В поиске правовых решений

ПРЕДИСЛОВИЕ

В предлагаемую читателям книгу вошли отдельные статьи, опубликованные в 90-х годах XX века, касающиеся проблем конституционно-правового развития Республики Беларусь.

Они не подвергались авторской правке, что позволит любому интересующемуся вопросами правоприменения оценить те идеи и предложения, которые содержались в указанных публикациях. Конечно, с позиции современного видения правовых проблем и путей их решения ряд позиций, изложенных автором, можно было бы скорректировать. Надеемся, что представленная книга будет интересна прежде всего тем, кто занимается наукой конституционного права - ученым, преподавателям, аспирантам и студентам.

СОДЕРЖАНИЕ

1. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ МАРАФОН. КАК ЕГО ЗАВЕРШИТЬ

2. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В ВЕРХОВНОМ СОВЕТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

3. ПОЛНОМОЧИЯ, ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

4. МАТЕРИАЛЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНОЙ КОНФЕРЕНЦИИ «КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ В ГОСУДАРСТВАХ - УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ»

5. МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ПРОЕКТЕ НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ (МЕЖДУНАРОДНАЯ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ «ФИЛОСОФИЯ СОЦИАЛЬНОГО ДЕЙСТВИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ДЕМОКРАТИИ». ТЕЗИСЫ ДОКЛАДОВ. КРУГЛЫЕ СТОЛЫ. - МИНСК, 1994. - 6-7 АПРЕЛЯ.)

6. КАНСТЫТУЦЫЙНАЯ РЭФОРМА: ПРАБЛЕМЫ I ПЕРСПЕКТЫВЫ УЗАЕМАДЗЕЯННЯ УЛАДАЎ

7. КАНСТЫТУЦЫЙНЫЯ І ЗВЫЧАЙНЫЯ ЗАКОНЫ: АГУЛЬНАЯ ХАРАКТАРЫСТЫКА I КЛАСІФІКАЦЫЯ

8. ПРОБЛЕМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ НОРМ О ПРАВАХ И СВОБОДАХ ГРАЖДАН В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

9. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ КОНСТИТУЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

10. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СОЮЗА БЕЛАРУСИ И РОССИИ

11. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

12. РЕШЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И РАЗВИТИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ (ЮРИДИЧЕСКАЯ НАУКА И ОБРАЗОВАНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ НА РУБЕЖЕ XX-XXI ВЕКОВ: МАТЕРИАЛЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ / ПОД РЕД. ПРОФ. Г.А.ЗОРИНА. - ГРОДНО: ГРГУ, 1998.)

13. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

14. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ ПАРЛАМЕНТА

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ МАРАФОН. КАК ЕГО ЗАВЕРШИТЬ

(Общественно-политический, проблемно-информационный журнал «Народный депутат». Издательство «Известия». Москва. 1992. ? № 2(565).)

В минувшем, 1991 году в нашем журнале было опубликовано несколько статей, посвященных проблемам дальнейшего совершенствования избирательной системы, с учетом складывающейся в стране социально-политической ситуации. В них затронут широкий круг вопросов, связанных с организацией и проведением выборов представительных органов власти, сформулирован ряд конструктивных предложений о путях развития избирательного законодательства в условиях политического плюрализма. Продолжая читательскую дискуссию по избирательной тематике, публикуем корреспонденцию из Республики Беларусь.

Во всех независимых государствах сейчас идет интенсивная работа по формированию собственной правовой системы. Причем главными направлениями в этой деятельности являются два взаимосвязанных аспекта: подготовка новых республиканских конституций и создание более эффективного избирательного законодательства, соответствующего нынешней социально-политической ситуации. Тесная взаимосвязь этих двух направлений законотворчества диктуется тем, что пересмотр и становление избирательных институтов должны идти в рамках конституционного процесса. В противном случае, правовые нормы, регулирующие выборы народных представителей, будут нестабильными. Более того, любые изменения избирательного законодательства возможны только тогда, когда они направлены на обеспечение более эффективной работы органов государственной власти. С этих позиций исходила конституционная комиссия при подготовке проекта новой Конституции Республики Беларусь, который был вынесен на седьмую сессию Верховного Совета республики.

При его обсуждении развернулись горячие споры о месте в новой Конституции раздела, посвященного избирательной системе. По нашему мнению, институт этот является одним из центральных и должен в Конституции предшествовать разделам (главам), регламентирующим статус органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Прежде всего потому, что его нормы представляют собой базу для создания государственных органов. Нет смысла доказывать, что эффективность их функционирования напрямую зависит от того, насколько избирательное законодательство позволит в процессе предвыборной борьбы раскрыть лучшие качества претендентов в депутаты, позволит отобрать из них наиболее подготовленных к профессиональной работе в парламентах и в других органах государственной власти.

В проекте Конституции Республики Беларусь предусматривается сохранить основополагающие для демократической процедуры принципы: выборы должны быть равными, прямыми, а голосование тайным.

Довольно неоднозначную оценку получил принцип о всеобщности выборов. Принятый 18 октября 1991 года республиканский Закон о гражданстве предусматривает так называемый нулевой вариант, то есть все лица, постоянно проживающие на территории Беларуси ко дню введения закона в действие, признаются ее гражданами. Проект Конституции предусматривает, что право избирать получат граждане республики, которые к моменту выборов достигли 18 лет. Однако минимальный возраст для депутата намечается установить не в Основном, а в обычном законе. И это не может не вызвать возражения. Правильнее было бы в целях более полного обеспечения прав граждан, независимо от складывающейся политической конъюнктуры, в Конституции закрепить возрастной ценз как активного, так и пассивного избирательного права, то есть определить, при достижении какого возраста гражданин может избирать и быть избранным депутатом.

