Гражданско-правовой режим дачных, садовых и огородных земельных участков

Эта позиция законодателя вполне обоснована, поскольку принципы гражданского права, основанные на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты, не могут и не должны осуществляться всецело без ограничений, когда объектом прав выступает земельный участок. В связи с этим мы разделяем точку зрения о том, что земельные участки это имущество особого рода, и чисто цивилистический подход к праву собственности на них неприемлем, исходя из тех соображений, что земля продукт природы, ее никто не создавал своим трудом, и поэтому она должна быть достоянием народа, а также земля - категория не только экономическая, но и экологическая, важнейший элемент природного комплекса, она ничем не заменима, призвана служить бесчисленным поколениям людей. Поэтому и правовой режим собственности на землю не может быть таким же, как на обычное имущество: дом, одежду См.: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. - Саратов, 2003. - С. 22-26..

Эта проблема имеет не только теоретическую, но и большую практическую значимость. Например, любой земельный участок, в том числе дачный (садовый или огородный), являясь объектом гражданских прав, может быть делимым и неделимым, что имеет важные правовые последствия для его собственника. На практике часто возникает вопрос о том, может ли такой гражданин разделить его на два или более и продать (передать в аренду) такие части земельного участка. Ответ на этот вопрос следует искать не столько в гражданском, сколько в земельном и градостроительном законодательстве.

Сама возможность делимости или неделимости земельных участков вытекает из положений ст. 133 ГК РФ, признающей, что вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения, является неделимой.

Земельное законодательство определяет, что дачные, садовые или огородные земельные участки могут быть делимыми или неделимыми, а также располагаться на землях населенных пунктов либо землях сельскохозяйственного назначения (реже землях иных категорий). Признание участка делимым или неделимым имеет ряд важных гражданско-правовых и земельно-правовых последствий. В частности ст. 11.4 ЗК РФ содержит основные требования, применяемые при разделе земельного участка.

Так, говоря в самом общем виде, при разделе земельного участка образуются два и более земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе они были образованы, прекращает свое существование. Исключение из этого правила составляет раздел земельного участка, предоставленного садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан, поскольку он осуществляется в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. При разделе такого земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства, огородничества или дачного строительства либо относящихся к имуществу общего пользования. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок).

При разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки. Примечательно, что в ранее действовавшей редакции ЗК РФ отсутствовали требования о разделе (образовании) земельных участков. Сейчас же в ст. 11.9 ЗК РФ установлены общие требования к образуемым и измененным земельным участкам в части их предельных размеров, границ, возможности сохранения разрешенного использования первоначального участка и т.д.

Другим ярким примером гармоничного сочетания требований различных отраслей законодательства в процессе правового регулирования отношений по поводу садового, дачного и огородного участка, является определение земельного участка как родовой категории. Так, в ст. 11.1 ЗК РФ земельным участком является часть поверхности земли, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Данное определение конкретизируется гражданским законодательством, а именно п. 2 ст. 261 ГК РФ, из которого следует, что если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Таким образом, земельный участок - это не любая часть поверхности земли, а лишь та, в отношении которой проведены необходимые юридические процедуры, включая землеустройство, составление кадастрового паспорта земельного участка с присвоением ему индивидуального кадастрового номера, проведение государственной регистрации права собственности либо иных прав на земельный участок.

Гражданско-правовой режим дачных, садовых, огородных участков определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Существенной чертой такого режима выступает оборотоспособность дачных, садовых и огородных земельных участков как объектов гражданских прав.

Согласно п. 1 ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. При этом земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Гражданское законодательство определяет общие принципы оборота земельных участков, а Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» их конкретизирует. Так, ст. 31 указанного закона предусматривает, что оборот садовых, огородных и дачных земельных участков регулируется гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством. Данная норма имеет практическое значение при возникновении коллизий норм ЗК РФ и ГК РФ. Согласно ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с изм. от 8.05.2009)// 2002. - № 30. - Ст. 3018; СЗ РФ. - 2009. - № 19. - Ст. 2283., его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества. Следовательно, указанные участки по общему правилу являются не изъятыми и не ограниченными в обороте, и на них распространяются общие требования гражданского и земельного законодательства, регулирующие осуществление сделок с объектами недвижимости - земельными участками. Отдельные особенности таких сделок могут вытекать из водного, лесного, градостроительного, экологического и иного законодательства.

