Правовые проблемы недропользования с участием иностранного инвестора

Впервые привлекает внимание правовой науки вопрос о праве собственности на недра после создания Союза ССР, тогда он и начинает обсуждаться советскими учеными.

Так, в советской юридической литературе являлся спорным вопрос о субъекте права тогда еще исключительной государственной собственности и на землю и на недра. Одни авторы полагали, что таким субъектом является Союз ССР в целом, другие считали, что наряду с ним право собственности на земли и недра, находящиеся в пределах их территорий осуществляют также союзные республики. Мнение последних выразил, например, А.В.Карасс, который указывал, что право собственности СССР на землю, недра, воды, леса отнюдь не исключает права собственности союзных республик на эти объекты. Карасс А.В. Право государственной социалистической собственности. М., Изд. АН СССР, 1954, с.99. Право государственной собственности союзных республик не землю с ее недрами, лесами и водами в пределах территории республики с неизбежностью вытекает из принципа территориального верховенства республики. Он утверждал, что отрицание за союзной республикой права государственной социалистической собственности на землю в пределах территории каждой союзной республики не совместимо с конституционным признанием за ними права территориального верховенства и, следовательно, суверенитета.

Возможность признания субъектом права собственности на недра союзной республики встретила резкую критику других советских правоведов. Так, А.М.Каландадзе и Н.А.Сыродоев критикуют позицию А.В.Карасса по этому вопросу, при этом отмечая, что вообще нельзя выводить право государственной собственности на землю непосредственно из принципа территориального верховенства. А.М.Каландадзе, Н.А.Сыродоев. Субъект права исключительной государственной собственности на землю в СССР.// Правоведение, № 1, 1967, с.82. Они опираются в своих рассуждениях на тот факт, что право собственности на землю и недра в советском государстве возникло в результате национализации, а следовательно не вытекало непосредственно из принципа территориального верховенства.

Далее они утверждали, что говоря о субъекте права собственности, необходимо иметь в виду, что за всякой собственностью стоит определенное лицо или коллектив людей. Земля и недра принадлежат всему народу, являются “всенародным достоянием” (ст.6 Конституции СССР). Право собственности на землю, а следовательно и недра, от имени всего народа осуществляет Союз ССР в лице высших органов государственной власти и управления.

Таким образом, попытка выделения в рамках исключительной государственной собственности Союза ССР на недра государственной собственности союзных республик встречала резкую критику и не исследовалась.

После распада СССР и начала процесса суверенизации в РФ формула права собственности на недра начинает принципиально изменяться. Понятие права государственной собственности на природные ресурсы было заменено в Конституции РСФСР 1978 г. (с изменениями и дополнениями от 21 апреля 1992 г.) на формулировку, согласно которой земля, ее недра, воды, растительный и животный мир становились достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст.11). По мнению О.И.Крассова и Р.Б.Рюмина такая формулировка определения права собственности на природные ресурсы породила многочисленные политические спекуляции на местах, определенные сепаратистские настроения. О.И.Крассов, Р.Б.Рюмин. Право государственной собственности на природные ресурсы.// Государство и право, № 9, 1995, с.34. Это положение Конституции, по их мнению, давало основание для признания природных ресурсов собственностью любой существующей административно-территориальной единицы.

По справедливому замечанию этих ученых идея о признании природных ресурсов “достоянием народов, проживающих на соответствующих территориях” была несовершенна с юридических позиций. Какие доводы можно привести для признания территориальных вод и их природных ресурсов в качестве “достояния народов, проживающих на соответствующих территориях”? Ведь акватории, занятые территориальными водами, не пригодны для проживания людей. Также невозможно, по их мнению, персонифицировать “народы” в качестве субъекта права собственности. Как могут народы, проживающие на соответствующих территориях, признаваемые в качестве собственника, непосредственно осуществлять свои правомочия владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

В Конституцию РФ, принятую 12 декабря 1993 г. уже была включена формулировка о признании природных ресурсов достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно ст.9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Ранее действовавшая Конституция России (ч.3 ст.11) устанавливала следующие виды права государственной собственности на природные ресурсы: федеральную, республик в составе РФ, авт. области, авт. округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, то есть признавала право собственности на природные ресурсы за всеми субъектами Российской Федерации. Действующая же Конституция прямо не предусматривает деления видов права государственной собственности на землю и другие природные ресурсы.

Правовой основой для признания права собственности на землю и другие природные ресурсы за всеми субъектами РФ является Федеративный договор. Согласно Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ (ст.III) земля, ее недра есть достояние (собственность) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Следовательно, Федеративным договором закреплено право государственной собственности республик на землю и иные природные ресурсы. В ч.4 ст.5 Конституции РФ указывается, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Таким образом, следует вывод о том, что и иные субъекты РФ имеют право собственности на землю и другие природные ресурсы. Это подтверждается и содержащимися в разделе II Конституции “Заключительными и переходными положениями”, устанавливающими правило о том, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции.

