Банкротство. Проблемы совершенствования законодательства

Кроме того, Закон 1998 г. содержал специальные главы: об особенностях банкротства отдельных категорий должников - юридических лиц, в т.ч. градообразующих предприятий, сельскохозяйственных, кредитных, страховых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг; о банкротстве граждан, включая индивидуальных предпринимателей и крестьянские фермерские хозяйства; об упрощённых процедурах банкротства - ликвидируемого должника и отсутствующего должника; а также о добровольном объявлении о банкротстве должника.

Таким образом, с принятием ряда законов о банкротстве в 1998-1999 годах уже наметились пути дифференцированного подхода к определению условий объявления должника банкротом в зависимости от отраслевой принадлежности его деятельности (банковская, страховая, участник рынка ценных бумаг) либо от его социально-экономического статуса (субъект естественной монополии, градообразующая организация).

Новый закон в большей мере, чем предыдущий учитывал потребности современных условий развития российской экономики. Он проявил дифференцированный подход к определению несостоятельности. В отношении юридических лиц он закрепил в качестве критерия их несостоятельности принцип неплатежеспособности. То есть должник - юридическое лицо могло быть признано банкротом, если оно не способно в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. В отношение же граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, предусмотрен принцип неоплатности, т.е. превышение долговых обязательств над стоимостью их имущества. Теперь дело о банкротстве могло быть возбуждено арбитражным судом, если требования к должнику - юридическому лицу в совокупности составляют не менее пятисот, а к должнику - гражданину не менее ста минимальных размеров оплаты труда и если они не исполнены им в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения. При этом в общую сумму задолженности включаются только суммы основного долга и начисленные на них процент, и не учитываются подлежащие уплате штрафы, пени и другие финансовые санкции.

Этот закон оставил право обращаться в суд с заявлением о признании должника банкротом должнику, его кредиторам, прокурору и уполномоченным налоговым и иным государственным органам, но установил для должника обязанность подать в арбитражный суд заявление о своём банкротстве, если у него недостаточно средств для удовлетворения требований всех кредиторов с тем, чтобы в конкурсном производстве исполнение денежных обязательств осуществлялось соразмерно требованиям кредиторов.

За невыполнение этой обязанности на руководителя должника, а равно на индивидуального предпринимателя или членов ликвидационной комиссии должника возложена субсидиарная ответственность.

Законом 1998 г. введена новая процедура - временное управление или наблюдение, которое, как правило, вводилось арбитражным судом одновременно с принятием заявления о признании должника банкротом и для его проведения сразу же назначался временный управляющий. При этом руководитель должника не отстранялся от исполнения своих обязанностей, но целый ряд наиболее важных сделок, связанных с отчуждением недвижимого и иного имущества, он мог совершить только с согласия временного управляющего. Наблюдение имело цели:

- принять меры по обеспечению сохранности имущества должника до вынесения арбитражным судом решения по существу дела;

- провести анализ финансового состояния должника, чтобы определить характер следующей процедуры банкротства;

- определить наличие признаков фиктивного банкротства и преднамеренного банкротства с тем, чтобы не только решить вопрос об ответственности лиц за эти действия, но и возвратить должнику неправомерно выведенные из-под его юрисдикции принадлежавшие ему активы;

- установить кредиторов, определить размеры их требований и составить реестр требований кредиторов;

- созвать первое собрание кредиторов, которое на основе анализа финансового состояния должника принимало решение о направление в арбитражный суд ходатайства о введении внешнего управления или признания должника банкротом и открытии конкурсного производства.

То есть, теперь арбитражный суд при принятии решения по делу о банкротстве мог учитывать волю и мнение кредиторов, выраженные в ходатайстве собрания кредиторов.

Этот закон в равной мере учитывал права и должника, и кредиторов, не допуская приоритетной защиты ни того, ни другого, предоставлял реальные возможности реабилитации должника, восстановления его платежеспособности как путем проведения процедуры внешнего управления, так и заключением мирового соглашения.

Вместе с тем, процедура возбуждения арбитражным судом дела о банкротстве являлась совершенно нейтральной. С заявлением о признании должника банкротом могли в равной мере обратиться как должник, так и кредитор. Но никто из них не мог навязать арбитражному суду рассмотрение дела с позиции только реабилитационных или только ликвидационных процедур.

Проявляя объективный подход к защите интересов и должника и кредиторов, закон не допускал осуществления реабилитационных процедур старым руководителем должника. Для реализации мер по восстановлению платежеспособности должника в ходе процедуры внешнего управления арбитражный суд должен назначить внешнего управляющего, действующего под контролем собрания или комитета кредиторов, с передачей ему всех полномочий по управлению делами должника и, прежде всего, его имуществом.

Новеллой Закона 1998 г. являлось и введение субсидиарной ответственности лиц, действия которых способствовали развитию необратимых кризисных явлений и привели к несостоятельности должника. Исходя из положения ст. ст. 56, 105 ГК РФ, предусматривающих субсидиарную ответственность за доведение должника до банкротства учредителей, собственников имущества юридического лица и других лиц, правомочных давать обязательные для этого юридического лица указания или иным образом определявших его действия, закон о банкротстве развил эти положения, а также определил порядок их реализации. Он наделял конкурсного управляющего правом предъявлять в суде требования к таким лицам. Взысканные суммы включались в конкурсную массу и могли быть использованы только для удовлетворения требований кредиторов в порядке очередности, установленной законом.

