Правовые проблемы недропользования с участием иностранного инвестора

Подготовку конкурса осуществляет федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта федерации, уполномоченный на выдачу лицензии (Роскомнедра и его территориальные подразделения). По общераспространенным полезным ископаемым на участках, находящихся в ведении органов местного самоуправления, подготовку конкурса эти органы могут проводить самостоятельно.

При подготовке конкурса (аукциона) для его участников готовится пакет геологической информации, дающей общее представление о геологическом строении территории и конкурсного участка недр и позволяющей оценить общие перспективы и степень риска, а так же экономику будущего добывающего предприятия. Стоимость этого пакета включается в размер начального не возвращаемого взноса для участников конкурса.

На основании этого пакета разрабатываются и условия конкурса (аукциона).

Специальное подразделение Геолкома проводит расчет минимальной (исходной для конкурса или аукциона) платы за недра для предусмотренного предстоящим конкурсом вида пользования. Минимальный размер платы за недра публикуется в условиях конкурса. Фактический размер платы за недра определяется результатами конкурса (аукциона) и вносится в договор о пользовании недрами.

При подготовке к конкурсу, в отличие от подготовки к аукциону, составляется список условий конкурирования применительно к данному участку недр и виду пользования недрами. Для каждого условия конкурирования (параметра) устанавливается минимально допустимый уровень (значение). Экспертным и расчетным путем устанавливается относительная полезность каждого параметра в пунктах (индексах) на каждый процент прироста (улучшения) значения параметра.

При подготовке к аукциону составляется список параметров и устанавливается предельное (худшее) значение каждого параметра. Список параметров должен охватывать экологические, горнотехнические, геолого-экономические и социальные условия пользования недрами.

Как свидетельствует практика, для ординарных участков недр и территорий, на которых возможно эффективное проведение работ известными методами и технологиями, предпочтительнее проведение аукциона. Для уникальных объектов, сложных территорий с проблематичной технологией работ предпочтительнее проведение конкурса.

Условия конкурса публикуются в профессиональной и массовой печати в течение установленного законом срока до проведения конкурса.

Публикация должна в себя включать: вид конкурса (конкурс или аукцион); вид пользования недрами; категорию допускаемых к конкурсу юридических и физических лиц; время, место и порядок проведения конкурса; краткую характеристику объекта (участка недр); порядок получения и использования геологической информации об объекте; размеры первоначальных возвращаемого и не возвращаемого взносов; перечень условий конкурирования, их предельные значения и оценка в пунктах на процент улучшения каждого параметра (для конкурса) или предельных условий (для аукциона); размер платы за земельный отвод; порядок подтверждения финансовой и профессиональной состоятельности участников.

В случае если объект конкурса предоставляется на условиях раздела продукции, то в перечень обязательных условий или условий конкурирования необходимо ввести параметры компенсации затрат недропользователя (инвестора): что компенсируется, каким способом проводится контроль изменения экономических условий разработки.

После объявления конкурса в печати участники вносят депозит на специальный счет в размере возвращаемого и не возвращаемого взносов, о чем предоставляют справку и получают пакет геологической информации.

После изучения геологической информации участники представляют по установленной форме приемлемые для них варианты основных технико-экономических показателей ведения работ, связанных с намечаемым видом пользования недрами. Как правило, их структура и состав содержатся в условиях конкурса и включают в себя следующие разделы:

1. Экономико-географическая характеристика района работ.

2. Геология месторождения.

3. Разработка месторождения.

4. Бурение скважин.

5. Обустройство месторождения.

6. Получение попутной продукции.

7. Мероприятия по охране окружающей среды и технике безопасности.

8. Экономическая эффективность проекта;

9. Заключение и выводы.

При этом иностранному инвестору или предприятию с участием иностранного капитала, при оценке экономической эффективности проекта необходимо предоставить расчеты эффективности реализации проекта отдельно для российского и иностранного участников, а также ожидаемых поступлений в бюджет в соответствии с предложенной схемой финансирования, условиями распределения чистой прибыли предприятия и платежей за пользование недрами.

Организационные мероприятия по проведению конкурса или аукциона (учет поступивших заявок, информирование органов государственной власти субъекта федерации о поступивших заявках, публикация в печати информации и т.д.) возлагаются на Роскомнедра.

Конкурс (аукцион) должен проводиться публично в помещение, обеспечивающим присутствие публики и представителей средств массовой информации. Публично производится вскрытие пакетов, проверка правильности их заполнения и однозначности предложений. Участники, ошибочно или недостаточно определенно заполнившие предложения, не представившие документы, подтверждающие требующийся по конкурсу уровень профессиональной подготовки участника или специалистов, выбывают из дальнейшего участия в конкурсе без возвращения регистрационного взноса.

В соответствии со ст. 13-1 Закона, основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса являются:

объем и научно-технический уровень программ по геологическому изучению и использованию участков недр;

полнота извлечения полезных ископаемых;

вклад в социально-экономическое развитие территории;

сроки реализации соответствующих программ;

эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды;

учет интересов национальной безопасности РФ.

Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона является величина разового платежа за право пользования недрами.

При конкурсе по оставшимся пакетам подсчитывается (проверяется) и объявляется сумма пунктов и имя участника. Победителем объявляется участник, набравший максимальную сумму пунктов. Суммы, отличающиеся менее чем на 5% относительных нужно считать равными.

При аукционе по оставшимся пакетам объявляются размер предлагаемой платы за недра (в форме, предписанной условиями аукциона) и имя участника. Победителем объявляется участник, предложивший максимальную плату за недра. Размер платежей, отличающихся менее чем на 5% относительных, должен считаться равным.

Если несколько участников предложили одинаковую (в пределах 5% сумму), то между ними проводится второй тур конкурса в тот же день и на тех же условиях. При аукционе второй тур по желанию большинства оставшихся участников может быть проведен устно. Туры повторяются до выявления победителя.

Всем участникам, кроме победителя, возвращаются с депозитов возвращаемые взносы. Оставшаяся сумма поступает в соответствующий бюджет за вычетом установленного процента, причитающегося органу, проводившему конкурс.

Не позднее установленного срока после проведения конкурса выдается лицензия на право пользования недрами, при этом может заключаться и лицензионный договор, являющийся приложением к лицензии.

С момента получения лицензии для победителя конкурса возникают права и обязанности пользователя недр, предусмотренные Законом “О недрах”, иными нормативными актами, а также условиями лицензии и лицензионным договором. Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Правовое регулирование иностранных инвестиций в России и за рубежом. М., 1993, с.3.

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о проведении конкурсов и аукционов на условиях раздела продукции. Но это уже иное основание предоставления недр в пользование, основанное на гражданско-договорном механизме регулирования отношений недропользования, поэтому оно будет подробно нами рассмотрено во второй главе исследования.

Завершая рассмотрение предоставления права пользования недрами по результатам конкурса или аукциона, мы не можем оставить без внимания вопрос о возможности применения к этим отношениям норм гражданского законодательства.

Отталкиваясь от того, что ст.130 ГК прямо относит участки недр к недвижимым вещам, хотя их оборот и ограничен в соответствии со ст. 129 ГК специальными законами, мы не видим препятствий для распространения норм гражданского законодательства, регулирующих заключение договоров на торгах к рассматриваемым отношениям.

При этом нельзя забывать о том, что в соответствии с п.2 ст.3 ГК нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу. А из этого следует несколько важных замечаний:

1. В качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени (п.2 ст.447 ГК).

Органы, предоставляющие право на пользование недрами, несомненно, собственниками недр не являются (им в любом случае является государство), обладателем имущественного права их тоже представить достаточно трудно. Не являются они и специализированной организацией, так как призваны осуществлять совершенно иные функции. Причем, никакого договора эти органы с государством не заключают.

Нам представляется наиболее целесообразным передать проведение торгов и аукционов именно специализированным организациям, которые обладают необходимыми возможностями и опытом Такими организациями, например, в соответствии с Положением о подрядных торгах в РФ от 13 апреля 1993 г., являются Межведомственная комиссия по подрядным торгам, инженерно-консультационная и иные организации.. При необходимости они могут прибегать к помощи специалистов.

2. Договор заключается с лицом, выигравшим торги (п.1 ст.447 ГК). При этом аукцион и конкурс, в котором участвовал только один участник, признаются несостоявшимися (п.5 ст.447 ГК). Соответственно и договор при этом не заключается. Однако Закон о недрах, указывает, что если объявленный конкурс на право пользования участком недр признан несостоявшимся в связи с поступлением заявки только одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса (ч.4 ст.13.1 Закона о недрах). Такое положение, по нашему мнению, противоречит императивным нормам гражданского законодательства и должно быть исключено из Закона. В части 4 ст.13.1 Закона о недрах следует указать, что лицензия на пользование недрами в таком случае не выдается.

Судебная практика подтверждает обоснованность такого подхода, в частности констатирует фактическое отсутствие торгов при совершении сделки, подлежащей заключению посредством инвестиционных торгов, если в торгах не принимали участия другие, помимо ответчика покупатели Определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 24 марта 1994 г. // Бюллетень ВС РФ, 1994, № 6, с.2..

3. Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги (ст.449 ГК).

По этому пути, судя по всему, идет и арбитражная практика. В частности, арбитражный суд принимает решение об отмене результатов конкурса, в случае предоставления участниками конкурса недостоверных сведений о себе. 28 апреля 1999 г. Арбитражный суд Удмуртии принял решение отменить результаты конкурса по Патраковскому месторождению нефти, лицензия на разработку которого была выдана правительством Удмуртии победителю конкурса - АО “Удмуртская нефтяная компания” (УНК). Иск о признании результатов торгов недействительными предъявил один из участников - ЗАО “Уралнефтегаз”. Ответчиком выступало правительство республики, отдавшее предпочтение на разработку Патраковского месторождения УНК, которая, как выяснилось позже, представила в конкурсную комиссию фальшивую банковскую гарантию швейцарского банка Banque Bruxelles Lambert (Suisse). Нефть, газ и право. №3(27), 1999, с.61