Нужно отметить, что на сегодняшний день наиболее определенно и однозначно в российском законодательстве решен вопрос о собственности в отношении ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. 27 декабря 1991 года было принято Постановление Верховного Совета РФ “О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность, согласно которому ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ являются объектами, относящимися исключительно к государственной собственности. Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 51, ст.4932.

Далее, Указ Президента РФ “Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ” от 5 мая 1992 г. Там же, 1992, № 49, ст.1048. предусмотрел, что природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ относятся исключительно к федеральной собственности. Аналогично данный вопрос решен и в Указе Президента РФ “О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ” от 24 декабря 1993 года Там же, 1994, №1, ст.2., в п.2.1.1. которого подтверждено, что ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны относятся к числу объектов, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена.

Конституция РФ (п. ”н” ст.71), в свою очередь, прямо предусматривает, что определение статуса, то есть решение вопроса о праве собственности, управлении и использовании этих ресурсов, входит в компетенцию РФ.

Итак, проведя анализ положений действующего законодательства, нужно сделать вывод о том, что оно признает природные ресурсы, в том числе и недра, территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны объектами права федеральной собственности. Однако, и по этому наиболее однозначно решенному вопросу о собственности на недра территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, законодательство в определенной степени противоречиво. Как замечает А.И.Перчик, в начале процесса суверенизации в РФ недра всех трех акваториальных зон являлись федеральной собственностью, что и закреплялось в уже упомянутом Постановлении Верховного Совета от 27 декабря 1991 года. Перчик А.И. Основы горного права. М., Недра, 1996, с.45. Позднее Федеративный договор, Конституция РФ и Закон РФ “О недрах” внесли уточнение, в соответствии с которым недра территориального моря как части государственной территории находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов, а распоряжение недрами морской исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ находится в компетенции органов государственной власти РФ. Однако, в вышеупомянутом Указе Президента РФ от 24 декабря 1993 года недра всех трех акваториальных зон отнесены к объектам, “находящимся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена”.

Результатом такого неоднозначного решения вопроса стало то, что отдельные субъекты федерации выдвигают и законодательно закрепляют свои схемы распределения права собственности на недра этих акваториальных зон. В частности, законодательство Республики Саха (Якутия) рассматривает недра всей примыкающей акватории, в том числе континентального шельфа, как исключительную собственность республики.

Теперь возвратимся к решению вопроса о праве собственности применительно ко всем остальным, не связанным с акваторией, участкам недр.

Статус федеральных природных ресурсов определяется согласно Федеративному договору по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Фактически сейчас сложилась ситуация, когда по законодательству республик все их природные ресурсы объявлены республиканской собственностью. Федеральная же собственность на природные ресурсы, а в частности, недра на территории республик остается неопределенной.

Не решен вопрос о праве собственности относительно природных ресурсов, находящихся на территории областей, краев, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Несомненно, что природные ресурсы на территории этих субъектов являются государственной собственностью, однако кто конкретно выступает субъектом этой собственности, пока не ясно, поскольку законодательство ответа на этот вопрос не дает.

Первая попытка определить правовые принципы выделения федеральных природных ресурсов предпринята в Указе Президента РФ “О федеральных природных ресурсах” от 16 декабря 1993 г. Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 51, ст.4932. В основу разграничения государственной собственности на природные ресурсы Указ положил принцип их общегосударственного значения. Данным Указом к федеральным природным ресурсам отнесены земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ; земельные участки занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; земельные участки и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения; виды растений и животных, занесенных в Красную Книгу РФ и др., а также иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

Но до сих пор в законодательстве не решены вопросы механизма реализации этих норм. Не ясно, какая должна быть форма и процедура такой взаимной договоренности органов государственной власти РФ и ее субъектов, предусмотренные Федеративным договором. С точки зрения О.И.Крассова и Р.Б.Рюмина такой формой следует считать соответствующий законодательный акт, регулирующий отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов, а процедурой взаимной договоренности - порядок принятия законодательных актов по предметам совместного ведения. О.И.Крассов, Р.Б.Рюмин. Право государственной собственности на природные ресурсы.// Государство и право, № 9, 1995, с.38. В ст.72 Конституции России вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами, а также законодательство о недрах отнесены к предмету совместного ведения РФ и субъектов федерации. Поэтому процедура взаимной договоренности должна предполагать обязательное направление Государственной Думой проектов федеральных законов по этим вопросам субъектам федерации; анализ и обсуждение проектов в соответствующих законодательных органах субъектов федерации и подготовку ими предложений к проектам; рассмотрение в постоянных комиссиях Государственной Думы, на сессии Государственной Думы этих предложений субъектов федерации. Таков может быть конституционный механизм определения федеральной собственности на территории субъектов федерации.