Наряду с этим, кредиторы, чьи требования не были удовлетворены в полном объеме в ходе конкурсного производства, имели право требования к третьим лицам, получившим незаконно имущество должника, которое могло быть предъявлено в течение десяти лет поле окончания производства по делу о банкротстве.

Закон 1998 г. более детально и тщательно урегулировал содержание и порядок проведения внешнего управления. Достаточно сказать, что регламентация этой процедуры заняла в нем 29 статей вместо одной в старом законе. Он детально регламентировал такие меры по восстановлению платежеспособности должника как продажа предприятия в целом и продажа имущества, уступка прав требования должника, погашение обязательств должника третьими лицами.

По этому закону мораторий на удовлетворение требований кредиторов означает не только приостановление исполнения исполнительных документов по имущественным взысканиям, возникшим до введения внешнего управления, но и прекращение начислений неустоек по обязательствам и финансовых санкций по обязательным платежам, а так же проценты за пользование чужими денежными средствами. Осталось только начисление процентов на «замороженные» суммы по ставке рефинансирования ЦБ РФ. К тому же закон снял и такое препятствие на пути достижения мирового соглашения, как обязательное получение кредиторами 35% долга от должника. Единственным условием утверждения арбитражным судом мирового соглашения по новому закону осталось погашение должником требований кредиторов первой и второй очереди.

Отражая особенности банкротства кредитных организаций, Закон 1998 г. указал на две из них: первая - заявление о признании кредитной организации банкротом принимается к рассмотрению арбитражным судом только после отзыва Банком России у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций (п. 2 ст. 142) и вторая - при банкротстве кредитных организаций к ним применяется только одна процедура - конкурсное производство (п. 1 ст. 143). В отношении иных особенностей банкротства кредитных организаций этот закон, как Федеральный закон общего регулирования отсылал к специальному Федеральному закону «О банкротстве кредитных организаций». Этот Федеральный закон, восприняв специальные нормы Закона 1998 г., значительно развил как материальные, так и процессуальные нормы, регулирующие правоотношения в данной сфере.

Не соглашаясь с Законом 1998 г., Федеральный Закон о банкротстве кредитных организаций допустил применение к ним кроме конкурсного производства процедуры наблюдения, отвергнув все восстановительные процедуры банкротства (ст. 5). Заслуга этого закона состоит в том, что он достаточно полно и подробно, более детально, чем Закон 1998 г. урегулировал вопросы, связанные с предупреждением банкротства кредитных организаций. Из 54 статей Закона 29 или больше половины посвящены предупреждению банковской несостоятельности. Досудебные меры по предупреждению банкротства кредитной организации предусматривают:

1. Финансовое оздоровление кредитной организации;

2. Назначение временной администрации по управлению кредитной организацией;

3. Реорганизация кредитной организации (ст. 3).

Финансовое оздоровление включает в себя:

- оказание финансовой помощи кредитной организации её учредителями (участниками) и иными лицами;

- изменение структуры активов и пассивов кредитной организации;

- изменение организационной структуры кредитной организации;

- иные меры, осуществляемые в соответствии с законодательством о банкротстве.

В формате этих мероприятий при определенных условиях, установленных этим Законом, Банк России может назначить в кредитную организацию временную администрацию во главе с руководителем, имеющим соответствующий аттестат Банка России. Права и обязанности руководителей кредитной организацией, а также временной администрации детально регламентированы Законом. Временная администрация назначается на шесть месяцев, этот срок может быть продлен Банком России до сформирования органов, осуществляющих реорганизацию или ликвидацию кредитной организации, либо до назначения арбитражным судом арбитражного управляющего. При этом полномочия исполнительных органов кредитной организации могут быть ограничены и даже приостановлены.

Анализируя полномочия временной администрации по предупреждению банкротства кредитной организации и её финансовому оздоровлению, для целей нашего исследования назовем лишь некоторые из них.

Временная администрация в частности:

- принимает меры по обеспечению сохранности имущества и документации кредитной организации;

- дает согласие на совершение кредитной организацией сделок, связанных с недвижимым имуществом, а также иным имуществом стоимостью более одного процента балансовой стоимости активов кредитной организации;

- устанавливает кредиторов кредитной организации и размеры их требований по денежным обязательствам;

- участвует в разработке мероприятий по финансовому оздоровлению, а, следовательно, анализирует финансовое состояние кредитной организации;

Как видно из перечисленных полномочий временной администрации, они практически полностью совпадают с правами и обязанностями временного управляющего, который проводит наблюдение в кредитной организации. Он также:

- принимает меры по обеспечению сохранности имущества должника;

- проводит анализ его финансового состояния;

- устанавливает кредиторов должника и определяет размеры их требований;

- даёт согласие руководителю должника на совершение сделок с недвижимым имуществом и иным имуществом стоимостью более десяти процентов активов должника.

Сравнение полномочий временной администрации и временного управляющего приводит к выводу о том, что процедура наблюдения в условиях банкротства кредитной организации не нужна, т.к. все возложенные на неё задачи решаются в досудебной стадии её финансового оздоровления, в ходе реализации еще более широких функций временной администрации, действующей под руководством Банка России.

