Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов севера

Значительное внимание уделяется также разработке и реализации целевых программ. Следует отметить, что Тазовский район - это муниципальное образование, которое строит свое развитие на основе стратегического планирования. В частности, по заказу администрации муниципального образования учеными из г. Санкт-Петербурга (ЗАО «АСКА») была разработана Комплексная программа обустройства территории и градостроительного развития населенных мест Тазовского района Ямало-Ненецкого автономного округа, на основе которой была принята «Бизнес - концепция социально-экономического развития муниципального образования Тазовский район на период до 2005 г. и на расчетный срок - 2015 г.».

За основу определения путей развития района были приняты результаты детального анализа природных особенностей муниципального образования, специфики хозяйственной деятельности, национального состава населения, транспортной и инженерной инфраструктуры и других важнейших факторов развития муниципального образования. Это помогло выявить главные задачи, которые стоят перед населением муниципального образования и органами местного самоуправления и предпринять меры по их решению. Конкретные же шаги по реализации принятой концепции развития осуществляются в форме разработки, принятия и выполнения целевых муниципальных программ.

Так, в 2002 году была принята целевая Программа развития местного самоуправления в муниципальном образовании Тазовский район на 2002-2006 годы, которая предусматривает мероприятия в финансово-экономической, социальной, организационно-правовой сферах местного самоуправления, отдельная группа мероприятий посвящена организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Данной программой предусмотрены разработка и внесение в Государственную Думу Ямало-Ненецкого автономного округа законодательных предложений по вопросам: кочевых родовых общин коренных малочисленных народов Севера; традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа; охраны оленьих пастбищ; образования территорий традиционного природопользования регионального значения; предоставления земельных участков гражданам из числа коренных малочисленных народов Севера, коренных малочисленных народов Севера общинам для традиционной хозяйственной деятельности; организации и деятельности факторий. Кроме того, программа предполагает создание в структуре администрации муниципального образования муниципальной службы по охране земель (оленьих пастбищ).

Выполняются и другие муниципальные программы. Например, 20.02.2002 г. решением Собрания представителей муниципального образования Тазовский район была утверждена и начала реализовываться Программа содействия занятости населения Тазовского района на 2002-2003 годы, в которой одной из ключевых проблем в сфере занятости на рынке труда признано трудоустройство лиц из числа коренных малочисленных народов Севера, а в качестве одного из основных мероприятий предусмотрено обеспечение занятости малочисленных народов с учетом исторически сложившихся видов занятости.

Особо необходимо отметить целевую программу «Социально-экономическое и культурное развитие малочисленных народов Севера муниципального образования Тазовский район на 2002 год», благодаря которой осуществлялась подготовка специалистов для предприятий традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, организовывались традиционные праздники малочисленных народов, осуществлялась поддержка общин коренных малочисленных народов Севера и другие мероприятия.

Администрации муниципального образования в рамках реализации Программы развития местного самоуправления поручено осуществлять разработку ряда программ, к которым, например, относятся программы: «Социально-экономическое и культурное развитие коренных малочисленных народов Севера муниципального образования Тазовский район»; «Развитие традиционных отраслей хозяйствования коренного населения и укрепление материально-технической базы природоохранных организаций на территории муниципального образования Тазовский район».

Особое значение в политике муниципальных образований по обеспечению развития традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера должна занимать поддержка факторий. Фактории, как государственные торгово-снабженческие и заготовительные пункты, получили широкое распространение в районах Крайнего Севера в 20-е годы в результате проведения новой экономической политики (НЭП). Основными функциями этих торговых предприятий были закуп продукции промысловых отраслей, главным образом пушнины, и завоз продуктов питания, оборудования и инвентаря для ведения традиционного хозяйства. В ходе коллективизации 30-40-х годов фактории практически прекратили свое существование.

В Постановлении Правительства от 27 июля 2001 года № 564 (в ред. постановления Правительства РФ от 14 февраля 2002 года) о федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» подчеркивается важность восстановления закупочно-заготовительной и снабженческо-сбытовой системы районов проживания коренных народов, развитие факторийных форм торговли и товарообмена.

Развитие факторий позволит решить одновременно три важнейшие задачи: сохранить традиционный уклад жизни народов Севера; гарантировать минимальную продовольственную безопасность удаленных сел, стойбищ, промысловых угодий; сэкономить средства на завоз продовольствия.

В Ханты-Мансийском автономном округе существует Программа создания 31 фактории. По специализации они разделены на три группы. Промыслово-рыбная ориентирована на ловлю и переработку ценных пород рыб. Промыслово-охотничья-рыбная должна заниматься сбором и переработкой дикоросов, преимущественно частиковых рыб, заготовкой мыса диких животных и пушнины. Промыслово-охотничья-рыбная-оленеводческая помимо перечисленных выше видов деятельности добавляет переработку продукции оленеводства.