В отношении объектов права собственности, то есть участков недр Закон решает вопрос следующим образом. Предусматривается выделение участков федерального, регионального и местного значения. Критерием отнесения к участкам недр федерального значения является обеспечение государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России, обеспечивает основы ее суверенитета и выполнение обязательств по международным договорам. Решение о придании тому или иному участку недр статуса объекта федерального значения принимается совместно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Нужно отметить, что из смысла как конституционного, так и отраслевого законодательства, в частности закона о недрах, не совсем ясно, как соотносятся между собой такие действия, как отнесение участков недр к объектам федерального значения и к федеральной собственности. Из смысла ст.21 Закона видно, что это два самостоятельных порядка. Тогда каков правовой режим участков недр, отнесенных к объектам федерального значения и предполагает ли объявление их объектами федерального значения автоматическое установление на них федеральной собственности? На наш взгляд, законодателю необходимо дать однозначный ответ на этот вопрос, не допускающий двоякого толкования. Сам вопрос об отнесении недр к федеральной собственности и собственности субъектов федерации Законом не решен, а лишь поставлен. Так, например, Г.А.Волков при анализе положений Закона, касающихся права собственности на недра, делает вывод о том, что в целом государственная собственность на недра не разграничивается, но разграничено управление между Российской Федерацией и ее субъектами, а именно в подавляющем большинстве случаев распоряжение государственным фондом недр осуществляется совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Волков Г.А. Законодательное регулирование права государственной собственности на природные ресурсы. // Государство и право, № 9, 1996, с.54. Право частной и муниципальной собственности на недра в Законе не предусмотрено.

Определенные надежды на более полное и последовательное решение вопроса о праве собственности на недра и определении субъектов права собственности, возлагаются на разработку и принятие специального закона о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

На наш взгляд, важность законодательного определения субъекта права собственности на участки недр подчеркивается тем, что отношения недропользования все больше входят в сферу гражданско-правового регулирования. Соответственно, об эффективной реализации гражданско-правовых методов регулирования данных отношений нечего и говорить, пока законодательно не будут решены все вопросы, являющиеся основополагающими в сфере цивилистики. Это вопросы о субъекте права собственности, его правомочиях в отношении участков недр, правового режима этих участков и его особенностей.

Если подвести итог анализу действующего законодательства, то относительно определения и содержания права собственности на недра, можно сделать довольно противоречивые и недостаточно определенные предположения об институте права собственности на недра в России. Но, несомненно, можно привести и положения, не вызывающие сомнений:

Недра находятся в государственной собственности.

Субъектом права собственности на недра как в пределах, так и за пределами государственной границы (в морской исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе) является Российская Федерация. Иначе говоря, нормы действующего законодательства России, не смотря на их противоречивость в этой сфере, относят участки недр к федеральной собственности.

Владение, пользование и распоряжение недрами осуществляется в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях (соответственно и в интересах субъектов РФ), и всех народов Российской Федерации.

Владение, пользование и распоряжение недрами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает законных интересов иных лиц.

Здесь, на наш взгляд, будет уместно упомянуть о пределах осуществления собственником своих правомочий.

Естественно, право государственной собственности на недра не имеет абсолютного характера. Как указано в ч.1 ст.9 Конституции России земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Уже ст.36 Конституции в ч.2 содержит ограничения в реализации собственником природных ресурсов своих правомочий. В соответствии с ч.2 ст.36 Конституции владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Аналогичная формулировка ограничений правомочий собственника природных ресурсов воспроизводится и в ч.3 ст.209 (Содержание права собственности) ГК РФ.

Российская федерация, как собственник недр не может осуществлять свои правомочия по своему усмотрению в ущерб другим государствам, поскольку они связаны рядом международных обязательств в сфере охраны окружающей среды и т.д., а также в ущерб иным субъектам федерации. Таким образом, и субъекты Российской Федерации не могут осуществлять свои правомочия в ущерб федерации в целом и иным ее субъектам.

Из положений конституционного и гражданского законодательства можно сделать важный для целей нашего исследования вывод, что собственник недр, при свободной реализации своих правомочий, то есть владении, пользовании и распоряжении недрами не должны нарушать прав и законных интересов участников предпринимательской деятельности в сфере недропользования, и в частности иностранных инвесторов. На наш взгляд, это способствует установлению равенства субъектов гражданско-правовых отношений, что является, по господствующему в науке мнению, основным методом регулирования общественных отношений в гражданском праве.

Право собственности на полезные ископаемые и другие полезные свойства недр.

