Правовые проблемы недропользования с участием иностранного инвестора

Юшкарёв Илья Юрьевич

Санкт-Петербург 2001

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. С принятием в 1992 г. Закона “ О недрах” в России начинается создание принципиально новой правовой основы пользования недрами.

Важной чертой принимаемого законодательства о недропользовании становится распространение на него некоторых методов и институтов гражданского права, чего не допускало предшествующее законодательство. Значительно расширяется применение гражданско-правовых методов регулирования отношений недропользования после принятия в 1995 г. Федерального Закона “О соглашениях о разделе продукции” и комплекса нормативных актов, необходимых для его эффективной работы.

Формируемое таким образом право недропользования (горное право) в России характеризуется в данный момент наличием как традиционных для него административных, так и относительно новых гражданских методов и институтов. Основной целью такой правовой реформы было привлечение крупномасштабных инвестиций (и в первую очередь иностранных) в освоение месторождений полезных ископаемых. Специально для этого и был принят Федеральный Закон “О соглашениях о разделе продукции”, с чем связывалось значительное улучшение “инвестиционного климата” в России. Однако достижение этой цели, без сомнения жизненно важной для всей российской экономики, оказалось сопряжено со следующими основными трудностями:

1. Неготовностью органов государственной власти к широкому применению гражданско-правовых методов и институтов во взаимоотношениях с иностранным инвестором в сфере недропользования;

2. Недостаточной научной разработанностью новых для российского недропользования цивилистических методов и норм, взаимодействия их с административными методами и нормами;

3. Отсутствием механизма реализации некоторых новых норм и институтов, закрепленных в законодательстве о недропользовании;

4. Возникновением большого числа гражданско-правовых проблем как при получении иностранным инвестором права на пользование недрами, так и в процессе его реализации.

Все это свидетельствует о том, что тема диссертационного исследования актуальна и заслуживает самостоятельного изучения.

Объектом настоящего исследования является комплекс гражданско-правовых отношений, складывающихся при пользовании недрами иностранным инвестором в Российской Федерации.

Предметом исследования является практика законодательного и иного регулирования отношений, возникающих при предоставлении иностранному инвестору права пользования недрами и в процессе его реализации, а также возникающие при этом правовые проблемы.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в изучении и анализе наиболее значимых теоретических и практических проблем, возникающих при получении и осуществлении права пользования недрами иностранным инвестором в России, носящих преимущественно гражданско-правовой характер.

Для достижения данной цели поставлены следующие исследовательские задачи:

выявить особенности порядка предоставления участка недр иностранному инвестору, проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами;

определить основные правовые модели, в рамках которых иностранный инвестор осуществляет пользование недрами, уточнить критерии их разграничения;

исследовать наиболее актуальные аспекты взаимоотношений иностранного инвестора с органами власти Российской Федерации, ее субъектов и другими участниками инвестиционной деятельности;

определить специфику, подведомственность и подсудность споров, связанных с пользованием недрами;

выявить и исследовать возникающие в этих направлениях правовые проблемы, относящиеся к сфере гражданского права и предложить пути их преодоления, заключающиеся, в том числе, и в изменении действующего законодательства в сфере недропользования и инвестиционной деятельности.

Методологической основой работы является использование общих и частных методов научного познания, диалектического, исторического, сравнительно-правового, логического, системного анализа.

Теоретической основой исследования являются работы отечественных ученых в области теории права, цивилистики, права недропользования (горного права): С.С.Алексеева, М.М.Брагинского, Г.С. Башмакова, А.В. Венедиктова, В.В. Витрянского, О.С.Иоффе, В.А.Мусина, Н.Б.Мухитдинова, А.И. Перчика, С.А.Сосны, Ю.К.Толстого и др.

В диссертации широко применяется анализ российского законодательства, практики его применения, нормативных актов в сфере недропользования, судебной и арбитражной практики.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном анализе гражданско-правовых отношений, складывающихся в сфере недропользования, которые традиционно основывались на административных методах регулирования и поэтому не являлись предметом исследования ученых цивилистов. Предпринята попытка определить перспективы дальнейшего внедрения в правовую основу российского недропользования гражданско-правовых методов и институтов, исследуется участие в таких правоотношениях особого субъекта - иностранного инвестора и возникающие при этом правовые проблемы.

Положения, выносимые на защиту:

В связи со спецификой процедуры предоставления права пользования недрами по результатам конкурсов и аукционов, порядок их организации и проведения может иметь свои особенности, но не должен противоречить императивным нормам гражданского законодательства. Положения Закона о недрах о возможности предоставления лицензии на право пользования недрами единственному участнику конкурса, признанного несостоявшимся, должны быть исключены из Закона. В части 4 ст.13.1 Закона о недрах следует указать, что лицензия в таком случае не выдается.

Необходимо разработать закрытый перечень оснований признания выданной лицензии недействительной и включить его отдельной статьей в Закон о недрах.

