Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов севера

Идея, высказанная на конференции представителей северных этносов не получила поддержки со стороны местных партийных и советских властей. Так, президиум Тюменского губкома РКП (б), в постановлении от 1 августа 1922 года отметил об опасных последствиях выделения Тобольского Севера в автономную национальную административно-хозяйственную единицу для политического состояния края и его экономического развития в интересах Республики, а саму идею автономии признал плодом «домогательства частного капитала».

В июне 1924 года при Всесоюзном центральном исполнительном комитете (ВЦИК) был создан Комитет содействия народностям северных окраин. Были созданы и местные комитеты содействия народностям северных окраин. В частности, 30 мая 1925 года стал функционировать Тобольский окружной комитет Севера.

При обсуждении вопроса о коренных народах внутри Комитета содействия народностям северных окраин выделились два основных направления, которые можно условно назвать «консервативным» и «радикальным». Главным признаком этого разделения было отношение к статусу территорий, на которых имелось коренное население. Как указывает Н.Б.Вахтин: «Консерваторы» выступали за очень медленное, постепенное включение северян в социальный и хозяйственный комплекс государства, для чего предлагали создать особые «заказные земли». Представители радикального направления, напротив, отрицали необходимость в каких-либо «особых условиях» развития коренных народов, требовали немедленной коллективизации их хозяйств. При этом «радикалы» не отрицали необходимости помощи коренному населению, но с единственной целью - ускорение промышленного освоения Севера.

В октябре 1926 года было принято «Временное положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР». В соответствии с этим положением низовые органы управления строились на основе принадлежности населения к тому или иному роду. Низовые советы могли объединять вокруг себя (как органов местного самоуправления) определенные группы, сознающие свое этническое единство и осваивающие общеродовые (известные им самим) территории.

Однако в ряде местностей коренные жители образовывали соседские общины, осваивавшие территории, не совпадавшие с прежним административно-родовым делением. В таких случаях советы создавались не по территориально-родовому, а территориально-соседскому принципу. Эта тенденция в целом обусловлена тем, что социальная организация коренных малочисленных народов Севера основывается на их хозяйственной деятельности, а к началу XX века выделялись две разновидности территориально-хозяйственных объединений: территориально-соседская община и производственная группа внутри соседской общины - стойбище.

Органами управления являлись родовые собрания, родовые Советы, районные туземные съезды и районные туземные исполнительные комитеты. Родовое собрание и совет вводились взамен старого родового управления - старшины и головы. Родовое собрание включало всех членов обоего пола рода (или другого туземного объединения), пользующихся избирательным правом и достигших 18 лет. Родовое собрание избирало Совет в составе председателя, заместителя и секретаря.

Несколько раньше (11 декабря 1925 года) Тобольский окружной комитет Севера разработал свое «Временное Положение об управлении туземных племен на северных окраинах Тобольского округа», которое также как и положение, утвержденное ВЦИК предусматривало, что «у туземных племен Тобольского округа, сохранивших в полной силе родовой строй (самоеды), первичным органом управления является родовое собрание». Различия данных нормативных актов состояли в следующем: тобольский проект, отдавая дань традиции, вместо родового совета предполагал образование родового или юртового туземного управления. В положении, утвержденном президиумом Тобольского окрисполкома, предусматривалось создание родового управления из расчета: для родовых собраний - по одному представителю от ватаги и для юртовых - по одному представителю не менее, как на 30 жителей (п.15).

На родовые советы было возложено выполнение судебных функций. Так, 5 февраля 1926 года Тобольский окрисполком утвердил «Временное положение об организации судебной части на северных окраинах Тобольского округа». Положение возложило на органы туземного управления судебные функции по мелким уголовным и гражданским делам, при этом родовой совет играл роль первой, а туземный райисполком - второй судебной инстанции. Аналогичный нормативный акт - постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР» - был принят в октябре 1927 года. Эти акты с удовлетворением были приняты аборигенами, увидевшими в них возвращение к традиционным формам судопроизводства на основе обычного права.

Итак, первый этап советского периода ознаменовался созданием наряду с территориальными сельскими и районными Советами, охватывающими русское население, родовых Советов и туземных райисполкомов. В.А. Зибарев совершенно справедливо отмечает, что «если отвлечься от прокламируемых целей и задач Советской власти, то невозможно провести грань между системой родовых советов и традиционными органами инородческого управления, которые действовали до 1917 года на основе Устава 1822 года».