Большое внимание развитию факторий уделяется в муниципальном образовании Тазовский район. Это не случайно, так как на территории района действует 17 факторий, обслуживающих более 5 тысяч жителей муниципального образования, ведущих кочевой образ жизни.

В Тазовском районе предусматривается создать сеть факторий, объединенных в единую систему, которая должна осуществлять производственное и социально-бытовое обслуживание коренного населения, содействовать устойчивому социально-экономическому развитию территорий его расселения на основе рационального использования природных ресурсов.

По функциональной значимости фактории имеют три уровня: базовые, опорные и рядовые.

Базовые фактории ориентируется на первичную подготовку кадров из числа коренных народов Севера для ведения на более высоком уровне традиционных видов хозяйственной деятельности. Отличительной чертой базовой фактории станет создание центра мониторинга и коррекции здоровья кочующего населения. Кроме того, фактория признана выполнять и основные обслуживающие функции (торговые, сладкие, транспортные, экстренной связи, стационарной медицинской помощи и др.). Базовые фактории планируется построить в населенных пунктах Гыда, Антипаюта, Находка.

Опорные фактории, помимо магазина, складских помещений, бани, пекарни, приемного пункта комбината бытового обслуживания и столовой, должны иметь помещения для небольшого стационара с амбулаторией, гараж и вертолетную площадку для экстренной связи с рядовыми или базовыми факториями, помещения для занятий с детьми младшего школьного возраста.

Каждая опорная фактория обслуживает две-три рядовые фактории в радиусе от 30 до 120 км.

Рядовые фактории должны обеспечить торговлю товарами первой необходимости; прием, первичную обработку и хранение продукции традиционного хозяйства; начальную медицинскую помощь; консультационную и методическую помощь в обучении детей младшего школьного возраста и воспитании дошкольников; оперативную связь с опорными или базовыми факториями.

Как показывает опыт использования факторий, наибольший позитивный эффект с точки зрения занятости и доходов приносят те из них, которые созданы на основе национального коммерческого предприятия, т.е. когда представители коренных народов Севера сами организуют систему снабжения и сбыта.

Трехступенчатая по уровню обслуживания система факторий позволит удовлетворять потребности кочующего населения и снизить психологическое и социальное напряжение, связанное с резким отрывом юного и молодого поколения от традиционной среды, изменением образа жизни и ограничением возможности получения естественным путем навыков в традиционных видах хозяйственной деятельности.

Важно отметить, что несмотря на упоминание термина «фактория» в действующем законодательстве, определения данного понятия в нормативных актах нет. Отсюда и не достаточная определенность правового положения факторий, т.к. с одной стороны фактория выполняет экономические функции, как и любое другое предприятие. Вместе с тем, специфика факторий состоит в том, что кроме сугубо экономических функций, фактории также выполняют огромную социальную задачу - предоставление услуг кочующему населению, а помимо этого, фактории призваны служить материальной базой для осуществления местного самоуправления в местах традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера. Кроме того, в особом положении находятся и работники факторий, которые, выполняя сложнейшие, возложенные на них задачи, должны находиться под особой защитой со стороны органов власти. Все это говорит о том, что без определения специального правового статуса факторий они не «поднимутся на ноги» и не смогут эффективно удовлетворять потребности жителей из числа коренных малочисленных народов Севера.

Именно поэтому в 2002 году по инициативе диссертанта Собранием представителей принято Положение «О факториях Тазовского района», в котором дается определение понятия «фактория» как снабженческо-сбытового и заготовительного пункта, круглогодичного или сезонного действия, созданного для комплексного решения вопросов жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Тазовского района Ямало-Ненецкого автономного округа и ведущих кочевой образ жизни. В данном положении определяются правовые основы создания и деятельности муниципальных факторий, меры муниципальной поддержки факторий.

Так, в соответствии со ст.3 данного Положения все фактории на территории Тазовского района подразделяются на: а) фактории, образованные предприятиями и организациями; б) фактории, образованные органами местного самоуправления Тазовского района совместно с предприятиями и организациями; в) фактории, образованные органами местного самоуправления Тазовского района (муниципальные фактории).

Решение об образовании новой либо о восстановлении ранее существующей муниципальной фактории принимается Главой муниципального образования по согласованию с Собранием представителей Тазовского района. Инициаторами предложения об образовании фактории могут быть: Глава муниципального образования Тазовский район; Собрание представителей муниципального образования Тазовский район; органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа; семейная (родовая) и (или) территориально-соседская община; Глава администрации сельского совета соответствующего населенного пункта; представители населения Тазовского района, в том числе представители коренных малочисленных народов Севера (не менее - 50 человек); предприятия, учреждения и организации различных форм собственности; органы территориального общественного самоуправления (ст.6 Положения).