Граждане - члены садоводческого, огороднического, дачного некоммерческого объединения вправе распоряжаться своими земельными участками и иным имуществом в случаях, если они на основании закона не изъяты из оборота и не ограничены в обороте. Распоряжение земельными участками происходит путем совершения сделок с ними, под которыми понимаются действия граждан и юридических лиц, направленные на возникновение, изменение и прекращение гражданских и земельных прав и обязанностей. Следует отметить, что правом совершения различных сделок наделены только граждане - собственники садовых, огородных или дачных земельных участков. Если же участки принадлежат им на ином праве, то распоряжаться таким участком они не вправе. Исключение предусмотрено только для граждан, которым земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения - в случае смерти завещателя участок в порядке правопреемства перейдет по наследству. На практике оборотоспособность влияет не только на возможность определения юридической судьбы участка, но и на установление законом ограничений прав собственников земельных участков.

Так, на основании постановления главы муниципального образования дачному партнерству был предоставлен в собственность за плату земельный участок площадью 104472 кв. метров для размещения дачного некоммерческого партнерства. Во исполнение указанного постановления администрация муниципального образования и дачное партнерство заключили 10 июля 2005 г. договор купли-продажи спорного земельного участка с кадастровым номером 72:17:19:07002:0074. Дачное партнерство обратилось в регистрационную службу с заявлением о государственной регистрации права собственности на земельный участок, переданный по договору купли-продажи.

Регистрационная служба вначале сообщила дачному партнерству о приостановлении государственной регистрации перехода права собственности на спорный земельный участок, а затем и об отказе в государственной регистрации, указав в качестве основания отказа на несоблюдение порядка предоставления земельного участка, установленного Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; не представлено решение общего собрания всех членов дачного партнерства о закреплении земельного участка за некоммерческим партнерством как за юридическим лицом всех предоставленных ему земельных участков в соответствии с требованиями ст.21 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»; дачным партнерством не соблюдены предельные нормативы предоставления земельных участков.

Находя отказ в государственной регистрации прав незаконным, дачное партнерство обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о законности и обоснованности отказа в государственной регистрации права собственности на земельные участки, мотивируя это тем, что дачным партнерством не представлено решение всех членов партнерства о закреплении за некоммерческим партнерством как за юридически лицом всех предоставленных ему земельных участков в соответствии с требованиями ст. 21 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан».

Апелляционная инстанция, отменяя решение суда и удовлетворяя заявленные требования, исходила из того, что решение о предоставлении дачному партнерству земельного участка сразу в собственность, а не в совместную собственность членов некоммерческого объединения, являлось решением главы муниципального образования, а не решением некоммерческого партнерства; договор купли-продажи земельного участка от 10 июля 2005 г. не оспорен и не признан недействительной сделкой.

Между тем вывод апелляционной инстанции нельзя признать соответствующим требованиям законодательства.

Статьей 28 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» установлен порядок приватизации садовых земельных участков, согласно которому передаче в собственность дачного партнерства как юридического лица подлежат лишь земли общего пользования, конкретные садовые участки подлежат переоформлению в собственность каждого из членов дачного партнерства. При этом законодательством не предусмотрена возможность приватизации в целом земельного участка путем оформления права собственности только за дачным партнерством.

Не может быть принят во внимание довод дачного партнерства о соблюдении процедуры приобретения земельного участка. Представленный в дело протокол от 6 июня 2005 г. № 2 общего собрания участников дачного партнерства свидетельствует о том, что решение о заключении договора купли-продажи земельного участка и о совершении действий по его регистрации принималось в присутствии трех участников, в то время как ранее было принято решение о принятии в члены дачного партнерства 122 человек. Протокол не содержит порядок приобретения в собственность земельного участка, отсутствуют заявления членов дачного партнерства с указанием на то, на каком праве каждый из них желает приобрести участок. Дачное партнерство не подтвердило наличие у него правовых оснований для приобретения в собственность дачного партнерства как юридического лица всего участка.

С учетом изложенного, арбитражный суд правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным отказа в государственной регистрации прав на земельный участок. При таких обстоятельствах постановление апелляционной было отменено, а решение суда первой инстанции оставлено в силе См.: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10 июля 2007 г. № Ф04-4434/2007 // Гарант [Электронный ресурс]: справ. правовая система. М.: «Гарант», 2009..

Следует заметить, что законодательством четко различаются два вида имущества: во-первых, это имущество, принадлежащее собственно гражданам - садоводам, огородникам и дачникам (приватизированные земельные участки, дачные (садовые) домики, посевы, посадки, иные объекты движимого и недвижимого имущества), и, во-вторых, комплекс имущества общего пользования. В связи с этим, выявим юридическую природу последнего.