Такое построение органов власти было понятным коренному населению, они воспринимали родовые советы и туземные райисполкомы как близкую им власть и оказывали ей доверие. Так, в отчете Тобольского окрисполкома 3-го созыва о работе за 1927-1928 г.г. о национально-государственном строительстве на Севере отмечалось, «туземное население с полным доверием относится к туземным органам управления, так как работа в них строится в туземном разрезе и ведется на туземном языке».

Всего за период с 1927 по 1930 год на Крайнем Севере было создано наряду со 100 территориальными сельскими Советами еще 300 родовых, юртовых, ватажных Советов и 63 районных туземных исполнительных комитета. По данным Приполярной переписи 1926-1927 годов, родовые Советы охватывали около половины всего населения Севера.

Так, на территории Тазовского района тузсовет был создан в 1927 году. В Тазовской тундре были выбраны ватажные советы - тазовский, ямбургский и пуровский, объединяющие ненцев, обитающих в этих местах и принадлежащих к разным родам. К 1928 году Тазовский Тузсовет занимал территорию до 120 тыс. квадратных километров. На его территории проживало всего 54 человека русских. Численность ненцев же составляла около 2200 человек.

Вместе с тем отмечался крайне медленный процесс создания родовых советов и туземных исполкомов из-за труднодоступности некоторых районов проживания коренного населения. Например, «в Гижигинском уезде - самом труднодоступном районе Охотского побережья, имелись эвенские глубинные таежные кочевья и стойбища, где жизнь их обитателей как бы застыла на том уровне, на каком она находилась сотни лет назад, и где многие еще не знали ничего о Советской власти». Постепенное приобщение эвенской народности к участию в советском строительстве начиналось с традиционно проводимых ярмарок, представляющих собой «сход туземцев, на котором они не только реализуют свое сырье и изделия, но устраивают праздники, увеселения и разрешают свои общественные национальные вопросы». С 1926 года на ярмарках стали проводиться предварительные совещания, а также выборы в родовые Советы.

Таким образом, даже в годы советской власти находилось применение традиционным формам осуществления самоуправления. К таковым из вышесказанного можно отнести традицию коллективного решения наиболее важных вопросов местного значения на собраниях, сходах жителей из числа коренных малочисленных народов Севера.

Начало 30-х годов свидетельствует о наступлении нового этапа в советском историческом периоде - этапа, отмеченного учреждением национальных округов, а в действительности ликвидацией форм местного туземного самоуправления.

Утвердившийся к этому времени в России тоталитарный режим положил конец поиску адекватных форм самоуправления у коренных народов Севера. «Самоуправление небольших этнических групп на основе обычного права и сохранения традиционной культуры не могло сосуществовать с централизованной тоталитарной властью», - отмечает Н.Б. Вахтин в книге «Коренное население Крайнего Севера Российской Федерации».

В соответствии с концепцией перехода к социализму во главу угла встала идея непримиримой классовой борьбы, которая оказалась принципиально не совместима с системой родовых советов. Так, Уральский Комитет Севера 15 января 1929 года при обсуждении доклада тобольских коллег отметил: «Туземные советы оказались совершенно неприспособленными к проведению в гуще туземных масс директив правительства, особенно в части осуществления классовой политики». Эту позицию также разделял и Тобольский Комитет Севера, в постановлении которого - «О классовом расслоении туземных племен Тобольского Севера» от 1 января 1930 года - предусматривалось «изменить родовую структуру органов туземного управления, построив при этом такую систему управления, которая, обезличивая род, укладывалась бы в рамки общей советской системы, а именно, создать туземные советы укрупненного типа по территориально-хозяйственному принципу».

10 декабря 1930 г. президиум ВЦИК принял постановление «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера», которое предусматривало создание 8 национальных округов и 8 национальных районов. Так, в состав Ямальского (Ненецкого) национального округа входили 5 национальных района: Надымский, Нижне-Тазовский, Приуральский, Пуровский, Ямальский.

Создание округа и новое районирование совпали с заменой родовых советов на территориальные. С 1931 года началось формирование сельских и кочевых национальных советов в округе. Они отличались от родовых не только тем, что создавались по территориально-экономическому принципу, но и более сложными функциями. В частности, на них возлагались задачи проведения социалистического переустройства оленеводческого и промыслового хозяйства, изменения быта и культуры населения, контроль за выполнением революционной законности.

Советы формировались на основе «Положения об окружных съездах советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР», утвержденного ВЦИК и СНК РСФСР 20 апреля 1932 года. В районах с оседлым населением создавались сельские советы, а в местах, где преобладало кочевое население - кочевые советы. Сельские и кочевые советы именовались национальными. Они избирали депутатов на районные съезды по нормам: 1 депутат от 100 человек из сельских или от 50 человек - из кочевых советов.