Важной представляется запись в проекте Конституции о том, что выборы не могут проводиться в период чрезвычайного положения.

Складывающаяся во многих регионах страны политическая ситуация, когда используются методы силового давления, а не предписания правовых норм, подсказывает необходимость закрепить в Основных Законах республик основания досрочного сложения полномочий Советами (органами государственной власти) и объявления новых выборов.

Ныне действующая Конституция нашей республики определяет пятилетний срок полномочий Советов народных депутатов. Возможность их досрочного сложения не предусматривается. Поэтому никакие требования об уходе Совета в отставку не могут быть признаны правомерными, с другой стороны, поскольку по Конституции вся власть принадлежит народу, он вправе путем референдума решить вопрос о доверии данному составу высшего органа государственной власти.

Проблема же досрочного прекращения полномочий местных Советов решена у нас Законом от 27 февраля 1991 года «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь». В нем предусмотрена возможность роспуска местного Совета и назначения новых выборов в случае неисполнения им законов или постановлений, принятых высшим органом государственной власти республики.

Однако при обсуждении проекта новой Конституции предлагалось закрепить в Основном Законе как право роспуска местных Советов в указанных выше случаях, так и возможность досрочного прекращения полномочий самого Верховного Совета и объявление новых выборов по решению либо республиканского референдума, назначенного по волеизъявлению граждан (не менее 250 тысяч) либо самого Верховного Совета республики, принятому квалифицированным большинством, депутатов. Высказывалось еще одно основание роспуска высшего органа государственной власти республики: неизбрание руководящих органов Верховного Совета в течение шести месяцев из-за разногласий депутатов. Данное предложение является, на наш взгляд, весьма спорным.

Общее правило о том, что будущее можно прогнозировать с известной долей точности лишь при условии, если извлекаются уроки из текущего опыта, не является исключением для правовой сферы. Подтверждение тому -- анализ применения избирательного законодательства. Практика свидетельствует, что наряду с несомненными достоинствами в нем имеется немало дефектов. Интересы дела требуют, чтобы недостатки эти были учтены при работе по обновлению законов о выборах. Например, из-за несовершенства нынешнего избирательного законодательства многие Советы народных депутатов работают в неполных составах. Конкретный факт: только за минувшие полтора года в республике проведены уже шесть дополнительных этапов выборов народных депутатов. И несмотря на это, лишь по городу Минску остаются неизбранными около ста депутатов городского и районных Советов, и одиннадцать депутатов Верховного Совета республики. По данным Минского городского Совета, на проведение повторных выборов затрачено более миллиона рублей и использовано около 11 тонн бумаги. К работе в избирательных комиссиях привлекалось около трех тысяч человек.

Показательными были выборы в июне 1991 года, в результате которых из 14 округов лишь в одном -- Осиповичском городском -- выборы состоялись (в них приняли участие немногим более 54 процентов избирателей). Во всех других в выходной день люди сочли для себя более важным отдохнуть, нежели выразить свою волю, кому быть в парламенте. И высказывать избирателям серьезные упреки в этой связи было бы неправильным. На наш взгляд, первопричинами снижении избирательной активности являются экономические неурядицы, резкое снижение жизненного уровня, падение авторитета ряда уже избранных депутатов, преобладание в отдельных Советах пустопорожних споров вместо конструктивной работы. Неоспорим и тот факт, что люди, наученные опытом прошедших выборов, стали более взыскательно относиться к кандидатам и их предвыборным программам.

Как же преодолеть затянувшийся избирательный марафон?

Высказывается несколько предложений. Одно из них -- дальнейшее проведение выборов прекратить, а Советам в течение оставшегося срока полномочий работать в том составе, в каком они к настоящему моменту избраны. Теоретически это возможно. Однако реализация такого предложения вызовет ряд серьезных проблем. Например, не будет обеспечено законное представительство в Совете части населения. Кроме того, потребуется внести соответствующие изменения в Конституцию республики, что повлечет за собой пересмотр ряда других законодательных актов. Но самым главным, на мой взгляд, является политический аспект. Ведь в этих, пусть даже безрезультативных, выборах постоянно принимает участие большое число избирателей. Они, реализуя свое активное избирательное право, обоснованно хотят иметь своего представителя в Совете. И лишать социально активную часть населения этого права нет ни юридических, ни моральных оснований.

Другое предложение, взаимосвязанное с вышеизложенным, сводится к рекомендации перераспределения избирательных округов с учетом результатов состоявшихся выборов. Но и оно вряд ли приемлемо. Ибо здесь сразу же возникнет много неясностей как с представительностью выборов (избиратели голосовали за одного кандидата, а их депутатом оказался другой), так и с возможностью отзыва депутата (избиратель, на мой взгляд, не вправе участвовать в отзыве депутата, который был избран по другому избирательному округу).

Еще одно предложение. Минский городской Совет считает необходимым в данной ситуации приостановить действие тех статей избирательных законов, которые регламентируют повторные выборы. С точки зрения юридической техники -- это сделать несложно. Однако и здесь возникают определенные проблемы. Приостановить -- значит временно прекратить выборы, не отказываясь от них в принципе. Но, сколько продлится такое «приостановление», никто сказать не сможет. С другой стороны, сам институт повторных выборов отменять было бы недемократично.