В практике проведения конкурсов на право пользования недрами встречаются случаи выставления на конкурс участков недр, изъятых у недропользователей уже осуществлявших их эксплуатацию, вложивших при этом определенные финансовые средства. В нормативных актах о недропользовании не урегулирован вопрос о возможности возмещения затрат прежнего пользователя недр. Представляет интерес предложение О.М.Теплова о целесообразности законодательного закрепления положения о возможности возмещения затрат прежнего недропользователя при выставлении на конкурс или аукцион таких лицензионных участков недр. Теплов О.М. Институт лицензирования пользования недрами. Дисс. на соиск. уч. степ. к.ю.н.М., 1995, с.85. На наш взгляд, учитывая существующие в правовом регулировании недропользования пробелы, а также тенденцию распространения на отношения недропользования норм гражданского права, в данной ситуации вполне возможна постановка вопроса о возникновении обязательства вследствие неосновательного обогащения и возможности применения к возникшему обязательству главы 60 ГК России. В частности, можно говорить о возникновении обязанности нового недропользователя в соответствии с п.1 ст.1105 ГК возместить потерпевшему недропользователю действительную стоимость его имущества на момент его приобретения либо в соответствии с п.2 ст.1105 возместить потерпевшему то, что оно сберегло вследствие временного пользования чужим имуществом без намерения его приобрести. Тем более это будет справедливо в случае пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции.

Кроме рассмотренного нами основания предоставления права на пользование недрами, Закон о недрах, с существующими изменениями и дополнениями содержит еще 13 таких оснований. Многие из них не предполагают передачу недр для разведки и добычи полезных ископаемых, следовательно не являются привлекательными для иностранных инвестиций, поэтому подробно рассматривать их мы не считаем нужным.

2.4 Передача права пользования недрами

В Горном положении СССР, разработанном в период НЭПа, предусматривалась возможность передачи, переуступки и даже залога прав на поиски, разведку и разработку участков недр. Хотя реально эта возможность перестала действовать очень быстро и в последующем законодательстве вообще не упоминалась. Не предусматривала процедуры передачи права пользования недрами и первая редакция Закона о недрах 1992 г.

Однако процессы приватизации предприятий добывающих отраслей и привлечение капитала инвесторов в добывающие отрасли экономики связаны с изменением правового статуса субъекта права пользования недрами и изменениями его организационно-правовой формы как субъекта предпринимательской деятельности.

Наличие пробела в правовом регулировании передачи прав на пользование недрами при реорганизации юридических лиц означало, что реорганизуемое юридическое лицо - недропользователь должно было повторно проходить конкурсные процедуры и выполнять стартовые условия конкурсов и аукционов для получения права на пользование недрами.

Причем, вопросы правопреемства при переходе права пользования недрами не могли регулироваться ранее действующим гражданским законодательством, так как в ст.4 ГК РСФСР было закреплено, что горные, водные и лесные отношения регулируются соответственно законодательством о недрах, водным, лесным законодательством. Гражданский кодекс РСФСР в ред. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 24.02.87., Ведомости ВС РСФСР, 1987, № 9, ст.250.

Не распространяется на подобные отношения и современное гражданское законодательство. Не смотря на то, что оно и относит участки недр к недвижимому имуществу (п.1 ст.130 ГК РФ), но ограничивает их оборот, устанавливая, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ч.3 ст.129 ГК). Закон о недрах при этом прямо устанавливает, что право пользования недрами, полученное пользователем недр, не может быть им передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, предусмотренной гражданским законодательством, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами (ст.17-1 Закона).

Указанные обстоятельства исключали правопреемство прав недропользования.

Действовавшая практика акционирования государственных предприятий-пользователей недр в сфере добывающей промышленности и связанная с этим реорганизация предприятий, случаи реорганизации по другим основаниям, попытки создания юридических лиц с долевым участием иностранного инвестора, диктовали необходимость включения в законодательство правовых норм, регулирующих основания и процедуру передачи прав пользования недрами в связи с правопреемством прав и обязанностей реорганизуемых предприятий.

Итак, практика недропользования в условиях рыночных отношений, внедрение гражданско-правовых методов регулирования отношений недропользования привели к тому, что в 1995 г. в Закон о недрах была введена отдельная статья, в определенной мере разрешающая передачу прав пользования недрами Собрание законодательства РФ, 06.03.95, N 10, ст. 823.. Она содержала всего три основания такой передачи. Согласно этой статье право пользования недрами переходило к другому субъекту предпринимательской деятельности в следующих случаях:

при изменении организационно-правовой формы предприятия - пользователя недр;

при реорганизации предприятия - пользователя недр путем присоединения другого предприятия либо слияния с другим предприятием, если прежнему пользователю недр принадлежит на праве собственности не менее половины уставного фонда вновь созданного предприятия;

при реорганизации предприятия - пользователя недр путем разделения либо выделения из него другого предприятия, когда вновь созданное предприятие продолжает деятельность в соответствии с лицензией на участке прежнего пользователя (ст.17-1 Закона).

