В поиске правовых решений

Полагаю, что правом проверки конституционности выборов, референдумов может быть наделен Конституционный Суд Республики Беларусь. До сих пор он, в отличие от аналогичных органов других стран, таким правом не обладает.

Реализация права избирать и быть избранным будет тогда наиболее полной, когда весь спектр вопросов, возникающих в связи с проведением выборов, будет обеспечен нормами права, отвечающими международным стандартам. Это касается правового статуса политических организаций (партий), общественных объединений, проведения массовых общественных мероприятий, обсуждения важнейших вопросов государственной и общественной жизни, статуса средств массовой информации. Поэтому совершенствование избирательного и иного тесно связанного с ним законодательства два взаимосвязанных процесса.

В демократических государствах, где решающая роль принадлежит Президенту, обычно создается система, уравновешивающая силу власти с приоритетом Конституции, права, существованием дееспособного парламента, развитым гражданским обществом, развитым общественным мнением, независимой прессой и правовой культурой населения. Именно в этом направлении должны быть сосредоточены усилия тех, кто заинтересован в проведении честных и свободных выборов.

12. РЕШЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И РАЗВИТИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ (ЮРИДИЧЕСКАЯ НАУКА И ОБРАЗОВАНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ НА РУБЕЖЕ XX-XXI ВЕКОВ: МАТЕРИАЛЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ / ПОД РЕД. ПРОФ. Г.А.ЗОРИНА. - ГРОДНО: ГРГУ, 1998.)

1. Конституционный Суд Республики Беларусь, являясь органом государственной власти, должен действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (ст.7 Конституции). Подобное требование налагает огромную ответственность на деятельность Конституционного Суда, так как от его решений во многом зависит формирование такой конституционной практики, которая бы адекватно отражала суть самой Конституции как юридического документа.

При подготовке решений Конституционному Суду необходимо исследовать различные источники, в том числе действующее законодательство, юридическую литературу по рассматриваемому вопросу, взгляды ученых, выработанные в юридической науке понятия и определения, важно правильно использовать соответствующую терминологию. В этом отношении показательны решения Конституционного Суда по делам о конституционности внесенных законом от 17 мая 1997 г. изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы (об обратной силе закона), о частной нотариальной деятельности (о делегировании полномочий), о купле-продаже квартир-домов (о свободе передвижения и выбора места жительства) и др.

Представляется, что принятые в 1997 и текущем году решения содействуют совершенствованию правовой системы, развивают научные представления по той или иной проблеме, способствуют юридическому образованию не только в целом населения (хотя бы в силу публичности судебных заседаний и доведения решений Конституционного Суда до сведения всего населения), но и учащихся, студентов, которые могут внимательно изучить приведенную в решениях аргументацию, сделать собственные выводы об уровне законодательства и практики его применения.

2. Конституция будет тогда жизнеспособной, когда ее нормы наполняются демократическим содержанием. Целью функционирования государства, его органов должно стать обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Определяя суть той или иной конституционной нормы, вектор ее дальнейшего развития в законодательстве и применения на практике, следует исходить из общепризнанных принципов международного права. В этом отношении указанные принципы предопределяют развитие практики применения конституционных норм, в том числе и Конституционным Судом.

3. Конституционный контроль в Республике Беларусь нуждается в дальнейшем развитии и расширении его сферы. В этой связи полагаю целесообразным предусмотреть в законе (ст. 116 Конституции позволяет это сделать) право Конституционного Суда Республики Беларусь рассматривать споры между государственными органами о компетенции; проверять конституционность проведения референдумов, выборов (с момента создания Конституционный Суд таким правом не обладал, наделение же его таким полномочием призвано сбалансировать всю систему отношений, возникающих по поводу проведения указанных мероприятий); проверять конституционность актов Парламента в порядке предварительного конституционного контроля. В этих целях необходимо наделить Президента правом" направлять до подписания законы в Конституционный Суд для проверки их соответствия Конституции. Одновременно, как того требует часть седьмая статьи 100 Конституции, текст закона должен быть возвращен Президентом в Парламент с его возражениями. С целью соблюдения установленного в Конституции тридцатидневного срока для рассмотрения Парламентом возвращенного ему закона можно было бы предусмотреть в законе обязанность Конституционного Суда вынести решение по такому делу в трехнедельный срок. С учетом заключения Конституционного Суда палаты Парламента могут при этом формировать свою позицию по отношению к сделанным Президентом возражениям на текст закона. Проведение предварительного контроля не должно препятствовать последующему контролю.

Следует наделить Конституционный Суд правом возбуждать производство по делам по предложению Генерального прокурора Республики Беларусь. Согласно статье 125 Конституции Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют, в частности, надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами. На наш взгляд, закон о прокуратуре Республики Беларусь нуждается в уточнении и приведении его в полное соответствие с Конституцией. Так, согласно статье 35 закона о Прокуратуре Республики Беларусь одним из актов прокурорского реагирования является протест прокурора. Он приносится в орган, издавший акт или в вышестоящий орган, правомочный принять по нему решение. В случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор согласно статье 35 закона вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращения незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта. Подобное правило было установлено еще законом СССР. Исходя из того, что контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом, полагаю необходимым внести соответствующие изменения в указанную статью закона о прокуратуре, согласно которой Генеральный прокурор имел бы право в случае нерассмотрения его протеста или протестов нижестоящих прокуроров в установленный срок либо его отклонения обратиться в Конституционный Суд с целью признания соответствующего акта неконституционным. На данном этапе можно было бы ограничиться проверкой в Конституционном Суде лишь тех актов, которые являются предметом прокурорского надзора. В перспективе было бы целесообразно наделить Генерального прокурора в части обращения в Конституционный Суд более широкими полномочиями, включая и постановку вопроса о проверке конституционности всех нормативных актов.