Закон о недрах, установив, что недра, а таким образом и их ресурсы в естественном состоянии могут находиться только в государственной собственности, определил (ст.1-2, ч.3), что использование недр может осуществляться предприятиями и организациями любой формы собственности, предусмотренной законодательством, и соответственно, добытые из недр полезные ископаемые, а также результаты использования других ресурсов недр (энергетических и др.) и их полезных свойств, могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Естественно, решение вопроса о форме собственности на добытые ресурсы недр не имеет такого экономического и политического значения, как определение форм собственности на недра, как часть земной коры. В какой бы форме собственности и к какому бы собственнику не переходили добытые из недр полезные ископаемые, сами недра все равно останутся государственной собственностью. Поэтому вопрос о форме собственности на извлекаемые ресурсы недр и об их собственнике регламентируется не конституционным законодательством, а отраслевыми законами - Законом о недрах и Законом о соглашениях о разделе продукции, при этом он отнесен к числу вопросов, решаемых заинтересованными сторонами при заключении договоров в сфере недропользования. Здесь, на наш взгляд, проявляется принцип свободы договора, характерный для гражданско-правовых отношений.

Форма собственности на извлекаемые ресурсы недр является одним из основных условий лицензии на право пользования недрами. При этом в лицензии (лицензионном договоре) должен быть четко определен момент перехода права собственности на ресурсы недр, включая использование их любых полезных свойств, от государства к владельцу лицензии.

Для полезных ископаемых моментом или точкой перехода права собственности от государства к недропользователю может быть, например, забой шахты или устье скважины. Определенной спецификой обладает переход права собственности к недропользователю при реализации соглашений о разделе продукции. По общему правилу, вся добытая продукция считается государственной, пока не достигнет по технологической цепочке (извлечение, очистка, первичная обработка и т.д.), так называемой “точки раздела”. Именно в этой точке и происходит раздел продукции между государством и владельцем лицензии. Владелец лицензии становится собственником только той части добытой продукции, которую ему государство передало по условиям соглашения в точке раздела. Все технологические операции, которые владелец лицензии или его оператор осуществляет до точки раздела, то есть извлечение полезного ископаемого и т.д., он осуществляет в качестве подрядчика государства. В качестве точки раздела, как крайние позиции могут применяться: устье скважины и выход с экспортного терминала или вход на нефтеперерабатывающий завод.

При использовании других полезных свойств недр, возникновение права собственности недропользователя на продукцию или некоторый полезный результат обычно относится к моменту начала производственного цикла.

Право собственности на имущество и геологическую информацию, создаваемые в процессе пользования недрами.

Определение права собственности на имущество и все активы, созданные в процессе пользования недрами, а также на полученную при этом геологическую информацию в российском законодательстве осуществляется по принципу: объект является собственностью того, кто оплатил его создание или приобретение.

Под имуществом, созданным в процессе пользования недрами, мы понимаем все материальные активы пользователя недр, инвестора: здания, сооружения, технологическое оборудование, механизмы, машины, материалы и другое движимое и недвижимое имущество, изготовленное самостоятельно или приобретенное пользователем с целью выполнения работ по пользованию недрами.

Необходимо заметить, что в процессе пользования недрами всю выручку, получаемую от реализации добытой продукции условно можно разделить на две части: “компенсационную” или “затратную” и “прибыльную”. За счет компенсационной продукции осуществляется возмещение всех затрат, связанных с добычей, включая и затраты по созданию и приобретению активов. Значит это имущество и активы принадлежат тому субъекту, которому принадлежат добытые ресурсы. Если государство передает недропользователю право собственности на них с момента их добычи, все имущество и активы, оплаченные за счет компенсационной доли общей выручки являются исключительной собственностью недропользователя. Если же государство не передает право собственности на добытую продукцию, а лишь компенсирует недропользователю его затраты, связанные с добычей путем передачи ему в собственность части добытой продукции, как это имеет место в соглашениях о разделе продукции, все имущество и активы, приобретенные ими в этот период, являются собственностью государства.

Нужно сказать, что отношения собственности на имущество пользователя недр, при реализации соглашений о разделе продукции вообще характеризуются определенной спецификой. В законе о соглашениях о разделе продукции (ч.1 ст.11) прямо указано, что имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением.

Однако далее сказано, что право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имущества полностью возмещена, или со дня прекращения соглашения, или с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, которые предусмотрены соглашением. Как утверждает С.А.Сосна, диспозитивный характер этой нормы закона не должен вводить в заблуждение. Указ. соч., с.109. Имущество практически всегда переходит в собственность государства если не после возмещения его стоимости, то после истечения срока действия Соглашения.