Серьезные сомнения вызывает и положение о необходимости во что бы то ни стало всем кандидатам создать равные условия их избрания. И вот почему. Кандидаты, выдвигавшиеся в начале 1990 года и несколько позднее, и кандидаты «образца» 1991 года уже в силу изменившейся обстановки находятся в разном положении. К сожалению, предвыборные обещания кандидатов, шедших на выборы в 1990 году, об улучшении жизни людей оказались невыполненными. В основном по этой причине -рейтинг депутатов, а значит, и новых кандидатов, участвующих в кампании довыборов, упал. Апатия избирателей возросла.

Конечно, было бы неправильным сводить проблему свободных депутатских мест в Советах только к этим обстоятельствам. Многое, хотя, конечно же, не все, зависит от кандидата, от его программы, от доверия к нему со стороны граждан. Ведь в том же Осиповичском городском избирательном округе выборы прошли в целом успешно.

Как видится решение проблемы избирательного марафона? На мой взгляд, основная причина -- определенная некорректность действующего избирательного закона. Сейчас выборы считаются состоявшимися, если в них приняли участие половина и более избирателей, внесенных в списки. Избранным считается кандидат в народные депутаты, получивший на выборах больше 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, теоретически для избрания кандидата необходимо 25 процентов голосов избирателей плюс один. Кстати говоря, в Верховном Совете республики работает много депутатов, набравших 26--28 процентов голосов.

В этой связи мне представляется наилучшим вариантом закрепление в законах о выборах правила о том, что избранным считается кандидат, получивший более 25 процентов голосов избирателей, внесенных в списки. Если по округу выдвинуты: несколько кандидатов, то избранным следует считать того, за которого отдано большинство голосов (естественно, при соблюдении требования 25 процентов плюс один). Требование же о необходимости участия в выборах не менее половины избирателей является скорее формальным, искусственным в создавшейся ситуации.

Уверен, что предлагаемые новации позволят придать избирательному процессу новый импульс, а Советам -- перейти к работе в полных составах.

2. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В ВЕРХОВНОМ СОВЕТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

(Научное издание «Право и демократия». Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 5. Минск: «Университетское», 1992.)

Активизация законодательной деятельности Верховного Совета Беларуси предполагает совершенствование как подготовки проектов законов, так и процедуры их обсуждения, рассмотрения, принятия и опубликования. Многие из вопросов законодательного процесса нашли отражение во Временном регламенте Верховного Совета Беларуси (в дальнейшем Регламент). Тем не менее в практике работы Верховного Совета возникли проблемы, решение которых не урегулировано должным образом.

Как известно, законодательный процесс в Верховном Совете Беларуси включает четыре стадии: осуществление права законодательной инициативы; обсуждение проектов закона; принятие его и опубликование. Следует согласиться с мнением тех ученых, которые под правом законодательной инициативы понимают право субъектов, специально указанных в Конституции (в ином законе), на внесение проекта закона либо другого вопроса, которому соответствует обязанность высшего органа государственной власти рассмотреть и принять по нему решение, основанное на законе.

Между тем необходимо различать право законодательной инициативы как возможность совершать конкретные действия) (внести проект в Верховный Совет) и законодательную инициативу - как само действие по осуществлению, реализации указанного права. Согласно ст. 102 Конституции Республики Беларусь право законодательной инициативы в Верховном Совете принадлежит народным депутатам, Президиуму Верховного Совета, Комитету конституционного надзора Республики Беларусь (к настоящему времени еще не образован), Совету Министров Беларуси, постоянным комиссиям Верховного Совета, областным, Минскому городскому Советам народных депутатов, Верховному Суду, Прокурору Беларуси, Главному государственному арбитру республики. Правом законодательной инициативы в лице республиканских органов обладают союзы и ассоциации коммерческих банков, общественные объединения, а также Академия наук Республики Беларусь. Только указанные органы и лица могут быть «инициаторами законопроектов». Приведенный перечень субъектов права законодатель ной инициативы воспроизводится в Регламенте.

Существенное значение для уяснения права законодательной инициативы имеет ст. 103 Конституции Беларуси, согласно которой органы и лица, реализуя свое право законодательной инициативы, могут предлагать к рассмотрению Верховного Совета Беларуси как проекты законов, так и другие вопросы государственной жизни. Закрепление в Конституции положения о том, что субъекты права законодательной инициативы вносят в Верховный Совет республики не только законопроекты, но и другие вопросы, требует соответствующей корректировки ст. 92 Регламента, где под осуществлением законодательной инициативы должно иметься в виду внесение проектов новых законов или проектов законов об изменениях действующих, предложений о принятии новых законов Республики Беларусь или о внесении изменений в действующие законы (законодательные предложения). Это будет более правильным, поскольку практика работы белорусского парламента подтверждает рассмотрение в порядке реализации права законодательной инициативы проектов законов, а также иных вопросов, которые вносятся народными депутатами и постоянными комиссиями Верховного Совета.