Нельзя не учитывать и того, что перечисленные задачи решает и конкурсный управляющий применительно к целям конкурсного производства и расчетам с кредиторами. Он, в частности, анализирует финансовое положение должника, обеспечивает сохранность его имущества, составляет и ведёт реестр требований кредиторов.

С учетом сказанного, по нашему мнению, если временная администрация, исчерпав все возможности в пределах своих полномочий по восстановлению платежеспособности кредитной организации, пришла к выводу о необходимости отзыва у неё лицензии на осуществление банковских операций, то в случае принятия арбитражным судом заявления о признании её банкротом, должно сразу последовать решение о признании кредитной организации банкротом и об открытии в отношении неё конкурсного производства. Такой подход будет способствовать лучшей сохранности имущества должника и сокращению срока проведения ликвидационных процедур.

Включив в себя норму Закона 1998 г. о том, что в отношении кредитной организации дело о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом только после отзыва у неё лицензии на осуществление банковских операций, этот Закон установил - если требования к кредитной организации в совокупности составляют не менее одной тысячи минимальных размеров оплаты труда и если эти требования не исполняются в течение одного месяца с момента наступления даты их исполнения. При этом Банк России является обязательным участником арбитражного процесса по делу о банкротстве и даже в тех случаях, когда заявление о признании кредитной организации банкротом направлено в арбитражный суд иным лицом. И это тоже новация в развитии Российского законодательства о банкротстве (ст. 36, 38).

Важной особенностью банкротства кредитных организаций является особый порядок распределения её конкурсной массы. Этот Федеральный закон воспроизвёл норму, содержащуюся в ст. 64 ГК РФ «При ликвидации банков или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан, в первую очередь удовлетворяются требования граждан, являющихся кредиторами банков или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан».

Не менее важен и другой «отраслевой» Федеральный закон «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса». Он регулирует особенности банкротства предприятий, основная деятельность которых связана со сферой транспортировки нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии, а также с производством электрической и тепловой энергии, добычей природного газа, и которые имеют на праве собственности или на основании иного права имущество, входящее в состав единого производственно-технологического комплекса.

В состав такого комплекса входит недвижимое и иное имущество, используемое для основной производственной деятельности и обеспечения непрерывного производственного процесса снабжения потребителей топливно-энергетическими ресурсами.

Не признаются несостоятельными и не подлежат банкротству атомные электростанции.

В соответствии с этим Федеральным законом заявление о признании такой организации-должника банкротом принимается арбитражным судом, если требования к должнику в совокупности составляют не менее пятидесяти тысяч минимальных размеров оплаты труда и не погашены в течение шести месяцев.

Обязательными участниками дела о банкротстве признаются органы управления топливно-энергетическим комплексом, а также органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления по месту нахождения организации-должника.

Руководитель организации-должника ТЭК должен обратиться в арбитражный суд с заявлением о банкротстве и тогда, когда на основании решения суда будет обращено взыскание на имущество, входящее в состав единого производственно-технологического комплекса в десятидневный срок по получении такого решения.

В отзыве организации-должника на заявление кредитора о признании её банкротом должны быть данные об её исковых заявлениях, направленных в суды в т.ч. о признании недействительными актов органов исполнительной власти в части утверждения тарифов на газ, топливо и электрическую энергию, транспортировку газа и перекачку нефти, если такие тарифы стали причиной неплатежеспособности организации-должника. В случае признания судом недействительности такого акта органа исполнительной власти арбитражный суд отказывает в признании должника банкротом, а если дело по такому иску еще не рассмотрено, - приостанавливает производство по делу о банкротстве до окончательного разрешения судом дела о признании указанных актов недействительными.

Решение первого собрания кредиторов об обращении в арбитражный суд с ходатайством о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства считается принятым, если за него подано не менее трёх четвертей голосов кредиторов, участвующих в собрании. Что же касается внешнего управления, то оно может быть введено арбитражным судом при наличии ходатайства о введении внешнего управления участвующего в деле органа управления ТЭКом, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по месту нахождения организации-должника. Кандидатуру внешнего управляющего представляет арбитражному суду прежде всего орган управления ТЭКом. В противном случае внешний управляющий назначается в порядке, предусмотренном ст. 71 Закона 1998 г. или же из числа сотрудников органа управления ТЭКом.

Особенности мер по восстановлению платежеспособности организации-должника состоят в том, что:

- продажа имущества (части имущества), входящего в единый производственно-технологический комплекс, не допускается;

- перепрофилирование или закрытие производства, связанного с функционированием единого производственно-технологического комплекса, не допускается;

- иные меры по восстановлению платежеспособности организации-должника могут применяться, если их применение не противоречит условиям безопасного функционирования единого производственно-технологического комплекса.

Продажа имущества организации-должника, входящего в состав единого производственно-технологического комплекса, осуществляется только путем проведения торгов в форме конкурса и выставления его на торги единым лотом. Обязательными условиями участия в конкурсе являются:

- согласие покупателя принять на себя обязательства организации-должника по договорам энергоснабжения, поставки газа, транспортировки и распределения газа, нефти и нефтепродуктов;

- обеспечение сохранения единого производственно-технологического комплекса в соответствии с его целевым назначением;

- наличие лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности.