В научной литературе активно ведутся дискуссии о правовой природе и месте имущественных комплексов в общей системе объектов гражданских прав. В некоторых случаях речь идет даже о «земельно-имущественных комплексах» См.: Назирова А.А. Земельно-имущественный комплекс как объект управления // Вестник ТИСБИ. - 2008. - № 2.. Традиционно в качестве наиболее яркого примера имущественного комплекса цивилисты приводят предприятие. Так, В.А. Белов, анализируя на этом примере юридическую природу данного правового явления, заключил, что «имущественные комплексы не относятся к числу физически осязаемых материальных благ, т.е. не являются вещами», это скорее мыслимая категория. Кроме предприятия, по В.А. Белову к имущественным комплексам относится наследственная масса; концессионные комплексы; природные комплексы; объекты культурного наследия и др. См.: Белов В.А. Гражданское право. Общая и Особенная части: Учебник. - М., 2003. - С. 650. Таким образом, В.А. Белов одним из первых в цивилистической науке предложил понимать имущественный комплекс как «совокупность юридически разнородных объектов имущества и (или) имущественных прав, объединенных определенным целевым назначением и юридически обособленных ради их рассмотрения как одного идеального объекта одного единого гражданского правоотношения, возникновение и прекращение которого возможны лишь по основаниям, прямо указанным в законе» Белов В.А. Имущественные комплексы: очерк теории и опыт догматической конструкции по российскому гражданскому праву. - М., 2004. - С. 73-75..

По мнению С.А. Степанова, имущественный комплекс представляет собой не случайный набор отдельных видов имущества, а определенную, находящуюся в системе совокупность имущества, которое используется по общему (единому) назначению. Появление термина «имущественный комплекс» при существовании известного классического понятия «сложная вещь» вызвано желанием подчеркнуть особый характер имущественного образования, который отличается от сложных вещей множеством элементов и связей между ними, объединенных единым производственным назначением См.: Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. - М., 2004. - С. 131..

На наш взгляд, наиболее удачное и широкое по смыслу определение имущественного комплекса сформулировано С.В. Нарушкевич: имущественные комплексы есть «объекты недвижимого и (или) движимого имущества, объединенные единым технологическим процессом их использования и выступающие в гражданском обороте как единый объект права» Нарушкевич С.В. Имущественный комплекс в гражданском праве России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006. - С. 7..

Определенную лепту в исследование имущественных комплексов внесла Е.А. Грехова в контексте проблем, связанных с регистрацией прав на имущественные комплексы. Автор совершенно справедливо отмечает, что сам термин «имущественные комплексы» неоднократно упоминается в гражданском законодательстве (например, ст. 132, п. 2 ст. 340, ст. 607 ГК), однако законченный перечень видов имущественных комплексов, закрепленный в законе, отсутствует См.: Грехова Е.А. Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними в РФ: дис. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 2007. - С. 162.. Следует отметить, что усложнение гражданско-правовых отношений ведет не только к необходимости юридического закрепления понятия данной категории, но и перечня видов имущественных комплексов, например коммерческих и некоммерческих. Так, например, к первым можно отнести предприятия в силу характера их использования; к некоммерческим имущественным комплексам - общее имущество в многоквартирном доме.

В контексте темы нашего исследования возникает следующий вопрос, требующий разрешения: можно ли считать общее имущество в садоводческом, дачном, огородническом объединении имущественным комплексом, и ставить его в ряд с иными некоммерческими имущественными комплексами?

Отвечая на поставленные вопросы, попытаемся обратиться не только к научным воззрениям отдельных ученых, но и к анализу позиции законодателя на этот счет. В ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» содержится определение такого понятия, как «имущество общего пользования», понимаемого в контексте рассматриваемого закона как имущество (в том числе земельные участки), предназначенное для обеспечения в пределах территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения потребностей членов такого некоммерческого объединения в проходе, проезде, водоснабжении и водоотведении, электроснабжении, газоснабжении, теплоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей (дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и тому подобное). Кроме того, законодатель постоянно оперирует такими понятиями, как «дачное, садовое, огородное хозяйство», однако их содержание вышеназванный Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» не раскрывает.

По смыслу норм закона такое «хозяйство» подразумевается как комплекс имущества, владение, пользование, распоряжение (как в совокупности, так и в виде реализации отдельных правомочий) которым осуществляет гражданин. В этот комплекс входят дачный, садовый или огородный земельный участок, а также объекты имущества, расположенные на нем - дачные (садовые) постройки, плодовые насаждения и т.д. В зависимости от принадлежности садового, огородного или дачного участка, который используется гражданами, возможно ведение хозяйства на земельном участке, находящемся в государственной, муниципальной собственности или принадлежащего самому гражданину либо соответствующему объединению.

Указанный комплекс имущества ряд авторов рассматривает в качестве разновидности имущественных комплексов. Так, И.Б. Миронов среди прочих видов имущественных комплексов упоминает особенности их конкретных видов в жилищной сфере: общего имущества в многоквартирном доме, общего имущества в коммунальной квартире, общего имущества дачных (садоводческих) объединений граждан, общего имущества в малоэтажной застройке территории, а также особенности осуществления права общей долевой собственности на имущественные комплексы в жилищной сфере.