С принятием новых изменений и дополнений к Закону, правовая основа перехода права пользования участками недр изменилась. Федеральный Закон от 2.01.2000 г. №20-ФЗ, Российская газета, №8, 13.01.2000.

Так, в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом переход права пользования недрами к новому недропользователю будет возможен даже в том случае, если прежнему пользователю недр принадлежит в нем менее половины уставного капитала вновь созданного юридического лица.

Введены два новых основания для перехода прав:

1. В случае, когда юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством РФ и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица (ст.17-1).

Таким образом, законодателем теперь разрешено передавать права на участок недр вновь созданному юридическому лицу, если на долю прежнего владельца лицензии приходится не менее половины уставного капитала нового предприятия.

Как свидетельствует практика, именно таким образом в последнее время чаще всего создавались хозяйственные общества с иностранными инвестициями. Но большинство, если не все такие общества получали от своих российских учредителей лицензии незаконным путем, так как аналогичной нормы Закон о недрах не содержал. Причем, переход прав пользования недрами в этих случаях оформлялся в полном соответствии с п. 17 Инструкции о порядке переоформления лицензий Утв. приказом Геолкома России № 65 от 18 мая 1995 г. , который устанавливал, что “в случае, когда предприятие - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица (в том числе с долевым участием иностранных инвестиций), ... лицензия может быть переоформлена на такое юридическое лицо при условии, что прежнему пользователю недр... принадлежит не менее половины уставного капитала юридического лица”.

В течение последующих четырех лет десятки таких юридических лиц получили лицензии на право пользования недрами в соответствии с п.17 названной инструкции. И лишь в 1999 г. Генеральная прокуратура РФ обнаружила, что этот пункт инструкции противоречит Закону о недрах. После этого Минприроды России отменило этот пункт инструкции и тем самым признало, что лицензии выдавались незаконно. Чтобы избежать последующих споров министерство заверило недропользователей, что не собирается по своей инициативе отзывать уже выданные в соответствии с п.17 Инструкции лицензии. Однако этой ситуацией могли воспользоваться российские учредители созданных ими юридических лиц с долевым участием иностранного инвестора. Первым, но пока единственным примером этого стал спор между “Тюменской нефтяной компанией” и учрежденным ею “Тура Петролеум”, когда именно формальное несоответствие п.17 Инструкции Закону о недрах помогло российской компании добиться судебного решения об отзыве лицензии у дочернего юридического лица. Но подобные судебные процессы могли приобрести и многочисленный характер. Нефтегазовая вертикаль. №2, 2000, с.23.

Появление в Законе нормы, воспроизводящей п.17 Инструкции, несомненно, придаст большую устойчивость правовому положению уже созданных юридических лиц и будет способствовать установлению стабильности гражданского оборота. Важно заметить, что это послужит реальной гарантией защиты прав иностранных инвесторов, участвовавших в создании таких юридических лиц, а также укрепит их доверие к российскому законодательству.

При этом создается и надежная правовая основа для создания новых юридических лиц с участием иностранного инвестора, а следовательно, сделан еще один немаловажный шаг на пути привлечения иностранных инвестиций в российскую экономику.

2. В случае приобретения субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом “О несостоятельности (банкротстве)”, имущества (имущественного комплекса) предприятия - банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством России, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах Российской Федерации (ст.17-1).

Таким образом, законом теперь разрешено имущество обанкротившегося предприятия-недропользователя продавать вместе с лицензией.

Итак, можно подчеркнуть следующее:

1. Не смотря на активное внедрение в механизм правового регулирования недропользования гражданско-правовых методов, государственная система лицензирование пользования недрами, являющаяся институтом административного права сохраняет свое ведущее значение. Гражданско-правовые (гражданско-договорные) принципы и строящуюся на них гражданско-договорную систему недропользования следует рассматривать в качестве изъятия из общих принципов административно-правового регулирования недропользования.

Не смотря на то, что гражданское законодательство прямо относит земельные участки, участки недр и обособленные водные объекты к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости), оно само ограничивает их оборот в той мере, в какой он ограничивается специальными законами. Ст.ст. 129, 130 ГК Российской Федерации. Закон о недрах, выступающий в роли такого специального закона, в основном и служит основой административно-правовой (административно-разрешительной) системы правового регулирования недропользования. Хотя и в него активно включаются нормы, носящие гражданско-договорный характер (соглашения о разделе продукции и др.). Само по себе современное гражданское законодательство готово к правовому регулированию отношений, складывающихся при пользовании недрами, как отношений по поводу конкретных участков недр, являющихся недвижимым имуществом и находящихся в собственности государства.

В связи с существованием двух таких систем правового регулирования недропользования постоянно возникают проблемы в выборе применимых правовых норм, при регулировании тех или иных отношений недропользования, что способствует созданию нестабильности гражданского оборота и правового положения пользователей недр, и во многом сдерживает активность иностранных инвесторов в освоении минеральных ресурсов России.