Таким образом, в рассмотренных выше трёх Федеральных законах о несостоятельности законодательство о банкротстве получило дальнейшее развитие, процедуры банкротства и порядок их осуществления прописаны более подробно и полно. Создана более надежная правовая база для выработки и стабилизации арбитражной практики по делам о несостоятельности.

На основании этих Федеральных законов в 1999 году арбитражными судами страны было разрешено 5959 арбитражных дел о банкротстве, в 2000 году - 10485, в 2001 году - 18993 Статистические показатели работы арбитражных судов Российской Федерации в 2001 г., изд. Высшего Арбитражного Суда РФ, М., 2002 г..

Вместе с тем некоторые руководители крупных коммерческих структур и правительственные организации стремились использовать законодательство о банкротстве в качестве инструмента передела собственности, особенно при реализации процедуры внешнего управления. По этому вопросу даже было принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 1998 г. № 476 «О мерах по повышению эффективности применения процедур банкротства», которым было утверждено Положение об ускоренном порядке применения процедур банкротства.

Как было указано в этом Положении, ускоренные процедуры банкротства осуществляются арбитражным управляющим на основании решения кредиторов организации-должника и под контролем этих кредиторов и Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству. Последняя предлагает для утверждения арбитражному суду кандидатуру арбитражного управляющего, в т.ч. из числа сотрудников службы.

Главный смысл этого Постановления Правительства - передать имущество должника другому собственнику через посредника - Федеральную службу по финансовому оздоровлению и банкротству. А арбитражного суда в этих операциях как бы и не существует.

Как видно из содержания этого Постановления Правительства РФ и утверждённого им Положения, оно не в полной мере соответствовало законодательству о банкротстве, а поэтому оказалось нежизнеспособным. Судебная арбитражная практика не могла базироваться на таком правовом акте.

Тогда в поисках иных возможностей и средств передела собственности организаций-должников думские лоббисты в феврале-марте 2000 года сумели провести через Государственную Думу и Совет Федерации Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)». Предлагаемые на этот раз изменения и дополнения состояли в основном в возврате к нормам, содержавшимся в действовавшем ранее Федеральном законе 1992 г. либо не соответствовали иному действующему законодательству. Поэтому совершенно законно и обоснованно проект этого Федерального закона был отклонен Президентом Российской Федерации и возвращен в Совет Федерации См. Письмо Президента РФ № ПР-746 от 13 апреля 2000 г..

Отклонение перечисленных изменений и дополнений Закона 1998 г. как противоречащих действующему законодательству Российской Федерации не означало, конечно, что этот закон является полностью совершенным. Некоторые его положения противоречили нормам ГК РФ, ГПК РФ и даже Конституции Российской Федерации, о чём говорилось выше.

Рассмотренные выше Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, о признании некоторых норм законодательства о банкротстве неконституционными имеют принципиально важное значение для развития законодательства о банкротстве. Они показали назревшую необходимость внесения в Федеральный закон 1998 г. существенных изменений и дополнений, направленных в т.ч. и на повышение его восстановительных возможностей.

Такой вывод подтверждается и судебной арбитражной практикой. Из 1254 арбитражных дел о несостоятельности (банкротстве), рассмотренных арбитражными судами Камчатской области, например, в 2001 году по всем 1254 делам вынесены и исполнены решения о ликвидации предприятий-должников. И ни в одном случае не была восстановлена платежеспособность юридических лиц, находившихся в процедурах банкротства. В ряде случаев, ликвидация предприятий имеет серьёзные социальные последствия, сопровождается волнениями его работников, клиентов. Все это требует повышения превентивной роли антикризисного законодательства в целом и в том числе правовых норм о банкротстве.

Важным, огромным вкладом в развитие законодательства о банкротстве стало принятие в 2002 г. нового Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». Если говорить в общем плане, то Закон 2002 г. более полно и подробно, во многом по-новому урегулировал общественные отношения в этой сфере, значительно развил входящие в него институты и нормы как материального, так и процессуального характера.

Заметная новизна названного закона состоит в том, что в нём появились новые институты конкурсного права - процедура финансового оздоровления (ст. 76-92), обязательность судебной проверки обоснованности требований заявителя к должнику (ст. 42, 48), а также судебного установления размера требований кредиторов и включения их в реестр (ст. 71), переход от конкурсного производства во внешнее управление (ст. 146), саморегулируемые организации арбитражных управляющих (ст. 21, 22), замещение активов должника (ст. 115, 141) и некоторые другие.

Значительно реформированы и известные ранее конкурсному праву институты. Так, предельно расширен круг лиц, которые могут быть признаны несостоятельными, уравнены в правах конкурсные кредиторы и уполномоченные органы, которые получили право участвовать в голосовании по вопросам заключения мирового соглашения.

«Более тщательно регламентированы процедуры созыва и проведения собрания кредиторов и комитета кредиторов. Усовершенствован и более детализирован процессуальный порядок рассмотрения дел о банкротстве. Значительно повышены гарантии прав и законных интересов всех лиц, участвовавших в деле о банкротстве, в том числе и должника, расширены его возможности по участию в процедурах банкротства» Карлин А. Роль органов Минюста России в реализации Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» // Хозяйство и право. 2003. № 9. С. 4..

