. В то же время именно у ненецкого народа до сих пор сохранилось глубокое уважение к историческим традициям. Так ненецкая народная заповедь гласит: «Если ты соблюдал традиции народа и наказы предков, то старость не страшна: ты будешь жить в достатке и у тебя будет много друзей».

После окончательного присоединения севера Сибири к России, которое произошло в конце XVI - начале XVII в.в., в истории развития самоуправления у коренных малочисленных народов России можно выделить три основных периода: дореволюционный, советский и постсоветский.

В дореволюционном периоде можно выделить следующие этапы развития самоуправления у коренных малочисленных народов в России:

первый этап - (начало XVIIв. по начало XIXв.);

второй этап - (начало XIXв. по 1917г.).

На первом этапе царское правительство не вмешивалось в общественные отношения коренных народов, предоставив им право жить по своим обычаям. По этому поводу А.Ю.Конев пишет: «На данном этапе первичное звено управления коренным населением не было унифицировано, оно впитало в себя все многообразие этносоциальной организации аборигенов, включало его общественные институты, которые сохраняли значительную самостоятельность в своем функционировании». Придерживаясь так называемой «политики невмешательства» правительство сохраняло старый способ производства коренных малочисленных народов и существовавшие у них формы управления.

Проводимая царским правительством политика по отношению к коренным народам Севера, по мнению О.Д.Максимовой, оправдывала себя с экономической точки зрения. Так, в 1660 году от продажи сибирской «мягкой рухляди» (пушнины) в государственную казну поступило более 600 тыс.руб., а доходы России из других источников составили 1 млн. 311 тыс.руб.

В XVII веке основной общественной единицей у ненцев (старое название ненцев - самоеды) был род. Род - это группа кровных родственников, происходящая от одного реального (исторического) или легендарного предка. Социальная организация ненцев базировалась на существовании двух первоначальных родов - самодийского рода Харючи и восходящего к аборигенам рода Вануйта. Первые достоверные сведения по родовому составу обдорских ненцев, куда входили и ненцы Ямала, содержатся в «Книге обдорской самоеди» 1695г. Из перечисленных здесь родов к фратрии (первоначальному роду) Харючи относятся собственно Харючи, Нгано-Харючи, Сюхуней, Нгадер и Ладукай, а к фратрии Вануйта - Вануйта, Луца-Вануйта, Соль-Вануйта, Вэнго, Яр, Сабы и Яптик, Сопли и Япти. Родство поддерживалось по мужской линии. Каждый род имел свое имя. Почти все родовые имена сохранились в качестве фамилий до настоящего времени (Вануйта, Езынги, Лапсуй, Лар, Ненянг, Нохо, Окатэтто, Пяк, Харючи, Яптик и др.). Аналогичным образом была устроена социальная организация и у других коренных народов Севера.

Во главе рода стоял старейшина, («князец»), которого избирали ежегодно. Старейшины обычно являлся военачальниками во время междоусобиц, а также ведали отправлением религиозных культов и соблюдением обрядов.

Основной обязанностью старейшин являлся сбор ясака в виде «мягкой рухляди» (пушнины). Сам ясак, размер и способ его взимания были различны в зависимости от районов (2-3 песца, 1 соболь или 15 белок с взрослого мужчины). Часть ненцев из труднодоступных районов платили ясак «не по окладу», то есть сдавали столько пушнины, сколько могли или хотели. Кроме этого, старейшины имели право рассматривать конфликты внутри родов, разбирать жалобы на основе традиционного права. «Инструкция пограничным дозорщикам» 1728 года уточняла компетенцию старейшины в области осуществления суда. Так, этот акт предусматривал изъятие из компетенции старейшины «криминальных дел» (по серьезным уголовным преступлениям), с сохранением суда по «мелким делам» (воровство, драки и т.п.).

Таким образом, родовые старейшины выступали как официально признанные государством представители конкретных «инородческих» обществ, за которыми закреплялись первичные фискально-административные функции посреднического характера. Несмотря на то, что старейшины были официально наделены всей полнотой власти в своем роде, единолично они решали только мелкие дела. А.Ю. Конев указывает, что там, «где речь шла о нарушении прав собственности, а также при определении меры наказания, старейшины обязательно советовались с коллективом, или, как правило, с его наиболее авторитетной частью «лучших людей». Обычной была практика решения дел на сугланах (ярмарках), во время уплаты ясака, при общих сходах «инородцах». Общий сход представлял собой собрание всех мужчин рода, уплачивающих ясак. Только здесь решались важнейшие споры, особенно те, что возникали между отдельными родами.