При этом он приходит к выводу о том, что имущественные комплексы есть подсистема категории «имущество», выступающая организационным центром объектов гражданских прав. Кроме того, что имущественные комплексы характеризуются разнородностью составляющих их элементов, и этим элементам присуща подчиненность специальному правовому режиму, который характерен исключительно для конкретного вида имущественного комплекса. Вхождение какого-либо имущества в комплекс влечет распространение на такое имущество правового режима, свойственного исключительно данному комплексу. Вместе с тем принадлежность конкретного объекта к определенному виду оказывает влияние на подчиненность особым правилам, которые влекут дополнительные отличия в рамках специального правового режима имущественного комплекса. Особое влияние на специальный правовой режим имущественного комплекса оказывают входящие в его состав объекты недвижимого имущества, в отношении которых должен применяться отдельный правовой режим См.: Миронов И.Б. Имущественные комплексы в жилищной сфере: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 16-17..

Исходя из вышеизложенного, имущество общего пользования дачных, садоводческих и огороднических объединений граждан является имущественным комплексом, что можно аргументировать следующим образом.

Во-первых, в общее имущество садоводов (дачников, огородников) включается не простая совокупность имущества, а разнородная: это земельные участки (на которых расположены административные и хозяйственные центры объединения, дороги общего пользования и т.д.), ЛЭП, иные линейные объекты недвижимости, водонапорные башни, транспортные средства, оборудование для полива участков, инвентарь). Несмотря на то, что законодателем это прямо не отмечено, в состав имущественного комплекса необходимо включать различные имущественные права, в том числе и права требования исполнения по обязательствам, возникшим по различным сделкам, совершенным от лица объединения. Во-вторых, перечисленное имущество и имущественные права возникают и используются по общему назначению: обеспечение в пределах территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения потребностей его членов в проходе, проезде, водоснабжении и водоотведении, электроснабжении, газоснабжении, теплоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей, иными словами, в целях инфраструктурного развития территории.

С учетом вышеизложенной аргументации, мы присоединяемся к позиции С.В. Нарушкевич, предложившей включить в главу шестую ГК РФ статью с названием «имущественные комплексы», в которой должно быть сформулировано их определение и отдельные виды: имущественный комплекс предприятия, транспортный, инфраструктурный комплексы, многоквартирный дом. Представляется необходимым включение в данный перечень самостоятельной разновидности - дачный, садоводческий, огороднический комплекс, т.е. имущество общего пользования дачных, садоводческих и огороднических объединений граждан, с дополнением ГК РФ статьей, определяющей особенности использования данного объекта гражданских прав.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что правовое регулирование отношений, возникающих по поводу дачных, садовых, огородных земельных участков имеет комплексный (межотраслевой) характер. Гражданско-правовой режим дачных, садовых, огородных участков определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Существенной чертой такого режима выступает оборотоспособность дачных, садовых, огородных земельных участков как объектов гражданских прав.

Под дачным, огородным и садовым земельным участком как объектом гражданских прав следует понимать индивидуализированную посредством присвоения кадастрового номера недвижимую вещь, представляющую собой внешнюю часть земной коры, объективированную в определенных границах, описанных и удостоверенных в установленном порядке, содержание прав и обязанностей в отношении которой определяется исходя из оборотоспособности, целевого назначения и разрешенного использования.

1.2 Понятие гражданско-правового режима дачных, садовых и огородных земельных участков

Понятие, содержание, а также основные элементы гражданско-правового режима дачных, садовых и огородных земельных участков являются мало исследованными в гражданско-правовой науке.

Как отмечал В.В. Кущенко, «суть правового регулирования недвижимых вещей заключается в создании правового режима, установлении целесообразных отношений между субъектами рынка недвижимости через предоставление им субъективных юридических прав и возложение субъективных юридических обязанностей, с тем, чтобы вызвать нужное поведение. В результате правового воздействия оборот недвижимости становится как бы пронизанным целесообразными правовыми отношениями, наполняется правовой структурой, что служит основой, своего рода двигателем правомерной деятельности» Кущенко В.В. Правовой режим недвижимости: проблемы и пути их решения // Законодательство и экономика. - 2006. - № 10. - С. 38. . Таким образом, с помощью правового режима устанавливается тот правовой вектор, который указывает отдельным субъектам, как вести себя с другими участниками гражданских правоотношений в отношениях, складывающихся по поводу тех или иных объектов гражданских прав.

В.И. Сенчищев полагал, что «правовой режим раскрывается в специальных правилах, которым подчиняется тот или иной гражданско-правовой институт. Описать правовой режим того или иного явления объективной действительности - это значит, во всех подробностях раскрыть особенности возникновения, осуществления и прекращения гражданских прав, как вещных, так и обязательственных, применительно к исследуемому явлению» Сенчищев В.И. Объект гражданского правоотношения. Общее понятие // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М.И Брагинского; Исследовательский центр частного права. Российская школа частного права. - М.: «Статут», 1999. - С. 44..