Требуют уточнения критерии разграничения правовых моделей недропользования в России. Ими должны быть: а) субъект права собственности на добытые из недр полезные ископаемые непосредственно после их добычи; б) установленная законодательством и конкретизированная договором система расчетов инвестора с государством.

Положения о признании Российской Федерации государственной стороной в соглашениях о разделе продукции - шаг на пути реализации монистической модели участия государства в гражданско-правовых отношениях. Такие положения должны быть перенесены и на концессионную модель пользования недрами, с учетом ее специфики. Для этого в Закон о недрах (в частности в ст.11) необходимо включить положения о том, что указанные в Законе органы государственной власти РФ и ее субъектов, вступая в договорные отношения с инвестором, должны выступать не от своего имени, а от имени Российской Федерации. При этом лицензионный договор должен быть заключен недропользователем с Российской Федерацией, как государственной стороной, от имени которой будут выступать уполномоченные органы государственной власти.

Положения об изменении и расторжении СРП, содержащиеся в п.1 ст.17 Закона о СРП, в части дублирования положений ГК РФ о существенном изменении обстоятельств, как основании изменения или расторжения договора, представляются нежизнеспособными и подлежащими исключению из Закона.

Общим принципам СРП будет соответствовать возможность распространения на вступающих в договорные отношения с инвестором иных субъектов предпринимательской деятельности положений стабилизационной оговорки. Но механизм ее реализации, который необходимо включить в Закон о СРП, должен быть основан не на прямом (как для инвестора), а на косвенном возмещении контрагентам инвестора ухудшения прогнозируемых результатов. Он может заключаться в корректировке налоговых и иных обязательных платежей либо в получении компенсации из государственной доли добытого сырья.

Представляется необходимым включение в перечень оснований перехода прав пользования недрами, предусмотренных в ст.17.1 Закона о недрах, привлечения третьих лиц (в том числе сервисных предприятий) для выполнения работ на участке недр.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение результатов исследования состоит в том, что разработанные автором положения могут быть использованы в научных исследованиях в сфере права недропользования (горного права), правового регулирования иностранных инвестиций.

Практическое значение состоит в возможности использования содержащихся в исследовании выводов и предложений в целях совершенствования действующего законодательства и практики его применения. Некоторые положения могут быть использованы при подготовке и заключении соглашений о разделе продукции, лицензионных соглашений при освоении месторождений полезных ископаемых.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права С.-Петербургского университета МВД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Основные положения результатов исследования изложены в опубликованных работах и докладах на конференциях С.-Петербургского университета МВД России.

Структура исследования. Цель и задачи исследования обусловили ее структуру. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и списка литературы.

собственность инвестор недра лицензирование

ГЛАВА I. ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПРАВАПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1 Понятие недр

Известно, что официальное юридическое определение недр было дано в Законе РФ “О недрах” от 21.02.92 г. Ведомости СНД и ВС РФ, 16.04.92, № 16, ст.834.

Однако, термин “недра” уже давно использовался еще в советском законодательстве, при этом какого-либо определения ему в нормативных актах не давалось. До начала 30-х г.г. XX в. толкование этого термина не вызывало споров в научных кругах. Считается, что происходило это потому, что отсутствовала практическая потребность в таких исследованиях, так как законодательство, специально посвященное вопросам недропользования, начало появляться лишь с этого времени. Термин “недра” употреблялся юристами, в основном, как синоним полезных ископаемых.

Нам представляется важным осветить генезис понятия “недра” в отечественном законодательстве и доктрине по многим причинам. Достаточно сказать, что четкое определение содержания этого понятия необходимо для правильного определения самого объекта права собственности на недра, а также права пользования ими, что имеет первостепенное значение для всего исследования.

Так же необходимо затронуть содержание понятий “полезные ископаемые”, “ресурсы недр”, “недропользование” и некоторых других, отличных от понятия недр, но часто используемых в законодательстве о недропользовании.

Итак, интерес к исследованию содержания понятия “недра” возникает с началом разработки Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах и вызывается необходимостью определить круг отношений, на которые будет распространять свое действие новое законодательство. При этом и появляются теоретические работы, в которых всесторонне рассматривается понятие недр, возникают и многочисленные дискуссии по этому вопросу.

Попробуем выделить основные подходы к определению этого понятия советскими учеными.

Пожалуй, первым таким подходом будет довольно распространенный взгляд ученых того времени на недра как на полезные ископаемые. Они считали, что законодатель, употребляя понятие “недра” понимает их исключительно так.

Этот подход вызвал широкую волну критики в юридической литературе. Основные доводы, выдвигаемые Г.С.Башмаковым, Н.Б.Мухитдиновым и другими учеными и направленные против отождествления понятий недр и полезных ископаемых, можно сформулировать следующим образом. Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР. М., “Наука”, 1974; Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата, “Наука”, 1972.

Во-первых, считается, что невозможно полностью определить в законе все возможные полезные ископаемые, так как круг их постоянно расширяется. Таким образом, понятие полезных ископаемых не определено. А поскольку недра выступали и выступают как объект права государственной собственности, их отождествление с полезными ископаемыми делает неопределенным и этот объект собственности, что является недопустимым.

