В поиске правовых решений

Проблемой, требующей своего решения, является определение пределов законодательного ведения Парламента. В новой редакции Конституции нормы, посвященные данному вопросу, сформулированы более определенно. Перечислены проекты законов, которые вправе рассматривать Палата представителей, где начинается весь законодательный процесс. Однако полагаем, что этот перечень не является закрытым и вполне допустимо принятие законов и по другим вопросам, если их решения не отнесены к компетенции иных органов.

Непосредственному применению конституционных норм призван содействовать и Конституционный Суд. Для этого могут быть использованы различные формы его работы. Наиболее эффективная - принятие решений в виде заключений Конституционного Суда. Принимая в этом случае окончательные, не подлежащие обжалованию и опротестованию решения, он тем самым предопределяет юридические последствия, которые наступают в связи с проверкой конституционности тех или иных норм. Суд самостоятельно определяет дату, с которой признанные неконституционными нормативные акты или их отдельные положения не имеют юридической силы. В практике Суда были решения, когда допускалось некоторое действие во времени актов, признанных неконституционными. В данном случае Суд руководствовался необходимостью принятия не только законного, обоснованного, но и справедливого решения.

Конституционный Суд Республики Беларусь при подготовке своих решений довольно часто обращается к анализу рекомендательных актов, которые одобрены Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ. В этом я вижу тот реальный вклад, который она вносит в формирование правовой системы в наших государствах, в обеспечение прав и свобод граждан. Так, для определения своей позиции мы обращались к анализу понятий «нормативный правовой акт», «обратная сила закона», сформулированных в ст. 43 Рекомендательного законодательного акта «О нормативных правовых актах государств-участников СНГ», одобренного Межпарламентской Ассамблеей 13 мая 1995 года. Полезным было содержание статьи 12 Модельного уголовного кодекса для государств-участников СНГ. В ней, в частности, указывается, что закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, то есть распространяется на лиц, совершивших соответствующее деяние до вступления такого закона в силу, в том числе на тех, кто отбывает наказание.

Конституционный Суд республики, к сожалению, не может возбуждать производство по делам о проверке конституционности нормативных актов, если предложение об этом исходит от гражданина. Хотя полагаю, что в перспективе к этому можно прийти. В Конституции, наряду с закреплением основных положений статуса Конституционного Суда, предусмотрено, что компетенция, организация и порядок его деятельности определяются законом. По нашему мнению, Суд может быть наделен дополнительными правами.

В этом убеждает комплексный анализ Конституции. Компетенция - это совокупность прав, обязанностей и ответственности того или иного субъекта. Как уже отмечалось, в ст. 116 Конституции предусмотрено, что не только организация и порядок деятельности Конституционного Суда, но и его компетенция определяются законом. Кстати, аналогично решен вопрос о компетенции Правительства (ст. 108 Конституции), органов местного управления и самоуправления (ст. 124), Прокуратуры (ст. 128), Комитета государственного контроля (ст. 131). В Конституции закреплены основные, фундаментальные права, которые могут быть дополнены, развиты соответствующими законами.

Конституционный контроль в Республике Беларусь нуждается в дальнейшем развитии и расширении его сферы. В этой связи было бы целесообразно предусмотреть в законе (ст. 116 Конституции позволяет это сделать) право Конституционного Суда Республики рассматривать споры между государственными органами о компетенции; проверять конституционность проведения референдумов, выборов (с момента создания Конституционный Суд таким правом не обладал, наделение же его таким полномочием призвано сбалансировать всю систему отношений, возникающих в связи с проведением указанных мероприятий); конституционность актов Парламента в порядке предварительного конституционного контроля. В этих целях следовало бы наделить Президента правом до подписания направлять законы в Конституционный Суд для проверки их соответствия Конституции. Одновременно, как того требует ч. 7 ст. 100 Конституции, текст закона должен быть возвращен Президентом в Парламент с его возражениями. Чтобы не нарушать установленный в Конституции тридцатидневный срок для рассмотрения Парламентом возвращенного ему закона, можно было бы предусмотреть в законе обязанность Конституционного Суда вынести решение по такому делу в трехнедельный срок. С учетом заключения Конституционного Суда палаты Парламента могут при этом формировать свою позицию по отношению к сделанным Президентом замечаниям по тексту закона. Разумеется, проведение предварительного контроля не должно препятствовать последующему контролю.