4. Содействовать юридическому образованию населения, более полной защите прав и свобод человека и гражданина призвана своевременная публикация решений органов государственной власти. Если говорить об опубликовании законов, декретов, указов, постановлений правительства, то здесь ситуация более благополучная, хотя не всегда обеспечивается полное соблюдение предусмотренных на этот счет правил, имеются случаи нарушения правила об обратной силе актов (полагаю, что изложенное в ст.104 Конституции правило обратной силы закона должно быть распространено на все подконституционные акты, включая и локальные). Что же касается нормативных актов министерств, других республиканских органов государственного управления, то несмотря на принятое 13 мая 1993 г. Советом Министров постановление № 316, не всегда ведомственные нормативные акты публикуются и регистрируются в Министерстве юстиции.

Следует упорядочить издание и введение в действие нормативных актов иных субъектов, обладающих властными полномочиями. Решения органов местного управления и самоуправления должны публиковаться в местной печати. Необходимо предусмотреть срок опубликования этих актов, предварительно зарегистрированных в отделах юстиции облисполкомов (Мингорисполкома). При издании нормативного акта необходимо ссылаться на акт более высокой юридической силы.

I. Роль Конституционного Суда и других государственных органов в обеспечении конституционности в Республике Беларусь

Доклады

13. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

(Материалы республиканской научно-практической конференции «Конституционное правосудие в Республике Беларусь: пятилетний опыт, проблемы и перспективы («Constitutional Justice in the Republic of Belarus: five-year experience, problems and perspectives») (27 апреля 1999 года). Сборник докладов и тезисов выступлений. Минск, 1999.)

Уважаемые участники конференции!

Деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь на протяжении всей его истории не была простой, как и во многих других государствах. Одно несомненно: специализированные органы конституционного контроля стали неотъемлемым атрибутом не только республик бывшего Союза ССР, Восточной Европы, но и государств Запада.

Основной функцией Конституционного Суда Республики Беларусь является осуществление контроля за конституционностью нормативных актов. Реализуя данную функцию, Конституционный Суд вносит тем самым свой вклад в совершенствование правовой системы Беларуси, приближение ее к международным стандартам. Практически каждое заключение Конституционного Суда основывается на нормах Конституции, международных пактах, ратифицированных Республикой Беларусь, учете общепризнанных принципов международного права.

Каждому отрезку времени были присущи свои особенности деятельности Конституционного Суда. Для первого года работы характерно то, что в Конституционный Суд никто из уполномоченных субъектов не обращался с предложениями о проверке актов. В этой связи Конституционный Суд стал возбуждать производство по делам по своей инициативе.

Весьма значимыми, на мой взгляд, явились заключения Конституционного Суда, принятые в 1994 году по вопросу о приеме в профтехучилища выпускников общеобразовательных школ г. Минска и близлежащих населенных пунктов; о конституционности статьи 5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях в части наделения местных органов власти правом установления административной ответственности. Конституционный Суд по существу обеспечил действие принципа равноправия граждан перед законом. Одним из спорных, вызвавшим много критики, явилось заключение Конституционного Суда о соответствии Конституции закона от 6 октября 1994 г., которым были внесены изменения и дополнения в закон "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь". Этим законом Верховный Совет упразднил Советы первичного уровня, с чем не согласилась часть депутатов, обратившихся в последующем в Конституционный Суд. Именно в тот период в практику было внедрено приостановление действия законов. Это сделал Конституционный Суд своим решением, принятым в ноябре 1994 г., что вызвало критику со стороны тех депутатов, которые не обращались в Конституционный Суд по указанному вопросу.

Весьма насыщенным был 1995 год, когда Конституционный Суд рассмотрел с вынесением заключений 17 дел. Правда, по 11 из них предложения поступили лично от Председателя Верховного Совета и четырем -- от депутатов Верховного Совета (не менее 70).

Огромным недостатком работы Конституционного Суда раннего периода было совершение таких действий, которые давали повод для упреков в политизированности. Дело доходило до принятия заявлений Конституционного Суда, некоторые из них "вытаскивались" самим Судом из редакций газет до их опубликования, что уже свидетельствовало о поспешности принятия. Судья обладает конституционным правом на занятие научной или преподавательской деятельностью и поэтому может высказывать свои идеи относительно правовой системы, ее совершенствования. Заявления же политического характера со стороны Конституционного Суда, считаю, недопустимы.

Принятию решений в спокойной обстановке не способствовали и некоторые организационно-правовые недостатки в деятельности и в определении полномочий Конституционного Суда. Для их устранения, полагаю, удачным решением Конституционного Суда было инициирование им в 1997 году внесения изменений в закон о Конституционном Суде, в соответствии с которыми он получил право оглашать итоговое решение не сразу после окончания слушания и окончания работы в совещательной комнате, а, по крайней мере, не позднее 15 дней после заседания.