Нам представляется необходимым нормативно закрепить сферу и пределы применения административного и гражданского законодательства при регулировании отношений недропользования, при этом учесть все современные режимы пользования недрами (на условиях соглашения о разделе продукции, лицензии, полученной по результатом конкурсов и аукционов и др.). Такое нормативное положение должно быть внесено в первую очередь в Закон о недрах, как основополагающий нормативно-правовой акт, регулирующий отношения недропользования.

2. Порядок проведения конкурсов и аукционов на получение права пользования участками недр законодательно в достаточной мере не определен. При разработке нормативно-правовой базы проведения конкурсов и аукционов необходимо учесть, что на них в полной мере распространяются положения гражданского законодательства, регулирующие организацию и проведение торгов. Естественно, в связи со спецификой права пользования недрами, предоставляемого по результатам конкурсов и аукционов, порядок их организации и проведения может и должен иметь свои особенности, но не должен противоречить императивным нормам гражданского законодательства.

3. Новое основание перехода права на пользование недрами при создании нового юридического лица, если на долю прежнего владельца лицензии приходится не менее половины уставного капитала нового юридического лица, будет способствовать стабильности гражданского оборота, служить обеспечению прав иностранных инвесторов, создавших юридические лица - пользователей недр с участием российских инвесторов, а также серьезным стимулом для их дальнейшего создания, а следовательно привлечения широкомасштабных иностранных инвестиций.

3. ЛИЦЕНЗИЯ И ПОРЯДОК ЕЕ ВЫДАЧИ

3.1 Понятие лицензии на право пользования недрами

Основополагающим элементом системы государственного лицензирования пользования недрами, несомненно, является лицензия на право пользования недрами. Так как анализ основных положений государственной системы лицензирования, а также правовых оснований предоставления прав пользования недрами был дан в предыдущем параграфе, то сейчас мы перейдем к анализу самой лицензии на право пользования недрами, ее понятия, сущности, структуры и содержания, порядка выдачи, а также возможных видов.

Согласно Закону о недрах (ст.11) оформление прав недропользования конкретным участком недр для определенного вида деятельности осуществляется посредством выдачи специального документа установленной формы - государственной лицензии на право пользования недрами.

При анализе перечня обязательных условий лицензии, установленного Законом о недрах, можно сделать вывод, что лицензия, по своему правовому значению и содержанию, заменила специальные разрешения на проведение работ по геологическому изучению недр, а также горноотводный акт на право добычи полезных ископаемых и пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Закон РФ “О недрах” от 21.02.92 г. с учетом изменений и дополнений; Инструкция о порядке предоставления горных отводов для использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, Приложение № 1, утв. Постановлением Госгортехнадзора СССР от 11.12.84 № 61; Инструкция о порядке предоставления горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных), Приложение №1, утв. Постановлением Госгортехнадзора СССР от 24.10.86 № 34.

Но лицензия, как документ, оформляющий права недропользования связана, прежде всего, с юридическим содержанием права пользования недрами, основаниями возникновения и перечнем условий реализации этого права, объемом прав и обязанностей недропользователя.

Горный отвод, в свою очередь, связан с определением пространственных координат участка недр, подлежащего эксплуатации.

Требования к порядку предоставления лицензий на право пользования недрами, содержанию условий выдаваемых лицензий, а также перечню органов государственной власти и управления, обеспечивающих выдачу, оформление и государственную регистрацию лицензий, определяются федеральным законодательством о недрах. Закон РФ “О недрах” от 21.02.92 г. с учетом изменений и дополнений; Положение о порядке лицензирования права пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.92.

При этом не следует смешивать лицензию на право пользования недрами с лицензией на определенный вид деятельности в сфере недропользования, порядок выдачи которых определяется иными нормативными актами, и которые не дают прав недропользования на конкретный участок недр. Постановление Правительства РФ “Об утверждении положения о лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр” № 775 от 31.07.95.

Итак, лицензию на право пользования недрами можно охарактеризовать как документ, оформляющий односторонний властный акт государства (как собственника недр и суверена) в виде специального государственного разрешения.

Таким образом, административно-правовая природа лицензии остается бесспорной. Российское законодательство о недрах характеризует лицензию как своеобразный титульный документ, наделяющий инвестора статусом пользователя недр.

3.2 Виды лицензий

Лицензии на право пользования недрами по действующему законодательству (в зависимости от целей недропользования) могут быть выданы для:

геологического изучения недр, поисковой и геологоразведочной деятельности;

добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанного с ним производств, а также на условиях старательской деятельности;

строительства и эксплуатации подземных сооружений и иного использования недр, не связанного с добычей полезных ископаемых;

образования особо охраняемых геологических объектов. Ст.ст. 6, 11 Закона РФ “О недрах” от 21.02.92 № 2395-1 с учетом изменений и дополнений; п.6 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением ВС РФ от 15.07.92 № 3314 -1.

Теперь рассмотрим отдельные особенности содержания выдаваемых лицензий в зависимости от перечисленных видов пользования недрами.

Лицензия на геологическое изучение недр. Этот вид лицензии удостоверяет право ведения поиска и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов недр, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, а также оформляет право на общее геологическое изучение недр в определенных пространственных границах.