Законодательное положение о переходе имущества инвестора в собственность государства широко распространено и в зарубежной практике недропользования, в том числе концессионной. Однако, воспроизведя его и доказав, в частности, что переход права собственности на имущество инвестора к государству может осуществляться также по истечении срока действия Соглашения или с иного согласованного сторонами дня, Закон о соглашениях о разделе продукции породил тем самым некоторую неопределенность статуса недропользователя (инвестора) как субъекта права собственности.

Дело в том, что в связи с предстоящим переходом в собственность государства имущества инвестора у государства не может не возникнуть необходимости каким-то способом обеспечить свои интересы при проведении инвестором текущих операций со своим имуществом, и, прежде всего, залоговых операций. Государство может не разрешить инвестору вступить в залоговые отношения с использованием этого имущества. Необходимость получения такого разрешения, предусмотренная ст.16 Закона о соглашениях о разделе продукции, сама по себе уже является ограничением права инвестора распоряжаться собственным имуществом. Отказ же со стороны государства вообще делает право собственности инвестора условным, декларативным. Основное противоречие при взаимоотношениях недропользователя (инвестора) и государства по поводу данного имущества состоит в том, что у них возникает и со временем все более проявляется разный подход к этому имуществу. Государство видит в нем свою будущую собственность и заинтересовано в том, чтобы имущество содержалось в целости и сохранности и надлежащим образом функционировало, чтобы его использованные элементы вовремя обновлялись и чтобы имущество было передано в состоянии, позволяющем продолжить эксплуатацию месторождения (если такая эксплуатация возможна).

Инвестор же, особенно если его затраты уже окупились и на них получена удовлетворительная прибыль, утрачивает стимулы к эффективному и бережному использованию имущества, которому предстоит стать государственной собственностью. А затраты на замену компенсированных элементов имущества на новые, возмещаемые за счет компенсационной продукции, прямо сокращают прибыль, которую он получил бы не будь таких замен.

Чтобы согласовать в таких условиях интересы сторон и сохранить заинтересованность инвестора в бережном и высокоэффективном использовании имущества ст.11 Закона о соглашениях о разделе продукции вводит правовую конструкцию, предполагающую, в частности, что после перехода к государству права собственности на имущество инвестору на все время, оставшееся до истечения срока действия Соглашения, предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для проведения работ по Соглашению. Инвестор при этом несет бремя содержания находящегося в его пользовании имущества и ответственность за риск случайной гибели или случайного повреждения.

В общем, анализируя положения законодательства, можно сделать следующие выводы. При лицензионной форме освоения недр, когда право собственности на добытые ресурсы переходит к владельцу лицензии в момент их добычи (в пласте или на поверхности), все созданные им промысловые объекты оплачены за счет выручки от реализации его собственной продукции и естественно, полностью являются собственностью недропользователя.

При освоении недр на условиях раздела продукции, когда вся добытая продукция до точки раздела является собственностью государства, все имущество в конечном итоге также переходит к государству, за исключением того, которое создано недропользователем за счет своей доли прибыльной продукции.

Аналогичный принцип установления права собственности заложен отечественным законодателем и в отношении геологической информации.

Под первичной геологической, геофизической, геохимической информацией вообще понимается информация, зафиксированная на приборах, магнитных носителях и других средствах фиксации объективных данных и показателей состояния исследуемых объектов. Сосна С.А. Указ. соч., с.114.

Закон о недрах содержит специальную статью (ст.27. Геологическая информация о недрах), посвященную определению права собственности и правового режима геологической информации о недрах, которой, в частности, признается информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах.

В первой редакции Закона о недрах от 21.02.1992 практически дословно воспроизводится вышеупомянутый принцип определения права собственности. При этом указывается, что эта геологическая информация является собственностью заказчика, финансировавшего работы, в результате которых получена данная информация, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами. В редакции Федерального закона от 03.03.95 № 27-ФЗ Собрание законодательства РФ, 06.03.95, № 10, ст.823. эта норма была несколько скорректирована. Там уже устанавливалось, что геологическая информация о недрах может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр. Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет государственных средств, является государственной собственностью. Информация, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является собственностью пользователя недр. При этом и в одном и в другом случае информация предоставляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию. Но в первом случае порядок и условия использования указанной информации определяются федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством РФ, а во втором сам пользователь недр, будучи собственником информации, определяет условия ее использования, в том числе в коммерческих целях.

Далее Закон отмечает, что право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством РФ для других объектов собственности.

Определенной спецификой обладают положения Закона о соглашениях о разделе продукции, направленные на регулирование отношений собственности на геологическую информацию. Так, в ч.2 ст.11 Закона о соглашениях о разделе продукции указано, что вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству. При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанной информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению.