Следует также наделить Конституционный Суд правом возбуждать производство по делам, предложенным Генеральным прокурором Республики. Согласно ст. 125 Конституции, Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют, в частности, надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами. На наш взгляд, закон о прокуратуре Республики нуждается в уточнении и приведении его в полное соответствие с Конституцией.

Так, согласно ст. 35 закона о прокуратуре одним из актов прокурорского реагирования является протест прокурора. Он приносится в орган, издавший акт, или в вышестоящий орган, правомочный принять по нему решение. В случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратититься в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращения незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта. Подобное правило было установлено еще законом СССР.

Исходя из того, что контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом, считал бы необходимым соответствующие изменения в указанную статью закона о прокуратуре, чтобы Генеральный прокурор имел право в случае нерассмотрения его протеста или протестов нижестоящих прокуроров в установленный срок либо его отклонения обратиться в Конституционный Суд с целью признания соответствующего акта неконституционным. На данном этапе можно было бы ограничиться проверкой в Суде лишь тех актов, которые являются предметом прокурорского надзора. А в перспективе целесообразно наделить Генерального прокурора в части обращения в Конституционный Суд более широкими полномочиями, включая и постановку вопроса о проверке конституционности всех нормативных актов.

К сожалению, у нас почти нет практики толкования Конституции. В 1997 г. лишь единственный раз Парламент по предложению Президента принял конституционный закон о толковании Конституции. Однако Парламенту следовало бы чаще пользоваться данным правомочием, в случае отсутствия ясности, противоречивости практики применения конституционных норм.

В Kонституции около ста раз упоминается закон как источник правового peгулирования общественных отношений. Очень важно, чтобы законы и другие нормативные акты адекватно отражали содержание конституционных норм с учетом общественного развития. Сейчас нужна последовательная работа по совершенствованию текущего законодательства. Тем более, что многие нормативные акты потеряли свою актуальность, устарели, становятся тормозом общественного развития. Поэтому Президент, Правительство Парламент и стремятся восполнить те пробелы, которые есть в правовом регулировании. У нас создан огромный задел по кодификации законодательства. Некоторые из проектов обновляемых кодексов уже приняты в первом чтении, часть направлена в Парламент для рассмотрения. В формировании нормальной правовой системы огромную, если не решающую, роль могут сыграть суды.

И конечно же, нужна солидная Программа законопроектных работ. Следует в качестве важнейшего элемента правотворческого процесса предусмотреть прогнозирование последствий принятия того или иного нормативного акта.

Содействовать более полной защите прав и свобод человека и гражданина призвана своевременная публикация решений органов государственной власти. Если говорить об опубликовании законов, декретов, указов, постановлений Правительства, то здесь ситуация более благополучная, хотя и не всегда обеспечивается полное соблюдение предусмотренных на этот счет правил. В частности, имеются случаи нарушения правила об обратной силе актов (полагаю, что изложенное в ст. 104 Конституции правило обратной силы закона должно быть распространено на все подконституционные акты, включая и локальные). Что же касается нормативных актов министерств, других республиканских органов государственного управления, то, несмотря на принятое 13 мая 1993 года Советом Министров постановление № 316, они не всегда публикуются и регистрируются в Министерстве юстиции.

Следует упорядочить издание и введение в действие нормативных актов иных субъектов, обладающих властными полномочиями. Решения органов местного самоуправления и самоуправления должны публиковаться в местной печати. Необходимо предусмотреть срок опубликования этих актов, предварительно зарегистрированных в отделах юстиции облисполкомов (Мингорисполкома).