Закон 2002 г. придал арбитражному производству по делам о банкротстве более восстановительную нежели ликвидационную направленность. Из предусмотренных этим законом пяти процедур банкротства четыре являются восстановительными: наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление и мировое соглашение. И только одна процедура - конкурсное производство - является ликвидационной. Она вводится, как правило, тогда, когда использование ни одной из перечисленных выше восстановительных процедур не позволило восстановить платежеспособность должника. Но даже и в ходе осуществления конкурсного производства, этой казалось бы неизбежно ведущей к ликвидации юридического лица процедуры, Закон 2002 г. оставляет возможность перехода к внешнему управлению (ст. 146), а также одномоментное удовлетворение требований всех кредиторов в любое время до её окончания (ст. 125).

Через всю ткань Закона красной нитью проходит правовое закрепление возможности восстановления платежеспособности должника путём оказания ему финансовой помощи учредителями (участниками), собственником имущества, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, кредиторами или иными лицами, как в досудебных стадиях, так и в период осуществления процедур банкротства (ст. 30, 31, п. 4, 5 ст. 64, 76-79, 109, 113-116, 125, 157 и др.).

Так, например, досудебная санация должника предусматривает, что учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника - унитарного предприятия, кредиторами и иными лицами в рамках мер по предупреждению банкротства должнику может быть предоставлена финансовая помощь в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника. Предоставление финансовой помощи может сопровождаться принятием на себя должником или иными лицами обязательств в пользу лиц, предоставивших финансовую помощь (ст. 31).

Развивая законодательство о несостоятельности, Закон более полно, чётко и основательно урегулировал правоотношения, связанные с началом производства по делам о банкротстве. Он установил более жёсткие требования к условиям возбуждения арбитражным судом дела о банкротстве. Здесь, прежде всего, следует указать на то, что Закон сузил круг лиц, имеющих право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом. Таким правом обладают должник, конкурсный кредитор и уполномоченные органы (п. 1 ст. 7). Новый закон исключил из числа обладателей такого права прокурора и иных лиц, которые фигурировали в ст. 6 Закона 1998 г.

По нашему мнению, Закон 2002 г. более чётко, но в то же время исчерпывающе и исключительно грамотно определил перечень лиц, имеющих право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом. В свете задач и целей процедур банкротства прокурор не имеет отношения к регулированию, рассмотрению и разрешению отношений, складывающихся между должником и кредиторами. Их взаимные претензии, споры по поводу исполнения договорных обязательств разрешаются в судебном порядке по заявлению одной из сторон. Если споры возникают из административно-правовых отношений, в т.ч. по недоимкам, неуплате налогов и сборов, то и в этих случаях налоговые, таможенные и иные государственные органы имеют широкие возможности принудительного взыскания налогов и сборов, пеней и иных экономических санкций и могут обращаться в суд с иском о признании должника банкротом для получения сумм задолженности путём осуществления процедур банкротства.

Если рассматривать эту проблему с позиции прокурорского надзора за исполнением законов в гражданском и арбитражном судопроизводстве, то в соответствии с федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», судебные органы и их деятельность не являются объектом прокурорского надзора. В рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел прокурор может участвовать только в качестве стороны в процессе. Статья 52 Арбитражного процессуального Кодекса, по правилам которого рассматриваются дела о несостоятельности, чётко и исчерпывающе определила случаи участия прокурора в арбитражном процессе и не предусматривает вступление прокурора в арбитражный процесс по делам о банкротстве, в т.ч. и путём направления в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом. Поэтому Закон 2002 г. совершенно правомерно и обоснованно исключил прокурора из числа лиц, имеющих право на обращение в арбитражный суд с заявлениями о признании должника банкротом.

В краткой, но ёмкой формулировке п. 1 ст. 7 Закона 2002 г. нет места и для «иных лиц», которые так или иначе перешли практически все в понятия «конкурсный кредитор, уполномоченный орган». Кроме того, за всеми кредиторами сохраняется право требования по денежным и иным обязательствам, о выплате выходных пособий и об оплате труда лиц, работающих по трудовому договору, выплате вознаграждения по авторским договорам, за причинение вреда жизни или здоровью, а также учредителей (участников) должника по обязательствам, вытекающим из такого участия. С такими требованиями они могут обратиться к арбитражному суду после возбуждения им дела о банкротстве.

Понятийный аппарат Закона 1998 г. (ст. 2) не содержал понятия «Уполномоченные органы». Оно было введено п. 2 ст. 6 Закона 1998 г., в котором говорилось, что на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом в связи с неисполнением обязанности по уплате обязательных платежей обладают налоговые и иные уполномоченные в соответствии с федеральным законом органы. При таком положении в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом обращались как территориальные органы ФСФО, так и сами налоговые органы, обязанные по закону вести учёт налогоплательщиков и взыскивать с них налоги и сборы.

В соответствии с Законом 2002 г. уполномоченные органы - это федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные правительством Российской Федерации представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования по денежным обязательствам соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (п./п. 8 п. 1 ст. 2). В настоящее время утратил силу абз. 2 п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2003 г. № 100 «Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих», закреплявший в качестве уполномоченного органа по делам о банкротстве только Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО), в соответствии с которым, только ФСФО и её территориальные органы имели право обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом в связи с его неспособностью выполнять обязанности по уплате обязательных платежей по налогам и сборам, а также денежные обязательства перед Российской Федерацией. Сами налоговые, таможенные органы не могли обращаться непосредственно в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом.