При этом нужно заметить, что современное законодательство о недрах, в отличие от ранее действовавшего, устанавливает, что пользователь недр, выполняющий на условиях риска и за счет собственных средств геологоразведочные работы, в результате которых было открыто месторождение, получает право на разработку этого месторождения (ст.10-1 Закона о недрах).

Право на детальное изучение недр (разведку) полезных ископаемых предоставляется, как правило, вместе с лицензией на их добычу (ст.ст.6, 11 Закона о недрах).

При выдаче лицензии на геологическое изучение недр изменение границ геологического отвода может иметь место при открытии месторождений полезных ископаемых, границы которых выходят за пределы предоставленного геологического отвода. В этом случае геологический отвод может быть расширен Роскомнедрами по заявке владельца лицензии, если на дополнительно заявленную часть недр не выдана лицензия другому владельцу.

В случае отказа владельца лицензии от части выделенного геологического отвода, последний может быть уменьшен Роскомнедрами с пересчетом платы за пользование недрами.

Лицензия на добычу полезных ископаемых. Этот вид лицензии оформляет право на разведку и разработку месторождения, на переработку отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, на геологическое изучение недр (связанных с проводимой добычей), наконец на старательскую добычу.

При этом геологическое изучение недр, которое связано с проводимой добычей осуществляется без получения дополнительной лицензии, но с согласованием такого изучения с территориальными органами Госсанэпиднадзора России, Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов, а также Госгортехнадзора.

Особенностью этого вида лицензий является то, что она выдается на те участки недр, геологическая информация по которым уже прошла государственную экспертизу. Но в случае предоставления лицензии одновременно на право геологического изучения и добычи, она может быть выдана и до проведения государственной экспертизы с последующим уточнением условий добычи после проведения экспертизы.

Допускается и предоставление этого вида лицензии на участки недр, на которых уже действует лицензия на право геологического изучения недр с оповещением владельца геологического отвода, либо допускается предоставление одному недропользователю нескольких лицензий этого вида по группе близко расположенных друг от друга месторождений полезных ископаемых по мотивам экономической рентабельности.

Лицензия на право строительства и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Этот вид лицензии оформляет право на строительство и эксплуатацию подземных сооружений в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, пользования участком недр для подземного хранения нефти и газа в границах горного отвода, а также захоронения вредных веществ, промышленных отходов, иных отходов производства, сброса сточных вод в границах горного отвода.

Лицензия на право образования особо охраняемых объектов. Этот вид лицензии оформляет право на открытие научных и учебных полигонов, открытие геологических заповедников, сбор минералогических и других геологических коллекционных материалов, выделение памятников природы, а также использование в научных, лечебно-оздоровительных и коммерческих целях подземных полостей.

Продолжая разговор о различных видах лицензий, нужно отметить, что по объему предоставленных правомочий в области недропользования выделяются отдельные и комплексные (совмещенные лицензии).

Выдача совмещенных лицензий производится, когда по одному документу пользователю недр разрешается осуществлять в границах горного отвода несколько видов деятельности (например, поиск, разведку и добычу полезных ископаемых). От совмещенных лицензий следует отличать лицензии на комплексное природопользование, которые предусмотрены ст.18 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. “Об охране окружающей природной среды”. Ведомости РФ, 1992, № 10, ст.475. Они должны выдаваться органами Минприроды на одновременное использование разных видов природных ресурсов.

3.3 Структура и содержание лицензии на право пользования недрами

Переходя к анализу структуры и содержания лицензии на право пользования недрами, нужно отметить, что в законе установлены существенные условия лицензии, которые должны быть включены в ее содержание (ст.12 Закона о недрах). При нарушении этого перечня обязательных условий лицензии либо возникновении определенного условия, которое зафиксировано в лицензии, право пользования недрами прекращается в соответствии с требованиями закона, а уже выданная лицензия может быть аннулирована.

Эти обязательные условия лицензии и составляют ее содержание. Такими условиями, согласно ст.12 Закона, являются:

1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;

2) данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

3) указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

4) указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);

6) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

7) согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье, а также соглашение о его долевом распределении;

8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;

10) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Так же в Законе указывается, что лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону. Лицензия на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции должна содержать соответствующие данные и условия, предусмотренные указанным соглашением. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Приведенный перечень условий свидетельствует о том, что в основном нормативно устанавливаются три группы обязательных условий:

1. Условия, характеризующие основания предоставления права пользования недрами и предоставляемый в пользование участок недр;

2. Условия, характеризующие пользователя недр;

3. Конкретные условия реализации прав недропользования (которые могут быть нормативными или заданными государством в правовых нормах или в условиях конкурса или аукциона, а также договорными условиями, определяемыми по соглашению с пользователем недр).

Применительно к отдельным видам полезных ископаемых законодательством о недропользовании могут предусматриваться и отдельные уточнения порядка и условий пользования недрами.

3.4 Порядок выдачи лицензии на право пользования недрами

Государственными органами, принимающими решение о выдаче лицензии на право пользования недрами и подписывающими ее от имени государства, являются федеральный орган управления государственным фондом недр - Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр (Роскомнедра) и органы исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации.