Интересна динамика рассмотрения Конституционным Судом дел с вынесением заключений. В 1994 г. их было 6 (из них 5 возбуждено по инициативе самого Конституционного Суда), 1995 г. -- 17 (2), 1996 г. -- 12 (6), 1997 г. -- 5 (из них 3 возбуждено самим Конституционным Судом: для пересмотра (1) и дачи толкований (2) ранее принятых заключений), в 1998 г. -- 11 (все дела возбуждены по инициативе уполномоченных на то субъектов). Сейчас в производстве Конституционного Суда находится три дела, которые мы планируем рассмотреть в мае -- июне этого года.

В 1997 -- 1998 гг. Конституционный Суд в области защиты прав и свобод граждан тесно сотрудничал с Главой государства, а также Верховным и Высшим Хозяйственным судами. Если на первом этапе деятельности Конституционного Суда (1994 -- 1996 гг.) наиболее активно действовали парламентские структуры (комиссии, спикер, группы депутатов), то за последние два с половиной года Палата представителей и Совет Республики не внесли ни одного предложения. О чем это говорит? На мой взгляд, о том, что задача обеспечения конституционных прав и свобод путем оперативного приведения неконституционных актов в соответствие с требованиями Конституции, разрешения споров с использованием возможностей Конституционного Суда, пока выпадает из поля зрения парламентариев.

Для сравнения отмечу, что Конституционный Суд России, который состоит из двух палат, ежегодно рассматривает около 40 дел, силами аппарата рассматривается 5--6 тысяч индивидуальных обращений и жалоб. У нас цифры несколько иные: ежегодно мы рассматриваем в среднем более 10 дел, к нам обращается около 800 граждан. В принципе, исходя из масштабов наших государств, цифры в определенной мере сопоставимые.

В практике работы Конституционного Суда было два случая пересмотра им собственных решений. Первый, в 1995 году, касался норм закона, изменивших количество избирателей, которые должны были принять участие в выборах для того, чтобы считать их состоявшимися. Второй, по вопросу конституционности постановления Верховного Совета о проведении референдума.

На конференции в ноябре 1998 г., посвященной непосредственному действию конституционных норм о правах и свободах граждан, уже приходилось анализировать наиболее важные решения Конституционного Суда. Отмечу в целом, что Конституционный Суд своими заключениями внес существенный вклад в утверждение на практике важнейших правовых принципов, например, о придании обратной силы уголовному закону, смягчающему или отменяющему ответственность; о применении нормативных актов, касающихся прав и свобод граждан, лишь в случае их опубликования либо доведения до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом; о праве на независимый и беспристрастный суд; о судебной защите в случае нарушения прав и свобод; о недопустимости смешивания функций обвинения и правосудия; о более строгом правовом урегулировании отношений в связи с содержанием лиц под стражей и др. Практически каждое решение Конституционного Суда имеет фундаментальный для развития правовой системы характер, например, вынесенное в декабре 1998 г. заключение Конституционного Суда о конституционности части третьей статьи 404 УПК должно способствовать повышению авторитета судов. Оно направлено на разграничение функций обвинения и разрешения дела по существу. Ведь возложение на суд обязанности формулировать обвинение по уголовному делу в дальнейшем связывает суд; это может быть расценено как предрешение им вопроса о виновности лица и вынесении в будущем обвинительного приговора. Часть третья статьи 404 УПК признана не имеющей юридической силы с 1 июля 1999 г. Полагаю, что до этого времени Верховному Суду следовало бы изменить практику реализации статьи 404, рекомендовав судам поступать таким образом: формулировка обвинения и рассмотрение дела (вынесение приговора) должны осуществляться различными составами суда (судьями), что будет способствовать утверждению принципа беспристрастности суда.

Одним из сложных было дело о проверке конституционности части пятой статьи 92 УПК, согласно которой время ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела при исчислении срока содержания под стражей в качестве меры пресечения не учитывается. Согласно части четвертой статьи 200 УПК материалы оконченного расследованием уголовного дела должны быть предъявлены для ознакомления обвиняемому и его защитнику не позднее чем за месяц до истечения предельного срока содержания под стражей, установленного частью второй статьи 92 УПК, то есть полутора лет. В связи с ознакомлением с материалами уголовного дела обвиняемый может находиться под стражей и более полутора лет. Он вынужден брать на себя последствия выбора между более глубокой подготовкой к процессу и быстрой судебной процедурой.

Конституционный Суд Республики Беларусь не пошел в данном случае по пути, "проторенному" Конституционным Судом России, который рассматривал аналогичное дело. Нами признана не соответствующей Конституции часть пятая статьи 92 УПК в той мере, в какой отсутствует правило о содержании обвиняемого под стражей на основании письменного постановления суда или иного органа, определенного законом, в период ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела по истечении предельного срока содержания под стражей, предусмотренного частью второй статьи 92 УПК.

Полагаю, что для принятия иного решения у нас не было оснований. В самой Конституции не определены предельные сроки содержания обвиняемого под стражей, этот вопрос решается в текущем законодательстве. В принципе этот срок может быть и большим, и меньшим чем полтора года, о чем свидетельствует и зарубежный опыт. Важно, чтобы пребывание конкретного лица под стражей было юридически оформлено (санкционировано). Необходимо создать условия для качественного и быстрого ознакомления с материалами уголовного дела всех соучастников преступления. В этих целях можно предусмотреть предоставление обвиняемому и его защитнику некоторых копий материалов дела. В связи с переполненностью мест содержания под стражей следовало бы более строго подходить к выбору меры содержания под стражей, более быстро проводить следствие по тем делам, где обвиняемые находятся под стражей, эти дела должны пользоваться приоритетом рассмотрения в суде, что способствовало бы большей "разгрузке" мест содержания под стражей. В законодательстве следует решить вопрос о сроке ознакомления и гарантиях обвиняемому при предъявлении материалов уголовного дела в течение иных (меньших) санкционируемых сроков, а не только по истечении полутора лет.