Национальные советы не получили поддержки и доверия со стороны коренных малочисленных народов Севера, которые видели в них чуждую и непонятную власть, бесцеремонно вмешивающуюся в их жизнь, разрушающую веками сложившиеся отношения, навязывающую неприемлемые иррациональные формы коллективного хозяйствования. Так, созданная ямальскими ненцами в 1934 году группа под названием «Мандолыда» выдвигала требования о восстановлении в правах «кулаков» и шаманов, о роспуске советов, о возврате к старым законам и т.п. Оценивая требования аборигенов секретарь Ямальского окружкома в докладной записке Омскому обкому ВКП(б) отмечал, что «эти требования фактически являются требованиями, по которым мы должны отказаться от всех мероприятий, проводимых партией и правительством, и ликвидировать советскую власть в тундре».

Таким образом, реформа 30-х годов, формально провозгласившая создание национальной государственности, на деле лишила северные народности всякой автономии. Власть на всех уровнях окружных структур оказалась в руках партийной и советской бюрократии, преимущественно русской. Так, из докладной записки сектора районного планирования Омского облплана «О состоянии и мероприятиях по дальнейшему развитию хозяйства Ямальского (Ненецкого) национального округа» следует, что в советском аппарате из штата в 273 человека работников из числа коренных национальностей имеется 41: ненцев - 23, хантов - и зырян - 14.

В 1935 году был упразднен Комитет Севера и ликвидированы все национальные советы. Функции местных Комитетов Севера были переданы отделам краевых и областных исполкомов. По Конституции 1936 года администрации национальных округов стали подчиняться исполкомам областей и краев. В результате коренные народы были лишены хозяйственной и культурной автономии. Впоследствии и идея местного самоуправления и использование хозяйственных критериев при выделении народов Севера в значительной степени была отвергнута.

За годы советской власти постоянно велась работа по переводу на оседлость коренного населения. Оседлый образ жизни противоречил вековым традициям коренных малочисленных народов Севера, занимающихся оленеводством и другими традиционными видами хозяйственной деятельности, требующими ведения кочевого образа жизни. Переход к оседлому образу жизни был связан с объединением мелких хозяйств коренного населения в колхозы и совхозы, которое зачастую проводилось насильственными методами. В декабре 1950 года Совет Министров СССР принял специальное постановление о переводе кочующего населения на оседлость в Тюменской области. К 1 января 1964 года в Ямало-Ненецком автономном округе было переведено на оседлость более двух тысяч семей ненцев. Данная политика проводилась до начала 90-х годов. Так уже в конце 80-х годов в советской науке существовало мнение, что «сохраняется настоятельная необходимость принятия кардинальных мер по переустройству системы «оленеводство», по изменению сохраняющихся архаических традиционных элементов образа жизни оленевода, действительного перевода его на оседлый образ жизни к 1990 г., как это предусмотрено решениями партии и правительства».

Политика государства в отношении национальных округов, которая на практике осуществлялась с конца 30-х годов, получила законодательное закрепление в 1980 году, когда был принят закон об автономных округах РСФСР. Автономные округа заменили существовавшие до них национальные округа; при этом национальные районы были упразднены. Автономные округа «никогда не задумывались как форма национальной государственности, а представляли собой лишь единицы территориального управления. Местным советам не было оставлено практически ни одного шанса на самостоятельность».

Таким образом, проводилась политика интенсивного включения народов Севера в экономическую и политическую жизнь страны, осуществлявшаяся без учета особенностей их уклада жизни и культуры. Эта политика привела к разрушению традиционного хозяйственного комплекса как основы жизнедеятельности коренных малочисленных народов.

В начале 90-х годов государственная политика в отношении коренных народов Севера стала меняться. Стали образовываться общественные организации, призванные осуществлять защиту прав и интересов коренных малочисленных народов Севера: «Ямал-потомкам», Ассоциация кольских саами, Региональное общество эскимосов и т.п.

В марте 1990 года состоялся первый съезд малочисленных народов Севера, на котором была создана Ассоциация малочисленных народностей Севера. Собравшиеся на съезде представители коренных малочисленных народов высказались за восстановление национальных районов и сельсоветов, призвали вернуться к таким формам самоуправления, как родовые и племенные советы и советы старейшин. При этом возврат к традиционному самоуправлению коренных народов, по мнению участников съезда, должен быть осуществлен вместе с закреплением приоритета традиционного природопользования в районах их проживания. «Национальным сельским советам должно быть передано исключительное право распоряжаться земельными и водными угодьями, вплоть до создания заповедных территорий для проживания и хозяйственной деятельности коренных народов».

