Гражданско-правовой режим дачных, садовых и огородных земельных участков

Следующими элементами, образующими правовой режим земельного участка, являются его целевое назначение и разрешенное использование. Данные правовые категории - это средство индивидуализации земельного участка как объекта недвижимости (наряду с кадастровым учетом и др.).

В соответствии с п. 1 ст. 42 ЗК РФ, правообладатели дачных, огородных, садовых земельных участков обязаны использовать землю в соответствии с установленным целевым назначением. Целевое назначение земельного участка зависит от той категории земель, в пределах которой находится садовый (дачный, огородный) участок, и предполагает наличие определенных требований, направлений рационального использования и охраны земельного участка для его правообладателя. Например, если огородный участок находится в пределах земель сельскохозяйственного назначения, то его целевое назначение будет определяться положениями главы ХIV ЗК РФ. Так, указанный участок может быть использован для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

В том случае, если садовый (дачный) участок находится в границах населенного пункта, то его использование осуществляется в соответствии с целевым назначением земель населенных пунктов, под которым понимается застройка, благоустройство, а также иное развитие населенных пунктов.

Согласно ст. 29 Закона о садоводах, при совершении сделок с садовыми, огородными, дачными земельными участками изменение их целевого назначения и разрешенного использования не допускается. Запрещаются сделки с указанными земельными участками, если они приводят к нарушениям градостроительных, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных установленных требований (норм, правил и нормативов) или к невозможности соблюдать целевое назначение указанных земельных участков и условия их разрешенного использования.

Правовая конструкция «разрешенное использование земельного участка» не получила всестороннего исследования ни в юридической науке, ни однозначной трактовки в правоприменительной практике.

Представляется, что правовой режим дачных (садовых) участков на землях населенных пунктов (и пригородов) прямо зависит от результатов зонирования территорий и содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости. Разрешенное использование - это конкретизированное целевое назначения для конкретного, отдельно взятого земельного участка, являющееся правовой основой для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и тому подобных зданий и сооружений, а также для проведения оросительных, осушительных и других работ (п. 2 и 3 ст. 40 ЗК РФ).

Разрешенное использование применительно к рассматриваемым земельным участкам связано с правом возведения жилого либо некапитального строения на нем. Так, для правообладателя дачного участка определена возможность возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений. Для правообладателя садового - возведение жилого строения без права регистрации проживания в нем (исключение составляют садовые участки в пределах населенных пунктов) и хозяйственных строений и сооружений, а огородного - возведения некапитального строения.

Кроме того, члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения должны осуществлять свои права в отношении земельных участков, опираясь на нормы ЗК РФ и иных федеральных и региональных законов. Например, при использовании в установленном порядке для собственных нужд, имеющихся на земельном участке общераспространенных полезных ископаемых, пресных подземных вод, а также прудов, обводненных карьеров, необходимо учитывать положения ст.ст. 40,41 ЗК РФ.

Важное значение имеют и права, закрепленные ст. 19 Закона о садоводах. В частности, это право самостоятельно хозяйствовать на своем земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием; осуществлять строительство и перестройку хозяйственных строений и сооружений (с учетом особенностей строительства на садовом, огородном, дачном участках); распоряжаться своим участком и иным имуществом в случаях, если они на основании закона не изъяты или не ограничены в обороте и др.

Таким образом, в перечень «режимообразующих» элементов гражданско-правового режима дачных, садовых, огородных участков следует включить: субъективные элементы - правовой статус субъектов-правообладателей земельных участков и определяемый им круг вещных и обязательственных прав и обязанностей в отношении земельного участка; объективные элементы - оборотоспособность, целевое назначение, разрешенное использование земельных участков, нормы-стимулы и различные ограничения прав.

1.3 История гражданско-правового регулирования отношений в сфере ведения садоводства, огородничества и дачного строительства

Дачно-садовое движение имеет довольно длительную и непростую историю. Предположительно, понятие «дача» связано с всеимперским Генеральным межеванием в России, происходившим в XVIII-XIX веках. Важнейшим его назначением было точное определение границ земельных владений отдельных лиц, крестьянских общин, городов, церквей, для разрешения частых земельных споров собственников земли. По манифесту 19 сентября 1765 г. правительство подарило помещикам огромный фонд земель, насчитывавший около 70000000 десятин (иными словами, выделило первые «дачи»). В основу конфигурации владений были положены границы старинных «дач». Межевание сопровождалось изучением хозяйственного состояния страны, и все планы содержали «экономическое примечания» (о числе душ, об оброке и барщине, о качестве земель и лесов, о промышленных предприятиях и т.д.).

В русском языке слово «дача» появилось сравнительно недавно. До XVIII века оно обозначало земельный участок, данный кому-то во владение. У В.И. Даля термин «дача» упоминается в смысле раздачи чего-то, и только в самом конце приводится значение «загородный дом» См.: Даль В.И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. - М., 2000. - С. 203.. В европейских языках нет слов, адекватно передающих понятие «дача», и это наше явление трудно для понимания иностранными гражданами. Можно с уверенностью говорить о том, что садово-дачное движение - российский социо-культурный феномен, который является предметом исследований зарубежных ученых См.: Struyk, Raymond J. and Angelici, Karen. The Russian Dacha phenomen. Housing Studies. -1996. - № 11: 2. - P. 233-250..