Органы и должностные лица местного самоуправления Тазовского района оказывают финансовое и организационное содействие в образовании и деятельности факторий. Так, в соответствии с ч.2 ст.7 Положения Глава муниципального образования в целях координации деятельности муниципальных факторий, взаимодействия с юридическими лицами, в собственности которых находится имущество фактории, контроля за исполнением руководителями муниципальных факторий своих функций, назначает уполномоченное должностное лицо.

В целях создания благоприятных условий для выполнения факториями, поставленных перед ними задач и достижения целей, Собрание Представителей и Глава муниципального образования могут осуществлять муниципальное регулирование деятельностью факторий путем:

- внесения в Государственную Думу Ямало-Ненецкого автономного округа предложения о разработке и принятии закона о факториях и участия в разработке этого закона;

- внесения предложения в Государственную Думу Ямало-Ненецкого автономного округа о предоставлении юридическим лицам, в собственности которых находится имущество факторий, а также факториям, имеющим статус юридического лица, налоговых и иных льгот;

- осуществления через фактории гарантированных закупок продукции и сырья традиционных отраслей хозяйствования коренного малочисленного населения, в пределах утверждаемого ежегодно перечня и объемов;

- утверждения порядка и источников финансирования гарантированных закупок;

- установления гарантированных закупочных цен на продукцию и сырье традиционных отраслей хозяйствования;

- компенсации факториям или юридическим лицам, в ведении которых они находятся, транспортных затрат по сбору и вывозу продукции и сырья традиционных отраслей хозяйствования коренного малочисленного населения;

- привлечения инвестиций в развитие факторий и расширение сфер их деятельности, в том числе путем приобретения технических и транспортных средств, технологического оборудования;

- утверждения на условиях конкурсного отбора поставщиков по завозу на фактории продукции и товаров первой необходимости, промыслового снаряжения, технических и транспортных средств, технологического оборудования и др. (ст.7 Положения).

Развитие традиционных отраслей хозяйствования не мыслится также без возрождения исторически присущих коренным малочисленным народам форм ведения хозяйства. Для кочевых народов такой формой являлась община. Принятый 20 июля 2000 года ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» указывает на возможность создания четырех типов общин: общины малочисленных народов, семейные (родовые) общины, территориально-соседские общины, союзы общин (ст.1).

В соответствии со ст.7 данного федерального закона органы местного самоуправления в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, прав и законных интересов малочисленных народов оказывают помощь общинам малочисленных народов». Эта поддержка может осуществляться в виде:

- предоставления налоговых льгот и преимуществ;

- целевого финансирования местных программ сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;

- заключения с общинами малочисленных народов, союзами общин малочисленных народов договоров на выполнение работ и предоставление услуг;

- целевой подготовки кадров по профессиям, необходимым общинам малочисленных народов, союзам общин малочисленных народов для самоуправления и традиционного хозяйствования малочисленных народов;

- бесплатной консультативной помощи по вопросам традиционного хозяйствования малочисленных народов;

- предоставления на конкурсной основе социального заказа на разработку и реализацию региональных и местных программ социально - экономической помощи общинам малочисленных народов.

Кроме того, ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» предусматривает, что в местах компактного проживания малочисленных народов органы местного самоуправления по предложению общин малочисленных народов, союзов общин малочисленных народов могут наделять их отдельными полномочиями органов местного самоуправления (ч.1 ст.7).

Вопросы, затрагивающие интересы общин малочисленных народов, решаются органами местного самоуправления с учетом мнения общин малочисленных народов (ч.2 ст.7).

В соответствии с данным законом (ст.5) деятельность общин должна носить некоммерческий характер, что не позволит развивать в рамках общин предпринимательство и вообще затормозит развитие общин, так как основным источником и условием их укрепления является получаемая прибыль. По мнению А.К.Веселова, «не имея прибыли от своей деятельности, коренные народы, привыкшие к различным социальным выплатам и компенсациям, получаемым без трудозатрат, будут по-прежнему деградировать». Однако статья 10 ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» упоминает о доходах, а значит о возможности коммерческой деятельности. Следовательно, положения ст. 5 вступают в противоречие положениям ст.10 указанного федерального закона. Устранить это противоречие возможно путем закрепления нормы, предоставляющей право предпринимательской деятельности в пределах уставных задач.