Проекты законов должны вноситься в Верховный Совет Республики Беларусь с обоснованием необходимости их принятия, развернутой характеристикой их целей и задач, их места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых социально-экономических и иных последствий их применения. При представлении проекта закона, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, должно быть дано финансово-экономическое обоснование необходимости таких затрат (ст. 94 Регламента). Опыт работы Верховного Совета нашей республики свидетельствует о том, что в некоторых случаях при принятии к рассмотрению проектов законов, источники финансирования которых не определены, не учитываются дополнительные расходы. Так, только принятие нескольких законов и постановлений («Об индексации доходов населения», «Кодекса о земле», «Об улучшении положения женщин», «О социальной защите граждан, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС») потребует в 1991 г. дополнительных средств из бюджета на сумму около 7 млрд. р., в том числе из бюджета республики более 2 млрд. р. при его нынешнем дефиците в 3,5 млрд. р. Учитывая это, необходимо закрепить в Регламенте положение о том, что проект не может вноситься для рассмотрения без соответствующего финансово-экономического обоснования и экспертизы в Министерстве финансов республики.

С принятием в феврале 1991 г. Закона Республики Беларусь «Об основных принципах народовластия в Беларуси», видимо, следует назвать еще одно ограничение в реализации права законодательной инициативы: в настоящее время не допускается принятие совместных актов органов государственной власти (управления) и общественных объединений. Поэтому общественное объединение в лице его республиканского органа, проявляя законодательную инициативу, не вправе настаивать на принятии совместного акта. Однако в законе необходимо предусмотреть исключение из этого общего правила для профсоюзов (например, принятие совместных актов профсоюзных органов и правительства, коллективные договоры).

В условиях интенсивной работы по обновлению законодательства возникает острая необходимость в планировании законодательной деятельности. В Верховном Совете республики 12-го созыва эта работа ведется. Так, только на 1991 г. правительством и постоянными комиссиями Верховного Совета намечена подготовка более 100 законодательных актов. Представляется, что выполнение такой работы одновременно вряд ли возможно без четкого планирования. Здесь важно выделить проекты законов, принятие которых даст толчок развитию экономики, позволит более надежно защитить права и законные интересы граждан. Торопливость в законодательстве неизбежно приводит к ошибкам, ухудшению качества законов, слабому прогнозированию последствий их принятия и другим негативным явлениям. Характерно, что парламент Великобритании, который, бесспорно, считают эффективно работающим, принимает в год не более 50 новых законов.

В целях придания законодательному процессу более планомерного и управляемого характера, на наш взгляд, необходимо уменьшить круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Полагаем, что из этого круга можно исключить общественные организации, которые могут осуществлять свою политику в области законотворчества через депутатов. Основываясь на том, что народ не только источник, но и субъект власти, считаем целесообразным наделить правом законодательной инициативы граждан (при наличии не менее 50 тыс. подписей), пользующихся избирательным правом в Республике Беларусь.

Как уже отмечалось, факт внесения законопроекта влечет юридические последствия для Верховного Совета Беларуси. Поэтому, закрепляя право на законодательную инициативу определенного круга органов и должностных лиц, законодатель должен восполнить еще один пробел, а именно: необходимо установить сроки прохождения проектов в постоянных комиссиях с тем, чтобы с учетом их заключения внесение проекта в повестку дня было поставлено на голосование в Верховном Совете республики.

Второй стадией законодательного процесса является обсуждение проекта. В соответствии с Регламентом зарегистрированный в Секретариате Верховного Совета Беларуси проект для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ним направляется в соответствующие постоянные комиссии Верховного Совета республики и одновременно в постоянную комиссию по законодательству. При этом формируется головная комиссия, которая должна подготовить окончательно проект для рассмотрения в Верховном Совете.

Порядок рассмотрения проекта и подготовки по нему заключения определяется самостоятельно комиссией. Допускается создание подготовительных комиссий, в том числе и совместных (если проект рассматривается в нескольких комиссиях). В их состав необходимо включать народных депутатов республики, не входящих в состав комиссий, а также привлекать представителей государственных и общественных органов, научных учреждений, специалистов.

Согласно ст. 100 Регламента подготовительная комиссия с согласия головной комиссии Верховного Совета по данному законопроекту вправе провести с участием соответствующих Советов народных депутатов предварительное обсуждение проекта закона в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. В известной мере в этом проявляются элементы народного обсуждения проектов. Однако на практике возник вопрос о правомерности опубликования проектов для обсуждения народом на стадии подготовки проекта субъектом права законодательной инициативы либо даже комиссиями Верховного Совета республики, которые готовят или рассматривают внесенный проект. Если исходить из буквального толкования Закона Республики Беларусь «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни», то в нем такое право закрепляется лишь за Верховным Советом республики и его Президиумом. Никакой иной инициатор законопроекта не может опубликовать проект для народного обсуждения. На наш взгляд, это положение нуждается в пересмотре. Следует разрешить органам и лицам, готовящим проект, в том числе и обладающим правом законодательной инициативы, публиковать подготавливаемые документы в печатных органах, учредителями которых они являются. В официальных изданиях Верховного Совета проекты должны публиковаться для народного обсуждения лишь с согласия высшего органа государственной власти республики либо его Президиума.

Практика показывает, что органы, принимающие решения о проведении народного обсуждения, часто не указывают сроки, в течение которых оно будет проводиться, не называют органы и лиц, ответственных за сбор и обобщение внесенных предложений и замечаний. Эти упущения снижают активность граждан и самого обсуждения. Замечания и предложения, поступившие в процессе обсуждения законопроекта, должны рассматриваться подготовительной комиссией и по ее докладу - на заседаниях соответствующих комиссий Верховного Совета Республики Беларусь.

Считаем целесообразным, чтобы по окончании народного обсуждения в обязательном порядке публиковался краткий обзор высказанных пожеланий с мотивированным изложением, почему те или иные из них не были учтены.