Вторым, ставшим классическим доводом в литературе по недропользованию, является следующее. Допускаем снова, что недра равнозначны понятию полезных ископаемых. Каково же будет тогда правовое положение недр, расположенных между полезными ископаемыми (т.е. пустой породы)? Будут ли они находиться в чьей-либо собственности, либо же право собственности будет на них вообще не установлено. Последнее опровергается цивилистической наукой, так как в отношении материальных объектов право собственности может не быть установлено только в том случае, если по поводу них еще не складываются правоотношения. Но ведь при использовании пустой породы возникает целый ряд правоотношений. Следовательно, подобный объект не может оставаться за пределами права собственности. Остается согласиться с выдвигаемыми аргументами отечественных ученых и отвергнуть этот подход к определению понятия недр, приводящий к отождествлению их с понятием полезных ископаемых.

Следующий подход связан с определением недр, как некоего геометрического пространства. Так, Б.Ф.Ерофеев считает, что недра - это геометрическое пространство и все его содержимое, находящееся под земной поверхностью. Б.Ф.Ерофеев. Советское земельное право. Изд-во “Высшая школа”, 1965, с.321.

Это определение также подвергается справедливой критике. Так, Н.Б.Мухитдинов выдвигает против него следующие возражения: Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата, “Наука”, 1972, с.113.

1. Под поверхностью земли наряду с минеральными веществами находятся и водные ресурсы, которые в свою очередь являются составной частью единого государственного водного фонда страны.

2. Важные составные части недр, какими являются полезные ископаемые, могут находиться не только в глубине, но и на поверхности земли.

3. При отождествлении недр с геометрическим пространством возникает необходимость определения границ недр, в соответствии с которой землепользователи и пользователи недр как субъекты правоотношений могли бы установить тот материальный объект, на который распространяются их правомочия. А это, по его мнению, сделать невозможно. В частности, критикуется попытка Н.А.Сыродоева признать верхней границей недр земную поверхность. Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. М., “Юридическая литература”, 1969, с.78. По мнению Н.Б.Мухитдинова, если считать верхней границей недр земную поверхность, то возникает еще одно неопределенное понятие - сама земная поверхность.

По нашему мнению, нельзя согласиться с последним утверждением Н.Б.Мухитдинова, относительно невозможности использования земной поверхности как верхней границы недр. Сам законодатель в Законе о недрах два десятка лет спустя примет земную поверхность, наряду с почвенным слоем, дном водоемов и водотоков за верхнюю границу недр.

Н.Б.Мухитдинов при определении понятия недр предлагает в начале разграничить “недра” и “поверхность” как два самостоятельных объекта права. Для осуществления такого разграничения он предлагает воспользоваться двумя критериями - формой и целью использования земной толщи.

Так он считает, что с юридической точки зрения углубление под поверхность земли свойственно и горнодобывающим предприятиям, и землепользователям. Что же касается извлечения или отделения как формы использования земной толщи, то они не характерны ни для одной категории права землепользования. После чего он делает вывод, что законодатель, акцентируя внимание на способе добычи полезных ископаемых подчеркивал эту важную особенность недр, так как полезные ископаемые - это часть недр, как объекта права по сравнению с поверхностью земли, для использования которой, как правило, не обязательно нарушение целостности земной коры. Горное положение СССР, 1927 г. Следовательно, для того, чтобы те или иные элементы можно было отнести к недрам, требуется лишь использовать их определенным способом (путем отделения или извлечения) и для определенных целей. На основе этого, он делает вывод, что недра, как объект права исключительной государственной собственности это не то, что находится под поверхностью земли, а те части земной толщи, которые могут отделяться или извлекаться для последующего употребления или присвоения.

Не отрицая ценность определения недр Н.Б.Мухитдинова, который сумел выделить форму и цель использования земной толщи в качестве разграничительного критерия, позволим себе отметить, что его определение с таким же успехом подошло бы и к определению понятия “полезные ископаемые”. Ведь, по сути, именно они отделяются или извлекаются, причем именно для определенных целей.

В качестве следующего подхода к определению понятия недр рассмотрим суждения Г.С.Башмакова.

Он изначально предполагает, что под недрами законодатель понимает пространство, находящееся под поверхностью земли. Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР. М., “Наука”, 1974, с.7. После чего задается вопросом о разграничении понятий поверхности земли и недр. Целями такого разграничения он видит определение сферы действия земельного и горного законодательства, а также компетенцию земельных и горных органов. Критерием такого разграничения по горизонтали, по его мнению, будет служить наличие или отсутствие необходимости в отделении частей вещества земного шара от природной среды. Причем применение такого критерия будет оправдано только там, где месторождения полезных ископаемых выходят на земную поверхность.

При анализе разграничения земли и недр в вертикальной плоскости мы, по его мнению, сталкиваемся с тремя группами случаев.