Так, например, инспекция по налогам и сборам г. Петропавловска-Камчатского 13 декабря 2003 г. обратились в арбитражный суд Камчатской области с заявлением о признании банкротом отсутствующего должника, имеющего задолженность по налогам без учёта штрафа и пеней 146.811 руб. Представитель территориального органа ФСФО по Камчатской области в судебном заседании заявление налогового органа не поддержал в связи с тем, что заявитель не является уполномоченным органом и, кроме того, не представил сведения об источнике финансирования процедур банкротства. Выслушав мнения участников заседания, арбитражный суд установил, что заявитель не является конкурсным кредитором или уполномоченным органом. В материалах дела нет сведений о том, что уполномоченный орган в порядке передоверия передал свои полномочия заявителю. При таких обстоятельствах и с учётом п. 7 ст. 148 АПК РФ арбитражный суд Камчатской области определил заявление налогового органа о признании отсутствующего должника банкротом оставить без рассмотрения.

Уполномоченные органы фактически являлись посредником, промежуточным звеном между налоговыми, таможенными органами и иными сборщиками налогов и сборов и арбитражным судом. Причём посредником не располагающим не только обширной информацией и подлинными документами о работе налоговых и иных органов, собирающих и взыскивающих налоги и сборы с юридических лиц в бесспорном порядке, но и властными полномочиями ни в отношении этих органов, ни в отношении недоимщиков. В этой связи некоторые авторы и, прежде всего, практические работники высказывали обоснованные сомнения по поводу по поводу реальных возможностей ФСФО и её территориальных органов документально подтверждать не только размер задолженности, но и соблюдение налоговыми и другими органами порядка взыскания задолженности по налогам и сборам. Как указывалось ранее, в настоящее время ФСФО упразднена Указом Президента РФ.

В юридической литературе отмечалось, что «в последнее время в практике арбитражных судов всё чаще встречаются случаи возвращения заявлений о признании несостоятельными должников по налогам и сборам. Это связано с тем, что налоговыми органами не предприняты все меры принудительного взыскания налогов, предусмотренные ст. 46-47 Налогового кодекса РФ, либо не представлены документы, подтверждающие принятие указанных мер. Нередко арбитражные суды приостанавливают производство по делу о банкротстве ещё на стадии рассмотрения обоснованности требования заявителя по причине оспаривания должником документов налогового органа, послуживших основанием для обращения с заявлением о банкротстве» Плотников А., Кириллова Н., Лысенко Е. Проблемы установления требований уполномоченных органов в процессе о банкротстве // Хозяйство и право. 2003. № 10. С. 74..

Важной новеллой Закона 2002 г. является указание на то, что право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом возникает у уполномоченного органа по денежным обязательствам по истечении тридцати дней с даты предъявления к исполнению исполнительного документа в службу судебных приставов и его копии должнику, а у уполномоченных органов по обязательным платежам по истечении тридцати дней с даты принятия решения налогового или таможенного органа о взыскании задолженности за счет имущества должника. Иначе говоря, кредитор, обращаясь в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом, должен представить арбитражному суду доказательства того, что удовлетворить его требования вне процедур банкротства, в рамках исполнительного производства на основании Федерального закона «Об исполнительном производстве» невозможно.

Для возбуждения дела о банкротстве по заявлению конкурсного кредитора, а также по заявлению уполномоченного органа по денежным обязательствам принимаются во внимание требования, подтверждённые вступившим в законную силу решением суда, арбитражного суда, третейского суда; а требования уполномоченного органа об уплате обязательных платежей - если они подтверждены решением налогового, таможенного органа о взыскании задолженности за счёт имущества должника.

Следовательно, требования к должнику должны быть подтверждены не только указанными решениями о взыскании задолженности, но и иными документами, свидетельствующими о том, что заявителями принимались меры к исполнению этих взыскательных решений. Такими документами могут быть письменное сообщение службы судебных приставов - исполнителей о принимавшихся мерах по исполнению судебных актов о взыскании задолженности, а также документы налоговых, таможенных органов о всех проведённых ими мероприятиях по выполнению их собственных решений об обращении взыскания задолженности по налогам и сборам на имущество должника. Эти документы, например, налоговых органов, должны соответствовать требованиям налогового кодекса РФ об определении размеров задолженности, порядке и последовательности взыскательных действий и сроках их осуществления (ст. 45-48, 70 Налогового кодекса РФ).

Дело о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом при условии, что требования к должнику - юридическому лицу составляют не менее ста тысяч рублей (по Закону 1998 г. - не менее 500, а к должнику-гражданину - не менее ста минимальных размеров оплаты труда), к должнику-гражданину - не менее десяти тысяч рублей (п. 2, ст. 6 Закона 2002 г.), если соответствующие обязательства или обязанность не исполнены гражданином в течение трех месяцев с даты, когда они должны быть исполнены, и если сумма его обязательств превышает стоимость принадлежащего ему имущества, а юридическим лицом не исполнены в течение трех месяцев с даты, когда они должны быть исполненными (ст. 3 Закона 2002 г.).

В соответствии со ст. 36 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» дело о банкротстве кредитной организации может быть возбуждено арбитражным судом только после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, если требования к кредитной организации не исполняются в течение одного месяца с момента наступления даты их исполнения.