В целом, можно сказать, что данная норма традиционно более лояльного и инвестиционно благоприятного Закона о соглашениях о разделе продукции сформулирована слишком жестко и не совсем справедливо. Так как, на наш взгляд, определяющим, в данном случае, должен оставаться принцип закрепления права собственности на информацию за субъектом, финансирующим ее получение.

В качестве выводов можно отметить следующее:

1. Еще до закрепления юридического понятия недр в Законе о недрах от 21.02.92 в научных кругах велись обширные дискуссии по этому вопросу. Советскими учеными были разработаны несколько подходов к определению понятия недр.

Одним таким подходом был широко распространенный в 40-60-е г.г. XX в. взгляд на недра, как на полезные ископаемые. Считалось, что употребляя понятие “недра” законодатель понимает их именно так.

Другой подход к определению понятия недр был связан с определением недр как геометрического пространства и всего его содержимого, находящегося под земной поверхностью (Б.Ф.Ерофеев).

Понимались недра и как часть природной среды, находящаяся под земной поверхностью, а также минералы, элементы и горные породы, выходящие на поверхность земли (Н.А.Сыродоев).

В результате таких дискуссий, нашедших отражение в юридической литературе того времени, в правовой науке, появилось несколько важных, на наш взгляд, положений:

а) осуществлено четкое разграничение понятия недр и понятия полезных ископаемых;

б) недра стали рассматриваться как часть природной среды либо пространство, часть земной толщи, и таким образом, признаваться объемным, а не плоскостным понятием;

в) поставлен вопрос о границах недр, особенно остро обсуждающийся относительно верхней их границы.

Результаты долгих научных дискуссий и накопленного опыта правового регулирования недропользования нашли свое отражение в определении понятия недр, содержащегося в Законе о недрах от 21.02.92 г.

2. В юридической литературе практически не обращается внимания на определение права пользования недрами в субъективном смысле. Рассматриваются обычно лишь его виды и содержание.

На наш взгляд, право пользования недрами в субъективном смысле в самом общем виде можно определить, как обеспеченную законом возможность владения, пользования и распоряжения полезными свойствами конкретного участка недр.

3. Необходимо разграничивать понятия “использование недр” и “пользование ими”. Термин “использование недр”, на наш взгляд, в законодательстве и доктрине не определен. Употребление его в нормативно-правовых актах (Конституции РФ, Законе о недрах) в основном носит декларативный характер и не несет какой-либо юридической нагрузки. В нем скорее выражается экономическая сущность деятельности государства в отношении единого государственного фонда недр. Юридическая же сущность его деятельности выражается в трех классических правомочиях собственника недр - владении, пользовании и распоряжении.

4. Относительно понятия и содержания права собственности на недра, при анализе действующего российского законодательства, нельзя сделать однозначных и определенных выводов, характеризующих институт права собственности на недра. Однако следует признать, что нормы действующего законодательства России, не смотря на их противоречивость в этой сфере, относят участки недр к федеральной собственности. При этом субъект права собственности на недра (Российская Федерация) осуществляет владение, пользование и распоряжение недрами в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях (т.е. в интересах субъектов федерации) и всех народов Российской Федерации.

2. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ НЕДР В ПОЛЬЗОВАНИЕ

На сегодняшний день можно с уверенностью констатировать, что в области недропользования в России сложились две основные экономико-правовые системы, обусловленные спецификой методов правового регулирования: административно-разрешительная система недропользования и гражданско-договорная. Первая система существует в форме лицензирования пользования недрами, а вторая развивается в форме соглашения о разделе продукции, концессии и сервисного контракта. При этом на наш взгляд, эти системы существуют не как прямая альтернатива друг другу, а скорее соотносятся между собой как общее и частное. Общим все же продолжает оставаться административно-разрешительная система недропользования, а частным, хотя и активно развивающимся, гражданско-договорная. К этой двойственности правового механизма регулирования правоотношений недропользования в России мы будем возвращаться неоднократно, причем основные положения административно-разрешительной системы, как общего, будут рассмотрены нами в основном в первой главе исследования, а гражданско-договорная система, как частное, и строящиеся на ней гражданско-правовые отношения - во второй главе.

2.1 Основные положения государственной системы лицензирования пользования недрами

Переходя к рассмотрению самого порядка предоставления права пользования недрами в отношениях с участием иностранного инвестора, мы считаем необходимым затронуть и осветить основные положения государственной системы лицензирования пользования недрами. Не смотря на то, что институт государственного лицензирования пользования недрами является правовым институтом отрасли административного права, сделать это нам представляется важным по следующим причинам:

1. Весь комплекс правовых отношений государства и недропользователя (иностранного инвестора) включает в себя как группу административно-правовых отношений (в основном в связи с предоставлением права пользования недрами), так и группу гражданско-правовых отношений (связанных с определением конкретных условий пользования недрами и выработанных сторонами в процессе согласования условий недропользования, как на основе свободного волеизъявления и принципах партнерства и свободы договора, так и в рамках нормативных требований к пользованию недрами).