История развития дачного хозяйства включает следующие этапы:

I этап: XVIII-XIX века. На первом этапе дачи чаще всего выступали как дополнительное жилье, служащее для показания престижа и отдыха. Многие дворяне посещали свои вотчины нечасто, годами проживая за границей и в России бывая лишь наездами. Другие вельможи имели собственный дом или снимали квартиру в городе. В поместье (это не дача в современном понимании) наведывались время от времени, перебираясь на постоянное жительство только после выхода в отставку или в случае непредвиденных денежных, политических и иных затруднений. «После 1762 года (издание Манифеста вольности дворян) дворяне проживали в городе в связи с государственной и гражданской службой. Значительное число из них на зиму, раннюю весну и позднюю весну проводили в городе, а остальное время в деревне» Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII- нач. XX вв): в 2 Т. - 2-е изд., испр. - СПб.: Изд-во «Дмитрий Буланин», 2001. - С. 296..

II этап: во второй трети XIX столетия с началом урбанизации и индустриализации увеличивается количество фабрик и заводов, появляются доходные дома. На лето и выходные все, кто мог себе это позволить, старались отправить семьи на природу. Одновременно произошло усовершенствование транспортной системы, так как появилось регулярное сообщение с пригородами. Таким образом, развитию дачного хозяйства способствовало развитие капитализма в России и некоторое ухудшение экологической обстановки Более подробно об этом и последующих периодах пишет А.В. Белов. См.: Белов А.В. Дачные поселения и пригороды на территории Московской губернии в кон. ХIХ - нач. ХХ вв.: особенности возникновения, развития // Вестник Московского областного университета. Серия: Исторические и политические науки. - 2007. - № 1. - С. 105-117..

III этап: в конце XIX - начале XX в. состоятельные люди по-прежнему отдыхали в родовых гнездах и за границей, но для большинства людей среднего достатка (чиновников, офицеров, представителей свободных профессий) дачи были единственной возможностью отдохнуть и побыть на природе. Они были не только собственные, но и снимаемые на определенный срок.

В 1900-1910-х гг. в дачных поселках России возникают и развиваются новые формы общественного самоуправления, так называемые Общества (комитеты) благоустройства местности. Подобные общества разрабатывали проекты оптимального использования отведенных участков, самостоятельно осуществляли управление поселениями, решали проблемы повседневной жизни и вопросы устройства инфраструктуры - осуществляли благоустройство, мощение дорог, вывоз мусора, проводили электрическое освещение улиц, водопровод, канализацию, строили учебные заведения, театры, библиотеки и т.д. Общества благоустройства местности публиковали ежегодные отчеты о своей работе, имели собственные периодические печатные издания. Общества активизировали самодеятельность населения, направляли его инициативы, осуществляли фактическое самоуправление поселениями См.: Меерович М.Г. Рождение и смерть советского города-сада: Вестник Евразии, 2007. - [Электронный ресурс]: URL: http://www.archi.ru..

IV этап: начало первой мировой войны - НЭП. Земля была национализирована государством и была признана объектом государственной собственности. Многие из дачевладельцев и дачесъемщиков погибли или эмигрировали. Дома были сожжены, разграблены, превращены в постоянное жилье, национализированы. Но жизнь на даче у людей уже вошла в привычку, и даже в первые послереволюционные годы дачная культура слабо, но продолжала существовать. Стремление интеллигентного городского населения куда-нибудь уехать на лето сохранилось. Дачное строительство продолжало развиваться и в 1920-х гг.

V этап: начало 20-х годов - 1945 г. С введением НЭПа в России дачная жизнь и дачное строительство не просто возродилось, но и приобрело большой размах. «Дачная идея» овладела широкими массами. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1927 г. «О дачных поселках» СУ РСФСР. - 1928. - № 8. - Ст. 70. впервые было определено, что такое «дачный поселок». Так, дачными поселками признаются населенные пункты, расположенные вне городской черты и имеющие основным назначением обслуживание городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха, если притом сельское хозяйство является основным занятием не более чем для 25 % взрослого населения. Земли под существующими дачными поселками, отнесенными к этой категории на основании указанного постановления, а равно земли, необходимые для организации новых дачных поселков, отводились поселкам в порядке, установленном для отвода земель городам (ст.ст. 144-146 и ст. 153 ЗК РСФСР). Земельные отношения в дачных поселках регулировались на основании Положения о земельных распорядках в городах. Оформление отвода земельных участков дачно-строительным кооперативам производилось в соответствии с постановлением ЗЦИК и СНК РСФСР от 1 августа 1932 г. «О предоставлении учреждениям, предприятиям, и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования» СУ РСФСР. - 1932. № 9. - Ст. 87..

Как правило, дачно-строительным кооперативам выделялись крупные земельные массивы, предназначенные для размещения целых кооперативных поселков, состоящих из многих (иногда несколько сотен) дачевладений. При этом в состав массивов, выделенных дачно-строительным кооперативам, включались не только усадебные участки, предназначенные для обслуживания отдельных дач, но и земли под хозяйственные и служебные постройки самого кооператива, а также под улицы, переулки и подъезды к дачам.