Однако, несмотря на тесную взаимосвязь категорий «правовой режим» и «объекты гражданских прав», их все же нельзя признать равнозначными. Правовой режим недвижимой вещи (в нашем случае - земельного участка с различным целевым назначением и разрешенным использованием) определяется не только с учетом особых признаков объекта гражданских прав, но и с учетом правого статуса правообладателей таких земельных участков. Основная цель, которая преследуется законодателем при установлении правового режима, заключается в определении перечня прав и обязанностей, которые будут иметь правообладатели дачных, садовых и огородных земельных участков, а также способности участия данных участков в гражданском обороте.

В науке гражданского права не сложилось единого мнения по поводу понятия и содержания категории «гражданско-правовой режим земельного участка». Представляется, это вызвано тем, что «правовой режим земельных участков определяется межотраслевыми институтами, включающими нормы различной отраслевой принадлежности» Анисимов А.П., Мелихов А.И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика. - 2008. - № 12. - С. 5. и рассматривать его только лишь в контексте отдельной отрасли, например гражданского права, невозможно.

В целях исследования данного вопроса обратимся к трудам представителей науки общая теория права и государства. Как отмечает В.А. Горленко, в правовой науке сложилось два основных подхода к этому понятию. Первая группа ученых утверждает, что правовой режим есть результат государственного волеустановления и одновременно социальный порядок, сложившийся вследствие объективно существующих общественных отношений. Другие считают, что правовой режим - это порядок, специально установленный государством в целях регулятивного воздействия на поведение субъектов социальных отношений юридическими средствами и методами См.: Горленко В.А. Режим правового регулирования (теоретико-прикладной аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук.- СПб, 2002. - С. 5..

Сам В.А. Горленко присоединяется к позиции первой группы и уточняет, что это еще и нормативный порядок, являющийся средством достижения конкретных целевых установок, который осуществляется при помощи юридических (правовых) средств и методов, направленных на реализацию правил поведения, закрепленных в правовых нормах, а также на осуществление мер юридической ответственности Там же. - С. 6..

Широкое распространение, как в рамках общей теории права, так и в различных узкоотраслевых исследованиях, получила позиция А.В. Малько и О.С. Родионова, согласно которой правовой режим рассматривается как установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов См.: Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2001. - С. 9..

Методологически близкой к вышеизложенной позиции является точка зрения Э.Ф. Шамсумовой, анализирующей «правовой режим» в двух значениях: в широком смысле - как особый порядок законодательного урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах, включающий в себя установление механизма обеспечения фактической реализации системы дозволений, стимулов, нормативов, гарантий, запретов, ограничений, обязываний, а также их компетентное исполнение и применение мер принуждения и привлечения виновных к ответственности; в узком смысле - это закрепленное в нормах права особое сочетание юридического инструментария (юридических средств), характеризующееся наличием определенных условий, конкретностью (определенностью) общественных отношений, относительностью к определенному объекту и преследующее благоприятную, полезную для общества и государства цель См.: Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы (теоретический аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук.- Екатеринбург, 2001. - С. 7-8..

Таким образом, правовой режим основывается на отдельных нормативно закрепленных стимулах и ограничениях. Более подробно механизм установления и воздействия стимулов на поведение субъектов правоотношений был исследован в трудах Е.Н. Лебедевой. Так, ею было сформулировано определение стимулов в правовых режимах. Стимулы - это правовые факторы, побуждающие к социально-активному поведению и создающие наиболее благоприятные условия для удовлетворения интересов. Действие стимулов, по мнению автора, может быть обусловлено, с одной стороны, «дефицитом» правовых средств для приоритетного и наиболее быстрого развития группы, сферы общественных отношений, а, с другой стороны, наличием препятствий, возникающих на пути действия механизма правового регулирования См.: Лебедева Е.Н. Механизм правового стимулирования социально-активного поведения (проблемы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. - С. 9-10..

Весьма эффективным юридическим средством являются и правовые льготы. Следует особо подчеркнуть, что льготный юридический инструментарий формирует специфический правовой режим, который позволяет субъектам более полно и последовательно удовлетворять собственные интересы См.: Морозова И.С. Теория правовых льгот: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - Саратов, 2007. - С. 11..

Правовой режим как совокупность правовых норм, содержащих стимулирующие и ограничивающие средства, характеризуется наличием определенной цели, объединяющей эти нормы. Причем эти нормы могут принадлежать различным отраслям права. Так, предметом исследований ученых различного профиля становятся такие категории как «правовой режим земель», «правовой режим земельного участка», «гражданско-правовой режим земельного участка» и так далее. В науке принято разделять эти понятия. Как правило, содержание правового режима земель рассматривается в рамках определенной категории земель, установленной земельным законодательством.