Второй этап истории самоуправления у коренных малочисленных народов характеризуется реорганизацией системы традиционного управления аборигенов и принятием в 1822 году «Устава об управлении инородцами в Сибири».

Устав был ориентирован на предоставление разных форм самоуправления для выделяемых им трех категорий коренного населения. В частности, данный акт делил все «инородческие племена» в зависимости от образа их жизни на оседлых, кочевых и бродячих. Оседлые приравнивались в правах и обязанностях к русскому населению и управлялись «на основании общих узаконений и учреждений» (§ 13), однако в отличие от крестьян, они освобождались от рекрутской повинности. Кочевые составляли «особое сословие в равной степени с крестьянским, но отличное от оного в образе управления» (§ 24). Бродячие инородцы («ловцы, переходящие с одного места на другое по рекам и урочищам», «живущие в отдалении и рассеянии») в правах приравнивались к кочевым, за исключением некоторых изъятий и ограничений, относящихся к режиму наделения землями и освобождением от «денежных земских по губернии повинностей» (§ 62 Устава). Ненцы, согласно Уставу, были отнесены к инородцам третьего разряда - бродячим.

Система управления инородцами включала два звена: родовое управление и инородную управу. Первое учреждалось для каждого стойбища или рода, имевшего не менее 15 семей. На несколько родов или стойбищ создавалась инородная управа, представлявшая собой хозяйственно-административное, судебное и полицейское учреждение. Такой подход учитывал своеобразие родовой организации у ненцев, так как основой административного деления явилась принадлежность к роду, а не к территории.

Родовое управление состояло из старосты и одного или двух помощников из числа «почетных инородцев». Согласно Уставу старосту либо избрали, либо свое звание он наследовал по обычаям. При избрании старосты инородцы учитывали моральный облик кандидата, наличие у него «по званию своему достаточное состояние», а также отсутствие штрафов и наказаний. Устав гласил: «Между своими родовичами староста может носить именование князца, зайсана и прочего, но в сношениях с правительством во всех племенах имеет называться старостою» (§ 97). Помощники старосты избирались на определенное или неопределенное время. Например, из донесения Березовского военно-окружного начальника следует, что 26 января 1866 года образовано «отдельное самоедское управление и избраны старшина из роду Окотэтты Пайвол Нырнин и в помощь к нему кандидаты из Каменной стороны Самоедин из роду Худиных Лакури и из Низовой стороны Адера Хымданону…на три года».

К полномочиям родовых управлений относились: а) надзор за порядком в роде, б) сбор податей и повинностей, в) учет «инородцев» и представление сведений об их численности для определения налогов, г) организация исполнения повинностей, д) забота о продовольствии (в случае его недостатка родовые управы имели право просить местную администрацию о «вспоможении»), е) исполнение функций суда словесной расправы 1-й степени, ж) выполнение полицейских функций.

Инородная управа состояла из головы (старшины), двух выборных и письмоводителя. Голова инородной управы так же как и староста родового управления «получал звание сие наследственно или по выбору, сообразно обычаям каждого племени» (§ 106 Устава). По свидетельствам исследователя Тобольского Севера А.А. Дунина-Горкавича избрание головы управы осуществлялось следующим образом: «Намеченное в старшины лицо приглашается в управу, где все собравшиеся с низким поклоном просят его взять на себя эту должность. Обыкновенно избранный отказывается от предложения; тогда ему опять кланяются. Так повторяется до трех раз, после чего новый старшина вступает в свои обязанности».

Инородные управы производили раскладку ясака между родами, организовывали сбор податей и следили за своевременным внесением в казначейство всех собранных ценностей. Управа выступала в качестве словесной расправы 2-й степени. Основной функцией инородной управы было осуществление полицейского надзора. Инородным управам было предоставлено право принимать жалобы от «инородцев» на родовые управления. Такие жалобы должны были немедленно рассматриваться, но принимать по ним каких-либо административных мер управа не могла. Поэтому, рассмотрев жалобу, она формулировала по ней свое мнение и направляла в земскую полицию (§ 190 Устава).