VI этап: 1945-1991 гг. После войны «дачная идея» охватила практически все слои городского населения. С 60-х гг. XX века во время действия Гражданского кодекса РСФСР от 11 июня 1964 г. Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1964. - № 24. - Ст. 406. земля, ее недра, воды и леса все еще находились в исключительной собственности государства и предоставлялись только в пользование (ст.95). Земельный кодекс РСФСР (ст. 74, 75) предусматривал, что земельные участки для ведения коллективного садоводства, огородничества предоставлялись из земель сельскохозяйственного назначения, земель запаса, лесного фонда или временно неиспользуемых земель промышленных, транспортных и иных несельскохозяйственных предприятий и организаций и учреждений. Причем, хотя участки и не предоставлялись в собственность, дачные и садовые строения могли продаваться гражданами.

При Л.И. Брежневе садоводческие товарищества получили официальное разрешение на строительство «летнего садового домика». Дачное и садовое строительство приобретает большое распространение по всему Советскому Союзу. Более того, в 1960-е годы оно становится «одним из видов жилищной кооперации» Ерофеев Б.В., Липецкер М.С. Землепользование в городах, рабочих, дачных и курортных поселках. - М., 1959. - С. 74.. Однако Постановлением Совета Министров СССР от 30 декабря 1960 г. «Об индивидуальном строительстве дач» СП СССР. -1961. - № 1. - Ст. 2. повсеместный отвод гражданам земельных участков под индивидуальное дачное строительство был запрещен, а также прекращена всякая продажа гражданам дачных строений государственными, кооперативными и общественными организациями. Нормативно-правовая база, определяющая порядок землепользования на дачных участках, приближенно схожих с современными, стала постепенно формироваться лишь во второй половине XX века.

С 1958 года основным нормативным актом после Декрета «О земле», регулирующим дачное строительство, стало Постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1958 г. «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации» СП СССР. - 1958. - № 5. - Ст. 47.. Данным актом устанавливалось, что дачно-строительные кооперативы (далее - ДСК) организуются по ходатайствам предприятий, учреждений и организаций, регистрируются в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся по их решениям. К тому же Циркуляр министерства коммунального хозяйства РСФСР от 22 декабря 1953 г. № М-03-21442 «О порядке пользования земельными участками в дачах ДСК» СП СССР. - 1953. - № 12. - Ст. 127. дал разъяснения по вопросам об особом порядке пользования земельным участком двумя и более членами ДСК, проживающими в одном дачевладении.

Все земельные участки, отведенные в установленном порядке для строительства дач на праве кооперативной собственности, выдавались гражданам на основе членства и при условии полной выплаты пая. При этом члену кооператива запрещалось передавать другому лицу занимаемое строение и обслуживающий его земельный участок. Содержание и благоустройство земельного участка производились пайщиками на равных условиях независимо от размера пая и занимаемой жилой площади, с соблюдением всех противопожарных, санитарных и правил внешнего благоустройства.

Для отдельных категорий граждан (генералов, адмиралов, старших офицеров, прослуживших не менее 25 лет) отвод земельных участков производился в пределах 0,12-0,15 га в зависимости от расположения участка.

Все дачно-строительные кооперативы формировались по производственному принципу, то есть при предприятиях, учреждениях, организациях с целью организованного отдыха их рабочих и служащих. Уставы дачно-строительных кооперативов должны были соответствовать Примерному уставу ДСК, утвержденному постановлением Совета Министров РСФСР № 1125 от 24 сентября 1958 г. Регистрация ДСК происходила в исполкомах городских (поселковых) Советов депутатов трудящихся по месту нахождения тех предприятий, учреждений или организаций, при которых организовывались эти кооперативы. Соответственно их деятельность была под наблюдением и контролем исполкомов тех городских (поселковых) Советов депутатов трудящихся, на территории которых расположены соответствующие предприятия, учреждения и организации (а не тех исполкомов, на территории которых находились выстроенные кооперативом дачи).

До 1958 года наряду с дачно-строительными кооперативами, организованными по производственному принципу, допускалось существование открытых дачно-строительных кооперативов, пайщикам которых могли состоять любые граждане. Дальнейшая судьба таких дачно-строительных кооперативов не известна. Допускалось существование ДСК для пенсионеров, однако такая форма также не получила дальнейшего развития.

Право землепользования дачно-строительных кооперативов регулировалось особым порядком. Свою уставную деятельность по строительству и эксплуатации дач кооперативы осуществляли на отведенной им для этой цели земле. В подавляющем большинстве случаев земля отводилась дачно-строительным кооперативам на территории дачных поселков. Отвод земли дачно-строительным кооперативам производился по решениям райисполкомов тех районов, в которых расположены дачные поселки, по согласованию с горисполкомами городов, в которых находились предприятия, учреждения и организации, при которых создавались эти кооперативы.

Из постановления Совета Министров СССР от 20 марта 1958 г. «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации» вытекает, что дачно-строительные кооперативы могли приступать к строительству дач только с момента внесения ими в банк собственных средств в размере полной стоимости строительства. Как правило, дачи строились по типовым проектам, разработанным органами Министерства коммунального хозяйства. Однако из этого правила допускались исключения: по желанию пайщиков, для которых предназначены дачи, последние строились по индивидуальным проектам, утвержденным в установленном порядке. Выстроенные дачи принадлежали кооперативам на праве кооперативной собственности. Они вместе с обслуживающими их земельными участками распределялись между пайщиками кооперативов по решению общих собраний их членов.