Что касается размера задолженности кредитной организации для возбуждения в отношении неё дела о банкротстве, то его следует считать в сумме сто тысяч рублей, установленным Законом 2002 г., как принятым по времени позже закона о банкротстве кредитных организаций.

Во изменение положений Федерального Закона «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» ст. 197 Закона 2002 г. установила, что субъект естественной монополии считается неспособным удовлетворить требования кредиторов, если соответствующие обязательства или обязанность не исполнены им в течение шести месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены и если требования кредиторов по денежным обязательствам и об уплате обязательных платежей в совокупности составляют не менее пятисот тысяч рублей.

Такие же правовые параметры установлены ст. 90 Закона 2002 г. и для возбуждения дела о банкротстве стратегических предприятий и организаций - задолженность не менее пятисот тысяч рублей, неисполненная в течение шести месяцев.

Таким образом, Закон предусматривает различные размеры задолженности и сроки исполнения обязательств по её погашению для различных категорий должников - юридических лиц, для возбуждения в отношении их дела о банкротстве. Вызывает недоумение и учёных-юристов, и практических работников и по поводу недостаточно высокого общего порога обязательств в сто тысяч рублей для практически всех юридических лиц, и по поводу отсутствия обоснованного дифференцированного подхода к определению условий объявления юридического лица банкротом в зависимости от его социально-экономической значимости. В этой связи мы поддерживаем предложения А. Дубинчина о необходимости совершенствования правового регулирования этого вопроса с учётом отраслевой принадлежности, социально-экономического статуса, размеров чистых активов должника, а также вида лицензии на осуществляемую им деятельность Дубинчин А. Дифференциация условий для объявления юридического лица банкротом. // Хозяйство и право. 2003. № 7. С. 35-42; Свириденко О.М. Назначение и цели института банкротства в хозяйственном обороте. // Право и Экономика. 2003. № 3. С. 49..

Здесь следует отметить, что при определении наличия признаков банкротства должника не учитываются подлежащие взысканию за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства неустойки (штрафы, пени), проценты за просрочку платежа, убытки, подлежащие возмещению за неисполнение обязательства, а также иные имущественные и финансовые санкции, в т.ч. за неисполнение обязанности по уплате обязательных платежей (п. 2, ст. 4 Закона 2002 г.). Это не означает, конечно, что эти суммы вообще не взыскиваются с должника-банкрота. Нет. В ходе процедур банкротства эти суммы будут включены в состав требований кредиторов и будут учитываться в отдельном подразделе третьей очереди реестра требований кредиторов. Но в момент определения наличия признаков банкротства и возбуждения дела о банкротстве арбитражным судом они не учитываются.

Как отмечалось в предыдущем изложении, дело о банкротстве возбуждается арбитражным судом в связи и по поводу неудовлетворительного финансового состояния должника, при котором он не способен в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам или по обязательным платежам. Задача по выявлению и сохранению имущества должника, его активов, необходимых как для восстановления его платежеспособности, так и для расчетов с кредиторами при ликвидации должника - юридического лица является сквозной, присущей каждой процедуре банкротства. Решению этой задачи способствует и специфический, присущий только этой отрасли права порядок возбуждения дела о банкротстве, а также предъявления, установления и удовлетворения имущественных требований к должнику в период осуществления в отношении него процедур банкротства. Эти особенности обусловлены целями и задачами банкротства, сроками проведения антикризисных восстановительных или ликвидационных процедур, и, прежде всего, необходимостью обеспечения полной сохранности имущества должника с тем, чтобы всемерно использовать его для восстановления платежеспособности, а в случае его ликвидации для максимального удовлетворения требований кредиторов.

Закон 2002 г. по-новому решает эти вопросы. В соответствии с п. 1 ст. 32 Закона 1998 г. производство по делу о банкротстве возбуждалось арбитражным судом на основании заявления о признании должника банкротом, поданного лицом, имеющим право на обращение в суд с таким заявлением. Должник в пятидневный срок со дня получения определения арбитражного суда о принятии заявления кредитора, налогового или иного уполномоченного органа о признании должника банкротом был обязан направить в арбитражный суд, заявителю и иным участникам дела о банкротстве отзыв на такое заявление, а также уведомить всех кредиторов о возбуждении в отношении его дела о банкротстве (ст. 45). При этом отсутствие отзыва должника не препятствовало рассмотрению дела о банкротстве (ст. 45). Все возражения должника по требованиям кредиторов, а следовательно и заявителя, рассматривались с целью проверки их обоснованности в ходе подготовки дела о банкротстве к судебному разбирательству и должно было быть завершено в срок не позднее одного месяца до установленной даты рассмотрения дела о банкротстве (ст. 46).

При таком положении дело о банкротстве могло быть возбуждено и в отсутствие должника, при его неявке, и без проверки обоснованности требований заявителя, о которой в Законе 1998 г. даже и не упоминалось.

Закон 2002 г. установил, что дело о банкротстве должника может быть возбуждено только после проверки и установления обоснованности требований заявителя к должнику.