Первый случай это наличие в недрах полезных ископаемых. Критерием разграничения здесь будет являться наличие в недрах полезных ископаемых.

Второй - все те случаи отделения участка земной поверхности от расположенных под ним недр, когда в последних или вблизи них нет месторождений полезных ископаемых. В этом случае, по его мнению, не всегда имеет место недропользование, а чаще землепользование.

Третий - подземное хранение различных веществ, подземный сброс сточных вод и т.д. Критерием отграничения будет являться целевое назначение проводимых работ.

На основе этого он формулирует понятие недр, как части природной среды, которая находится под земным покровом, включая подземные воды, а также выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность в пределах территории государства.

Мы, в свою очередь, отметим, что определение Г.С.Башмакова уже находится ближе к определению недр, избранному нашим законодателем.

Далее рассмотрим следующий подход к определению понятия недр, предложенный Н.А.Сыродоевым. Указ. соч.

Он, в первую очередь, пытается определить объект права государственной собственности на недра, указывая, что это имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Без раскрытия понятия “недра” и выяснения того, чем обладает государство как собственник недр, невозможно обеспечить их рациональное использование и установить надлежащие правовые средства охраны.

Н.А.Сыродоев критикует попытки отдельных ученых отождествить объект права государственной собственности на недра с отдельными полезными ископаемыми, справедливо указывая, что определение объекта права государственной собственности на недра должно опираться на достаточно точные и относительно постоянные критерии. При этом он приходит к выводу, что собственность государства на недра рассматривается как собственность на часть природной среды, в которой могут находиться, в частности, полезные ископаемые.

В результате он определяет недра, как часть природной среды, находящуюся под земной поверхностью, а также минералы, элементы и горные породы, выходящие на поверхность земли.

Теперь подведем итоги научных дискуссий, посвященных определению понятия недр и отраженных в литературе по недропользованию 60-70-хх. г.г. ХХ в.

1. Прослеживается четкое разграничение понятия недр и понятия полезных ископаемых. В отличие от обсуждаемого долгое время понятия недр, не находившего выражения в нормативно-правовых актах, понятие полезных ископаемых еще в 1927 г. было закреплено в ст.2 Горного положения Союза ССР. В соответствии с ним полезными ископаемыми называются составные части недр - твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность.

2. Недра рассматриваются как часть природной среды либо пространство, часть земной толщи и таким образом признаются, как справедливо отмечал Н.А.Сыродоев, понятием объемным, а не плоскостным. Указ. соч., с.18.

3. Поставлен вопрос о границах недр. Многие ученые признают верхней границей недр земную поверхность, что в свою очередь порождает дискуссии о содержании этого понятия и разграничении недр и земной поверхности. Некоторые ученые предлагают рассматривать почву, как верхнюю границу недр. Причем, выдвигались предложения считать почвенный слой земной коры самостоятельным объектом права исключительной государственной собственности и закрепить это в законодательстве. Л.Б.Шейнин. Почвы, как особый объект права государственной собственности. // Правоведение, 1965, № 1, с.161.

Определению нижней границы недр учеными того времени не уделялось много внимания. Считалось, что этот вопрос в настоящее время и в пределах обозримого будущего не представляется актуальным. Как отмечает С.Н.Сыродоев, проникновение в недра с целью добычи полезных ископаемых ведется на таких незначительных по сравнению с земным радиусом глубинах, что оно подобно поверхностным царапинам. Указ. соч., с.19. Поэтому проникновение в глубь земли на территории одного государства (кроме пограничных районов) пока не затрагивает интересов другого государства. О собственности же государства на недра можно говорить, что она распространяется на них до технически доступных глубин, не предрешая вопрос о том, на какой конкретно глубине она кончается.

Однако со временем и эта проблема может привлечь внимание ученых. М.Н.Певзнер отмечает, что установление нижних границ недр является очень важной проблемой, особенно в межгосударственных отношениях. Певзнер М.Е. Горное право. М., Изд-во Моск. гос. горного ун-та, 1997, с.13. Достаточно распространенным на данный момент является представление о том, что недра отдельного государства должны иметь клиновидную или конусообразную форму, с вершиной, направленной к центру земного шара. Ерофеев Б.В. Экологическое право. М., Высшая школа, 1992, с.67.

Результатом долгих научных дискуссий и накопленного опыта правового регулирования недропользования стало первое законодательно закрепленное понятие недр, которое содержится в Законе РФ “О недрах” от 21.02.92 г. Ведомости СНД и ВС РФ, 16.04.92, № 16, ст.834. В соответствии с ним, недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

1.2 Право пользования недрами

Осветив основные подходы к определению понятия недра, отметим, что недра как объект правоотношений в сфере недропользования выступают в разных качествах. В одних случаях они являются объектом права собственности, причем в соответствии с Законом о недрах, объектом права исключительной государственной собственности, а в других - объектом права пользования.