Нужно сосредоточить усилия на технологии обеспечения конституционных норм, верховенства Конституции. Полезно внедрить правило принятия решений распорядительного, а в некоторых случаях и нормативного характера Парламентом, Президентом, Правительством, местными органами, министерствами, ведомствами, иными государственными органами и должностными лицами со ссылкой на акт более высокой юридической силы, то есть Конституцию, закон, указ и т.д.

Обеспечение непосредственного действия конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина - залог успешного построения демократического правового государства.

10. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СОЮЗА БЕЛАРУСИ И РОССИИ

(Информационный бюллетень Парламентского собрания

Союза Беларуси и России,

№ 2, апрель-июнь 1998 г., год издания 1-й. Составление, оформление. Секретариат Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, 1998.)

В своем докладе я хотел бы остановиться на некоторых вопросах конституционных основ формирования единой правовой системы Союза Беларуси и России.

Хочу сразу отметить, что Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза существенно продвигают наши страны к более тесному сотрудничеству, к более тесному межгосударственному образованию. Однако же, безусловно, Союз далек от модели Союза ССР или от иной формы федерации, которая существовала или существует в иных странах. Наши два государства сохраняют независимость, сохраняют собственные органы государственной власти. Эти органы государственной власти обладают всей полнотой властных полномочий на своих территориях.

Я хотел бы отметить, что Декларация о государственном суверенитете нашей республикой была принята вслед за Россией. Возможно, будет интересно знать уважаемой аудитории, что Беларусь из 15 республик восьмой приняла Декларацию о государственном суверенитете, то есть в золотой середине. Затем государственный суверенитет был закреплен в Конституции, принятой 15 марта 1994 года. Исходя из этих реалий, исходя из того, что Декларации был придан статус конституционного закона, нормы которого даже обладали более высокой юридической силой, чем сама Конституция, и затем закрепления этих положений о суверенитете в Конституции, мы и вынуждены исходить при решении вопросов о формировании единой правовой системы.

В 1990 -- 1991 годах, когда были очень сильны центробежные силы, уже тогда в проекте Конституции, над которым я работал, начиная с 1990 года, была предусмотрена норма о том, что Республика Беларусь может вступать в межгосударственные образования. Мы также определили место актов межгосударственных образований в системе нашего законодательства. На том, какое место занимают акты межгосударственного образования, я остановлюсь ниже.

Согласно статье 8 нашей Конституции Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. Единственный запрет, единственное требование -- это то, что не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции.

В российской Конституции и в Конституции Беларуси определены ориентиры развития наших систем законодательства. Согласно статье 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права. В Конституции Российской Федерации есть более жесткая запись на этот счет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Можно говорить о том, что для развития белорусского законодательства определены ориентиры, определен вектор совершенствования законодательства. И в этом направлении необходимо обеспечивать синхронное совершенствование наших систем законодательства, как законодательства Республики Беларусь, так и законодательства Российской Федерации.

Выступавшие передо мной докладчики уже говорили о юридической силе актов, принимаемых органами Союза. Мне представляется, что все-таки органы Союза принимают акты, имеющие рекомендательный характер. Видимо, много еще нужно сделать для того, чтобы все-таки эти акты действовали напрямую. В это должны, конечно, внести вклад ученые, должностные лица, работающие в соответствующих органах.

Интересно сравнение с декларацией о применении правовых актов европейского сообщества. Согласно этой декларации основным условием сплочения и единства в процессе европейского сотрудничества является полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив в пределах установленных ими сроков. Существенное условие правильного функционирования сообщества, как указано в названной декларации, заключается в том, чтобы меры, принимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение законодательства с такими же эффективностью и строгостью, с какими применяются их национальные законы. В этом видится реальность Союза. Если будет такой же строгий подход к выполнению решений, принятых на уровне Союза Беларуси и России, то можно будет говорить и об эффективной деятельности Союза.