Решением Конституционного Суда усилен судебный контроль за пребыванием обвиняемого под стражей, подчеркнута возможность непосредственного действия статьи 60 Конституции.

Конституционный Суд при подготовке к рассмотрению своих дел в абсолютном большинстве случаев запрашивает письменное мнение не только сторон по делу, но и других заинтересованных органов, прежде всего тех, кто имеет отношение к решению правовых вопросов. Заседания Конституционного Суда являются открытыми, получаемые ответы всегда оглашаются и тоже не являются закрытыми, они находятся в материалах дела и с ними можно ознакомиться.

Интересно, насколько совпадает позиция Конституционного Суда с позицией тех или иных структур, основной функцией которых является обеспечение правового порядка в стране?

Обратимся к 1998 году, когда Конституционным Судом вынесено 11 заключений. Что касается официальной позиции Верховного Суда, то по 3 делам Конституционный Суд с ней согласился при вынесении заключения, по 6 -- не согласился, по 2 делам позиция Верховного Суда не была отражена. Относительно официальной позиции Прокуратуры Республики Беларусь ситуация принципиально иная: по 9 делам Конституционный Суд с ней согласился, по 1 делу -- не согласился, по 1 делу позиция не была отражена в материалах (не запрашивалась). А ведь в 1998 году Конституционный Суд рассматривал дела, решения по которым способствовали расширению прав и свобод граждан, прежде всего в области административных, уголовно-процессуальных, брачно-семейных и других отношений.

Надо подчеркнуть, Конституционный Суд Республики Беларусь не обладает правом возбуждения производства по делу по своей инициативе и этим его полномочия отличаются от тех, которыми он ранее обладал по Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. Поэтому, когда в печати раздаются голоса о том, почему Конституционный Суд не реагирует, как считают, на неконституционные решения, то критика должна быть адресована лишь субъектам, наделенным правом внесения предложений в Конституционный Суд. Кстати, в Послании Конституционного Суда о состоянии конституционной законности в 1998 году мы этому аспекту уделили самое пристальное внимание. Придерживаюсь той точки зрения, что при обнаружении противоречия между Конституцией и подконституционным актом орган власти обязан принять соответствующие меры к устранению таких противоречий, и прежде всего путем внесения предложений в Конституционный Суд, чем обеспечивается наиболее оперативное и профессиональное разрешение спора и что является наиболее приемлемым.

Конституционный Суд, общие, хозяйственные суды, другие органы государственной власти еще не полностью используют тот потенциал, который имеется в Конституции, особенно в разделе, посвященном личности, обществу, государству. Должны более эффективно с участием других органов судебной власти использоваться возможности статьи 112 Конституции.

Может быть несколько причин для пассивности судов. Ведь никто не станет утверждать, что текущее законодательство совершенно. К совершенству можно только стремиться: меняется жизнь (политические, экономические, социальные условия), меняется законодательство. Это диалектика развития. Не должно быть опасений и у судов, что Конституционный Суд будет вторгаться в их сферу. В этой связи мы рассчитываем, что разосланные в 1997 году по инициативе Конституционного Суда Верховным Судом и Высшим Хозяйственным Судом разъяснения о применении статьи 112 Конституции будут руководством к действию. Единственная цель Конституционного Суда состоит в том, чтобы человек, его права, свободы, обязанности стали основой деятельности всех государственных органов. По данным немецких исследователей, даже в Германии -- стране, где в послевоенный период уделялось огромнейшее внимание правам и свободам человека и где суды общей юрисдикции стремятся обеспечить непосредственное развитие конституционных норм, ежегодно, начиная с 1992 года, в Конституционный Суд поступает 5--6 тысяч конституционных жалоб. При этом лишь 1--2 процента этих жалоб удовлетворяются и ведут к отмене судебных решений.

При оценке роли и места Конституционного Суда следует иметь в виду, что базовые нормы о Конституционном Суде Республики Беларусь содержатся в Конституции. Это единственный орган судебной власти, которому в Конституции посвящено наиболее детальное внимание. Более того, помимо основных вопросов, касающихся Конституционного Суда, в Конституции прямо указано, что не только организация и порядок деятельности, но и компетенция определяются законом, то есть определен предмет законодательного регулирования. Это значит, что конституционные положения могут быть развиты и дополнены законом исходя из юридической природы данного органа государственной власти. Для сравнения отметим, что аналогично решается вопрос о компетенции Правительства (статья 109 Конституции), органов местного управления и самоуправления (статья 124), прокуратуры (статья 128), Комитета государственного контроля (статья 131). Что касается судов общей компетенции и хозяйственных судов, то в Конституции сформулированы лишь основные (но не все) принципы правосудия. Законом же определяется судоустройство в Республике Беларусь, порядок осуществления правосудия, компетенция судов. Именно на это прямо указано в статьях 109, ПО, 112, 113, 114 и других Конституции. Так, согласно статье 112 суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов. Это же положение, находящее свое подтверждение в части седьмой статьи 116 Конституции, распространяется и на конституционное правосудие. На это приходится специально обращать внимание, поскольку на практике есть непонимание сущности конституционных предписаний либо умышленное их игнорирование и противодействие со ссылкой на Конституцию решению в законе тех или иных вопросов. Конституционный контроль имеет своим предметом результат нормотворчества. Более уместной и понятной была бы ссылка на нецелесообразность принятия того или иного решения, тем более, что оно находится в ведении других государственных органов и они вправе осуществлять государственную политику, включая и область юриспруденции.