При этом дачно-строительные кооперативы распределяли между пайщиками не всю предоставленную им землю, а лишь большую часть этой земли. Некоторая часть земельных участков оставалась в непосредственном пользовании самих кооперативов. В частности, в пользовании кооперативов находились земельные участки, предназначенные для служебных и хозяйственных построек самого кооператива, общежитий для рабочих и служащих кооператива, хозяйственных дворов и пр. Кроме того, в непосредственном ведении кооператива находились территории улиц и проездов в кооперативном поселке, в отношении которых руководство ДСК было обязаны заботиться об их благоустройстве, уборке, освещении.

Размеры участков, предоставляемых пайщикам дачно-строительных кооперативов, законом не определялись. Они утверждались общим собранием кооператива, исходя из общей площади закрепленного за кооперативом земельного массива и числа пайщиков. В ст. 1 циркуляра Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 22 декабря 1953 г. «О порядке пользования земельными участками в дачах ДСК» было указано, что право пайщика на пользование, как строением, так и обслуживающим его земельным участком основано на членстве кооператива. Из этого следует, что кооперативы могли предоставлять в пользование земельные участки, как свободные, так и с возведенными на них дачами, только своим пайщикам.

И если до 1960-го года государственные, кооперативные, общественные организации могли продавать гражданам дачные строения, то после издания Постановления Совета Министров СССР от 30 декабря 1960 г. СП СССР. - 1961. - № 1. - Ст. 2. отвод земельных участков под индивидуальное дачное строительство был запрещен вовсе. Это объясняется тем, что дачные особняки с мелким индивидуальным хозяйством отрицательно влияли на психологию рабочих. Индивидуальное дачное жилище не соответствовало идее коллективизма и противоречило производственному принципу организации дачных поселков.

Отвод земли для коллективного и индивидуального огородничества рабочих и служащих с начала и до середины XX века фактически не имел должного правового регулирования. Одним из первых нормативных актов в этой сфере стало Постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 года «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих» СП СССР. - 1949. - № 2. - Ст. 10.. Чаще всего для нужд коллективного и индивидуального огородничества отводились городские земли сельскохозяйственного назначения. Кроме того, для этой цели могли быть предоставлены земли государственного земельного фонда, земли лесного фонда, а также свободные земли в полосе отвода железных и шоссейных дорог. Государственные сельскохозяйственные предприятия, в том числе подсобные хозяйства, расположенные как в городах, так и в сельских местностях, предоставляли часть закрепленных за ними земель под огороды своим рабочим и служащим.

Земли для нужд коллективного, и индивидуального огородничества отводились, как и дачные участки, по производственному принципу, то есть учреждениям, предприятиям, организациям и воинским частям. Были случаи отвода земель коллективам граждан (например, коллективам пенсионеров, коллективам жильцов какого-либо дома и т.п.). Предоставление земель государственных и иных сельскохозяйственных предприятий, расположенных в пределах города под огороды для их рабочих и служащих, производилось по распоряжениям администрации этих предприятий.

Когда земли отводились предприятиям, учреждениям, организациям, воинским частям и коллективам граждан по решениям исполкомов городских, районных или поселковых Советов, между этими предприятиями, учреждениями, организациями, воинскими частями и коллективами граждан, с одной стороны, и местными отделами коммунального хозяйства, другой стороны, заключались договоры на пользование землей по типовой форме, утвержденной Министерством коммунального хозяйства. Возникшее таким образом землепользование регистрировалось в установленном порядке.

В отличие от других видов права землепользования на городских землях сельскохозяйственного назначения, право предприятий, учреждений, организаций, воинских частей и коллективов граждан на пользование землями, отведенными для огородничества, являлось срочным.

Согласно ст. 1 постановления Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих» земли, отведенные для нужд огородничества до 1949 года или в течение 1949 года, закреплялись за соответствующими предприятиями, учреждениями, организациями, воинскими частями и коллективами граждан на срок до пяти лет. В течение этого срока право землепользования не могло быть прекращено, кроме как в случае ликвидации указанных предприятий, учреждений, организаций и коллективов граждан или изъятия земель для государственных и общественных надобностей.

Земли, отведенные для нужд огородничества после 1949 года, считались предоставленными в пользование на срок до трех лет, если только специальным постановлением правительства не оговаривался более длительный срок.

Право предприятий, учреждений, организаций, воинских частей и коллективов граждан на пользование землями, отведенными для нужд огородничества, было безвозмездным. Они освобождались от платы за пользование землей, от обложения налогами доходов, полученных от огородничества с оговоркой, что ни для каких других целей использовать эти земли они не могли. Советское законодательство предусматривало две формы организации огородничества - коллективное и индивидуальное.