В рамках СНГ (видимо, эти недостатки прослеживаются и в рамках Союза Беларуси и России) наблюдается со всей очевидностью тенденция, когда не определяют сроки реализации этих норм. То есть после подписания документов о них практически забывают, что негативно влияет на исполнение этих решений правовой системы. В этом случае Союз двух государств будет неэффективен.

Обеспечить прямое действие актов межгосударственных образований не просто. При этом следует исходить, по меньшей мере, из следующих условий: с одной стороны, нельзя подменять органы государственной власти каждой страны, а с другой -- там, где это возможно, надо обеспечить действительно прямое действие решений органов Союза. Если решение того или иного вопроса входит в компетенцию двух наших президентов, то оно должно действовать напрямую.

Может быть, более сложно говорить об актах Парламентского Собрания Союза в силу того, что лица, делегированные в состав Парламентского Собрания двух государств, могут иметь свой взгляд, и, безусловно, этот взгляд не будет разделять то большинство, которое работает в национальном парламенте. Здесь надо найти механизмы, которые способствовали бы действительно более строгому исполнению принятых Парламентским Собранием Союза решений.

Если говорить о решениях, принятых на уровне президентов, то наша Конституция дает достаточно большие полномочия Президенту в сфере правотворчества. Согласно нашей Конституции Президент обладает правом принятия декретов. В силу срочности и необходимости он может принимать декреты, которые должны быть представлены на рассмотрение парламента. Если есть необходимость в реализации принятых президентами Беларуси и России решений, то они достаточно оперативно могут быть реализованы в нашей республике путем принятия декретов.

В докладах конференции говорилось о возможности принятия основ законодательства Союза. Может быть, действительно стоило бы апробировать эту практику путем принятия основ той или иной отрасли законодательства, с тем чтобы, по крайней мере, национальные парламенты ориентировались на основополагающие принципы, которые предусмотрены в этих основах. Несмотря на то, что эти основы все-таки должны, на мой взгляд, иметь рекомендательный характер, они были бы ориентиром в совершенствовании республиканских правовых систем, а значит, обеспечивалось бы их синхронное развитие.

Конституция Республики Беларусь и Конституция России не содержат указания о том, что органы Союза обладают правом законодательной инициативы. В регламентах парламентов можно предусмотреть норму, согласно которой инициативы союзных органов парламентами рассматриваются в первоочередном порядке.

Это не будет ущемлением или нарушением конституций наших стран. Это, по сути, добровольное возложение на себя обязанностей каждым из парламентов, и это обеспечит «зеленую улицу» для реализации тех решений, которые приняты союзными органами. В Регламенте Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь такая норма уже есть.

Опыт показывает, что нередко заключаемые в рамках и Содружества Независимых Государств, да и, видимо, в рамках Союза Беларуси и России договоры не всегда берутся в расчет при подготовке проектов нормативных актов, не анализируются. В этом также кроется большая опасность, что действительно может свести на нет ту работу, которая делается в рамках Союза. Мне кажется, что необходимо менять практику подготовки нормативных актов.

Исходя из Конституции Республики Беларусь, я думаю, можно сделать такой вывод: акты межгосударственных образований имеют подзаконный характер. В статье 116 нашей Конституции предусмотрено право Конституционного Суда проверять соответствие актов межгосударственных образований Конституции, законам и декретам, то есть как бы определяется иерархия этих актов. И в этой связи можно обозначить путь по обеспечению прямого действия актов Союза, союзных органов. Акты межгосударственных образований должны занимать место вслед за законами и декретами, но не исключено, что они могут обладать более высокой юридической силой, чем акты Правительства или министерств, ведомств и других органов.

В Уставе Союза говорится о том, что решение органов Союза принимается в пределах их компетенции и без ущерба конституциям государств-участников. Таким образом, определяется одно, пожалуй, самое важное требование, чтобы принимаемые решения не противоречили не только конституционным принципам, но и всем конституционным нормам. Если говорить об актах межгосударственных образований и даже определять их место, это тоже надо иметь в виду.