Требуют уточнения положения Регламента о том, что народный депутат республики, не участвовавший в работе комиссий, вправе направлять им свои замечания и поправки, которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены комиссиями (ст. 101). Исходя из требования о том, что текст проекта представляется народным депутатам не позднее чем за три дня до его рассмотрения (ст. 103), поправки к законопроекту должны направляться депутатами в сроки, установленные головной комиссией, но не позднее чем за 5 дней, с тем, чтобы у комиссии была возможность доработать проект либо подготовить аргументированные ответы в связи с отклонением предложений депутата.

Регламент содержит специальную норму (ст. 98), .в которой перечисляются возможные решения Верховного Совета по внесенному законопроекту. Таким образом, при поступлении проекта в Верховный Совет Беларуси должно быть во всех случаях высказано мнение высшего органа власти, независимо от того, каково заключение на этот счет постоянной комиссии. На практике же это требование часто игнорируется.

Включение проекта в повестку дня Верховного Совета республики должно, на наш взгляд, исключать его отзыв в одностороннем порядке субъектом права законодательной инициативы, внесшим данный законопроект. С этого момента решение о судьбе документа должно принадлежать исключительно Верховному Совету, который может согласиться с инициатором о снятии проекта с рассмотрения либо, наоборот, отказать ему в этом.

В законодательных актах специально не оговаривается возможность внесения одного проекта несколькими субъектами права законодательной инициативы. На практике довольно часто вносятся совместные законопроекты Прокуратурой и Верховным Судом Беларуси. В некоторых таких случаях наряду с субъектами права законодательной инициативы указываются в качестве разработчиков проекта министерства и ведомства Республики Беларусь. Так, проект Закона «Об усилении ответственности за жестокое обращение с детьми» внесен Прокурором Беларуси и Министерством культуры республики.

Обсуждение законопроекта в Верховном Совете республики может осуществляться как в одном, так и в двух чтениях.

При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головной комиссии, обсуждаются его основные положения, вносятся поправки, решается вопрос об опубликовании его для обсуждения. По первому чтению Верховный Совет либо одобряет основные положения проекта (тогда устанавливается срок представления ко второму чтению), либо отклоняет его.

Нередко в Верховный Совет вносятся альтернативные проекты по одному и тому же вопросу. В этом случае оба проекта обсуждаются в ходе первого чтения одновременно, по результатам которого принимается решение о том, какой из них взять за основу для подготовки ко второму чтению. Имели место случаи, когда постоянная комиссия и народный депутат республики (член той же комиссии) вносили два альтернативных проекта, реализуя тем самым свое право на законодательную инициативу.

Существенно, на наш взгляд, то, что Регламент ограничивает круг лиц, имеющих право на внесение поправок по проекту для второго чтения. В ст. 106 Регламента речь идет только о народных депутатах республики (иные субъекты права законодательной инициативы не называются), которые вносят поправки в письменном виде на имя Председателя Верховного Совета, а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета республики, после чего поправки передаются в соответствующие постоянные комиссии, но не позднее чем за три дня до начала второго чтения.

Допускается внесение поправок и непосредственно в головную комиссию или другой орган, которому поручена доработка проекта. Поправки, отклоненные в ходе доработки законопроекта, прилагаются к тексту проекта для рассмотрения их в ходе второго чтения. Полагаем, что такое право должно быть предоставлено органу или лицу, внесшему данный законопроект в порядке законодательной инициативы.

Качественно новым в работе Верховного Совета республики стало постатейное обсуждение проектов (такого раньше не было в практике Верховного Совета). Конечно, допускается обсуждение законопроекта по разделам и даже в целом.

Особое значение приобретает сегодня стадия утверждения проекта, поскольку именно на этой стадии законопроект становится законом. Порядок утверждения проекта в каждом конкретном случае решается Верховным Советом: на голосование может ставиться каждая статья либо раздел (глава) проекта в целом с внесенными поправками, а затем весь проект. Может быть принято решение о голосовании сразу по законопроекту в целом.

Принципиальным требованием, предъявляемым к закону, является то, что он должен вписываться в уже существующее законодательство, не противоречить ему: если, конечно, этим актом не оговаривается, что ранее принятые акты (отдельные положения) утрачивают силу. В целях исключения внутренних противоречий и обеспечения логической системы принимаемый закон до проведения голосования в целом может быть направлен в соответствующую комиссию Президиума Верховного Совета.

Согласно ст. 97 Конституции Республики Беларусь Верховный Совет принимает законы большинством голосов от общего числа народных депутатов. Для принятия либо изменения Конституции необходимо не менее двух третей голосов от общего числа народных депутатов республики. Этим обеспечивается устойчивость и надежность результатов голосования.

Законы и иные акты обычно принимаются Верховным Советом Беларуси открытым голосованием. В случаях, предусмотренных Конституцией Беларуси, Регламентом, другими законами, либо по решению высшего органа власти республики может проводиться тайное голосование. Тайное голосование значительно чаще проводится при решении кадровых вопросов: назначении должностных лиц либо формировании соответствующих органов. По требованию не менее 1/5 народных депутатов, присутствующих на сессии, в Верховном Совете республики проводится поименное голосование.

Значительно экономит время для проведения голосования электронная система подсчета голосов. Вместе с тем голосование с ее помощью практически трансформируется в закрытое голосование: как голосовал конкретный депутат, избиратели практически не знают. Поэтому, видимо, целесообразно в Регламенте специально оговорить, что сведения о голосовании могут быть переданы избирателям или средствам массовой информации при обращении их по данному поводу. Следовало бы закрепить правило об опубликовании результатов поименного голосования.