На сегодняшний день община коренных малочисленных народов Севера может являться не только хозяйственной единицей, но формой участия жителей из числа коренных малочисленных народов Севера в осуществлении местного самоуправления. Так, Глава муниципального образования Пуровский район С.А.Ламбин характеризуя деятельность четырех национальных общин, действующих на территории района отмечает, что «ненцы сами решают задачи самоуправления», «сами распоряжаются фондом зарплаты, наймом рабочих, имеют свои программы по строительству жилья в поселках». Кроме того, «в этих общинах люди занимаются традиционными отраслями» и «достаточно хорошо организуют работу в этих отраслях», «без общин не решаются вопросы об отводе под промышленные освоения и под использование недр ни одного участка земли на территории района». В настоящее время на территории Ямало-Ненецкого округа действуют 31 община.

Так, по информации Комитета по делам малочисленных народов Севера и предприятий агропромышленного комплекса Администрации муниципального образования Тазовский район на территории района с февраля 2001 года создано и зарегистрировано 7 общин коренных малочисленных народов Севера. На данном этапе общины находятся в стадии становления. Общины работают в тесном контакте с Комитетом по делам малочисленных народов Севера и предприятий агропромышленного комплекса. Комитет осуществляет методическое руководство по вопросам организации общин, их хозяйственной деятельности. В 2002 году для общин приобретено восемь радиостанций «Ангара-1» на сумму 586,6 тыс.рублей, одна община включена на получение субсидии из бюджета муниципального образования под закуп мяса от оленеводов-частников. Общинам оказывается помощь брезентом, чумовыми печами, бензином, оплачиваются расходы общин по их неотложным нуждам - на эти цели израсходовано в 2002 году 69,8 тыс.рублей.

Особое значение в традиционном секторе экономики занимает оленеводство. «Что представляет собой олень для человека Севера?»,- пишет Мэр г. Муравленко В.А. Быковский, - «Это друг, жилище, транспорт, одежда, игрушка, пища, лекарство. Для большинства народов мира мерилом богатства являются деньги, драгоценности, недвижимость, а на Севере богатым считается тот человек, у кого много оленей». Оленеводство, кроме того, «стимулирует развитие охотничьего промысла, поставляет сырье для кожевенных заводов, корма для звероферм и др.». Закон ЯНАО «Об оленеводстве» от 21 октября 1998 года (в ред. Закона ЯНАО от 13.02.2001 N 6-ЗАО) определяет оленеводство как «традиционно сложившийся этносохраняющий вид хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, направленный на сохранение, разведение и использование домашнего оленя».

Основной организационной формой в оленеводстве являются совхозы, экономическая эффективность которых является крайне низкой. «Переход оленеводства от государственных форм к традиционным общинно-родовым, от госпоставок к задачам самообеспечения северных народов (пищей, одеждой, транспортом) и к производству рыночной продукции с глубокой переработкой сырья - должно стать задачей программ помощи оленеводству на ближайшие годы». В целях поддержки данной формы хозяйствования целесообразно обратить большее внимание на развитие частного оленеводства, так как именно эта форма хозяйствования развивается наиболее динамично.

Так, в 1990 году численность оленей в муниципальном образовании Ямальский район на сельскохозяйственных предприятиях достигала 78 тыс., а к 2000 году сократилась до 61,3 тыс. голов. В то время на личных подсобных хозяйствах наблюдается увеличение поголовья оленей (в 1990 году - 97,2 тыс., а в 2000 году - 144,3 тыс. голов). Аналогичная ситуация наблюдается и в других муниципальных образованиях, например, Тазовский район и Пуровский район. В муниципальном образовании Пуровский район за указанный период численность «совхозных» оленей сократилась на 3 тыс. голов, а «частных» - увеличилась на 2,3 тыс. В 1990 году в муниципальном образовании Тазовский район насчитывалось 54,6 тыс. оленей в совхозах и 76,2 тыс. в частном секторе. К 2000 году произошло сокращение количества «совхозных» оленей на 29,4 тыс. и увеличение «частных» оленей на 63,8 тыс. голов.

О переходе на частную форму собственности в оленеводстве высказываются и практические работники. Наибольшим образом частное оленеводство развивается в муниципальном образовании Тазовский район. По словам зам. председателя комитета по делам малочисленных народов Севера и предприятий агропромышленного комплекса администрации Тазовского района Р.Р.Ежова: «По официальным статистическим данным на 1 января 2001 года в нашем районе насчитывалось свыше 165 тысяч оленей, из них 140 тысяч принадлежит оленеводам-частникам».