Некоторые решения съезда были воплощены в законах СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» и «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национальных образований или не имеющих их на территории СССР». Так, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» предусматривал, что «первичным территориальным уровнем местного самоуправления могут быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе)» (п.3 ст.2). Эта норма позволяла максимально приблизить власть к месту проживания конкретной народности, организовать близкую ей власть, состоящую из людей, хорошо знающих местные нужды. Кроме того, данный закон устанавливал экономическую базу местного самоуправления, состоящую из «природных ресурсов, коммунальной и иной собственности» и обязательность участия органов местного самоуправления при решении вопросов создания или преобразования экономических и социальных объектов, а также при использовании природных ресурсов на соответствующей территории.

Закон СССР «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национальных образований или не имеющих их на территории СССР» предусматривал возможность образовывать в местах компактного проживания национальной группы такие национальные административно-территориальные единицы, как национальный район, национальный поселок и национальный сельсовет. Основанием для такого образования являлось добровольное волеизъявление большинства населения территории.

Оценивая в целом историю развития местного самоуправления у коренных малочисленных народов Севера, можно отметить следующее.

В дореволюционный период государственная политика в инородческом вопросе была направлена «не на растворение малых народов в русском этносе, а тем более, уничтожение, а, наоборот, на сохранение привычного им образа жизни, управления, хозяйства». Стремление свести к минимуму разрушающее воздействие на традиционный образ жизни коренных народов присоединения к империи, способствовало развитию привычных для аборигенного населения форм самоуправления.

Политика российского государства в советский период, напротив, свидетельствует о необходимости ускоренного вовлечения коренных народов «в братскую семью народов Советского Союза, идущую по пути строительства социализма». Эта программная установка привела в конечном итоге к разрушению сложившейся в царской России системы традиционного самоуправления коренного населения, а также к бедственному положению коренного населения Севера.

В постсоветский период государство, преодолевая последствия разрушительной политики советской власти, обращает внимание восстановление традиционных форм самоуправления коренных малочисленных народов Севера и предпринимает попытки на восстановление традиционного образа жизни коренных этносов.

Из всего вышесказанного необходимо выделить выводы:

1. Учитывая особое место жителей муниципальных образований из числа коренных малочисленных народов Севера в системе субъектов местного самоуправления недопустима организация местного самоуправления без учета специфических условий, существующих в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

2. Среди условий, которые оказывают или должны оказывать влияние на организацию местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера можно условно выделить две группы. Первая группа условий сводится к этническим проблемам коренных малочисленных народов Севера. Вторая группа условий представляет собой совокупность исторических традиций коренных малочисленных народов Севера, без учета которых местное самоуправление не будет в полной мере способствовать удовлетворению национальных интересов коренных малочисленных народов Севера.

3. Анализ первой группы условий показывает, что существующие проблемы коренных малочисленных народов Севера (хозяйственные, социальные, культурные и др.) не могут быть решены без участия муниципальных образований. Однако деятельность муниципалитетов будет максимально эффективной только при создании такой системы местного самоуправления, при которой сами жители из числа коренных малочисленных народов Севера смогут принимать активное участие в решении имеющихся на данной территории этнических проблем.

4. Относительно традиций коренных малочисленных народов Севера как условий, оказывающих влияние на организацию местного самоуправления необходимо сделать вывод, что традиции коренных малочисленных народов Севера являются важной составляющей исторических и иных местных традиций в местах проживания коренных малочисленных народов Севера.

5. Главным образом, учету при организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера должны подлежать традиции национального самоуправления этих народов, которые формировались в досоветский этап национально-государственного строительства и в первые годы советской власти. Важнейшими среди которых являются:

- сочетание кровнородственных и территориально-соседских начал при построении системы самоуправления;

- преобладание экстерриториальных основ при организации самоуправления;

- сочетание широкого применения коллективных форм решения вопросов местного значения и единоличного авторитета выборного главы рода или территориально-соседской хозяйствующей общности.

6. Изучение истории развития самоуправленческих традиций самоуправления коренных малочисленных народов Севера показывает, что игнорирование указанных традиций со стороны государства при организации местной власти порождает недоверие к существующей власти со стороны жителей из числа коренных малочисленных народов Севера, резко снижает ее эффективность в решении проблем коренных этносов. И напротив, учет местных исторических традиций в законодательстве и в практике организации власти на местах резко повышает интерес к участию в ней лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, что прямо сказывается на повышении уровня защищенности указанных народов.