Согласно статье 19 Устава Союза при необходимости органы государственной власти государств-участников приводят свои акты в соответствие с решениями органов Союза или издают правовые акты, обеспечивающие реализацию этих решений.

Но как мне кажется, не совсем ясно, кто же будет определять такую необходимость: Высший Совет Союза, Парламентское Собрание Союза либо органы государственной власти, иной какой-то орган государственной власти, в том числе орган государственной власти государства-участника. Наверное, следовало бы при принятии решений органами Союза определять не только сроки, но и органы, которые должны провести соответствующую работу по корректировке законодательства государств. Их всего две стороны в этом Союзе, два государства, и специалисты, которые готовят документы, безусловно, могут предвосхитить, что должны сделать органы государственной власти Беларуси или России, и к чьей компетенции решение вопроса относится.

Как позитивные, я оцениваю многие нормы Устава, которые посвящены правовому статусу граждан Беларуси и России.

Трудно возражать против таких прав, как свободное передвижение, постоянное проживание в пределах наших государств с соблюдением установленных правил на дополнительную защиту на территории других стран, на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства с учетом национального законодательства.

Я хотел бы здесь отметить, что определенную лепту в этом направлении, обеспечении прав граждан Беларуси и России внес и Конституционный Суд Беларуси. В начале 1997 года он дал толкование своему заключению, которое было принято в 1996 году, по вопросу о конституционности некоторых актов парламента и правительства о купле-продаже квартир (домов) в Республике Беларусь. Было разъяснено, что иностранные граждане, лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь и имеющие законный источник существования, пользуются наравне с гражданами Республики Беларусь правом приобретения в порядке купли-продажи квартир (домов) в Беларуси. При этом не исключается возможность установления международными договорами и законами Республики Беларусь особенностей приобретения ими квартир (домов) по договорам купли-продажи. Согласно белорусскому законодательству этим правом не обладают иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие постоянного места жительства на территории нашей республики. Однако, по мнению Суда, указанные лица вправе приобрести квартиры в Республике Беларусь в соответствии с международными договорами и установленной процедурой реализации этих договоров.

Мне представляется, что реальный вклад в то, чтобы вдохнуть жизнь в решения, в том числе договорно-правового характера, в рамках Союза, могут внести суды. Причем я хотел бы сделать акцент на большей роли национальных судов, а не на образовании межнационального органа. Именно суды наших государств должны исходить при разрешении тех или иных споров из международных договоров, в том числе действующих в рамках Союза или в рамках СНГ.

У нас принято стремиться к безукоризненному соблюдению международных договоров, заключенных с западными странами. Что же касается договоров, заключенных в рамках СНГ или в рамках Союза, то эти договоры уходят на второй план. Когда суды будут основывать свои решения прежде всего на конституциях и уже вслед за конституциями -- на международных договорах, тогда действительно продвинемся в формировании правовой системы и защите прав и свобод наших граждан. По Конституции Республики Беларусь международные договоры по юридической силе занимают второе место после Конституции.

При накоплении определенного массива актов межгосударственного образования, то есть актов Союза Беларуси и России, в том числе при заключении договоров, можно было бы даже предложить нашим высшим судебным инстанциям рассмотреть вопросы исполнения международных договоров, в том числе в рамках Союза, на своих пленумах. Должно стать правилом обобщение такой практики и в судебных инстанциях, а не только на уровне исполнительных или представительных структур.

В заключение я хотел бы еще раз подчеркнуть, что огромный потенциал для создания единой правовой системы я вижу в расширении договорно-правовой базы. В ближайшей перспективе достаточно сложно, мне кажется, на уровне принятия каких-то единых актов Союза дать толчок для совершенствования правовой системы. Если же те или иные идеи будут получать договорно-правовое оформление и при этом договоры будут иметь более высокую юридическую силу, чем законы, то посредством этого логично более интенсивное продвижение наших двух государств к созданию единой правовой системы.

11. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

(Материалы семинара в Минске 29-30 апреля 1998 г. ОБСЕ

(Организация по Безопасности и сотрудничеству в Европе Консультативно-Наблюдательная группа Беларусь)

«Свободные и справедливые выборы» («Free and Fair Elections»).

Прежде всего, я хотел бы подчеркнуть огромную актуальность обсуждаемой темы семинара. Действительно, только при условии проведения свободных и честных выборов можно говорить о том, что воля народа, как единственного источника власти, и полученные результаты голосования полностью совпадают. Задача обеспечения свободных и честных выборов всегда стояла и стоит на первом месте во всех государствах, в том числе и с устойчивыми демократическими традициями.

В принятом 29 июня 1990 года на Копенгагенском совещании конференции по человеческому измерению СБСЕ документе предусмотрено, что «воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства».

Опыт, по крайней мере, стран молодой демократии, свидетельствует о том, что часто оценки выборов в качестве свободных и честных зависят от того, удалось победить на выборах или нет. Это, кстати, нередко касается и референдумов, когда участники процесса практически повторяют ходы друг друга, а после проигрыша усиливают свои упреки в адрес победивших. У нас редки случаи, когда бы проигравшая сторона обвиняла бы в первую очередь себя.

В связи с тем, что оценка проведения такого важнейшего демократического мероприятия, как выборы, часто имеет преимущественно субъективный характер, необходимо создать не только надежную, хорошо продуманную систему законодательства, гарантирующую права и свободы участников избирательного процесса, делающих большинство его стадий прозрачными за исключением, естественно, самого голосования, которое должно быть тайным, и отдельных важных решений, принятие которых путем тайного голосования способствует более полному и свободному волеизъявлению, но также установить действенный контроль за ходом выборов и проверку их конституционности.

Анализ Всеобщей Декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, ряда других документов, а также Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, принятой Советом Межпарламентского союза в марте 1994 года, свидетельствует, что выборы должны основываться на таких общепризнанных принципах, как всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании.

В Конституции Республики Беларусь эти важнейшие демократические, фундаментальные принципы выборов, включая и свободный их характер, закреплены. Сейчас важно, чтобы они были наполнены нормами, которые наиболее точно соответствуют нынешнему пониманию демократии, а практика проведения выборов полностью отвечала требованиям законодательства.

Традиционно ранее среди основополагающих принципов избирательного права не указывался такой как свободные выборы. Полагаю, что пока еще у значительного круга лиц существует узкое понимание этого принципа. Иногда он сводится лишь к праву избирателя делать выбор: участвовать или не участвовать в выборах. Однако это не совсем верно. Если стать на такую позицию, то тогда можно сделать вывод, что в тех западных странах, где устанавливается наказание за неучастие в выборах, нарушается принцип свободы выборов, и наоборот, «вершиной» свободы является порядок, при котором граждане, имеющие право голоса, должны сами ''заявить о себе как избирателях, т.е. зарегистрироваться в качестве таковых. Безусловно, этот принцип необходимо рассматривать шире. Свобода выборов должна быть обеспечена всей системой демократических отношений, основными участниками которых являются избиратели, кандидаты на выборные должности, органы, принимающие решения о проведении выборов и их организующие, СМИ, политические партии и т.д. Для этого на конституционном уровне созданы все условия.

Международные документы о правах человека к числу признаков свободного выражения воли человека относят право на свободу мнения, свободу слова, свободу информации, свободу собраний и ассоциаций, право на независимую судебную процедуру и право на защиту от дискриминации. Эти компоненты можно найти в ныне действующей Конституции Республики Беларусь.

В статье 33 отражено, что каждому гражданину гарантируется свободой мнений, убеждений и их свободное выражение. Никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них. В этой же статье раскрывается право на свободу информации.