Владельцами лицензий по действующему законодательству могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе иностранные инвесторы, если федеральными законами не установлены ограничения на предоставление прав пользования недрами отдельным категориям лиц, в том числе для отдельных видов недропользования. Ст. 11 Закона РФ “О недрах” от 21.02.92 № 2395-1 с учетом изменений и дополнений. Лицензии на право добычи радиоактивного сырья и захоронение радиоактивных материалов и опасных отходов выдаются только юридическим лицам, имеющим разрешения, выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, на право ведения работ в области добычи и использования этих веществ.

Условия выдаваемых недропользователю лицензий на право пользования недрами еще до выдачи и подписания лицензии должны быть предварительно согласованы с федеральными органами отраслевой и специальной компетенции, как в части обязательных условий, так и в части договорных условий недропользования.

Сам порядок оформления лицензий на право пользования недрами, а также форма и содержание лицензионных бланков определяется ведомственными актами федерального органа управления государственным фондом недр. Напр. Рекомендации о порядке лицензирования пользования недрами действующими предприятиями в части подземных вод, захоронения вредных веществ, отходов, сброса сточных вод в недра и использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых - Приложение к письму Комитета по геологии и использованию недр при Правительстве РФ от 5.11.92 № ВЩ-61/2714; Письмо Роскомнедр от 25.02.93 № ВЩ-61/489 “О подготовке лицензионных документов”. Ведомственные акты Роскомнедр детализируют и уточняют лицензионный порядок оформления прав недропользования, закрепленный федеральными законами, применительно к условиям определенного вида пользования недрами либо к добыче отдельных видов полезных ископаемых.

Установленный порядок оформления лицензии на право пользования недрами и ее обязательной государственной регистрации распространяется на всех субъектов предпринимательской деятельности, получивших право пользования недрами, при условии прохождения субъектами предпринимательской деятельности государственной регистрации в качестве таковых и получения ими разрешения на определенный вид деятельности.

Вопрос о моменте вступления в юридическую силу выданной лицензии долгое время вызывал споры. В Законе о недрах момент вступления в юридическую силу выданной лицензии вообще не определен, хотя в ст.12 установлено требование о том, что лицензия должна содержать указание на сроки ее действия. Действующее Положение о порядке лицензирования пользования недрами 1992 г. прямо закрепляло норму о том, что срок действия лицензии исчисляется со дня ее государственной регистрации и лицензия вступает в силу после этой регистрации. Но, коллизия была в том, что согласно ст.10 Закона о недрах в редакции Федерального Закона №27-ФЗ от 3.03.95 сроки пользования недрами исчислялись со дня предоставления права пользования, что фактически означало - со дня принятия совместного решения о предоставлении такого права федеральным органом управления государственным фондом недр и органом исполнительной власти субъекта РФ. Так как лицензия оформляет предоставленное право пользования недрами, что закреплено ст.11 Закона, то имело место явное противоречие между нормами Закона и Положения в части момента вступления лицензии в юридическую силу и исчисления сроков пользования недрами.

Это противоречие было благополучно разрешено лишь в 2000 г. Федеральный Закон от 2.01.2000 г. №20-ФЗ, Российская газета, №8, 13.01.2000. Согласно новой редакции ст.10 Закона, сроки пользования участками недр исчисляются с момента регистрации лицензии на право пользования этими участками недр.

3.5 Пересмотр условий лицензии и признание лицензии не действительной

Завершая разговор о лицензии на право пользования недрами нельзя не коснуться такого важного аспекта, как пересмотр ее условий и признание лицензии недействительной. Четкое и однозначное закрепление перечня оснований признания лицензии недействительной является важной гарантией обеспечения прав пользователя недр, в частности иностранного инвестора.

Условия признания лицензии недействительной закреплены в п.17 положения о порядке лицензирования пользования недрами. Такими основаниями являются:

нарушение правил конкурса (аукциона), по результатам которого выдана лицензия;

отказ претендента от внесения платежа за предоставленную лицензию;

признание сделки, совершенной в целях использования недр, заключенной с нарушением законодательства о недрах;

предоставление в ходе проведения конкурса (аукциона) претенденту незаконных преимуществ перед другими заявителями;

установление факта сговора между должностными лицами либо членами экспертной комиссии конкурса (аукциона) и заявителем с целью получения преимуществ либо снижения размеров платежей за пользование недрами;

нарушение требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, а также наличие других оснований, предусмотренных федеральным законодательством. П. 17 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением ВС РФ от 15.07.92 № 3314 -1.

Указанный перечень не является исчерпывающим, так как содержит указания на иные основания, предусмотренные законодательством, что на наш взгляд не обеспечивает в данном случае законные права и интересы пользователя недр, в частности иностранного инвестора. Несомненно, нормативное закрепление закрытого перечня оснований признания лицензии недействительной, было бы важным шагом в деле повышения доверия иностранного инвестора к правовой основе недропользования в России.