7. В существующей практике организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера традиции и обычаи этих народов не оказывают должного влияния на систему организации местного самоуправления. В силу этого, не реализуется требование ч.1 ст.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о необходимости организации местного самоуправления в соответствии с историческими и иными местными традициями населения муниципального образования.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ, ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МЕСТАХ ПРОЖИВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА

2.1 Территориальные основы местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера

В науке муниципального права существуют различные подходы к определению понятия «основы местного самоуправления». Так, профессор В.И. Фадеев определяет основы местного самоуправления как совокупность определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление. Аналогичного подхода придерживаются и другие ученые. Например, Е.С.Шугрина пишет: «Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне».

К основам местного самоуправления многие авторы относят: правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические. В частности, по мнению В.И.Фадеева, правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Территориальные, финансово-экономические и организационные основы, В.И.Фадеев определяет как институт муниципального права и совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления.

Иного подхода к определению понятия «основы местного самоуправления» придерживается В.В.Пылин. По его мнению, основное назначение основ местного самоуправления должно быть «значительно шире и глубже», чем определение в федеральных и региональных законах совокупности важнейших норм, в соответствии с которыми должно обеспечиваться единство в правовом регулировании связанных с ними общественных отношений. В связи с этим В.В.Пылин пишет: «Подобно основам конституционного строя Российской Федерации основы местного самоуправления должны применяться, прежде всего, для выражения важнейших, исходных начал, решающих основные вопросы местного самоуправления. И определить основы местного самоуправления - это значит выявить в нем главное, основное, его сущность». В итоге своих рассуждений В.В.Пылин определяет основы местного самоуправления «как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации».

Исходя из того, что основы - это исходные, главные положения профессор Ю.А.Дмитриев напрямую отождествляет основы местного самоуправления с системой норм-принципов, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Он пишет: «Основы местного самоуправления это совокупность установленных Конституцией РФ и указанным Федеральным законом норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативно-правовых актов».

Наряду с приведенной выше классификацией основ местного самоуправления в научной литературе предлагается разделять их на следующие основные группы: народовластные, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические.

Признавая допустимость различных классификаций основ местного самоуправления, тем не менее, полагаем, что специфика организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера наиболее отчетливо может быть выявлена через характеристику территориальных, финансово-экономических и организационных основ местного самоуправления. Это обусловлено тем, что при определении понятия муниципального образования, как справедливо отмечает А.А. Замотаев, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ставит акцент на таких признаках муниципального образования, как: населенная территория, осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих в обязательном порядке наличие муниципальной собственности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправления.

Что касается территориальных основ местного самоуправления, то под ними понимают совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Более развернутым представляется определение территориальных основ местного самоуправления, которое дает В.И. Фадеев, по мнению которого территориальные основы местного самоуправления - это институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Несколько иного подхода к определению понятия территориальных основ местного самоуправления придерживается Н.В. Постовой, который полагает, что «под территориальными основами местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, возникающих по поводу его территориального устройства». Таким образом, Н.В. Постовой в отличие от других указанных выше ученых в качестве основ местного самоуправления рассматривает не нормы права, а общественные отношения. Кроме того, весьма специфический смысл в понятие территориальных основ вкладывает данный автор, утверждая, что «территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий».

Думается, что необходимо придерживаться позиции тех авторов, которые под основами местного самоуправления понимают правовые нормы, служащие правовой основой для осуществления местного самоуправления. Между тем, нельзя не согласиться с Н.В. Постовым, относительно того, что территориальная организация местного самоуправления обусловлена сложившимися историко-географическими условиями. В частности, если на соответствующей территории исторически проживают общности, обладающие выраженными национальными особенностями, то при определении территориального устройства местного самоуправления на данной территории не должны игнорироваться указанные особенности.

Таким образом, на территориях проживания коренных малочисленных народов Севера территориальные основы местного самоуправления должны быть реализованы с учетом тех условий, которые оказывают влияние на организацию местного самоуправления в местах проживания указанных народов. В частности, национальная специфика должна учитываться при определении территориального уровня организации местного самоуправления, при установлении и изменении границ территорий муниципальных образований, при определении внутримуниципального территориального устройства, а также при регулировании межмуниципального сотрудничества.

Территориальные основы местного самоуправления в общем виде закреплены в ст.131 Конституции РФ, в соответствии с которой «местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

Федеральной закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» раскрывая положения Конституции РФ, указывает, что местное самоуправление помимо городских и сельских поселений (городов, поселков, станиц) может осуществляться на территориях: станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), других территориях (ч.1 ст.12). При наличии необходимых признаков указанные территории приобретают статус муниципальных образований.

Нужно отметить, что действующий Федеральный закон не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц, на которых может осуществляться местное самоуправление, и относит решение этого вопроса к ведению субъектов РФ.