Вместе с тем одним только переводом на частное оленеводство не решить проблему сохранения оленеводства. Так, рост поголовья оленей у оленеводов-частников приводит к нарушению баланса между количеством оленей и кормовыми возможностями пастбищ. Особенно это выражено в гыданской тундре, где количество оленей в два раза больше, чем могут прокормить пастбища. В целях решения проблемы перевыпаса усилиями администрации муниципального образования Тазовский район были построены два кораля для просчета личных стад в гыданской тундре, был проведен частичный просчет и прививки оленей частного сектора. Кроме того, разработаны положения о порядке проведения инвентаризации оленей, положение о комиссиях по учету поголовья домашних оленей при Главе муниципального образования и специальной комиссии по учету поголовья при администрациях поселковых и сельсоветов. Наряду с проделанными мероприятиями многие вопросы по развитию частного оленеводства остались до сих пор не решенными. Так, не созданы группы по закупу сверхнормативных оленей у оленеводов-частников, так как потребительские общества не получили кредитов под закуп оленей, не решен вопрос об увеличении им дотаций под закуп от частного сектора, а также о нормах содержания оленей в частной собственности. Для решения этих вопросов не обойтись без поддержки со стороны органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа.

Таким образом, в целях осуществления государственной поддержки оленеводства в ЯНАО в рамках, установленных Законом ЯНАО «Об оленеводстве» (ч.1 ст.27), необходимо принять Закон ЯНАО о реальных нормах содержания оленей в частном секторе, исходя из возможностей оленеемкости пастбищ в конкретных муниципальных образованиях. Постановлением Губернатора ЯНАО определить перечень конкретных организаций, обязанных заниматься закупом мяса у оленеводов-частников. Кроме того, необходимо установить более высокий уровень дотаций на один килограмм закупочного мяса, дифференцировав их в зависимости от отдаленности рыбозавода или совхоза.

Как одно из направлений поддержки традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера следует рассматривать также муниципализацию оленеводческих и других предприятий традиционного хозяйствования. Например, в 1997 году в муниципальном образовании Тазовский район перешло в муниципальную собственность, будучи убыточным, государственное предприятие Гыданский рыбозавод. На сегодняшний день оно стало одним из стабильных предприятий в Ямало-Ненецком автономном округе. Это предприятие стало на ноги благодаря укреплению и развитию материальной базы. Так, за счет собственных средств УМП «Гыданский рыбозавод» построил цех вяления и копчения, купили несколько кораблей. В связи с вводом в эксплуатацию нового коптильного цеха расширился ассортимент выпускаемой рыбопродукции. Если в 1997 году ассортимент рыбопродукции составлял в основном из свежемороженой рыбы, сегодня УМП «Гыданский рыбозавод» выпускает рыбопродукции в вакуумной упаковке.

Важным направлением муниципальной поддержки традиционного хозяйствования является также предоставление льгот по уплате налогов в местный бюджет. Однако данное направление было бы более действенным, если бы к числу местных налогов был бы отнесен налог на прибыль предприятий традиционных отраслей хозяйствования. Данное предложение, на наш взгляд, могло быть реализовано, несмотря на то, что большинство авторов придерживаются более умеренной позиции, предлагая увеличить долю данного налога в местном бюджете. Федеральный и региональные бюджеты не много потеряли бы от такого перераспределения, учитывая упадочное состояние большинства таких предприятий. В то же время «налог на прибыль стимулирует заинтересованность местных властей в развитии предпринимательства и повышении собираемости его на территории муниципального образования». Кроме того, в интересах муниципалитетов было бы предоставлять льготы по уплате данного налога с тем, чтобы предприятия традиционных отраслей хозяйствования смогли «встать на ноги». Кроме того, именно при условии, что в будущем возможны серьезные поступления в местный бюджет от уплаты налога на прибыль предприятиями традиционных отраслей хозяйствования муниципалитетам будет выгодно вкладывать средства в развитие этих предприятий.

Поддержка экономического развития традиционных отраслей хозяйствования также возможна через институт муниципального заказа, который предусмотрен ст.33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В настоящее время по мнению Э. Маркварта «реализация муниципального заказа носит эпизодический характер и постоянно сталкивается с различными преградами»Несмотря на то, что форма предоставления муниципального заказа пока не нашла отражения в федеральном законодательстве, но думается, что при предоставлении такого заказа должна быть установлена конкурсная основа, включающая как чисто экономические, так и социальные критерии победителя конкурса. Для предприятий традиционного сектора экономики, выполняющих муниципальных заказ, необходимо предусмотреть льготный режим местного налогообложения, право первоочередного использования услуг, предоставляемых муниципальными предприятиями и т.п.