Конституционный Суд Республики Беларусь, с одной стороны, является особым судебным органом, а с другой, выступает в качестве государственного органа, юридические акты которого (заключения) являются источниками права, по своей юридической силе идущими сразу вслед за Конституцией.

Для того чтобы конституционный контроль стал более эффективным, достаточно несколько усовершенствовать текущее законодательство и практику его применения: следует ускорить работу по приведению нормативных актов в соответствие с положениями Конституции, прежде всего теми, которые касаются основных прав и свобод граждан. При этом надо отдать должное нашим ученым и практикам за огромную работу по обновлению кодексов.

Полагаю необходимым распространить конституционный принцип, закрепленный в статье 112 Конституции, на международные договоры: при расхождении с ними иных подконституционных актов приоритетом должны обладать имеющие обязательную силу для Республики Беларусь международные договоры; заключения о конституционности международных договоров перед их ратификацией Парламентом должен давать Конституционный Суд, а не другие государственные органы; в этой связи желательно на пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного суда обсудить практику исполнения международных договоров при разрешении вопросов, связанных с защитой прав и свобод граждан, субъектов хозяйствования.

Конституционный Суд в свое время вносил предложение об устранении расхождения между нормами Гражданско-процессуального и Хозяйственного процессуального кодексов в части приостановления производства по делу в случае невозможности его рассмотрения до принятия решения по вопросу, разрешение которого отнесено к компетенции Конституционного Суда. Этот вопрос остается актуальным, несмотря на принятие нового ГПК.

Считаю, что есть основания для более широкой трактовки части второй статьи 9 закона о Конституционном Суде. В ней предусмотрено, что признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения. Положения таких нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Это значит, что признание неконституционной, например, нормы ведомственного акта, который был предметом рассмотрения в Конституционном Суде, должно приводить к корректировке и актов, обладающих более высокой юридической силой. Об этом Конституционному Суду необходимо указывать в мотивировочной и резолютивной частях заключения.

Говоря о предмете конституционного контроля, полагаю, что им могут быть как акты, утратившие свою силу, так и принятые, но еще не введенные в действие.

Конституционный Суд является тем органом, который в каждом заключении при обосновании своей позиции ссылается на важнейшие международные документы. Исходя из его заключений можно однозначно сделать вывод о том, что национальное законодательство включает всю систему нормативных актов, в том числе и международные договоры.

В целях обеспечения непосредственного действия Конституции следует предусмотреть в качестве показателя судебной статистики количество вынесенных судами решений на основе норм Конституции в порядке применения статей 112, 137 и 142 Основного Закона.

Желательно до новых выборов в Парламент дать определение в законе понятий "грубое" или "систематическое" неисполнение Конституции Парламентом. Ведь именно Конституционный Суд дает на этот счет заключения и он должен иметь соответствующую правовую основу. Видимо, это должно касаться многократного (два и более раза) в течение ограниченного отрезка времени (например, года, сессии, но не всего времени созыва) или явного нарушения при принятии законов Конституции, относительно которого Президентом было использовано право вето, и несмотря на это оно было преодолено Парламентом.

По своему составу Конституционный Суд вполне работоспособен и, на мой взгляд, профессионален. Рассматриваемые дела у нас довольно сложные. Одним неверным решением можно нарушить стабильность в обществе и государстве. Все это налагает огромную ответственность на судей. Именно с целью подготовки взвешенных решений Конституционный Суд всегда заседает в составе не менее 8 из 12 судей.

За пять лет работы Конституционный Суд организовал проведение пяти научно-практических конференций, три из которых в последний год. Наши судьи и другие сотрудники Конституционного Суда активно участвуют в работе других конференций -- как республиканских, так и международных. Издается "Веснік Канстытуцыйнага Суда Рэспублікі Беларусь". С целью улучшения возможно открытие в нем рубрики "Вопросы и ответы". Издано четыре специальных сборника, касающиеся деятельности Конституционного Суда, а также в связи с организуемыми конференциями, три из которых -- в последний год. Сегодня вам роздан сборник заключений Конституционного Суда с комментариями судей. Конституционный Суд в октябре 1997 г. выступил одним из инициаторов создания Конференции конституционных судов стран молодой демократии. В рамках этой конференции издается свой вестник Знаменательным событием считаю тот факт, что в декабре 1996 г. был поднят государственный флаг над зданием Конституционного Суда, в кабинете каждого судьи сейчас также установлен государственный флаг.

У нас нет волокиты при рассмотрении дел. Признаюсь, что иногда мы быстрее рассматриваем дела, чем они оформляются в наш адрес.

Решения Конституционного Суда исполняются в основном своевременно, хотя есть еще над чем трудиться в этом отношении.

Конституционный Суд использует зарубежный опыт конституционного контроля. Стараемся реагировать в меру наших возможностей на обращения граждан, государственных и иных органов. Позитивно воспринимаем разумные и обоснованные публикации в прессе. Критика в печати полезна и, безусловно, оказывает влияние на судей. Однако это влияние зависит от тона статьи, ее аргументированности, правдивости, если хотите. Мы и далее хотели бы строить наши отношения с журналистами в духе открытости и доверия.