В соответствии с этим, как отмечается в литературе, в процессе использования недр возникает две группы правоотношений. Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата, “Наука”, 1972, с.82. Во-первых, это отношения собственности на недра, которые имеют своим объектом недра земли, находящиеся в пределах территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в морской исключительной экономической зоне России, во-вторых, это отношения по пользованию недрами, которые имеют своим объектом те или иные конкретные месторождения полезных ископаемых.

Переходя к определению понятия права пользования недрами, заметим, что само пользование недрами Г.С.Башмаков определяет как любую деятельность, направленную на присвоение полезных свойств конкретного участка недр (обнаружение такого участка, достижение его и непосредственное присвоение, а в некоторых случаях и выведение полезных свойств недр на земную поверхность) и связанную с расположением непосредственно в недрах людей, машин, приборов, материалов и т.п. Указ соч., с.28.

Право пользования недрами мы традиционно разделяем на объективное и субъективное. Показывая взаимосвязь и взаимообусловленность объективного и субъективного права недропользования, Н.Б.Мухитдинов утверждает, что институт права пользования недрами охватывает, прежде всего, нормы, регулирующие порядок формирования субъективного права на недра. Эти нормы, по его мнению, устанавливают систему юридических фактов, с наступлением которых горные предприятия могут приступить к разработке месторождений, определяют круг государственных органов, компетентных принимать решения о предоставлении недр, определяют порядок подачи заявок о горном отводе и гарантии реализации предприятиями и организациями своей горной правоспособности. Указ соч., с.29.

Как отмечалось в учебниках по земельному праву, отдельные положения которых по аналогии переносимы на право недропользования, основу института составляют нормы, устанавливающие права и обязанности недропользователей. Право недропользования, как правовой институт, представляет собой систему норм, устанавливающих на базе исключительной государственной собственности на недра основания возникновения и прекращения права недропользования, определяющих порядок недропользования, права и обязанности недропользователей, в целях наиболее эффективного и рационального использования недр. Общая теория советского земельного права. М., Наука, 1983.

Определить весь круг правоотношений, регулируемых рассматриваемым правовым институтом на данный момент можно, обобщив положения действующего законодательства. Так как все законодательство России о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и Законе РФ “О недрах” Ведомости СНД и ВС РФ, 16.04.92, № 16, ст.834., то основные группы правоотношений, регулируемых институтом, можно определить, проанализировав положения Закона о недрах. Это отношения, возникающие:

1. В связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа;

2. В связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Таким образом, правовой институт права пользования недрами призван, в первую очередь, регулировать именно эти группы отношений, в рамках которых, конечно, находятся и отношения по возникновению, изменению и прекращению права пользования недрами в субъективном смысле.

Переходя к рассмотрению субъективного права пользования недрами, приведем определение субъективного права землепользования В.К.Григорьева. Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963, с.174. Он определяет право пользования землей, как обеспеченное законом извлечение из земли ее полезных свойств и доходов посредством разумной хозяйственной эксплуатации в соответствии с целевым назначением путем непосредственного приложения к ней труда и средств.

Причем, по мнению В.К.Григорьева, при осуществлении права землепользования (колхозами или другими кооперативными и общественными предприятиями и организациями, то есть не собственником) право пользования, как часть содержания права собственности может быть отделено и приобрести самостоятельное, обособленное значение.

Тогда право пользования недрами в субъективном смысле, в самом общем виде, можно определить как обеспеченную законом возможность присвоения полезных свойств конкретного участка недр.

Примечательно, что в литературе практически не обращается внимания на определение субъективного права на пользование недрами. Рассматриваются обычно лишь его виды и содержание. См. напр. Певзнер М.Е. Горное право. М.,1997.

Долгое время учеными вообще отвергался цивилистический подход к определению субъективного права на пользование недрами. Утверждалось, что право пользования природными ресурсами представляет собой некое специфическое субъективное право, к которому не применимы положения гражданского законодательства и доктрины. Сейчас же, с нарастанием гражданско-правовых методов регулирования недропользования, не вызывает сомнения и цивилистическая основа права пользования недрами, как юридически обеспеченной меры возможного поведения, носящей имущественный характер.

Рассматривая отношения по пользованию недрами, по мнению Н.Б.Мухитдинова, нельзя смешивать понятия “использование недр” и “пользование ими” Указ соч., с.90.. Понятие “использование” гораздо шире, чем понятие “пользование”, ибо если пользование недр, то есть процесс приложения труда к недрам для добычи полезных ископаемых, по его мнению, начинается только с момента выдачи горного отвода предприятиям и организациям, то фактическое использование недр как объекта государственной собственности начинается со дня обнаружения новых месторождений полезных ископаемых.

На наш взгляд, термин “использование недр” в законодательстве и доктрине юридически не определен. Употребление его, например, в ст.9 Конституции Российской Федерации, где говорится, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, или в преамбуле Закона о недрах, где говорится, что он регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр, в основном носит в большей степени декларативный характер и не несет какой-либо юридической нагрузки. В нем скорее выражается экономическая сущность деятельности государства в отношении единого государственного фонда недр. Юридическая же сущность его деятельности выражается в трех классических правомочиях собственника недр - владении, пользовании и распоряжении.