Правовой режим земель обусловлен той спецификой, которая определена целевым назначением и включает в себя: особенности земель как объекта земельных отношений; субъекты права землепользования, их права и обязанности; государственное управление землями; правовая охрана земель и меры ответственности землепользователей См.: Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. - М., 1976. - С. 41; Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР. - М., 1977. - С.55; Иконицкая И.А. Земельное право РФ. - М., 2002. - С. 181.. В настоящее время отдельными учеными правовой режим земель различных категорий рассматривается как установленный нормами права порядок использования и охраны земель См.: Тарасенко О.В. Правовой режим земель транспорта: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 8..

На наш взгляд, в современных условиях развития рыночной экономики необходимы исследования, рассматривающие существенные признаки правового режима именно земельного участка, а не отдельных категорий земель.

Д.С. Бугров под правовым режимом земельного участка понимает определение в законодательстве содержания прав и обязанностей его собственника и иных правообладателей, оборотоспособности земельного участка, управления использованием, а также охраной земель посредством установления основного целевого назначения участка, зонирования земель, разрешенного использования, ограничения прав на земельный участок, публичных и частных сервитутов. Он относит к числу элементов правового режима восемь составляющих: принадлежность земельного участка конкретному участнику земельных и гражданских правоотношений на определенном титуле; целевое назначение земельного участка; возможность его перевода из одной категории в другую; соблюдение требований рационального использования земельного участка; совокупность прав и обязанностей правообладателей земельного участка; наличие или отсутствие ограничений на оборот земельного участка; охрана и защита правового режима земельного участка; ответственность за нарушение правового режима земельного участка См.: Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2004. - С. 34-35.. Таким образом, указанный автор не разграничивает правовой режим земельного участка как объекта гражданских прав и как объекта земельных отношений.

Эту ошибку попытался исправить Д.Ч. Ким, предложив проводить разграничение сферы регулирования отношений по поводу земельного участка как объекта земельных отношений и земельного участка как объекта гражданских отношений на основании метода правового регулирования.

Это предложение обосновывается тем, что режим земельного участка как объекта земельных отношений, основанный на императивном методе, должен включать: принятие органом публичной власти решения о предоставлении земельного участка; кадастровые работы; определение категории земельного участка и вида разрешенного использования; определение оборотоспособности земельного участка и иные административные вопросы.

Вследствие этого индивидуализация земельного участка является составной частью данного режима. Режим земельного участка как объекта гражданских отношений, основанный на методе юридического равенства сторон, включает в себя: право собственности и другие вещные права на земельный участок; обязательственные права по поводу земельного участка См.: Ким Д.Ч. Ограниченные вещные права на недвижимое имущество: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 8-9..

Между тем, данная позиция (несмотря на оригинальность самой идеи) также является несовершенной, поскольку не совсем корректно определяется гражданско-правовой режим земельного участка, а, кроме того, он носит неоправданно «зауженный» характер. Этим недостатком страдает и дефиниция К.С. Митягина, понимающего под гражданско-правовым режимом земельного участка совокупность норм гражданского законодательства, определяющих содержание вещных и обязательственных прав по поводу земельного участка как индивидуально-определенного объекта, сформированного в соответствии с нормами земельного законодательства См.: Митягин К.С. Гражданско-правовой режим земельных участков: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 5..

Попытки сформулировать определение гражданско-правового режима земельного участка предпринимались как в рамках более широких, так и специальных (узких) по объекту исследований См.: Бобин П.Н. Гражданско-правовой режим природных объектов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2009. - С. 20; Гонтарь Н.Н. Содержание и особенности гражданско-правового режима недвижимого имущества в России // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2007. - № 3. - С. 165.. Так, В.Г. Левахин, не отрицая, что формирование гражданско-правового режима осуществляется под воздействием отраслевых режимов, определил его как совокупность правил, определяющих место земельного участка сельскохозяйственного назначения в сфере гражданско-правового регулирования, обусловленное фактом принадлежности земельного участка определенному субъекту, его целевым назначением и возможностью нахождения в гражданском обороте. При этом он отметил такие особенности гражданско-правового режима земельного участка, как порядок приобретения и распоряжения им; установление ограничений в обороте и изъятия из оборота; целевое назначение земельных участков; установлении иных запретов и ограничений, связанных с рассмотрением земли в триедином понимании: как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости, не предусмотренных для иной недвижимости См.: Левахин В.Г. Гражданско-правовой режим земельных участков сельскохозяйственного назначения: дис. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 2008. - С. 14..