Еще одно направление муниципальной поддержки традиционного хозяйствования - это защита прав жителей муниципального образования из числа коренных малочисленных народов Севера во взаимодействии с предприятиями, осуществляющими добычу полезных ископаемых на территориях традиционного природопользования.

Так, в соответствии с ч.3 ст. 31 Земельного кодекса РФ при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей.

Такой референдум впервые в истории ЯНАО был проведен в ноябре 1992 г. среди жителей Тазовского района о предоставлении земель под объекты обустройства и разработки Заполярного ГНКМ. На этом референдуме был положительно решен вопрос об отводе земель, и 8 декабря 1992 года заключен договор о взаимном и долгосрочном сотрудничестве между муниципальным образованием Тазовский район и газовым пунктом «Ямбурггаздобыча», в котором было определено что, газовый пункт «Ямбурггаздобыча» выделял товарно-материальные ценности муниципальным предприятиям Тазовского района. В то время аналогов подобных соглашений не было.

22 марта 2000 года заключено Соглашение между ООО «Ямбурггаздобыча» и муниципальным образованием Тазовский район, согласованное с Губернатором ЯНАО и Председателем Правления ОАО «Газпром» о финансировании строительства объектов социально-бытового назначения на территории муниципального образования в связи с освоением Заполярного газонефтеконденсатного месторождения.

Настоящим соглашением предусматривалось строительство 11 объектов. На сегодняшний день предприятием ООО «Ямбурггаздобыча» помимо налоговых отчислений, построено объектов социального назначения на сумму более полутора миллиардов рублей, из которых автодорога Тазовский - Газ-Сале, газопровод Газ-Сале - Тазовский, хирургический комплекс и др. Ведутся работы по строительству автодороги Тазовский-Заполярное, фактории 5-6 пески.

В тоже время на территории района проводятся благотворительные мероприятия предприятием ООО «Ямбурггаздобыча», что способствует улучшению материального положения тундрового населения (путевки детям, генераторы, бураны, лодочные моторы).

25 марта 2003 года на территории Находкинского сельсовета было проведено собрание жителей, на котором рассматривали вопрос о предоставлении земельных участков под строительство объектов ОАО «Находканефтегаз» на Находкинском месторождении. В соответствии с протоколом общего собрания на нем присутствовали не только жители, представители органов местного самоуправления (Глава муниципального образования Тазовский район, зам. Главы муниципального образования Тазовский район, депутаты Собрания представителей), представители предприятий ТЭКа, но и представители заинтересованных общин коренных малочисленных народов (Ярайковской и Салемальской). На собрании большинством голосов приняли решение о согласовании предоставления земельных участков под строительство объектов ОАО «Находканефтегаз» на Находкинском месторождении. Поручили Главе муниципального образования Тазовский район совместно с правлением районного отделения ассоциации «Ямал потомкам!» заключить дополнительное Соглашение с ОАО «Находканефтегаз» о социально-экономическом развитии и строительстве объектов жизнедеятельности Находкинского сельсовета.

Однако все указанные выше мероприятия по поддержке развития традиционных отраслей хозяйствования со стороны муниципальных образований не могут в полной мере реализовываться без эффективной помощи государственных органов. При этом помощь муниципальным образованиям может оказываться прямо и косвенно. Прямо помощь может оказываться при предоставлении муниципалитетам финансовых, материальных, информационных и других ресурсов для проведения соответствующих мероприятий. Косвенно же помощь может оказываться, если государство будет оказывать поддержку традиционным отраслям хозяйствования. Как выше отмечалось, любые меры по развитию традиционных отраслей хозяйствования скажутся позитивно на экономическом развитии муниципального образования, на территории которого проживают коренные малочисленные народы Севера.

Все сказанное выше позволяет сделать следующие выводы:

Наличие на территории муниципального образования коренных малочисленных народов Севера оказывает влияние на различные элементы финансово-экономических основ местного самоуправления: муниципальной собственности, в состав которой входят предприятия традиционных отраслей хозяйствования малочисленных народов и местного бюджета.

Общее состояние финансово-экономических основ местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера характеризуется незначительной долей собственных доходов и большой зависимостью муниципальных образований от финансовой помощи региональных бюджетов. Это обусловлено общей для Российской Федерации тенденцией в налоговом законодательстве, направленной на сокращение собственных доходов муниципальных образований, а также спецификой традиционной хозяйственной деятельности, которая из-за упадочного состояния не приносит необходимых доходов в местные бюджеты.

Важным звеном финансово-экономических основ местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера является традиционное хозяйствование коренных малочисленных народов Севера.

Для самодостаточного развития муниципальных образований, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, необходима поддержка развития традиционных отраслей хозяйствования. Поддержка традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера решает два органически связанных между собой вопроса: создание в перспективе прочной финансово-экономической основы муниципального образования и сохранение малочисленных народов Севера.