Так, часть 1 ст.12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

В связи с этим, каждый субъект РФ самостоятельно определяет свое муниципально-территориальное деление, то есть закрепляет на каких конкретных территориях осуществляется местное самоуправление.

Если сравнивать с зарубежным опытом решения данного вопроса, то подобный подход существует в США, где в каждом штате законодательный орган с учетом мнения населения сам решает на каких территориях должно осуществляться местное самоуправление. Чего не скажешь, например, о Великобритании, где в законодательстве закреплена четкая структура административно-территориальных единиц, на базе которых по решению центрального правительства могут образовываться муниципалитеты.

В субъектах РФ муниципально-территориальное деление, как правило, опирается на существующее административно-территориальное деление. Необходимо отметить, что разные субъекты РФ устанавливают различные варианты соотношения административно-территориального и муниципально-территориального деления. Так, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:

1. Региональный закон совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (Пермская, Челябинская области). При этой модели не возможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства.

2. Региональный закон предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта РФ (Ленинградская, Тюменская области).

Так, по Закону Тюменской области «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» административно-территориальное устройство - это территориальная организация государственной власти и местного самоуправления в Тюменской области, представляющая собой систему взаимосвязанных административно-территориальных образований, муниципальных образований, поселений.

Согласно ч.5 ст.2 Закона Тюменской области «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» административно-территориальные образования - это территории, в границах которых исполняют свои полномочия территориальные органы государственной власти Тюменской области.

По ст.8 областного Закона статусом административных образований обладают лишь районы. Все другие, перечисленные в законе территориальные единицы (города, поселки, села, иные поселения) являются муниципальными образованиями или входят в состав муниципального образования.

Этот вариант формально ограничивает осуществление местного самоуправления только нижним территориальным уровнем.

3. Региональный закон проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (Свердловская область). При этой модели изменение границ и территорий муниципальных образований не влечет изменения административно-территориального устройства, поэтому такие изменения в большей мере обусловлены мнением муниципалитетов, а не органов государственной власти.

Последний подход на сегодняшний день представляется наиболее предпочтительным, т.к. предоставляет максимальный учет мнения населения при определении территориального уровня организации местного самоуправления.

Но последнее слово при определении территориального уровня организации местного самоуправления остается за органами государственной власти субъектов РФ. Это подтверждается Постановлением Конституционного Суда от 24.01.97 года. «Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации».

Наиболее распространенными в плане определения территориального уровня организации местного самоуправления являются: районная и поселенческая модели.

Если в субъекте РФ основными муниципальными образованиями являются города, поселки, села, деревни, речь идет о поселенческой модели местного самоуправления. Если местное самоуправление осуществляется в границах иных территорий - районах, округах и т.д., можно говорить о районной (территориальной) модели местного самоуправления.

На основе этих двух принципов образования территорий муниципальных образований (районном и поселенческом) формируются и другие модели местного самоуправления.

В настоящее время наблюдаются следующие подходы к определению территориальных уровней организации местного самоуправления местного самоуправления:

- на уровне административных районов - в 6 субъектах РФ;

- на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах РФ;

- на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах РФ;

- на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах РФ;

- на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах РФ;

- не определены территории муниципальных образований, либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - в 5 субъектах РФ.

Местное самоуправление в субъектах РФ может иметь двухзвенную либо трехзвенную систему муниципальных образований.

Но в любом случае, каждое муниципальное образование является самостоятельным, подчиненность одного из них другому не допускается.

Несмотря на значительную самостоятельность при определении муниципально-территориального деления, органы государственной власти субъектов РФ обязаны следовать важному принципу, закрепленному в федеральном законе: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Препятствием для образования муниципального образования не может быть ни малая численность населения, ни отсутствие муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лишь в исключительных случаях может быть принято решение о частичном или полном ограничении прав граждан на местное самоуправление на определенной территории. Такое ограничение может устанавливаться на основе федерального закона в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны, безопасности государства и должно носить временный характер.

Данный принцип нашел подтверждение во многих решениях Конституционного Суда РФ. Так в постановлении от 30 ноября 2000 г. по «Курскому делу» Суд указал, что «любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него, возможность полного упразднения местного самоуправления на определенных территориях противоречит Конституции РФ».