Эти выводы подтверждает и анализ законодательства. Везде, где идет речь о регулировании отношений недропользования с участием самих пользователей недр, упоминается только термин “пользование недрами” или “право пользования недрами”.

Осветив понятие права пользования недрами, перейдем к рассмотрению его субъектов. Особый интерес они вызывают потому, что данное исследование призвано осветить правовые проблемы отношений недропользования с особым субъектным составом - с наличием иностранного инвестора.

Закон о недрах субъектов права пользования недрами называет пользователями недр. В ст.9 Закона указывается, что пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если федеральными законами не установлены ограничения на предоставление прав пользования недрами отдельным категориям лиц, в том числе для отдельных видов недропользования.

Всех пользователей недр, в соответствии с особенностями нашего исследования, можно условно разделить на три большие группы: российские субъекты предпринимательской деятельности; иностранные субъекты предпринимательской деятельности; субъекты предпринимательской деятельности, реализующие принцип совместной хозяйственной деятельности отечественных и иностранных инвесторов.

Не перечисляя всех возможных организационно-правовых форм юридических лиц, которые в соответствии с нашим законодательством могут осуществлять предпринимательскую деятельность, отметим, что потенциальными пользователями недр будут являться хозяйственные товарищества и общества, а в реальной жизни ими, чаще всего являются акционерные общества. Это, конечно, связано, в первую очередь, с необходимостью сосредоточения у одного хозяйствующего субъекта крупного капитала, достаточного для освоения и разработки участка недр. Напомним, что национальность хозяйствующего субъекта будет считаться российской, если он зарегистрирован в установленном законом порядке в России для осуществления хозяйственной деятельности.

Переходя к иностранным субъектам предпринимательской деятельности, приведем положения закона “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации” от 09.07.99 N 160-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации №28, 12.07.99

В соответствии со ст.2 этого закона иностранным инвестором может быть:

- иностранное юридическое лицо, гражданская правоспособность которого определяется в соответствии с законодательством государства, в котором оно учреждено, и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

- иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом, гражданская правоспособность которой определяется в соответствии с законодательством государства, в котором она учреждена, и которая вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

- иностранный гражданин, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его гражданства и который вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

- лицо без гражданства, которое постоянно проживает за пределами Российской Федерации, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его постоянного места жительства и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

- международная организация, которая вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

- иностранные государства в соответствии с порядком, определяемым федеральными законами.

К субъектам предпринимательской деятельности, реализующим принцип совместной хозяйственной деятельности отечественных и иностранных инвесторов можно отнести юридические лица с долевым участием иностранных инвестиций, а также консорциумы - не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц.

Консорциум - новая для России организационно-правовая форма объединения юридических лиц. Она была введена в правовой обиход Законом о соглашениях о разделе продукции Собрание законодательства РФ, 01.01.96, №1, ст.18., который и предусматривает эту специфическую категорию инвесторов - создаваемое на основе договора о совместной деятельности и не обладающее статусом юридического лица, объединение юридических лиц, осуществляющее вложение собственных, заемных или привлеченных средств (имущества, имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья. Сосна С.А. Комментарий к Федеральному закону “О соглашениях о разделе продукции”. М., Юристъ, 1997, с.45.

Затем, правовой статус консорциумов, был закреплен и в ст.9 Закона о недрах.

В российском гражданском законодательстве такая деятельность осуществляется на основе договора простого товарищества (договора о совместной деятельности), в соответствии с которым двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной, не противоречащей закону цели, как указано в ст.1041 ГК России.

В зарубежной практике такие объединения известны под именем консорциумов. Это очень распространенная организационно-правовая форма объединения инвесторов в сфере недропользования, в случаях, когда соглашением предусматривается осуществление очень крупных инвестиционных проектов в нефтегазовой и горнорудной промышленности. При заключении временного соглашения о совместной деятельности по реализации конкретного проекта, участники консорциума составляют договор об объединении и принимают устав, сохраняя в то же время независимость в других, вне консорциума сферах своей деятельности. Каждый из участников консорциума обычно участвует в совместной деятельности в соответствии со своим профилем или специализацией (путем вложения капитала, передачи технологий, производственного или управленческого опыта, имеющейся транспортной инфраструктурой и т.д.)

Хотя консорциум и не признается юридическим лицом, но в соответствии со ст.3 Закона о соглашениях о разделе продукции, в отношениях с государством он выступает как единый, групповой инвестор - обладатель исключительных прав пользования участком недр.