Конституционный Суд Республики Беларусь преисполнен решимости и в будущем осуществлять конституционное правосудие с учетом необходимости защиты и утверждения основных прав и свобод каждого человека и гражданина.

14. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ ПАРЛАМЕНТА

(Правовые акты: социальная обусловленность, качество, применение и совершенствование. Материалы межвузовской научно-практической конференции. Минск.: БНИП, 1999.)

Наиболее значительной группой законодательных актов являются обыкновенные законы (в данном случае автор не затрагивает конституционные законы). Они чаще всего регулируют отдельные виды общественных отношений, реже носят комплексный характер, вбирая в себя нормы, относящиеся к различным сферам общественной жизни.

В юридической литературе закон обычно определяют как нормативный акт, содержащий в юридической форме характеристику закономерностей общественного развития и регулирующий важнейшие общественные отношения, принимаемый в установленном порядке вьющим органом государственной власти или путем референдума и обладающий высшей юридической силой. Как замечает Ю.А. Тихомиров, закон в материальном смысле рассматривается как акт государственной власти, содержащий правовые нормы общего характера, а закон в формальном смысле охватывает любые акты, изданные законодательным органом безотносительно к характеру содержащихся в них норм. Иногда закон определяют более упрощенно, как то, что проголосовано парламентом.

Однако нередко в один ряд с законами могут ставить и акты исполнительной власти, обладающие той же юридической силой. Необходимо проводить различие между законами и постановлениями палат Парламента.

Возможна классификация законов по различным основаниям. По мнению одних авторов законы можно подразделять на органические, планово-бюджетные и обыкновенные законы. По мнению других в, специальную группу ранее могли быть выделены законы об утверждении тех указов Президиума Верховного Совета, которые в дальнейшем сохраняли свое действие. Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в государстве правовая система. Так, во Франции особую группу составляют финансовые законы, которые принимаются в особом порядке, при котором правительство наделяется существенными полномочиями в определении его судьбы, например, оно может ввести в действие своим ордонансом государственный бюджет, если парламент не утвердил в установленный Конституцией срок.

Особую юридическую категорию представляют органические законы. По законодательству Франции, как отмечают французские исследователи, "термин органический закон" иногда применялся в отношении законов, дополняющих Конституцию. Однако с юридической точки зрения такой закон ничем не отличался от всех остальных законов. После принятия в. 1958 г. путем референдума Конституции они предназначены "для заполнения и претворения в Жизнь Конституции в тех случаях, когда последняя в явно выраженной форме отсылает к органическому закону, который от обычного закона отличается особой процедурой принятия. Особенностью органических законов является и то, что по законодательству Франции они подлежат обязательному конституционному контролю со стороны Конституционного Совета". К органическим законам можно отнести закон о Совете Министров Республики Беларусь (см. ст. 108 Конституции Беларуси). В этой связи при принятии закона or 7 июля 1998 г. «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах» следовало бы придерживаться того названия, которое определено в Конституции.

В сфере государственного строительства Франции используется и такой термин, как "программные законы", хотя, как отмечают французские авторы, это понятие не обладает никакой спецификой. Программные законы -- это обычные законы, которые, как принято считать, содержат изложение скорее общих принципов, чем конкретных предложений, что, естественно, предполагает издание большого числа актов регламентарного характера, относящихся к их применению. К программным законам согласно Конституции Беларуси относятся законы, которыми определится основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, ее военная доктрина. К ним следовало бы отнести и законы об утверждении бюджета. Программные законы, наряду с конституционными актами, международными договорами, должны быть базой для развития всего текущего законодательства.

В целом же у нас на правовом уровне не закрепляется дифференциация обыкновенных законов.

Наиболее полную классификацию законов дает Ю.А. Тихомиров, который на основе анализа их свойств предлагает, во-первых, классифицировать законы по содержанию, т.е. кругу регулируемых ими общественных отношений и способу воздействия на них, в этом-случае типология возможна -- по сферам государственной и общественной жизни. Именно исходя из содержательной оценки, мы можем сделать вывод о том, к какой отрасли права следует относить тот или иной законодательный акт. Далее, помимо типологии законов по их юридической силе, Ю.А. Тихомиров выделяет также законодательные акты по их структурной форме. Руководствуясь данным критерием, он выделяет из всей массы законов обычные тематические законы, укрупненные законы типа кодексов, формы объединений законов -- Собрания действующего законодательства и Свод законов. И наконец законы можно классифицировать по установленному в нормативном порядке способу их подготовки, рассмотрения и принятия, т.е. по порядку их издания. История нашего государства развивалась таким образом, что до недавнего времени все законы принимались Верховным Советом, хотя сейчас возможно принятие законов путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных способов издания законов заключается в субъектах, полномочных принимать такие законы. И как особую группу законов Тихомиров выделяет законодательные акты федеративного государства, которым присуща двух и даже трехуровневая система конституций и законов (Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 47. См. также Тихомиров Ю.А. Правовые акты. М: Издание г-на Тихомирова М.Ю. 1999).

Совокупность законов как целостной системы имеет своей целью регулирование общественных отношений в целях обеспечения прав граждан, функционирования всех государственных институтов. Каждый закон имеет свой особый предмет регулирования от политической сферы до социальной. При этом, как отмечает Ю.А. Тихомиров, содержательная характеристика законов часто предопределяет их юридическую силу, т.е. характер и пределы регулирующего воздействия, обязательность действия и т.п.