Необходимо подчеркнуть, что при формальном сходстве с органами крестьянского самоуправления, являвшихся естественным элементом общегосударственной системы, инородные управы и родовые управления реализовали специфическую функцию - адаптировали взаимодействие общественной организации коренных народов с государственными административными структурами.

Важной особенностью Устава является то, что в нем закреплялись некоторые основы экономической самостоятельности самоуправленческой деятельности коренных народов. Так, по Уставу земли кочевых аборигенов по племенам и родам не разделялись: им определялись лишь общие границы, отделявшие их владения от земель, принадлежавших «оседлым жителям и кочующим инородцам» (§ 62). Таким образом, Устав защищал коренные народы от вторжения пришлого элемента, гарантируя неприкосновенность их земельно-водных владений и предоставляя им некоторую административно-правовую самостоятельность.

Значение «Устава об управлении инородцами в Сибири» в науке оценивается по-разному. Одни ученые придерживаются мнения, что политика Устава была направлена на сохранение самобытного уклада коренных народов, а в качестве главной задачи этого нормативного акта «выделяют ограничение вмешательства администрации во внутреннее самоуправление туземцев». К иному выводу приходят другие ученые и отмечают, что Устав ориентирован на создание условий для постепенного сближения «инородцев» с сословием государственных крестьян, их интеграцию в общероссийскую систему административных и экономических связей.

На наш взгляд, Устав упорядочил исторически сложившиеся у аборигенов Сибири формы самоуправления и на их основе создал фактически новую систему административно-управленческих институтов, состоящую из уровня традиционного самоуправления, «инородческой администрации» и уровня государственно-административного управления. Устав, кроме того, представляется весьма положительным примером внимательного и бережного отношения органов государственной власти к традициям социальной организации коренных малочисленных народов Севера. Об этом свидетельствует сам факт принятия комплексного нормативного акта о правовом статусе малочисленных народов, в котором значительная часть норм была посвящена механизмам самоуправления малочисленных народов, обеспечению их активного участия в решении вопросов местного значения.

После революции 1917 года начался советский период развития местного самоуправления у коренных малочисленный народов Севера. Этот период включает в себя условно два основных этапа:

первый этап - (1917г. - декабрь 1930г.);

второй этап - (конец 1930 г. - начало 90-х годов).

Первый этап советского периода можно охарактеризовать как этап поиска такой модели аборигенного самоуправления, которая позволит постепенно приобщать северные этносы к современной цивилизации, бережно сохраняя их своеобразный психологический склад, нравственные ценности и органическую связь с природной средой.

После революционных событий 1917 года советскую власть на российском Севере не видели в течение четырех лет. Советы появлялись эпизодически и на короткий срок преимущественно в уездных городах, населенными в основном русскими и коми. На остальном огромном пространстве продолжали функционировать родовые управления и инородные управы. Более того, из доклада заведующего финансовым отделом Тюменского губисполкома Э.Матча следует, что в Обдорске инородная управа существовала рядом с советом, являясь для коренных народов единственной пользующейся доверием властью. Однако в феврале 1920 года инородческое управление в Обдорске было упразднено и образован инородческий отдел при исполкоме. Данный факт был воспринят «самоедами как ограничение своей видимой независимости и самостоятельности, вторжение в их жизнь».

В 1922 году начался поиск оптимальных форм административного устройства северных районов и организации управления коренных народов. В частности, в начале февраля 1922 года в Обдорске был созван съезд старшин кочевого населения, на котором ненецкие и хантыйские старшины настойчиво требовали национального самоуправления в области хозяйственной, политической и культурной жизни.

13 марта 1922 года в Народном комиссариате национальностей (Наркомнаце) РСФСР был создан подотдел по управлению и охране туземных племен Севера. По инициативе Наркомнаца в июле 1922 года в с.Самарово Тобольского уезда была проведена конференция представителей северных этносов. Конференция постановила ходатайствовать перед Правительством РСФСР о том, чтобы предоставить за коренным населением полярного Севера административно-хозяйственную и культурно-национальную автономию в пределах Березовского, Сургутского, северной части Тобольского уездов, объединенных в единый округ, административно входящий в Тюменскую область. Делегаты просили Наркомнац разработать положение по административному управлению северных народов и их хозяйственному строительству, «согласованное с бытовыми особенностями края, для чего привлечь научные и практические силы».