При этом желательно указывать, кто явился инициатором его проведения. На наш взгляд, это будет способствовать более взвешенному подходу к требованию о поименном голосовании, поскольку избиратели смогут также оценить, заслуживал ли данный вопрос более усложненной процедуры голосования.

Последней стадией законодательного процесса является опубликование закона. В соответствии со ст. 105 Регламента на Президиум Верховного Совета республики возложена обязанность публиковать на белорусском и русском языках законы Республики Беларусь и другие акты, принятые Верховным Советом, его Президиумом, Председателем Верховного Совета Беларуси. Более детально вопросы опубликования регламентируются республиканским законом «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Беларусь и других актов, принятых Верховным Советом Республики Беларусь и его органами» от 3 июля 1990 г.

На Председателя Верховного Совета республики возложена обязанность подписывать законы и другие акты, принятые Верховным Советом и его Президиумом. В республиканском законодательстве ничего не говорится о тех случаях, когда Председатель Верховного Совета отказывается подписать принятый закон. В условиях острого противостояния такая ситуация вполне может произойти на практике. Поэтому в Регламенте следует предусмотреть правовые последствия в отношении «вето» Председателя на принятый закон.

Законом установлен срок опубликования - не позднее десяти дней после принятия акта, который по общему правилу вступает в силу одновременно на всей территории Беларуси по истечении десяти дней после их официального опубликования. Весьма полезной для определения момента вступления в силу закона является запись о том, что в случае первоначального опубликования актов в вышеназванных газетах об этом указывается в «Ведомостях Верховного Совета Республики Беларусь».

Следует заметить, что в ряде случаев установленный законом десятидневный срок для опубликования закона нарушается. Возникает вопрос, не следует ли в таких случаях считать днем вступления закона в силу двадцать первый день после его принятия (десять плюс десять)? Ответ, на наш взгляд, должен быть отрицательный: десять дней после опубликования даются на ознакомление с законом, уяснение его содержания, применение возникающих в связи с его принятием правовых вопросов. Указанный выше порядок вступления актов в силу не применяется, когда Верховный Совет при принятии устанавливает иной срок введения его в действие. Так, из 24 законов и постановлений, принятых на 3-й республиканской сессии Верховного Совета, 12 введены в сроки, специально оговоренные в самих законах.

В связи с обновлением законодательства, изменением подходов к регулированию экономических отношений, перестройкой работы местных органов государственной власти и управления возросло число актов, которые содержат положения, противоречащие Конституции Республики Беларусь. Именно поэтому Президиум Верховного Совета республики в своем постановлении от 9 января 1991 г. обратил внимание субъектов права законодательной инициативы на подготовку одновременно с проектом закона, когда это необходимо, соответствующих изменений или дополнений Конституции Беларуси. Так, на 3-й сессии были приняты законы Республики Беларусь «О собственности», «Об аренде», «О предприятиях» и др. и с учетом принятия указанных законов одновременно внесены изменения и дополнения в Конституцию Беларуси. В целях исключения возможных недоразумений при применении Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в республике» и постановления о порядке его введения было специально оговорено, что закон вступает в силу с момента опубликования, а соответствующие положения, которые противоречат Конституции, вводятся в действие со дня внесения необходимых поправок в Основной Закон.

3. ПОЛНОМОЧИЯ, ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

(Научное издание «Конституционные реформы в государствах содружества». Сборник статей по ред. проф. Ю.А. Тихомирова. Санкт-Петербург. Секретариат Совета МПА. 1993.)

Одной из центральных проблем конституционного строительства является определение места и роли органов, осуществляющих законодательную и исполнительную власть.

Следует отметить, что процесс создания новой Конституции Республики Беларусь развивался достаточно сложно и противоречиво. Особенно это проявлялось в неоднозначности подхода к вопросу о том, какой должна быть республика - президентской или парламентской. Завершило этот спор (естественно, на стадии подготовки проекта) постановление Верховного Совета республики от 5 февраля 1993 г., в котором высший орган государственной власти высказался в пользу президентской республики. Какие видятся преимущества и недостатки той или иной формы? Принципиальным положением в устройстве президентской республики является то, что наряду с обладанием иными полномочиями Президент является как главой государства, так и главой исполнительной власти. Но при сопоставлении президентской и парламентской моделей наблюдаются следующие формальные различия.

Президент и парламент, как правило, избираются на отдельных выборах, в то время как при парламентской форме правления можно сказать, что выборы одновременно решают вопрос образования парламента и правительства, а также создают возможность различных коалиций.

Исполнительная и законодательная власть в президентской республике четко разграничены. В то же время парламент в президентской республике не менее, а возможно и более самостоятелен, так как он может, не опасаясь, отправить правительство в отставку, отклонить предложенный Президентом законопроект. Недостатком президентской формы власти является то, что президентская республика неизбежно опирается на большинство, в то время как парламентский строй может быть основан как на большинстве, так и на согласии. С другой стороны, в условиях президентской республики обеспечивается классическое разделение властей: законодательной, исполнительной, судебной.

Единая природа возникновения власти парламента и Президента свидетельствует о необходимости уточнения содержания статьи 3 проекта. В ней отмечается, что народ является единственным источником государственной власти. Народ же осуществляет власть как непосредственно, так и через своих представителей. К ним в первую очередь относятся депутаты и Президент, избираемые народом. Представительство же они осуществляют в пределах своих конституционных полномочий. Принципиально важной является запись в проекте о том, что народ осуществляет свою власть в формах и пределах, установленных Конституцией.