С распадом Союза и появлением унитарных государств прекратилась практика принятия законодательных актов, которые бы являлись Основами законодательства в той или иной конкретной области, хотя сейчас в рамках СНГ, Союза Беларуси и России предпринимаются попытки внедрить идею принятия законодательных актов, которые были бы основой для законодательства отдельных государств,

Практика работы белорусского парламента свидетельствует о стремлении законодателя по некоторым направлениям принять акты, которые бы являлись базовыми для других обычных законов, принимаемых в соответствующей сфере. К таковым следует отнести закон о собственности, законы об основах организации таможенной службы Республики Беларусь, об основах внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь, об основах службы в государственном аппарате, о правах ребенка и другие.

Надо отметить, что в практике работы Парламента были случаи, когда он стремился по союзному образцу придать тем или иным актам статус Основ. Однако, что возможно в федеративном государстве, где помимо общегосударственного органа еще существуют законодательные органы республик, то неприемлимо в условиях унитарного государства. В последнем случае нет таких органов, которые могли бы на базе закона (основ) принимать свой законодательный акт. Поэтому неправильными в свое время были действия Совета Министров республики, который внес проект закона об основах законодательства о культуре в Верховный Совет, одобривший этот акт в первом чтении именно как основы законодательства.

В некоторых случаях в законах закрепляются такие формулировки, которые придают им стабильность, устойчивость и верховенство по отношению к аналогичным или подзаконным актам. Например, согласно ст. 2 закона о правах ребенка, указанный закон является после Конституции основным относительно других законодательных актов, которые касаются прав и интересов ребенка. Права, установленные этим законом, не могут быть ограничены. Аналогично решен вопрос и в законе о ветеранах. Как мы уже отмечали, своего рода роль основ должны играть программные законы.

К сожалению, еще преобладает декларативный тип закона, что в целом шло еще с прежних времен, когда закон рассматривался в качестве приказа и считалось, что самая замечательная - это абстрактная норма, охватывающая как Можно большее число отношений. Именно в силу абстрактности норм, содержащихся в законах, правоприменительные органы, в том числе и суды, стремились в первую очередь изучать подзаконные, акты, отличавшиеся большей конкретностью. В значительной мере по этой же причине можно объяснить отсутствие в нашей истории решений судов со ссылкой только на статьи Конституции.

В наших законах необходимо избавиться от этих недостатков. Полагаем, что белорусский законодатель все же стремится к конкретизации законов, с тем чтобы они применялись как можно с меньшим числом опосредующих актов (правительства, министерств, ведомств). Несомненно, что на этом пути еще много проблем. Прав В.А. Туманов, когда отмечает настоятельную необходимость перехода по примеру западных стран "от абстрактной формы права к более казуистической, консолидированной его форме, в том числе к кодексам нового типа -- консолидации действующего законодательства. Это детальный кодекс, в Нем все предусмотрено и не нужно дополнительной его разъяснять, нет необходимости в издании подзаконных актов" (Государство и право. 1992. № 11. С. 3). Переход Парламента к принятию подобного рода актов знаменует собой качественно новую ступень в законодательной деятельности, способствует укреплению режима законности.

Закон -- нормативный юридический акт. Если нормативные акты служат выражением нормотворческой деятельности государства и его органов, то ненормативные акты выражают формы деятельности государственных органов, не связанные с установлением правовых норм. Нормативные акты следует отличать от индивидуальных.

Среди обычных законов необходимо выделить кодексы являющиеся кодифицированными актами, обеспечивающими целостную регламентацию соответствующей отрасли, их число, полагаем, надо увеличить.

В юридической литературе кодификацией считается процесс сведения к единству нормаативно-правовых актов путем переработки их содержания (Большой юридический словарь. -- М.: Инфра-М. 1997. С. 280.). Уже из этого содержания следует, что кодекс обычно содержит большее (в сравнении с обыкновенным законом) число норм. Кодексы отличаются достаточно сложной структурой, могут состоять из нескольких частей (например, общей и особенной, см. Уголовный кодекс, Жилищный кодекс и др.).

В настоящее время в Республике Беларусь действует пятнадцать кодексов: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Кодекс о браке и семье, Исправительно-трудовой, Кодекс законов о труде, Водный, Лесной, Жилищный. Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Кодекс об административных правонарушениях, Хозяйственный процессуальный, Таможенный. С 1 июля 1999 г. начали действовать Воздушный кодекс, Гражданский кодекс.

Вместе с тем, полагаю, что само по себе принятие кодекса не является панацеей от всех проблем. Следует весьма осторожно подходить к расширению числа кодексов. Не всегда есть необходимость принятия того или иного правового акта в виде кодекса. На мой взгляд, желательно, чтобы в рамках одной отрасли права был один кодифицированный акт.

Безусловно, что стремление законодателя облечь совокупность нормативных, актов в форму кодекса обуславливается рядом причин, например, стремлением упорядочить правовое регулирование, устранить противоречия в текущем законодательстве, дублирование, обеспечить простоту использования для правоприменителя и др.

На практике возникают вопросы о соотношении норм, содержащихся в кодексах и обычных законах. Вопрос не простой и очень важно его решить правильно. К сожалению, в нашем законодательстве (кодексах) существует разнобой в подходах к решению данной проблемы.