Развитие традиционного хозяйствования является специфической проблемой формирования финансово-экономических основ местного самоуправления на территориях проживания коренных малочисленных народов Севера.

Правовой проблемой поддержки развития традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера является неопределенность роли органов местного самоуправления в реализации государственной политики поддержки указанных отраслей. Поэтому предлагается принять федеральный закон «Об основных направлениях поддержки развития традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера», который бы наряду с другими вопросами четко разграничил компетенцию федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой сфере.

Органы местного самоуправления должны играть ведущую роль по реализации государственной политики в области поддержки традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, но в рамках переданных им государственных полномочий и соответствующих материальных и финансовых средств.

Органы местного самоуправления, также призваны реализовывать местную политику, направленную на поддержку традиционных отраслей хозяйствования. Основными направлениями этой политики являются:

- принятие и реализация местных программ поддержки традиционных отраслей хозяйствования;

- правовая, организационная, материально-техническая поддержка созданию и развитию факторий;

- правовая, организационная, материально-техническая поддержка созданию и развитию общин коренных малочисленных народов Севера;

- муниципализация оленеводческих и других предприятий традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера;

- предоставление налоговых льгот предприятиям традиционных отраслей хозяйствования и промыслов;

- приоритетное заключение договоров муниципального заказа с предприятиями традиционных отраслей хозяйствования;

- обеспечение прав коренных малочисленных народов Севера на занятие традиционными отраслями хозяйствования во взаимоотношениях с промышленными предприятиями, осуществляющими свою деятельность на территориях традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера.

Для эффективной реализации указанных направлений местной политики по поддержке традиционных отраслей хозяйствования необходима помощь государства. В первую очередь, необходимо изменить налоговое законодательство, закрепив налог на прибыль предприятий традиционных отраслей хозяйствования за местными бюджетами. Необходимо также в федеральном законодательстве закрепить правовой статус факторий. Кроме того, необходимо предусмотреть в законодательстве об общинах коренных малочисленных народов Севера возможность осуществления хозяйственной деятельности, а также закрепить финансово-экономические гарантии их создания и деятельности. Также необходима дальнейшая государственная поддержка развития традиционных отраслей хозяйствования, которая косвенно окажет помощь в укреплении финансово-экономических основ местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

2.3 Организационные основы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера

Организационные основы местного самоуправления понимаются еще более широко Е.С.Шугриной. В частности, организационные основы местного самоуправления понимаются как совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

На наш взгляд, применительно к проблеме участия коренных малочисленных народов Севера наиболее приемлемой точкой зрения на понятие организационных основ местного самоуправления является позиция Е.С. Шугриной. Организационная основа местного самоуправления видится нам в качестве целостной системы форм непосредственного и опосредованного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Согласно первой точке зрения, под структурой органов местного самоуправления следует понимать перечень действующих в каждом муниципальном образовании органов местного самоуправления с установленной компетенцией каждого из этих органов по осуществлению полномочий местного самоуправления, а также по взаимоотношениям между указанными органами местного самоуправления. Указанный подход имеет место в новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности п.1 ч.6 ст.34 названного закона отождествляет структуру и перечень органов местного самоуправления в муниципальном образовании.

Третий подход к рассматриваемому вопросу заключается в том, что «структура органов местного самоуправления» это «не только внутреннее устройство соответствующих органов, но и определение видов органов местного самоуправления, их наименования, взаимоотношений между ними».

На наш взгляд, правомерной является третья точка зрения, которая не исключает возможности самостоятельного определения населением как видов органов местного самоуправления, их перечня, так и внутренней структуры каждого из органов местного самоуправления. Все это может охватывать понятие «структура органов местного самоуправления». Но нужно отметить, что население при определении структуры органов местного самоуправления связано рамками, установленными в законах. В соответствии с п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ система органов местного самоуправления в принципиальных положениях определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъектов РФ. При этом «законодатель должен помнить о необходимости предоставления самим муниципальным образованиям достаточной степени свободы в выборе форм деятельности органов местного самоуправления, о недопустимости установления схем этих органов в конкретных муниципальных образованиях», - отмечает заведующий законодательным сектором Воронежской областной думы А.А.Сергеев.