Конституция предоставила право гражданину на свободу собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования (статья 35), а также на свободу объединений (статья 36).

В статьях 14, 16, 31 и 37 Конституции предусматривается равенство перед законом и уважение прав и интересов социальных, национальных и других общностей, а также праву на свободу вероисповедания, на управление делами государства.

Достоинством Конституции Беларуси является то, что в ней, в отличие от Основных Законов некоторых других стран, есть специальная глава, посвященная избирательной системе. Согласитесь, что очень многое, в том числе и направление практики, зависит от конституционных норм, которые по существу предопределяют развитие избирательного законодательства.

Реализация установленных в международно-правовых актах и нормах Конституции принципов свободных и честных выборов во многом зависит от применяемой в стране избирательной системы.

Нормы Конституции здесь достаточно гибки: они позволяют в законе определить избирательную систему мажоритарную или пропорциональную. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что выбор этот не может быть произвольным, что в основе его должны лежать объективные факторы, реальные условия гражданского общества и уровень развития его политической системы, сложившиеся традиции.

Обе системы имеют свои преимущества и недостатки. В контексте обсуждаемой темы отмечу, что предпочтительнее совершенствовать ту систему, которая уже прижилась, обеспечивать более строгий контроль за проведением выборов по той системе, которая уже апробирована, устранив имевшие место недостатки. Любая новая система выборов при ее внедрении наоборот может привести к появлению нарушений законодательства, которые ранее даже не были известны.

В рамках мажоритарной системы необходимо определиться, какая это будет система: абсолютного или относительного большинства. На мой взгляд, избирательное законодательство нуждается в существенных изменениях. Напомню, что нормы о количестве избирателей, которые должны принять участие в выборах Президента для того, чтобы считать их состоявшимися, содержатся в Конституции. Что же касается выборов в коллегиальные представительные органы, то для того, чтобы выборы считались состоявшимися, в законе устанавливалась норма об участии в них половины и более избирателей, внесенных в списки избирателей. В «советские» времена не составляло большого труда обеспечить участие в выборах почти 100% избирателей. В нынешних условиях такое распространенное во многих странах явление, как абсентеизм, стало характерно и для нас. Трудно убеждать во «всенародном избрании», когда за кандидата голосует незначительное число избирателей. В условиях переходного периода, неустойчивого развития это ставит под сомнение легитимность власти. Безусловно, эта оценка не может касаться стран с устойчивыми демократическими традициями, там снижение интереса к выборам по оценкам самих западных специалистов обуславливается существенным снижением роли представительных органов власти в жизни общества. По мнению других экспертов, неучастие в выборах нередко обусловлено:

1) отвращением к политике;

2) удовлетворенностью существующей системой и поэтому отсутствием необходимости голосовать.

Отмечу, что Верховный Совет 12 созыва (1990 - 1995 гг.) на протяжении всего периода своей работы так и не был сформирован в полном составе. В некоторых округах (например, в городе Минске) выборы проводились 7 раз, причем нередко в них выдвигались одни и те же кандидаты. То есть система абсолютного большинства показала свою несостоятельность в тех условиях и, несмотря на это парламент сохранил условия и для новых выборов в Верховный Совет 13 созыва. Из-за несовершенства законодательства и назначения выборов вместо февраля - марта на май 1995 г. По существу прежний парламент вместо 5 лет сохранял полномочия почти 6 лет.

Обязательность периодического проведения выборов - очень важная проблема. К сожалению, о ней вспоминают тогда, когда это касается оппонентов. Опыт Беларуси 1995 г. об этом свидетельствует. Поэтому установление в Конституции по существу фиксированного срока выборов и начала работы первой сессии позволяет свести к минимуму отступления в этой сфере. По существу в Конституции идет речь о времени начала работы первой сессии по праву.