Многое зависит от того, как законодатель сам определяет место кодекса среди других актов, отдает да им приоритет (При этом следует иметь в виду, что кодексы, на наш взгляд, не могут "возвышаться" над программными законами).

Согласно Уголовному кодексу Республики Беларусь он является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь. Это вполне разумный подход а силу специфичности отношений, регулируемых названным кодексом. В свою очередь, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (ст. 2) предусмотрено, что законодательные акты, постановления Совета Министров до включения их в установленном порядке в Кодекс применяются на территории Республики Беларусь непосредственно. При этом положения Кодекса распространяются и на административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в Кодекс.

В ГПК (ст. 1) также закреплено, что порядок производства по гражданским делам в судах Республики Беларусь определяется ГПК, а также иными актами законодательства Республики Беларусь.

В новом Жилищном кодексе (ст. 2) закреплено» что жилищное законодательство основывается на Конституции и состоит из названного Кодекса, декретов и указов Президента, постановлений Совета Министров и иных актов законодательства Республики Беларусь, регулирующих жилищные отношения. Интересно, что в самом кодексе (ст. 3) решен вопрос о соотношении гражданского и жилищного законодательства: предусмотрено, что гражданское законодательство применяется к жилищным отношениям постольку, поскольку эти отношения не урегулированы жилищным законодательством Республики Беларусь.

Наиболее системно решен вопрос о соотношении норм кодекса и иных актов законодательства в новом Гражданском кодексе (см. от. 3 - 8). В нем определены источники гражданского законодательства, его действие во времени, порядок применения гражданского законодательства по аналогии, соотношение гражданского законодательства и норм международного права.

Курс на расширение числа кодексов налагает и определенные обязательства на законодателя: при наличии кодекса необходимо свести к минимуму случаи принятия самостоятельных законов, которые регулируют те же общественные отношения, что и нормы кодекса.

Среди нормативных актов Парламента (палат) особое место занимает регламент. Регламентом обычно регулируется деятельность Парламента. Регламент может быть временным либо постоянным. В регламентах обычно решаются вопросы организации проведения сессий парламента (его палат), в том числе и первого заседания, порядка формирования парламентских органов, их деятельности, важнейшее место занимает регламентация законодательного процесса, осуществление контрольной и распорядительной функций, вопросы международного сотрудничества и другие.

Регламент является нормативно-правовым актом. Принятие регламента обычно имеет конституционную основу.

Учитывая, что как постановления, так и законы подписывались Председателем Верховного Совета ранее не было принципиальной разницы в том, каким актом (постановлением или законом) определяется порядок деятельности Парламента (Верховного Coвета) Беларуси.

Верховный Совет Республики Беларусь двенадцатого созыва (1990 -1995 гг.) своим постановлением от 31 мая 1990 г. утвердил Временный регламент Верховного Совета Республики Беларусь. В последующем в него вносилось много изменений и дополнений, однако он действовал, несмотря на свой «временный» характер, до начала работы двухпалатного Парламента Республики Беларусь. Принимая этот документ, Верховный Совет базировался на нормах статьи 114 Конституции 1978 г. Согласно ст. 94 Конституции Республики Беларусь в редакции от 15 марта 1994 г. -порядок деятельности Верховного Совета, его органов и депутатов определяется Регламентом Верховного Совета, который принимается Верховным Советом и подписывается его Председателем, а также другими законодательными актами Республики Беларусь.

На наш взгляд, при реализации ст. 94 Конституции необходимо было проводить четкую грань между видами нормативных актов, которые регулировали деятельность парламента и его органов, депутатов. Так, вопросы процедурного характера следовало решать только в регламенте или акте аналогичного значения, принимаемом в виде постановления. Наряду с Временным регламентом 5 февраля 1993 г. Верховным Советом принято постановление «О проекте Конституции Республики Беларусь», которым был утвержден Порядок завершения работы над проектом новой Конституции Республики Беларусь.

Недопустимо было (даже с точки зрения интересов Парламента) решать вопросы процедурного характера, которые закреплялись во Временном регламенте, еще и в принятом законе о Верховном Совете Республики Беларусь.

Что же касается статуса депутатов Верховного Совета то он вполне правомерно мог быть определен в соответствующем законе -- акте, содержащем нормы материального характера.

В отличие от таких нормативно-правовых актов, как законы, регламенты палат подписываются председателями палат. Регламенты палат Парламента, принятые в рамках Конституции, являются обязательными для всех субъектов, которые взаимодействуют с Парламентом по вопросам, входящим в его компетенцию.

По своей юридической силе Регламент может стоять даже выше, чем некоторые иные правовые акты. Его нарушение может привести к признанию недействительными других актов, в том числе и законов (например, о внесении Парламентом изменений и дополнений в Конституцию, о ее толковании, о принятии обыкновенного закона и др.).

Регламенты палат Парламента могут быть предметом проверки в Конституционном Суде на предмет соответствия Конституции.

Палата представителей приняла Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь 4 декабря 1994 г., а Совет Республики - 2 апреля 1998 г.

Регламенты палат Парламента с учетом требований ст.7 Конституции должны быть опубликованы в официальных источниках опубликования законов и постановлений. К сожалению, здесь имеются упущения.

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Кривенко Л.Т. Конституция СССР и развитие законодательной деятельности Верховных Советов союзных республик. Киев, 1982. С. 27.

2. СЗ БССР. 1990. № 19. Ст. 326.