Проблемы организации местного самоуправления на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях имели свое отражение и в практике Верховного Суда РФ. В частности, его Судебная коллегия по гражданским делам решением от 27 марта 1998 года отменила решение Верховного Суда Республики Башкортостан об отказе в удовлетворении требований гр. Валеева о назначении даты выборов в органы местного самоуправления в г.Нефтекамске. Решение республиканского суда основывалось на нормах законодательства Республики Башкортостан, в силу которого в районах, городах и городских районах не предусматривается возможность осуществления гражданами права на местное самоуправление (ст. 109 Конституции Республики Башкортостан и ч.2 ст.1 Закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан»). Верховный Суд РФ отметил, что согласно ст.ст.12 и 131 Конституции РФ каждому гарантируется право на участие в осуществлении местного самоуправления на всей территории РФ. Кроме того, в силу ч.1 ст.12 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» население любого городского и сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Эти нормы следует понимать как запрещающие исключать какие-либо территории или группы населения из сферы действия местного самоуправления.

Учитывая, что права субъектов РФ в решении вопроса о территориях местного самоуправления, значительно расширены, некоторые из них необоснованно стали самостоятельно определять единый уровень организации местного самоуправления. В частности, на парламентских слушаниях в докладе председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.Мокрого было отмечено, что в 49 субъектах РФ муниципальные образования на уровне сельских округов были упразднены, а в 33 субъектах РФ - территориями муниципальных образований стали только города и районы.

Например, законом «О местном самоуправлении в Республике Коми» предусмотрено создание муниципальных образований в районах и городах республиканского значения (ч.2 ст.5).

В других субъектах РФ, напротив, из перечня территорий в пределах которых может осуществляться местное самоуправление исключены городские поселения. Так, в законе «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» установлено, что муниципальные образования создаются только на территориях сельских и поселковых советов (ст.3). В некоторых субъектах РФ, например, в республиках Алтай и Татарстан предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется лишь на части городских поселений в границах жилых комплексов.

Наиболее спорным моментом является в этом плане формулировка ст.5 Закона «О местном самоуправлении в Ростовской области»: «В сельских районах единым муниципальным образованием является район». Данная формулировка ст.5 закона устанавливает достаточно серьезное ограничение на создание муниципальных образований в отдельных поселениях сельского района. «Если на стадии разработки, а также в начальный период действия закона соответствующие положения не привлекали к себе особого внимания, то сейчас возникают конфликтные ситуации, связанные с вполне обоснованной претензией отдельных сельских поселений на создание самостоятельных муниципальных образований. Один из таких споров по Аксайскому району Ростовской области может стать в ближайшее время предметом судебного разбирательства», - пишет профессор Н.Бондарь.

На наш взгляд вопрос о территориальном уровне организации местного самоуправления должен принципиально решаться следующим образом. В законах субъектов Российской Федерации должен закрепляться достаточно широкий перечень территорий, на которых возможно осуществление местного самоуправления. Если соотносить данный вопрос с административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации, то в каждом субъекте законодательно должна быть гарантирована возможность создания муниципальных образований, как минимум, на районном, городском и сельском. При этом в отношении городских и сельских территорий возможно установление ограничений. Так, можно закрепить допустимость создания городского муниципального образования только на территориях городов республиканского, областного, краевого или окружного значения, а сельского - только на территории сельских округов, сельсоветов, волостей и т.д.

В этом случае, по инициативе населения соответствующей территории и при наличии необходимых финансово-экономических условий местное самоуправление будет осуществляться адекватно этим местным условиям, и главное, в соответствии с желанием самого населения.

Особое значение рассматриваемый вопрос приобретает в связи с неумолимо надвигающейся в России муниципально-правовой реформой, начало которой будет положено вступлением в силу нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По мнению разработчиков нового закона, практика применения действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, к числу которых относится и неопределенность территориальной организации местного самоуправления.

Изменение территориальных основ местного самоуправления в новом законе сводится к установлению принципов, которые предполагают отход от существующего многообразия территориальной организации местного самоуправления и ведут к установлению единообразной модели территориальной организации.

Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает закрепление двухзвенной территориальной организации местного самоуправления, согласно которой во всех субъектах Российской Федерации будут в обязательном порядке создаваться муниципальные образования - городские и сельские поселения, а также муниципальные образования - муниципальные районы. Кроме того, закон допускает возможность создания таких муниципальных образований как городской округ и внутригородские территории городов федерального значения (ч.1, 3 ст.10).

При этом новый закон устанавливает единые для всех субъектов Российской Федерации правила определения границ муниципальных образований (ст.11). В частности, по общему правилу, за исключением малонаселенных территорий, территория каждого субъекта Российской Федерации будет разграничена между поселениями - городскими и сельскими муниципальными образованиями «нижнего» звена муниципально-территориального устройства. В свою очередь территории всех поселений, включая межселенные территории (территории вне границ поселений, которые возникнут при образовании муниципальных районов на малонаселенных территориях), должны быть включены в границы муниципальных районов - муниципальных образований «верхнего» звена муниципально-территориального устройства. Исключение составляют городские округа, территории которых не будут включаться в состав территорий муниципальных районов, т.к. городской округ - это особое муниципальное образование, которое будет создаваться в границах города и прилегающих к нему территорий специальным решением органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Городской округ будет наделен предметами ведения и поселения и муниципального района.