Усматривая в каждом из предложенных выше определений свои достоинства и недостатки, считаем необходимым предложить следующее. Под гражданско-правовым режимом земельного участка, в частности дачного, садового или огородного, следует понимать установленный законодательством порядок приобретения, осуществления и защиты вещных и обязательственных прав в отношении земельного участка, с учетом его оборотоспособности, целевого назначения и разрешенного использования.

Среди особенностей гражданско-правового режима дачного, садового или огородного земельного участка необходимо выделить: правовой режим указанных земельных участков влияет на правовой режим возводимых на них объектов; установление особых стимулов в отношении правообладателей садовых, дачных, огородных участков; пределы прав субъектов зависят от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка; особый порядок возникновения, осуществления, защиты, перехода, ограничения и прекращения права собственности и иных вещных или обязательственных прав.

О прямой зависимости правового режима земельного участка и объектов, расположенных на нем, в гражданско-правовой науке высказано ряд мнений См.: Кисилев С.В. Земля и строения как единый объект недвижимости (на примере европейских стран) // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. - 2001. - № 1; Емелькина И.А. Значение «юридической и фактической связи строения с землей» при определении признаков недвижимости // Хозяйство и право. - 2004. - № 8; Ельникова Е.В. Проблемы реализации принципа единой судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов // Бюллетень нотариальной практики. - 2005. - № 4 и др.. Так, Т.В. Крамкова, акцентируя внимание на земельном участке и прочно связанных с ним объектах - водных объектах, деревьев и иных растений, объектах градостроительной деятельности, отмечает, что это нередко кардинальным образом влияет на правовой режим самого земельного участка и поэтому считаются режимообразующим. В других случаях правовой режим земельного участка относительно самостоятелен. Так, растительность, произрастающая на земельном участке из состава земель сельскохозяйственного назначения, не оказывает существенного влияния на правовой режим такого участка См.: Крамкова Т.В. Гражданско-правовой режим земельного участка: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 10..

Одним из наиболее ярких примеров проявления этой зависимости является принцип единой судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, кроме случаев, установленных федеральными законами (ст. 1 ЗК РФ). Этот принцип раскрывается в иных нормах подробнее. Так, отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, по общему правилу, проводится вместе с земельным участком См.: Гонгало Б.М. и др. Нотариат и нотариальная деятельность: учебное пособие для курсов повышения квалификации нотариусов / Под ред. В.В. Яркова, Н.Ю. Рассказовой. - М.: Волтерс Клувер, 2009. - С. 57.. Отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу, не допускается (п. 4 ст. 35 ЗК РФ).

При анализе гражданско-правового режима дачных, садовых, огородных участков мы обнаруживаем и еще одну более глубокую закономерность. Она проявляется в следующем. Согласно определений садового, дачного и огородного земельных участков, закрепленных в ст. 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», законодатель определил тот вид объектов, которые можно возвести на том или ином участке. Заметим, что в пределах садовых участков возможно возведение жилого строения и хозяйственных строений и сооружений Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П абзац второй статьи 1 данного Федерального закона признан не соответствующим Конституции РФ в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов., в пределах дачного - жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, в пределах огородного - некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории. Таким образом, правовой режим участка влияет на правовой режим тех построек, что возведены на участке, тем самым, создавая дополнительные стимулы или ограничения в правовом положении юридических и физических лиц - их правообладателей. Необходимо отметить и проблему толкования определений, используемых в этой статье: жилое строение (некапитальное жилое строение), хозяйственные строения и сооружения.

В ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 27.12.2009)//СЗ РФ. - 2005. -№ 1 (часть I). - Ст. 16; СЗ РФ. - 2009. - № 52 (часть I). -Ст. 6419. вводится такое понятие, как «объект капитального строительства», причем под ним понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

При возведении, реконструкции, вводе и выводе из эксплуатации такого объекта требуется разрешение. Как мы видим, под это определение подпадают и жилое строение и хозяйственные строения и сооружения, за исключением некапитальных построек, с которыми нет особых проблем, поскольку они не подлежат учету. Однако, хотя действующее законодательство и употребляет понятие здания, строения и сооружения, оно не раскрывает эти понятия в дальнейшем. Эта позиция традиционна в российской цивилистике См.: Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. - Тула, 2001. - С. 131..

Уважая позицию В.В. Витрянского, считающего не целесообразным формулирование дефиниций для указанных понятий, поскольку они не относятся к числу правовых категорий См.: Витрянский В.В. Пути совершенствования законодательства о недвижимом имуществе // Хозяйство и право. - 2003. - № 6. - С. 8., мы, тем не менее, считаем, что попытки определения содержания указанных понятий как теоретически, так и практически необходимы. Здания и сооружения могут быть объектами как вещных, так и обязательственных прав. На них распространяются общие положения правового режима, установленного для недвижимого имущества. Вместе с тем, эти объекты имеют такое же важное значение для категории «правовой режим зданий, сооружений», как и понятие земельного участка для правового режима земельного участка, а в нашем случае находятся под влиянием правового режима, определенного относительно конкретного рода вещей.