2. Правовое положение государства, как участника отношений недропользования характеризуется двойственностью. С одной стороны оно выступает как суверен, субъект публичного права правомочный принимать законы и издавать нормативные акты, обязательные к исполнению на всей территории государства участниками любых правоотношений. Это, естественно, относится и к иностранному и к отечественному инвестору в отношениях недропользования. В этом случае положение государства определяется в первую очередь нормами международного публичного, конституционного и административного права.

С другой стороны государство выступает как собственник недр, добровольно отказавшийся от своего суверенитета в отношениях, носящих частно-правовой характер. Как указывается в ст.124 ГК Российской Федерации, Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом правовое положение государства определяется, соответственно, нормами гражданского права, международного частного права.

3. Как определяется в ст.8 ГК Российской Федерации, гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Итак, перейдем непосредственно к государственной системе лицензирования.

Исторически в России складывалась, так называемая, разрешительно-договорная система предоставления недр в пользование. Но элементы договорной системы постепенно утрачивали свое значение и со временем превратились только в формальную административную процедуру. В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах вообще было исключено упоминание о договорных отношениях.

Закон РФ “О недрах” в 1992 г. вводит новый институт в отношениях недропользования - государственную систему лицензирования, представляющую единый порядок предоставления недр в пользование и включающую информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление (ст.15 Закона РФ “О недрах”).

Можно сказать, что лицензионный порядок предоставления прав недропользования явился усовершенствованной формой разрешительной системы предоставления этих прав, закрепленной союзным законодательством.

Как предусматривает институт лицензирования недропользования, право пользования недрами возникает на основании властно-распорядительного акта органов государственной власти и государственного управления, а не договора.

Лицензионный порядок предоставления прав недропользования основан на принципах недропользования, включая:

исключительность права государственной собственности на недра;

разрешительный порядок предоставления прав пользования недрами посредством выдачи государственной лицензии;

единство системы органов государственной власти и управления, обеспечивающих управление недрами и лицензирование недропользования;

срочный характер пользования недрами;

единство правовых оснований получения и прекращения права пользования недрами;

договорный характер закрепления условий пользования недрами и состязательность при выборе недропользователя;

рациональное и комплексное использование недр.

Задачей же системы государственного лицензирования в соответствии с Законом является обеспечение: практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы; социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан Российской Федерации; равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензии; развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами; необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами.

В процессе предоставления недр в пользование одна сторона - государство - определяет порядок и условия, на которых она предполагает передать недра в пользование, а другая сторона - недропользователь - добровольно решает, подходят ли ему эти условия, и при положительном решении заявляет, что она готова приступить к использованию недр. При рассмотрении условий, выдвинутых государством, недропользователь (инвестор) обычно вправе в той или иной форме вести переговоры об уточнении или изменении условий. Если обе стороны окончательно определили и согласовали взаимоприемлемые условия, они должны, во-первых, юридически оформить получение недропользователем права пользования недрами, а во-вторых, зафиксировать в форме соглашения или договора конкретные условия пользования недрами.

Вообще, весь процесс предоставления недр в пользование, предусмотренный институтом лицензирования пользования недрами, можно подразделить на 4 последовательных этапа:

1. Определение участков недр для передачи в пользование.

2. Определение условий недропользования.

3. Выбор недропользователя.

4. Оформление предоставления недропользователю права пользования участком недр Перчик А.И. Основы горного права. М.: Недра, 1996. -с.104..

Осветив основные положения государственной системы лицензирования, ни в коим случае не задаваясь целью сколько-нибудь углубляться в исследование этого административно-правового института, мы считаем уместным перейти к рассмотрению целого комплекса правовых норм законодательства о недропользовании, содержащих в себе основания предоставления недр в пользование. Характер этих правовых норм во многом может проиллюстрировать взаимосвязь и взаимообусловленность административных положений государственной системы лицензирования и гражданско-правовых отношений недропользования и возникающие при этом правовые проблемы.

2.2 Основания предоставления недр в пользование

Вообще основания предоставления недр в пользование, как понятие часто употребляемое в научной литературе, в Законе РФ “О недрах” звучит как основания получения права пользования недрами. На наш взгляд эти понятия тождественны и не следует пытаться каким-то образом их разграничить. Можно лишь заметить, что выражение предоставление недр в пользование носит более яркий административно-властный характер, так как подчеркивает безграничную власть собственника - государства в решении вопроса о предоставлении или не предоставлении участка недр конкретному недропользователю.