Как правило, предоставление земельных участков под огороды гражданам никакими специальными актами не оформлялось. Возникшее у граждан право пользования огородными участками регистрации не подлежало. Беглый анализ вышеприведенных документов, с которых начиналось дачное, садоводческое, огородническое движение свидетельствует о том, что уже в те годы под него была заложена «бомба замедленного действия», плоды которой мы наблюдаем в настоящий момент. Суть этой «бомбы» заключалась в том, что гражданам никаких документов на участок непосредственно не выдавалось, а землепользователем считалось товарищество (кооператив), имевшие статус юридического лица. Отметим это важное обстоятельство.

Земельные участки, предоставленные гражданам предприятиями, учреждениями, организациями и воинскими частями и коллективами огородников до 1949 года или в течение 1949 года, а также земельные участки, предоставленные гражданам непосредственно местными исполкомами (независимо от времени их предоставления), не подлежали перераспределению в течение всего срока, на который установлено право землепользования граждан.

Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 12 апреля 1965 г. «О коллективном огородничестве рабочих и служащих», отвод и закрепление земельных участков для данных целей осуществлялся также «за предприятиями, учреждениями и организациями на срок до пяти лет».

Аналогичная ситуация складывалась и с садоводством. Постановление Совета Министров РСФСР от 18 марта 1966 г. урегулировало отношения по ведению коллективного садоводства. Постановление «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР» СП СССР. - 1966. - № 3. - Ст. 32. предписывало Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, горисполкомам, райисполкомам и советам профсоюзов «принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков», оно установило и порядок создания таких садоводческих товариществ. Упомянутые выше органы власти должны были отводить предприятиям, учреждениям и организациям земельные участки для этих целей, а уже правление такого садоводческого товарищества по решению администрации предприятия, учреждения, организации и профсоюза выделяло членам товарищества такие участки размером до 6 соток. Тогда же был утвержден и первый Типовой устав садоводческого товарищества рабочих и служащих.

Ничего нового не внес в установленный ранее порядок Земельный кодекс РСФСР 1970 г. Согласно ст.ст.74-78 данного закона, земельные участки для садоводства предоставлялись «предприятиям, организациям и учреждениям», а не персонально гражданам, являющимся членами садоводческих товариществ.

К июню 1986 г. уже более 6,6 млн. трудящихся освоили 426 тыс. га земли, создав 44 тыс. садов. Ежегодно в коллективных садах проводили отпускное время, выходные дни или проживали летом свыше 20 млн. рабочих и членов их семей. 29 марта 1985 г. была опубликована информация о заседании Политбюро ЦК КПСС, на котором рассматривался вопрос об услугах по ремонту и строительству построек для садоводческих построек для садоводческих товариществ в 1986-1990 годах и на период до 2000 года. Политбюро ЦК КПСС одобрило меры по дальнейшему развитию коллективного садоводства и огородничества, и в том числе обеспечению прироста садовых участков в коллективных садах на миллион - миллион двести тысяч ежегодно.

Огромное влияние на развитие коллективного садоводства и огородничества оказали два постановления Совета Министров СССР этого периода: от 29 декабря 1984 г. № 1286 «Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества» СП СССР. - 1984. - № 12. - Ст. 1022. и от 15 мая 1986 г. № 562 «О мерах по дальнейшему развитию коллективного садоводства и огородничества» СП СССР. - 1986. - № 5. - Ст. 269.. В первом из них отмечалось, что наряду с положительными моментами в развитии садоводства и огородничества имеются серьезные недостатки. В ряде республик, краев, областей наблюдались нарушения при отводе земли, бывали случаи самовольного захвата земельных участков. В некоторых районах страны под видом летних садовых домиков велось строительство особняков дачного типа с гаражами и банями. Это признавалось «серьезным отступлением от моральных и нравственных норм советского образа жизни», «извращением сущности коллективного садоводства и огородничества». Коллективное садоводство и огородничество: Сборник нормативных актов. - М.: Юрид. лит., 1987. - С. 4.

Серьезные изменения в правовое положение садоводов, огородников и дачников внесла земельная реформа и ее первые нормативно-правовые акты. Так, ст. 66 ЗК РСФСР 1991 г. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 22.- Ст. 768. уже предусматривала, что земельные участки для коллективного садоводства и огородничества предоставляются местными Советами в пределах их компетенции и состоят из земель общего пользования, находящихся в собственности самих садоводческих товариществ, и из земель, находящихся в собственности членов указанных товариществ. Данная статья действовала вплоть до вступления в силу нового ЗК РФ 2001 г.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 22 февраля 1991 г. № 110 было утверждено Положение о порядке предоставления гражданам земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов, а также для ведения садоводства, огородничества и животноводства. Оно предусматривало, что участки для этих целей должны были предоставляться из специального земельного фонда. Заявления о предоставлении земельных участков для садоводства, огородничества подавались в рабочие комиссии. Они, в свою очередь, формировали товарищества и подбирали земельные участки. На основании решения комиссии соответствующий комитет по земельной реформе и земельным ресурсам подготавливал материалы о предоставлении земельного участка и вносил их на рассмотрение Совета народных депутатов, его президиума или исполнительного комитета при передаче им этих прав. См.: Коллективное садоводство и огородничество: Сборник нормативных актов. - М.: Юрид. лит., 1991. - С. 94.

Таким образом, до 1991 г. участки предоставлялись садоводческим (огородническим, дачным) товариществам на праве постоянного (бессрочного) пользования, права самих граждан на земельные участки никак не фиксировались, а правоустанавливающие документы на них не выдавались.