Очень важно дать исчерпывающий перечень полномочий парламента. Это обусловливается тем, что он является единственным законодательным органом. Именно он принимает Конституцию, законы, вносит в них изменения, а значит, может посредством своей правотворческой деятельности влиять на расстановку сил в государстве. Поэтому в новой Конституции надо дать перечень прав высшего представительного органа и исполнительной власти. Сейчас полномочия парламента безграничны: в соответствии с Конституцией он может решать все. Однако еще Монтескье заметил, что если исполнительная власть не будет иметь права останавливать действия законодательного собрания, то последнее впадает в деспотизм, так как, имея возможность предоставить себе любую воображаемую власть, оно уничтожит все прочие власти. Наоборот, законодательная власть не должна иметь права останавливать действия исполнительной власти. Так как границы действий исполнительной власти заключаются в ее собственной природе, то ограничивать ее было бы бесполезно; не говоря уже о том, что деятельность ее распространяется на вещи, быстро преходящие. Но если в свободном государстве законодательная власть не должна иметь права останавливать власть исполнительную, то она имеет и должна иметь право рассмотреть, каким образом были приводимы в исполнение созданные ею законы.

Реализация парламентом одной из основных своих функций -осуществление законодательной деятельности - не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. Так, в проекте Конституции Республики Беларусь устанавливается, что Верховный Совет может решать некоторые вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у парламента будет всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, предварительно закрепив это право в законе. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в статье 93 проекта, парламент, на наш взгляд, должен иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции.

Анализ принятых в последнее время Конституций Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии, а также проекта Конституции Беларуси показывает, что за высшим представительным органом закрепляется право принимать законы, принимать и изменять Конституцию. Однако в этих документах не определяются предметы законодательного ведения. В литературе высказывалось мнение о том, что закрепление в Конституции вопросов, решаемых только народным представительством, будет способствовать усилению исполнительной власти, ее нормотворческой активности. В соответствии с этим подходом в Институте сравнительного правоведения при Верховном Совете должен быть определен перечень вопросов, разрешаемых только законами. Это позволит исключить возможные споры об объеме компетенции органов законодательной и исполнительной власти.

В действующей Конституции республики не выделяется в качестве самостоятельного правомочие парламента давать толкования Конституции: обычно речь идет в целом о толковании законов. Так, лишь о толковании законов идет речь и в Конституции Казахстана.

Толкование (интерпретация) в юридической литературе определяется как деятельность по установлению содержания правового акта для его практической реализации. Необходимость в толковании возникает прежде всего потому, что любой акт не может применяться автоматически; вначале его суть должна быть уяснена правоприменителями, а также лицами, на которых он распространяет свое действие. Однако вслед за уяснением как первым и обязательным элементом интерпретации необходимо следует разъяснение содержания закона с целью разрешения возникшей двусмысленности.

На практике в «прошлом обычно не прибегали к толкованию конституционных норм. Однако с принятием новых конституций

когда заложенные в них правила будут иметь прямое действие, неизмеримо возрастет ценность правильного их уяснения и как следствие - точного разъяснения. В этой связи важным является вопрос об органе, который должен быть наделен правом толковать Конституцию. Полагаем, что таким правом должен обладать Верховный Совет, т.е. орган, который может принимать и изменять Конституцию. В этом случае можно вести речь об аутентическом толковании, т.е. интерпретации, исходящей от того органа, который принял Конституцию. В целях повышения значимости актов о толковании Конституции полагаем, что они должны приниматься квалифицированным, не менее 2/3 голосов, большинством. Это исключит девальвацию конституционных норм. Могут быть возражения по поводу того, что усложнение процедуры толкования по сути может свести на нет саму эту необходимость, так как в этом случае можно просто внести необходимые уточнения в текст Конституции. Однако, на наш взгляд, более продуктивным является именно толкование, а не корректировка Конституции. Во-первых, снятие проблемы путем дачи толкования позволяет сохранить текст Основного Закона, авторитет которого будет обратно пропорционален количеству вносимых в него изменений; во-вторых, изменение Конституции еще не означает, что в будущем не возникнет необходимость дачи в отношении их содержания соответствующего толкования. В-третьих, хотя для принятия акта толкования необходимо квалифицированное большинство (в отличие от толкования обычного закона), процедура его принятия проще, нежели изменение Конституции: для этого необходимо, чтобы закон прошел два обсуждения и одобрения Верховным Советом с промежутком не менее трех месяцев. Наряду с аутентическим толкованием Конституции предполагается закрепить в ней право Конституционного Суда на правоприменительное нормативное толкование. Представляется, что в противном случае Конституционному Суду сложно будет осуществлять свои функции. В случае же коллизии между актами о толковании Конституции, принимаемыми Верховным Советом и Конституционным Судом, приоритет должно иметь решение парламента.

Принятие и изменение Конституции, принятие законов не является исключительным правом Верховного Совета. Согласно проекту, важнейшие вопросы государственной и общественной жизни могут решаться путем референдума. При разработке проекта нами предусмотрено, что решения, принятые путем референдума, могут быть отменены или изменены опять же только путем референдума, если иное не будет установлено на референдуме. Подобное правило позволяет органично решать вопросы, связанные с изменением Конституции. Для принятия Конституции или внесения в нее изменений необходимо, чтобы в целом за закон высказалось не менее двух третей депутатов. Что же касается постатейного голосования или голосования по главам (разделам) - полагаем, что здесь достаточно простого большинства. Указанное правило должно быть закреплено в Регламенте Верховного Совета.