Предписания указанного федерального закона, касающиеся системы органов местного самоуправления отдельные ее элементы закрепляют жестко и однозначно, а другие - отдают на усмотрение населения муниципального образования. Например, закрепляется обязательность выборных представительных органов местного самоуправления муниципальных образований (ч.2 ст.14). Диспозитивной возможностью является закрепление в уставе муниципального образования должности главы муниципального образования (ч.1 ст.16). В случае если такая должность предусматривается, то в уставе муниципального образования необходимо учитывать предписания закона, касающиеся способа избрания, характера взаимоотношений с представительным органом местного самоуправления, подотчетности, а также его правового статуса (ст.ст.16, 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Между тем в ходе реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в различных субъектах Российской Федерации законодатель по-разному подходил к вопросу определения структуры органов местного самоуправления. Непросто решался данный вопрос, иногда дело доходило до судебных споров.

Так, в свое время ч.3 ст.112 Устава - Основного закона Читинской области содержала положение, которое предписывало органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Конституционный Суд РФ признал это положение неконституционным. В аргументации принятого решения Суд указал, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ. Что и констатировал Конституционный Суд РФ в своем решении, признавая в п.2 резолютивной части Постановления от 1 февраля 1996 г. №3-П нормы ч.3 ст.112 Устава - Основного закона Читинской области не соответствующей Конституции РФ.

Данной правовой позиции Конституционный Суд РФ придерживался и в другом своем решении по делу о проверке конституционности ст.ст.80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст.31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

Еще одно дело было рассмотрено в Конституционном Суде РФ, касающееся организационных основ местного самоуправления. Так, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской Области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» Конституционный Суд РФ признал неконституционными нормы Устава Курской области, которые закрепляли пятилетний срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Недопустимость определения структуры органов местного самоуправления в законах субъектов РФ выражена также в решении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по иску Иркутской городской Думы и администрации г.Иркутска к Законодательному Собранию и губернатору Иркутской области о признании части ст.32 Закона Иркутской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области» недействительной. Верховный Суд РФ обоснованно признал указанные положения закона недействительными, так как они «лишили права мэра г. Иркутска самостоятельно определять часть структуры органов местного самоуправления в лице муниципального финансового управления, трудовой договор с которым невозможно заключить без санкции начальника Главного финансового управления области, а также без разрешения этого должностного лица мэр города не вправе самостоятельно определять не только положение муниципального финансового управления, но определять число работников, оплату их труда и расходы на содержание аппарата муниципального финансового управления структуру самостоятельно».

Еще один пример - это Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 11 апреля 1997г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ч.14 ст.12 Закона «О местном самоуправлении в Республике Карелия» и постановления Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия от 15 ноября 1996г. № 261 «Об Уставе местного самоуправления города Петрозаводска». Основанием для обращения в Конституционный Суд Республики Карелия послужило противоречие между нормой республиканского закона и нормой Устава г. Петрозаводска. В соответствии с ч.14 ст.12 Закона «О местном самоуправлении в Республике Карелия» глава местного самоуправления наделяется Уставом правом отлагательного вето на решения Совета, только в том случае, если он не является депутатом этого Совета и не входит в его состав. Согласно ч.3 ст.29 Устава местного самоуправления г. Петрозаводска закреплено безусловное право отлагательного вето Главы самоуправления на решения местного представительного органа. В своем постановлении Конституционный Суд Республики Карелия отметил: «Запрещение наделять правом отлагательного вето глав местного самоуправления, являющихся депутатами представительного органа и входящих в его состав, ограничивает права Советов, не соответствует Федеральному закону и конституционным положениям о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, вследствие чего является неконституционным».

Указанные выше споры останутся в прошлом с принятием новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Названный федеральный закон предусматривает жесткие рамки усмотрения населения при установлении структуры органов местного самоуправления. В частности его ч.ч.1 и 2 ст.34 предполагают, что структуру органов местного самоуправления должны составлять обязательные:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), а также факультативные органы местного самоуправления:

контрольный орган муниципального образования,

иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает новые особенности в сфере взаимодействия данных органов местного самоуправления, а также их взаимоотношений с органами государственной власти.

В частности, закон не допускает совмещение в одном лице должности главы муниципального образования, руководителя исполнительного органа местного самоуправления, а также председателя представительного органа местного самоуправления (п.п.4 п.2 ст.36).

Кроме того, ст.75 новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает временное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в случаях отсутствия представительного органа местного самоуправления и местной администрации по причине чрезвычайной ситуации, а также по причине неисполнения бюджетных обязательств муниципальных образований или финансовые и иные нарушения законодательства при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Серьезным изменениям согласно новой редакции указанного выше закона подвергнется также компетенция органов местного самоуправления. Если по ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст.6 предусматривает открытый перечень вопросов местного значения, который в равной мере распространяется на все муниципальные образования, то новая редакция данного закона предполагает что муниципалитеты разного уровня будут решать различные вопросы (ст.ст.14, 15, 16).