VII этап: В период с 1991 г. по 1998 г. при создании садоводческих, огороднических и дачных объединений земельные участки предоставлялись гражданам сразу в собственность, а не на иных правах. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416. предусматривал, что земельные участки могут быть объектами права частной собственности, а Закон РФ от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 «О праве граждан РФ на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1993. - № 1. - Ст. 26. ограничивал права собственника целевым использованием участка. Закон непосредственно определял порядок и способ купли-продажи такого участка. Продажа разрешалась как посредством заключения договора, типовую форму которого утвердил Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству, так и в форме аукциона или конкурса. На отношения по купле-продаже распространялось также Постановление Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении порядка купли-продажи гражданами РФ земельных участков». В частности, п. 7 данного Постановления гласил, что право собственности на участок переходит от продавца к покупателю с момента регистрации районным (городским) комитетом по земельным ресурсам и землеустройству нотариально удостоверенной купчей.

В 1993 г. Указом Президента от 24 апреля 1993 года № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» органам исполнительной власти субъектов РФ было предписано выявлять потребность граждан в получении за плату и бесплатно участков для садоводства и дачного строительства и обеспечивать выделение таких земельных участков.

VIII этап: 1998-2001 гг. В 1998 г. был принят и вступил в силу Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Как следовало из его п. 4 ст. 14, после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, земельный участок ему бесплатно предоставлялся первоначально в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру, членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельные участки предоставлялись в собственность или на ином вещном праве. На тех же правах предоставлялись земли общего пользования садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу.

Обратим внимание, что с 1998 по 2001 г. при создании садоводческого (дачного, огороднического) некоммерческого объединения, земельные участки его членам могли предоставляться как на праве собственности, так и на «ином вещном праве». В ст. 216 ГК РФ насчет «иных» вещных прав на землю есть вполне определенная норма: под таковыми следует понимать право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения. Следовательно, в этот временной период предоставление гражданину - садоводу (дачнику) земельного участка, например, на праве постоянного (бессрочного) пользования (том самом «ином» вещном праве) четко фиксировалось в правоустанавливающих документах, либо должно было быть зафиксировано (с 31 января 1998 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ст. 4 которого устанавливала обязательность государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, включая земельные участки).

IХ этап: В октябре 2001 г. вступил в силу ЗК РФ, который в ст.ст. 20, 21 запретил предоставление гражданам участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения.

Анализ документов, с которых начиналось садоводческое, огородническое, дачное движение, свидетельствует о том, что изначально гражданам никаких документов на их земельные участки не выдавалось, и землепользователями считались товарищества (кооперативы), имевшие статус юридических лиц. До проведения земельной реформы для ведения гражданами садоводства, огородничества или дачного строительства земельные участки выделялись по производственному принципу, и вопросу о правах граждан на пользование земельными участками не придавалось большого значения.

Социально-экономические реформы 90-х гг. XX в. создали условия для развития частных земельных отношений и изменили систему предоставления земельных участков. Приоритетным стало право частной собственности граждан на землю, требующее должного оформления. Вновь принятые нормативные акты в этой сфере дают надежду, что современное значение садоводства, огородничества, дачного строительства в России повысит интерес представителей власти к проблемам граждан и позволит выработать государству протекционистскую политику по отношению к данным проблемам.

Глава 2. Право частной собственности и иные вещные права на дачные, садовые и огородные земельные участки

2.1 Понятие и содержание права частной собственности на дачные, садовые и огородные земельные участки

Значение частной собственности на землю в процессе эволюции человечества трудно переоценить, поскольку именно она стала той социально-экономической основой жизни общества, обусловившей появление правовых механизмов, регламентирующих порядок присвоения вещей и защиты прав, возникающих вследствие этого. Как писал Д.А. Братусь, «практическое воплощение идеи частной собственности тесно связано с решением … актуальных задач: стратегическая поддержка прослойки среднего класса - главной движущей силы частного сектора экономики; обеспечение равных возможностей развития как малого, так и крупного предпринимательства; сглаживание правовыми средствами грубой диспропорции между ними, угрожающей социальными конфликтами; стимулирование притока инвестиций - не только денежных, но и «интеллектуальных» активов» Братусь Д.А. Функции частной собственности в условиях глобализации: социально-экономический аспект // Государство и право в условиях глобализации: проблемы и перспективы: Материалы Международной научно-практической конференции (22-23 апреля 2004 г.). - Екатеринбург: Издатель-ский дом УрГЮА, 2005. - С. 32.. Тем самым, институт частной собственности в российском праве является необходимым элементом, влияющим на формирование и развитие гражданского общества.

Как справедливо отмечал Ж.-Ж. Руссо, «первый, кто напал на мысль огородить участок земли и сказать «это мое», кто нашел людей, достаточно простодушных, чтобы этому поверить, был истинным основателем гражданского общества» Цит. по: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В.А. Белова. - М.: Юрайт-Издат, 2007. - С. 483.. Однако, отношение в научных кругах к данному гражданско-правовому институту далеко не однозначно. Так, некоторые ученые в сфере аграрного права открыто выступают против частной собственности на землю. Например, Г.В. Чубуков критикует этот институт с тех позиций, что он закрывает доступ к земле всем тем, кто предъявит спрос на нее уже после того, как она окажется в руках частных собственников. Высказывается сожаление, что законы развивают институт частной собственности на землю См.: Вахаев М.Х. Дискуссионные вопросы частной собственности на землю в России // Журнал российского права. - 2006. - № 5.- С. 11..