В нормах законодательства о недрах не уточнен также уровень законодательных актов, которые могут закреплять иные основания признания лицензии недействительной. Это положение представляется неправильным, так как единый общий порядок предоставления прав недропользования и выдачи лицензии, как основополагающий элемент системы лицензирования пользования недрами, закреплен законом на федеральном уровне, а в соответствии с положениями ст.ст.72, 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные акты субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам в части правового регулирования одних и тех же отношений.

Таким образом, представляется, что перечень оснований признания лицензии недействительной и прекращения прав недропользования, учитывая федеральный уровень законодательного регулирования лицензирования, не может изменяться законами субъектов федерации.

Поэтому, по нашему мнению, необходимо разработать закрытый перечень оснований признания лицензии недействительной, и внести его в Закон о недрах, как основополагающий нормативный акт в области регулирования отношений недропользования.

В качестве оснований для пересмотра условий уже выданной лицензии могут являться:

ходатайство пользователя недр по изменению границ геологического или горного отвода, сроков действия лицензии и условий лицензионного и иных видов соглашений;

изменение системы и видов платежей за пользование недрами в результате изменения федерального законодательства;

изменение законодательства, регулирующего отношения недропользования и охраны недр в Российской Федерации;

прекращение или изменение условий концессионного соглашения, соглашения о разделе продукции и иного соглашения с пользователем недр.

Нужно отметить, что концессионные договоры, сервисные контракты и соглашения о разделе продукции, которые будут рассмотрены нами во второй главе исследования, по-видимому, могут содержать и иные основания пересмотра договорных условий недропользования, в связи с иной природой возникновения прав недропользования в этих правовых формах. Такой вывод, прежде всего, основан на гражданско-правовых принципах заключения таких договоров, в частности принципах равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности участников договора, а также свободы установления условий договора, закрепленных ГК Российской Федерации (ст.ст.1, 2 ГК РФ).

Отметим некоторые выводы по параграфу:

1. Лицензия на право пользования недрами по своей сущности представляет собой односторонний властный акт государства, на основании которого предоставляется право пользования недрами конкретному пользователю - субъекту предпринимательской деятельности. Юридическая природа лицензии на право пользования недрами является административно-правовой. При этом, в связи с внедрением в правовое регулирование недропользования гражданско-правовых методов, неизбежно возникает противоречие правоустанавливающего административного акта в форме государственной лицензии, на основе которой должны возникать права и обязанности пользователя недр и гражданско-правового договора, например в форме соглашения о разделе продукции, заключенного с иностранным инвестором, который сам по себе порождает конкретные права и обязанности государства и инвестора в сфере пользования участком недр. Поэтому, на сегодняшний день можно говорить об изменении сущности и роли лицензии при заключении отдельных видов договоров в области недропользования. При использовании гражданско-правовых методов регулирования недропользования роль лицензии сводится лишь к оформлению права пользования недрами, возникшего из договора, а не одностороннего государственного акта.

Поэтому, в целях более точного определения места и роли лицензии в регулировании отношений недропользования как на основе административных, так и гражданских методов, следует нормативно определить правовую природу лицензии на право пользования недрами и уточнить ее место при заключении гражданско-правовых договоров в сфере пользования недрами, в частности с привлечением иностранного инвестора.

2. Необходимо разработать закрытый перечень оснований признания выданной лицензии недействительной и включить его в Закон РФ “О недрах”, как основополагающий нормативный акт, регулирующий отношения недропользования. Это, несомненно, будет способствовать повышению стабильности отношений недропользования, избавит пользователей недр, в частности иностранных инвесторов, от угрозы необоснованных попыток лишения их права пользования участками недр путем признания выданных им лицензий недействительными. В конечном итоге, такая мера будет способствовать повышению доверия иностранного инвестора к российскому законодательству и правовой системе регулирования недропользования, а следовательно притоку иностранных инвестиций.

ГЛАВА II. ПРАВООТНОШЕНИЯ В ХОДЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР

§1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1 Основные правовые модели пользования недрами

Приступая к анализу правоотношений, складывающихся в ходе пользования недрами иностранным инвестором, считаем уместным его начать с характеристики основных правовых моделей пользования недрами, созданных в ходе правовой реформы законодательства о недропользовании в России. Сделать это представляется нам важным в силу целого ряда причин, первой из которых является взаимосвязь и взаимообусловленность правового статуса иностранного инвестора, характера и особенностей его взаимоотношений с другими участниками инвестиционной деятельности, органами государственной власти России и ее субъектов с конкретным правовым режимом (правовой моделью пользования недрами) на основе и в рамках которого осуществляется процесс привлечения иностранных инвестиций и реализация права на пользование недрами иностранным инвестором. Второй причиной является несомненное удобство рассмотрения тех или иных правоотношений, в ходе использования недр инвестором применительно к конкретной правовой модели пользования недрами. Так же такой подход позволит ярче выделить характер и особенности таких правоотношений, административно-правовой или гражданско-правовой метод их регулирования, и во многом будет способствовать логической обоснованности и правильности структуры всей главы исследования.

...