Особую актуальность в преддверии принятия новой Конституции приобретает вопрос о том, кто должен подписывать новую Конституцию. Согласно проекту законы должен подписывать Президент. Однако в Беларуси такое лицо еще не избрано. Полагаем, что в переходных положениях либо в законе о введении в действие Конституции необходимо указать, что новую Конституцию должен подписать Председатель Верховного Совета республики.

Важное значение в проекте придается проблеме действия на территории республики международных договоров. Согласно статье 8 республика признает приоритет общепризнанных норм международного права и обеспечивает соответствие законодательства этим нормам. Бели законы или иные акты противоречат ратифицированным Республикой Беларусь международным договорам, применяются положения международного договора. Ратификация и денонсация международных договоров является одним из правомочий Верховного Совета. Вместе с тем полагаем, что в Конституции должно быть закреплено положение о том, что не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Здесь также должен действовать принцип, закрепленный в статье 160 проекта, в соответствии с которым законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. Таким образом, международные договоры Республики Беларусь могут действовать, если они соответствуют Конституции.

Представляется, что в новой Конституции должны быть закреплены не только принцип действия Конституции и закона в случае их расхождения (действует Конституция), но и принцип действия закона и иного нормативного акта (например, указа Президента) в случае возникновения коллизии между ними, в том числе и тогда, когда эти акты приняты в пределах полномочий данных органов. На наш взгляд, приоритет в такой ситуации должен быть отдан закону. В то же время Конституционный Суд будет следить за конституционностью этих законов.

Парламент наделяется и иными важными полномочиями, обладание которыми позволяет сделать вывод о том, что этот орган занимает ведущее место в системе государственных органов. Именно он определяет основные направления внутриполитической и внешнеполитической деятельности республики, утверждает бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает общегосударственные налоги и сборы, осуществляет контроль за денежной эмиссией, определяет военную доктрину, объявляет войну и заключает мир. Значительно усиливаются полномочия парламента по контролю за соблюдением действующего законодательства местными представительными органами. Бели Конституционный Суд признает акты этих органов не соответствующими Конституции, закону, то Верховный Совет в случае систематического или явного нарушения требований законодательства может принять решение об их роспуске. Разъяснения о том, что является явным и систематическим нарушением законодательства, должны быть даны в законе о местном самоуправлении.

Одной из важных проблем является определение кворума для принятия решения Верховным Советом. Первое заседание может быть созвано, если избрано не менее двух третей депутатов, явиться же на заседание должно не менее 3/5 (тогда оно будет считаться правомочным). Законы же и постановления считаются принятыми при условии, что за них проголосовало большинство конституционно определенного состава парламента, если иное не предусмотрено в Конституции.

С целью обеспечения в реальности действия принципа разделения властей, который сводится не только к определению полномочий, но и к проблеме организации и деятельности высших органов законодательной и исполнительной власти, в проекте закрепляется правило о том, что все законы подписываются Президентом. При этом он обладает и правом наложить вето на принятый закон. Вместе с тем в проекте необходимо предусмотреть последствия, когда Президент в установленный срок не возвращает и не подписывает закон. В этом случае он должен подписываться и обнародоваться Председателем Верховного Совета, либо может быть установлено правило, в соответствии с которым не возвращенный в установленный срок закон считается подписанным. Также важно закрепить в Конституции правило о том, что нормативные правовые акты подлежат исполнению лишь после их опубликования, а если они доводятся до сведения населения иным способом (зачитываются по радио, телевидению и т.п.), то высшее должностное лицо, представляющее соответствующий орган, обязано предварительно направить тексты таких актов в Конституционный Суд, а также органу, представляющему другую ветвь власти.

Верховный Совет республики в Постановлении от 5 февраля 1993 г. определил, что часть депутатов Верховного Совета может работать в нем на постоянной основе, а другая - совмещать депутатские обязанности с производственной или иной служебной деятельностью.

Что касается организации и деятельности белорусского парламента, то в связи с принятым решением может быть несколько вариантов.

Парламент - однопалатный, периодически созывается на очередные, а когда есть необходимость - и на внеочередные сессии. Некоторые депутаты, как это есть сейчас - председатели комиссий, их заместители, секретари, отдельные члены комиссии, работают только в Верховном Совете, все остальные участвуют в сессионной работе. В этом направлении тоже может быть продолжен поиск оптимальной модели работы парламента, его численности. Например, в Конституции может не устанавливаться численность депутатов (аналогично сделано во Франции). Их число будет определяться законом о выборах, которому можно придать статус конституционного. Это позволило бы апробировать различные подходы. Однако предшествующий опыт работы парламента может позволить сделать более определенные выводы по его численности. Интересной является идея, которая прорабатывалась еще в проекте Конституции Кыргызстана: возможность досрочных выборов части депутатов.

Хотелось бы обратить внимание на необходимость проработки идеи о двухпалатном парламенте. Опыт показывает, что такой парламент имеется в федеративных государствах и обычно в государствах унитарных, где число жителей превышает 10 миллионов. Главным, как мне представляется, является то, что такой парламент позволит увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере позволит провести принцип разделения власти - законодательной и исполнительной, а значит, будет содействовать стабильности в государстве. Но для этого палаты должны обладать различными полномочиями. Наделение их одинаковыми полномочиями не даст таких результатов и будет пустой тратой времени и средств.