Таким образом, на сегодняшний день правовые вопросы собственности составляют одну из классических и центральных тем гражданско-правовой науки, однако это не позволяет говорить об отсутствии пробелов в регулировании этих вопросов либо о существовании единой общепризнанной теории права собственности среди российских и зарубежных цивилистов. Скорее, наоборот - в гражданском праве растет и ширится многообразие мнений и взглядов на правовую природу, содержание и сущность данной теоретически важной и практически необходимой категории. Согласие среди ученых достигнуто, безусловно, в том, что ни одно общество объективно не может существовать без права собственности. Как утверждал Д.И. Мейер, оно иногда сокрыто, существует в грубых формах, но, тем не менее, всегда и везде существует. Это право, по его мнению, выражается в господстве человека над вещью, необходимом для удовлетворения его потребностей¹¹ См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право. Ч. 2. - М.: Статут, 1997. - С. 4-5..

О первопричинах возникновения собственности удачно выразился Б.Н. Чичерин: «…Человек есть существо самобытное, которое должно своеобразно устроить свою жизнь, он должен иметь нечто для себя. Из самобытного и для себя бытия вытекает самобытное и для себя имение. Собственность есть, следовательно, объективация или отражение личности во внешнем, вещественном мире; это - круг вещных благ, проведенный из средоточия духовно-нравственной личности и управляемый из этого средоточия» Чичерин Б.Н. Собственность и государство. - СПб., 2005. - С. 127..

Большая заслуга в формировании института собственности отводится древнеримскому праву и культуре. Как пишет Ю.Г. Галай, «на первых порах римляне знали только один вид собственности, который выражался формулой доминиум екс юре квирициум (господство по праву квиритов). Термин доминиум (от домаре - укрощать) означал господство… Позднее появилось другое обозначение собственности - проприетас (принадлежность известного свойства). Право собственности, выраженное этим словом, представлялось тесно связанным с человеком, характеризующим свойство его существования» Галай Ю.Г. Римское частное право: Курс лекций. - Нижний Новгород, 2002. - С. 120.. Таким образом, римляне начинают разделять понятия «собственность» и «право собственности». Такой позиции придерживаются и большинство современных ученых См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Гражданское право России: курс лекций. - М., 2010; Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. - М., 2007; Лоскутов В.И. Экономические и правовые отношения собственности. - Ростов-на-Дону, 2002; Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. - М., 1963. - С. 20; Гражданское право: Учебник. В 3-х т. Т. 1. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М., 2000. - С. 337 и т.д., хотя некоторые авторы предпочитают употреблять эти термины в качестве синонимов друг друга См.: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. - М., 1999. - С. 13..

На наш взгляд, первая позиция наиболее приближена к сути данных категорий, поскольку, несмотря на общие черты, у них разное содержание и сущность. Наиболее подробно соотношение понятий «собственность» и «право собственности» проведено В.А. Тарховым и В.А. Рыбаковым в монографии «Собственность и право собственности» См.: Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. - М., 2007. - С. 45.. Надо признать, что нами полностью разделяется мнение этих ученых, поскольку собственность имеет, прежде всего, социально-экономический характер и представляет экономические отношения, которые складываются в процессе присвоения имущества.

Право собственности в объективном плане есть правовая категория, которая предстает как юридические отношения собственности. Наряду с этим право собственности может употребляться в субъективном смысле. И в последнем случае это принадлежащая определенному субъекту возможность и обеспеченность совершения определенных правомочий в отношении вещи. В рамках настоящего параграфа для нас представляет интерес право собственности в последнем смысле, и нашей задачей является рассмотрение основных элементов, определяющих структуру права частной собственности на дачные, садовые, огородные земельные участки с позиций гражданского права.

В римском праве право собственности включало следующие пять правомочий: право пользования вещью, право извлечения плодов, право распоряжения, право владеть вещью, право охраны собственности, требование возврата ее от постороннего владельца, не имеющего законного основания См.: Вещные права на землю в избранных фрагментах из Дигест Юстиниана / Перевод с латинского; Отв. ред. Л.Л. Кофанов - М.: Статут, 2006. - С. 724..

В юридической литературе общепринятой теорией содержания права собственности является триада правомочий, которыми наделяется собственник любой вещи, и земельного участка в частности См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Субъективное право собственности: новый взгляд на старые проблемы // Новая правовая мысль. - 2007. - № 2. - С. 28-32; Камышанский В.П. О содержании права собственности // Общество. Право. Власть: Межвуз. сб. науч. тр. Ч. 1: Современные проблемы правовой реформы / Редкол.: Кузнецов И.А. (отв. ред.) и др.; Под общ. ред. П.В. Анисимова. - Волгоград: 1997.- С. 56.. Эта традиция берет свое начало с того момента, когда в Своде Законов Российской Империи было впервые закреплено определение права собственности: «Кто был первым приобретателем имущества, по законному укреплению его в частную принадлежность, получил власть, в порядке, гражданскими законами установленном, исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться оным вечно и потомственно, доколе не передаст сей власти другому, или кому власть сия от первого ее приобретателя дошла непосредственно или через последующие законные передачи и укрепления, тот имеет на сие имущество право собственности» Т. Х. - Ч. 1. - Ст. 420..