Классифицировать пользователей недр можно по самым различным основаниям, а не только по национальной принадлежности. Например, имеет большое значение классификация их по целям недропользования. Так, в совместном письме Гос. налог. службы РФ № ВГ-4-02/50 и Министерства финансов РФ № 06-05-08 от 26 августа 1992 г. “О временном порядке взимания платежей за право пользования недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы”, указаны отдельные категории пользователей недр, освобождающиеся от платежей за право добычи полезных ископаемых и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

В различных нормативных актах выделяются и другие категории недропользователей. Так в Письме Комитета РФ по геологии и использованию недр от 7 июня 1994 г. содержащем “основные требования к проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами” указаны определенные категории недропользователей, для которых может проводиться закрытый конкурс (аукцион) на право пользования недрами. Это российские предприятия; малые предприятия (типа старательских артелей); оборонные предприятия, осуществляющие программу конверсии; государственные предприятия Российской Федерации с целью получения права на разработку месторождений радиоактивных руд или комплексных месторождений, содержащих указанные руды в существенных количествах.

Теперь перейдем к характеристике объектов права пользования недрами. Как отмечает А.В.Лагуткин, объектами правоотношений недропользования выступают участки недр, на которые направлены субъективные права и обязанности юридических и физических лиц, как недропользователей. Лагуткин А.В. История и теория горного права. Дисс., ... д.ю.н. Санкт-Петербургская Академия МВД России.,Спб., 1997. Общим объектом отношений недропользования, конечно, можно считать недра, - как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Определение непосредственного объекта права пользования недрами, как субъективного права, на наш взгляд связано с понятиями горного отвода и геологического отвода. В соответствии со ст.7 Закона о недрах, участки недр, предоставляемые в пользование, в соответствии с лицензией на добычу полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образование особо охраняемых геологических объектов участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения придается статус геологического отвода.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодатель понимает под объектом права пользования недрами в первую очередь участок недр в виде геометризованного блока недр. Далее, уже в соответствии с отдельными видами пользования недрами такой участок относится либо к горному отводу, либо к геологическому отводу. В правовом режиме этих двух объектов недропользования имеется существенное различие. Пользователь недр, получивший участок недр в виде горного отвода имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. В границах геологического отвода, однако, могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

Таким образом, участок недр в виде горного отвода предоставляется одному субъекту недропользования, имеющему исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами. А участок недр в виде геологического отвода может быть предоставлен нескольким субъектам, которые могут использовать его одновременно.

Некоторыми особенностями характеризуется объект права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции. В соответствии со ст.3 Закона “О соглашениях о разделе продукции” перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями закона “О соглашениях о разделе продукции” устанавливаются федеральными законами.

Прейдем к рассмотрению содержания права пользования недрами. Традиционно оно будет выражаться в совокупности отдельных правомочий пользователя недр. Почти все ученые выделяют в данном случае правомочия владения и пользования.

Рассмотрим правомочие пользования. Как отмечает Г.С.Башмаков, право пользования недрами, как правомочие пользователя представляет собой возможность совершить действия, непосредственно направленные на достижение цели пользования. Указ. соч., с.28. Это право является главным для пользователя. Остальные правомочия предназначены лишь для обслуживания пользования и иного значения не имеют.

Долгое время опредление и содержание правомочия пользования участком недр вызывало большие споры в литературе. Одним из принципиальных был вопрос о том, можно ли ему придать традиционное гражданско-правовое содержание. Многие ученые отвергали цивилистическое содержание этого правомочия, объясняя это различными причинами, а в первую очередь особенностями правового положения объекта рассматриваемых правоотношений, то есть участков недр, которые могут находиться только в государственной собственности и имеют особый правовой режим, значительно отличающийся от правового режима другого имущества, являющегося объектом гражданских правоотношений.

Так Н.Б.Мухитдинов указывает, что правомочие пользования объектами природы значительно отличается от одноименного гражданско-правового правомочия пользования, под которым, как правило, понимается право хозяйственной эксплуатации имущества в целях извлечения из вещей доходов и других материальных выгод. Указ. соч., с.199.

На сегодняшний день у большинства ученых уже не вызывает сомнения гражданско-правовой характер правомочия пользования недрами, а какие-либо попытки придать ему иное, нецивилистическое содержание не вызывали бы поддержки. Во многом это объясняется тенденцией перемещения отношений недропользования из сферы регулирования одним лишь административным правом большой своей частью в сферу гражданско-правового регулирования, и также тем, что участки недр прямо указаны в ГК России как объекты гражданских прав, хотя и обладающие особым правовым статусом, который будет рассмотрен нами далее.

Что же следует понимать под владением недрами?

Традиционно, под владением той или иной вещью или объектом природы понимается непосредственное обладание данным объектом, фактическое господство лица над вещью. Как замечает Н.Б.Мухитдинов, право владения является основой, предпосылкой правомочия пользования, ибо, чтобы пользоваться объектами природы, надо прежде ими владеть. Указ. соч., с.199. Вместе с тем, владеть объектами природы можно только на правах пользования.

Большое значение правомочия владения для недропользования подчеркивается многими учеными. Г.С.Башмаков, например, утверждает, что без правомочия владения пользователь недр не смог бы располагаться под земным покровом, осуществлять все необходимые для пользования недрами действия. Без наличия права владения пользователь не может реализовать ни правомочие пользования, ни правомочие управления недрами. Указ. соч., с.30.