На наш взгляд, предложенная новой редакцией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» двухзвенная модель территориальной организации местного самоуправления ухудшит положение северных территорий в плане решения вопросов местного значения, что обязательно скажется и на способности муниципальных образований осуществлять поддержку традиционным отраслям хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, обеспечивать сохранение их культуры и традиционного образа жизни.

Такой вывод обусловлен тем, что двухзвенная территориальная организация местного самоуправления повлечет изменения в финансово-экономической и организационной основах местного самоуправления. В тех субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают и ведут традиционный образ жизни коренные малочисленные народы Севера наиболее распространена «районная» модель территориального устройства местного самоуправления, при которой статусом муниципального образования наделены, как правило, такие административно-территориальные единицы как районы и города значения субъекта Российской Федерации. Значительно реже в таких субъектах Российской Федерации статусом муниципального образования наделяются сельские муниципальные образования, города районного значения и поселки городского типа. В ходе анализа законодательства тех субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, выяснилось, что более чем в половине из них основными территориальными единицами местного самоуправления выступают административные районы и города. К ним относятся: Мурманская область (5 районных, 14 городских, 4 поселковых и 1 сельское муниципальное образование); Ханты-Мансийский автономный округ (8 районных и 14 городских муниципальных образований); Тюменская область; Томская область (16 районных и 4 городских муниципальных образований); Ямало-Ненецкий автономный округ (6 районных и 7 городских муниципальных образований); Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ (2 районных, 1 городское и 1 поселковое муниципальные образования); Эвенкийский автономный округ (3 районных муниципальных образования); Чукотский автономный округ (8 районных и 1 городское муниципальные образования) и др. Необходимо обратить внимание, что в законодательстве названных субъектов Российской Федерации и в практике его реализации имеется целесообразное наделение правами муниципалитета и обширные сельские территории в границах районных муниципальных образований, в пределах которых традиционной хозяйственной деятельностью занимаются жители из числа коренных малочисленных народов Севера, но также и городские территории, т.к. образ жизни жителей городских поселений, специфика их проблем отличается от жителей административных районов.

На наш взгляд, укоренение именно районной модели в субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают малочисленные народы, не случайно. Жизнедеятельность многих коренных народов не связана с проживанием в границах населенных пунктов, ибо большинство северных народов ведут кочевой образ жизни. В связи с этим традиционно их жизнь связана с перемещением по весьма обширным территориям, иногда даже и за пределы достаточно крупных районных муниципальных образований. Несомненно, в связи с этим, что обеспечение муниципальными услугами здравоохранения, образования и др. данной категории жителей муниципального образования целесообразнее теми муниципальными учреждениями и органами местного самоуправления, которые распространяют свою деятельность на всей территории традиционного хозяйствования жителей из числа коренных малочисленных народов Севера.

Объяснением этому является то, что традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера как условие, оказывающее влияние на особенности организации местного самоуправления в местах их проживания во многом усложняет оказание им помощи со стороны органов местного самоуправления. Так, если для жителя муниципального образования, который ведет оседлый образ жизни, обучение своих детей в муниципальном учебном заведении является обычным делом, то для жителей муниципального образования, проживающих вдалеке от населенных пунктов, обучать своих детей без специального содействия со стороны муниципалитета просто невозможно. Несколько раз в году при помощи авиации органы местного самоуправления обеспечивают доставку школьников в место нахождения учебных заведений. Можно привести и ряд других естественных причин, обусловленных традиционным образом жизни жителей из числа коренных малочисленных народов Севера, по которым «как воздух» необходима концентрация финансово-экономических, информационных, кадровых и других усилий на весьма обширных территориях, коими и выступают административные районы - основные территории муниципальных образований в районах проживания коренных малочисленных народов Севера. Данную мысль поддерживает и В.В.Марихин, который пишет: «Есть действительно резонные мотивы для концентрации властных функций местного самоуправления на районном уровне. В условиях кризиса, бедности, дотируемости сельских районов сосредоточение средств, маневрирование ими с целью выживания, предотвращение обвалов в «горящих» направлениях, создания хоть каких-то заделов на перспективу экономического роста оказываются более или менее реальными лишь на районном, а не отдельных поселений уровне, для чего и необходима концентрация здесь властных полномочий».