Судьба их законодательного закрепления весьма интересна. Во многом она показывает процесс внедрения в отношения недропользования, изначально носивших исключительно административно-властный характер гражданско-правовых, рыночных принципов. Причем, нужно заметить, что внедрение таких гражданско-правовых принципов происходило в Закон РФ “О недрах”, который является, пожалуй, самым консервативным правовым актом в сфере недропользования, по своей сути полностью соответствующим лицензионной, административной системе недропользования и поэтому наименее поддающимся попыткам внедрения в него каких-либо рыночных механизмов.

В первой редакции Закона РФ “О недрах” от 21 февраля 1992 г. вообще не содержалось перечня оснований предоставления недр в пользование. Ведомости СНД и ВС РФ, 16.04.92, N 16, ст. 834.

Первые шесть оснований появились в Законе о недрах в редакции Федерального закона от 03.03.95 №27 ФЗ. Собрание законодательства РФ, 06.03.95, N 10, ст. 823. В дальнейшем они постоянно дополнялись новыми основаниями, которые, в свою очередь, и обеспечивали внедрение договорных отношений при пользовании недрами.

Перейдем к непосредственному рассмотрению этих оснований.

2.3 Решение о предоставлении недр в пользование по результатам конкурсов и аукционов

В соответствии с п.3 ст. 10-1 Закона право пользования недрами может быть приобретено пользователем на основании совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимаемого по результатам конкурса или аукциона - для целей разведки и добычи полезных ископаемых.

Решения о предоставлении прав недропользования по общему правилу принимаются по результатам конкурсов или аукционов, проводимых среди претендентов на право пользования конкретными участками недр. Это наиболее распространенное основание предоставления недр для разведки и добычи полезных ископаемых, поэтому мы рассмотрим его подробнее.

Общие принципы проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами содержатся в федеральном законодательстве и основываются на правомочиях органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по распоряжению недрами и управлению недропользованием. Ст.ст. 10-1, 13 Закона РФ “О недрах” от 21.02.92 с соотв. изм. и доп.; п.п. 10, 11 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.92 № 3314-1.

В первых своих редакциях Закон о недрах практически не содержал норм, посвященных правовому регулированию порядка проведения конкурсов и аукционов. Как отмечалось в ст.13 Закона определение порядка проведения и условий конкурса или аукциона по каждому объекту или группе объектов осуществляется органами, предоставляющими лицензии. Собственно на этой лаконичной формулировке Закон о недрах и останавливался при регулировании определения порядка проведения конкурсов и аукционов.

Отдельные вопросы подготовки и проведения конкурсов и аукционов содержались в Положении о порядке лицензирования пользования недрами. При этом никаких нормативных актов, специально посвященных этому вопросу, не принималось. Существовало лишь письмо Комитета РФ по геологии и использованию недр, содержащее “Основные требования к проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами”. Письмо Геолкома России от 7 июня 1994 г. № ВЩ-61/1539 (не публик.)

И лишь в 2000 г. он был дополнен новой статьей (13-1) “Конкурсы и аукционы на право пользования участками недр”, в части первой которой указывалось, что решение о проведении конкурса или аукциона, определение условий их проведения по каждому объекту или группе объектов, а также решение об утверждении результатов конкурсов или аукционов принимается органами, предоставляющими право на пользование участком недр в соответствии со ст.10-1 настоящего Закона, не позднее месяца со дня их завершения. Федеральный Закон от 2.01.2000 г. №20-ФЗ, Российская газета, №8, 13.01.2000.

При этом в Законе ничего не упоминается о субъекте инициативы конкурса. Предполагается, что инициатива может исходить только от органа, предоставляющего право на пользование недрами. Однако, не вызывает сомнения, что заинтересованы в такой инициативе в первую очередь инвесторы - потенциальные пользователи недр, причем как иностранные, так и отечественные. Заявки предполагаемых пользователей на право пользования недрами должны ставиться на учет и рассматриваться не позднее установленного положением срока. По каждой заявке принимается решение о проведении или не проведении конкурса на заявляемый участок и заявляемый вид пользования недрами. В случае отрицательного решения повторные заявки на тот же участок недр (без существенного изменения границ) и тот же вид пользования недрами должны рассматриваться не ранее чем через год после принятия отрицательного решения, что исключит необоснованное предоставление преимуществ тем или иным кандидатам. При этом лицо, направившее заявку не должно иметь никаких преимуществ ни при определении участников конкурса, ни при определении победителя конкурса.

Подготовка конкурса заключается: в детальной разработке условий конкурса; в расчете начальной (минимальной) ставки платы за недра; в согласовании работ по использованию недр с местными (по месту расположения участка недр) органами представительной власти (органами исполнительной власти) и согласование с соответствующими органами, предоставляющими земельный отвод.