Несмотря на это в гражданско-правовой литературе высказывались соображения о том, что тремя правомочиями не ограничиваются возможности собственника, а в содержание права собственности включается и ряд иных правомочий собственника См.: Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. - М., 1991. - С. 20; Власова М.В. Право собственности в России: возникновение, юридическое содержание, пути развития. - М., 2002. - С. 42-43; Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. - М., 1992. - С. 35-39 и т.д.. На наш взгляд, следует придерживаться концепции, закрепленной в п. 1 ст. 209 Гражданского кодекса РФ (с изм. от 27.12.2009) СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2001. № 49. Ст. 4552; СЗ РФ. 2009. № 52 (часть I). - Ст. 6441.: собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, хотя бы потому, что все иные правомочия укладываются в обозначенную триаду.

Правомочие владения означает возможность фактического господства (обладания) земельным участком на законных основаниях. Из правомочия владения вытекают такие права, как право огораживать участок, запрещать пользоваться им третьим лицам и т.д. Данное правомочие предоставляет собственнику (также как и любому иному его обладателю) возможность оказывать какое-либо непосредственное воздействие на земельный участок.

Е.А. Галиновская акцентирует внимание на том, что закон ставит условие сопровождения владения пользованием земельным участком, в порядке, предусмотренном законом. В ряде случаев невыполнение требования пользования либо использование участка ненадлежащим образом влечет за собой ответственность владельца участка. И действительно, ст. 284 ГК РФ устанавливается, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если иной срок не предусмотрен законом. Пункт 7 абз. 2 ст. 19 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» определяет, что член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан обязан в течение трех лет освоить земельный участок, если иной срок не установлен земельным законодательством. Приведенные нормы означают и то, что лица, на которых они распространяются, могут какое-то время владеть земельным участком, не пользуясь им, но срок этот ограничен. В этом принципиальное отличие владения землей как имуществом, по российскому законодательству, от владения иным имуществом, в том числе и недвижимым, пользование которым для собственника необязательно См.: Галиновская Е.А. Право собственности на землю в России // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2003. - № 2. - С. 426..

Принадлежащее собственнику дачного, садового или огородного земельного участка правомочие пользования позволяет ему использовать участок, извлекать из него какие-либо полезные свойства, а иными словами, представляет собой «возможность его хозяйственной эксплуатации путем извлечения полезных свойств и получения дохода» Земельное право России: учебник / Под ред. А.П. Анисимова. - М., 2009. - С. 110..

Правомочие распоряжения является самым характерным правомочием собственника, поскольку позволяет определять юридическую судьбу дачного, садового или огородного участка, включая его в гражданский оборот путем совершения различных сделок (купли-продажи, аренды, дарения и др.) См.: Ахметьянова З.А. К вопросу о содержании права собственности // Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России): Международная научно-практическая конференция (1-3 октября 2003 г.): в 3 ч. Ч. 1. / Под ред. А.И. Демидова, В.Т. Кабышева. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2003. - С. 184-185., если он на основании закона не изъят из оборота и не ограничен в обороте.

Раскрытие содержания права собственности не завершается лишь определением принадлежащих собственнику правомочий по реализации им своего права на имущество. Поэтому далее в п. 2 ст. 209 ГК РФ они раскрываются шире. Так, собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Данное положение определяет пределы прав собственника, однако оно подвергается критике рядом ученых. Так, с точки зрения А.Е. Черноморца, данная норма существенно урезает свободу собственника, «поскольку он может совершать с ним только такие действия, которые не противоречат закону и иным правовым актам. Значительно шире был бы объем правомочий собственника, если бы он мог совершать со своим имуществом любые действия, кроме прямо запрещенных законом» Черноморец А.Е. Некоторые теоретические проблемы права собственности в свете Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) // Государство и право. - 1996. - № 1. - С. 96..

Наряду с правами, собственники участков должны выполнять обязанности, которые могут носить общий или специальный характер. Общие обязанности заключаются в том, чтобы нести бремя содержания земельного участка и бремя ответственности за нарушение законодательства, нести субсидиарную ответственность по обязательствам садоводческого, огороднического или дачного потребительского кооператива в пределах невнесенной части дополнительного взноса каждого из членов такого кооператива.

Специальные обязанности состоят в использовании участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием; не нанесении ущерба земле как природному и хозяйственному объекту; не нарушение прав членов дачного объединения; соблюдении агротехнических требований, ограничений, обременений и сервитутов; своевременной уплате членских и иных взносов, предусмотренных федеральными законами и уставом дачного объединения, земельного налога и иных платежей; освоении в течение трех лет земельного участка, если иной срок не установлен земельным законодательством; соблюдении градостроительных, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иные требований (норм, правил и нормативов); участвовать в мероприятиях, проводимых дачным объединением; участвовать в общих собраниях членов дачного объединения; выполнять решения общего собрания членов такого объединения или собрания уполномоченных и решения правления такого объединения и т.д.