Этот вопрос имеет и большое прикладное значение. На практике часто возникают вопросы, связанные с тем, к какому типу объектов капитального строительства следует отнести дворовые постройки - бани, сараи, другие постройки на дачных, садовых и огородных участках. «Здание» имеет основной параметр - общую площадь; у данных объектов она отсутствует. Также указанные объекты невозможно отнести к типу ОКС «Сооружения» так как по техническим параметрам к ним не относятся указанные объекты.

На этот вопрос есть официальная позиция: в действующем законодательстве нет четкого определения понятий «здания» и «сооружения». Однако с учетом сложившейся практики к зданиям относят объекты капитального строительства, имеющие помещения, предназначенные для той или иной деятельности человека. К сооружениям относят, как правило, объекты капитального строительства, выполняющие только технологические функции. Поэтому рекомендуется относить вышеуказанные дворовые постройки (баня, сарай, гараж и т.п.) к типу объекта капитального строительства «Здания» См.: Письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 17 октября 2007 г. № АМ/1338@ «Ответы на вопросы» // Гарант [Электронный ресурс]: справ. правовая система. - М.: «Гарант», 2009..

В юридической литературе нередко под зданием (сооружением) понимается любой искусственно возведенный на земельном участке объект, который фундаментально связан с земельным участком, используется (или может быть использован по целевому назначению) и перемещение, которого без несоразмерного ущерба назначению невозможно См.: Козырь О.М. Недвижимость в новом гражданском праве России. В сб. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Под ред. А.А. Маковского. - М., 1998. - С. 276.. Наряду с этим, существует позиция, схожая с приведенной выше в письме Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Так, здания предназначены для постоянного нахождения в них людей, для проживания или осуществления какой-либо деятельности, тогда как сооружения служат чисто техническим целям; люди находятся в них временно в течение не очень большого периода времени См.: Гришаев С.П. Правовой режим недвижимого имущества. - М.: Новая правовая культура, 2007. - С. 143..

При этом в соответствии с Общероссийским классификатором основных фондов ОК 013-94 различают жилища, нежилые здания, сооружения. Примечательно, что строения в этом перечне отсутствуют, но Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ и Закон о садоводах, а также ряд иных федеральных законов и подзаконных актов им оперируют. На наш взгляд, все возведенные человеком объекты можно условно разделить на объекты капитального и некапитального строительства. К первым можно отнести здания, в том числе жилые и нежилые, а также сооружения. Ко вторым - киоски, навесы и другие; строения могут употребляться в качестве обозначения построек временного характера.

Одно из основных проявлений влияния правового режима земельного участка на правовой режим расположенного на нем объекта (вещи) мы усматриваем в ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, которая устанавливает, что выдача разрешения на строительство не требуется при строительстве на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства; строительстве, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства; строительстве на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования и в иных случаях. Это, несомненно, можно рассматривать и в качестве одного из примеров градостроительно-правовых стимулов, установленных для дачников, садоводов и огородников.

Из существующих льгот можно отметить также тот факт, что Водный кодекс РФ См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (с изм. от 27.12.2009)//СЗ РФ. -2006. - № 23. - Ст. 2381; СЗ РФ. - 2009. - № 52 (часть I). - Ст. 6441. не требует заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, если водный объект используется для полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными (п. 16 ч. 3 ст. 11 ВК РФ). Данный вид водопользования отнесен к разряду общего водопользования.

Переходя к рассмотрению общей системы стимулов для правообладателей дачных, садовых, огородных земельных участков, следует отметить, что с момента их появления в правовой сфере потребовалась поддержка со стороны государства и местного самоуправления, и, как следствие, на законодательном уровне начала формироваться соответствующая нормативная база.

В период построения рыночной экономики формы государственной поддержки садоводов, огородников, дачников и их объединений претерпели ряд изменений в сторону сужения перечня ее видов со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Отдельные проблемы и тенденции в этой сфере мы рассмотрим более подробно.

Так, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе участвовать в формировании фондов взаимного кредитования посредством предоставления средств в размере до пятидесяти процентов общей суммы взносов; предоставлять средства на инженерное обеспечение территорий дачных (садовых, огородных) объединений до пятидесяти процентов общей суммы сметных затрат; возмещать в полном объеме осуществляемые за счет целевых взносов затраты на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений (при этом указанные расходы должны быть подтверждены документально); предоставлять средства на землеустройство, организацию территорий, восстановление и повышение плодородия почвы, защиту садовых, огородных и дачных участков от эрозии, загрязнения и т.д. Оказание данных видов финансового содействия - право, но не обязанность вышеуказанных органов. В этом заключается основная проблема дачников.