В соответствии с Законом судья арбитражного суда принимает к производству заявление о признании должника банкротом, поданное с соблюдением требований, предусмотренных АПК РФ и Законом 2002 г., выносит об этом определение, в котором указывает дату рассмотрения обоснованности требований заявителя к должнику. Это определение арбитражный суд направляет заявителю, должнику, в регулирующий орган и саморегулируемую организацию арбитражных управляющих (ст. 42). Должник в течение десяти дней с даты получения определения суда о принятии к производству заявления о признании его банкротом вправе направить в арбитражный суд, а также заявителю отзыв на такое заявление (ст. 47). Судебное заседание по проверке обоснованности требований заявителя проводится не менее, чем через пятнадцать дней и не более, чем через тридцать дней с даты вынесения определения о принятии к производству заявления о признании должника банкротом в порядке, установленном АПК РФ и Законом 2002 г. И только в случае признания требований заявителя к должнику обоснованными арбитражный суд выносит определение о признании требований заявителя обоснованными и введении наблюдения (ст. 48), т.е. об открытии дела о банкротстве.

Аналогичный порядок установлен ст. 71 Закона 2002 г. для проверки обоснованности требований к должнику, поступающих в ходе процедур банкротства:

«1. Для целей участия в первом собрании кредиторов кредиторы вправе предъявить свои требования к должнику в течение тридцати дней с даты опубликования сообщения о введении наблюдения. Указанные требования направляются в арбитражный суд, должнику и временному управляющему с приложением судебного акта или иных документов, подтверждающих обоснованность этих требований. Указанные требования включаются в реестр требований кредиторов на основании определения арбитражного суда о включении указанных требований в реестр требований кредиторов.

2. Возражения относительно требований кредиторов могут быть предъявлены в арбитражный суд не позднее, чем через пятнадцать дней со дня истечения срока для предъявления требований кредиторов должником, временным управляющим, кредиторами, предъявившими требования к должнику, представителем учредителей (участников) должника или представителем собственника имущества должника - унитарного предприятия.

3. При наличии возражений относительно требований кредиторов арбитражный суд проверяет обоснованность требований и наличие оснований для включения указанных требований в реестр требований кредиторов.

4. Требования кредиторов, по которым поступили возражения, рассматриваются в заседании арбитражного суда. По результатам рассмотрения выносится определение о включении или об отказе во включении указанных требований в реестр требований кредиторов. В определении арбитражного суда о включении требований в реестр требований кредиторов указываются размер и очередность удовлетворения таких требований.

5. Требования кредитора, по которым не поступили возражения, рассматриваются арбитражным судом для проверки их обоснованности и наличия оснований для включения в реестр требований кредиторов. По результатам такого рассмотрения арбитражный суд выносит определение о включении или об отказе во включении требований в реестр требований кредиторов.

6. Определение о включении или об отказе во включении требований в реестр требований кредиторов вступает в силу немедленно и может быть обжаловано..., направляется арбитражным судом должнику, арбитражному управляющему, кредитору, предъявившему требования и реестродержателю.

7. Требования кредиторов, предъявленные по истечении предусмотренного пунктом настоящей статьи срока для предъявления требований, подлежат рассмотрению арбитражным судом после введения процедуры, следующей за процедурой наблюдения».

Такой же порядок направления, рассмотрения и установления обоснованности требований кредиторов предусмотрены ст. 100, ч. 2, п. 1, ст. 142 Закона 2002 г. для внешнего управления и конкурсного производства. Временный, внешний и конкурсный управляющие, а также реестродержатель (если таковой назначен) включают требования кредиторов в реестр требований кредиторов на основании определения арбитражного суда, вынесенного по результатам рассмотрения как требований, по которым поступили возражения, так и требований, по которым возражения не поступили.

Данный порядок рассмотрения, установления обоснованности требований заявителя и требований кредиторов и включения их в реестр требований кредиторов, является новым правовым институтом Закона 2002 г. и представляет значительный шаг в развитии законодательства о банкротстве. По сравнению с существовавшим ранее порядком, когда арбитражный суд рассматривал жалобы, возражения должника, а требования кредиторов рассматривали арбитражные управляющие, принимали решения по установлению их размеров и включению их в реестр требований кредиторов, теперь арбитражный суд рассматривает самую суть - обоснованность требований заявителей и кредиторов. Такой порядок установления обоснованности, размеров и очередности удовлетворения требований кредиторов арбитражным судом независимо от наличия возражений на эти требования способствует более надежной защите прав и законных интересов должника и кредиторов, сокращению сроков проведения процедур банкротства и укреплению законности в этой сфере. Он способствует достоверности и объективности при составлении реестра требований кредиторов в строгом соответствии с определениями арбитражного суда, реестра, являющегося специфической формой, разновидностью исполнительного документа.

Закон 2002 г. более чётко и обоснованно определил круг юридических лиц, которые могут быть признаны несостоятельными. И в решении этого очень важного вопроса он на первый взгляд вступил в противоречие с ГК РФ. Однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что никакого противоречия нет.

Как известно ГК РФ при регулировании этого вопроса подразделяет все юридические лица на коммерческие и некоммерческие организации и предусматривает применение процедур банкротства к большинству коммерческих организаций и в меньшей мере к некоммерческим организациям. Это дало основание некоторым авторам говорить, что ГК РФ установил допустимость применения законов о банкротстве только к коммерческим организациям. А «в отношении некоммерческих организаций кодексом установлен противоположный принцип - недопустимости признания юридических лиц банкротами. Исключения два - потребительские кооперативы и фонды» Бриксов В.В. Определение круга юридических лиц, которые могут быть признаны несостоятельными. // Арбитражная практика. 2003. № 8. С. 3..