Отмечается, что очень часто, правомочия пользования и управления распространяются ни на весь участок недр, тогда как право владения всегда распространяется на весь участок недр, служит юридической формой закрепления участка недр за конкретным пользователем. Земельное право. Учебник для вузов. М., Юр. лит., 1969, с.210.

Значимость правомочия владения подчеркивается еще и тем, что опираясь именно на него, пользователь проводит мероприятия по охране недр и по обеспечению безопасности работ. Наличие этого правомочия позволяет защищать права в отношении любой части своего участка недр, как до, так и после окончания ее эксплуатации, если необходимость в защите возникает, в том числе запрещать, когда это необходимо, доступ на свой участок посторонних лиц.

Затронув два основных правомочия пользователя недр - пользования и распоряжения, отметим, что большинство ученых выделяло и третье - управление недрами.

Как отмечалось в литературе по недропользованию, своеобразие в осуществлении правомочия пользования недрами, а также особенности недр как объекта права государственной собственности влияют на характер правомочия по внутрихозяйственному управлению недрами. Н.Б.Мухитдинов. указ.соч., с.205. Сущность управления недрами, как самостоятельного правомочия пользователя заключается, прежде всего, в установлении порядка рациональной и комплексной разработки месторождений полезных ископаемых. Это изучение и учет недр, организация отведенного в пользование пространства недр, а также передача недр во вторичное пользование.

Итак, будем считать, что мы осветили содержание права пользования недрами, представив его в виде совокупности правомочий владения, пользования и управления недрами, принадлежащих пользователю недр. Основания же возникновения, изменения и прекращения права пользования недрами и виды недропользования будут рассмотрены нами далее, как вопросы, носящие более специальный и практически значимый характер.

1.3 Право собственности на недра и ресурсы недр

Определение и раскрытие содержания права собственности на недра и ресурсы недр в настоящий момент является весьма сложным и дискуссионным вопросом, стоящим перед отечественной правовой наукой в целом. Отношения собственности на недра регулируются целым комплексом отраслей российского права. В первую очередь это такие отрасли, как конституционное и гражданское право. Чтобы попытаться осветить институт права собственности на недра и ресурсы недр необходимо произвести анализ очень широкого круга правовых актов не только гражданского, но и административного характера, правовых актов, регулирующих вопросы природопользования, охраны окружающей среды и т.д.

Вообще, общие положения права собственности на все природные ресурсы и, в частности, на недра обычно содержатся в Конституции любого государства и получают дальнейшее развитие в разнообразном отраслевом законодательстве. В ряде стран определяется право собственности и на недра, и на извлекаемые из них ресурсы недр, а в ряде стран - только на ресурсы недр. Определенные различия в трактовке права собственности объясняются различиями в определении природы понятий “недра” и “ресурсы недр”. При этом регулирование права собственности на ресурсы недр, включая добытые полезные ископаемые, осуществляется обычно специальными законами - горными кодексами, законами о недрах и т.д. Особенности определения права собственности на недра и добываемые полезные ископаемые обусловливают специфический режим возникновения права собственности на имущество, создаваемое в процессе пользования недрами, а также на геологическую информацию, получаемую в процессе проведения этих работ. Поэтому, при анализе права собственности на недра мы будем рассматривать три взаимосвязанные проблемы:

1. Право собственности на недра, как одного из элементов природной среды.

2. Право собственности на полезные ископаемые и другие полезные свойства недр.

3. Право собственности на имущество и геологическую информацию, создаваемые в процессе пользования недрами.

Несомненно, самым дискуссионным и сложным вопросом представляется определение права собственности на недра, как одного из элементов природной среды.

Право собственности на недра.

Важнейшими моментами в освещении данного вопроса, на наш взгляд, будут следующие: определение субъекта права собственности на недра, его взаимодействие с другими субъектами отношений недропользования, определение субъектов, уполномоченных на управление теми или иными участками недр. Право государственной собственности на недра предполагает ответ на вопросы, кому принадлежит юридическая власть на участки недр и как она реализуется.

В ходе исторического развития произошло разделение права собственности на землю и права собственности на недра, которые первоначально были тесно взаимосвязаны. Универсальной тенденцией в различных государствах был переход права собственности на недра к государству при сохранении различных форм собственности на землю.

В законодательстве о недропользовании различных стран в настоящее время в соответствии с историческими, национальными, религиозными и другими традициями сложились различные трактовки права собственности на недра и ресурсы недр.

В российском законодательстве о недропользовании право собственности на недра и их ресурсы прошло примерно тот же путь развития, что и в других странах.

В Российской Империи действовал принцип, в соответствии с которым владелец земли являлся и собственником недр, и полезных ископаемых, находящихся в них. Однако этот принцип не носил абсолютного характера. Государство рассматривало ресурсы недр как всеобщее достояние и в определенной мере осуществляло регулирование их освоения даже на частных землях.