Как говорил бывший Президент Франции Ф.Миттеран, слишком сильный парламент угрожает нормальному функционированию государства, а слишком слабый - демократии. Не лучшим вариантом является несформирование парламента.

В этой связи хочу затронуть еще один вопрос.

Продолжаются споры о редакциях Конституции 1994 г. (от 15 марта 1994 г. или же от 24 ноября 1996 г.). Но мне кажется, что стороны упускают из виду, а кто же вправе назначить выборы. Если руководствоваться Конституцией в редакции от 15 марта 1994 г., то Верховный Совет назначает очередные выборы. С учетом срока полномочий его пять лет выборы могут быть осенью 2000 года. Кстати, в Конституции ничего не сказано о том, кто назначает внеочередные выборы, в том числе и в той ситуации, когда большая часть депутатов перешла работать во вновь образованный Парламент. Если кто-то желает, чтобы действовала Конституция в редакции от 15 марта 1994 г., то тогда нужно быть последовательным и не следует забывать об огромных полномочиях Президента по обеспечению стабильности в государстве, прав и свобод граждан (см. п.1 ст. 100 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г.).

В редакции Конституции, принятой на референдуме, вопросы назначения выборов разделены: о выборах в Парламент решение принимает Президент, о выборах Президента - Парламент. В принципе это позволяет в большей мере исключить случаи необоснованного, т.е. помимо установленных сроков нахождения у власти. Отмечу, что еще в 1995 году я писал в одной из своих статей о том, что срок полномочий Верховного Совета двенадцатого созыва истекал в марте 1995 г. Он же пробыл у власти сверх установленного срока почти год. Поэтому, анализируя нынешнюю ситуацию, я всегда беру в расчет, какие были оценки той ситуации.

В ст. 93 Конституции в целях исключения повторения ситуации 1995 г., когда парламент сохранял свои полномочия по окончании пятилетнего срока, прямо предусмотрено, что первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной избирательной комиссией не позднее чем через 30 дней после выборов. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового состава. Если второй тур голосования не проводится, отсчет тридцатидневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Решен в Конституции и вопрос о времени созыва первой сессии Совета Республики.

Безусловно, что и такая конституционная норма не исключает мажоритарную систему ни относительного, ни абсолютного большинства.

В случае если в законодательстве будет сохранена система абсолютного большинства, при которой устанавливается нижний порог участия избирателей в голосовании, например, 50%, можно было предусмотреть некоторые новые правила, а именно: избранным мог считаться и тот кандидат, который получил 25% и более голосов от списочного состава, даже при условии, что в выборах приняло участие менее 50% избирателей. Интересно, что на выборах в Верховный Совет несколько депутатов набрало 25 - 26% голосов от списочного состава избирателей.

Заслуживает пристального внимания и изучения опыт тех стран, где используется мажоритарная система относительного большинства (США, Англия, Франция, Индия и др.). Такая избирательная система всегда результативна, так как кто-то из кандидатов всегда набирает относительное большинство голосов избирателей. Мажоритарная система относительного большинства получила распространение и потому, что она позволяет формировать парламенты с устойчивым большинством, на которые может опираться правительство.

Однако мажоритарная избирательная система относительного большинства в чистом виде допускает избрание депутата от избирательного округа меньшинством голосовавших избирателей. В результате состав представительного округа не всегда отражает реальное соотношение политических сил в стране. Поэтому более предпочтительным является опыт, при котором сочетаются элементы мажоритарных систем абсолютного и относительного большинства (Франция).

Имеется в виду, что в первом туре голосования его результаты определяются по мажоритарной системе абсолютного большинства, а во втором (если в этом возникнет необходимость) - по мажоритарной системе относительного большинства. Необходимость в проведении повторных выборов при таких условиях либо отпадает, либо становится редким исключением.

В Республике Беларусь уже предпринимались попытки усовершенствовать предусмотренную действующим законодательством мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства. Так, 7 сентября 1995 г. Верховный Совет внес изменения в законы о выборах в Верховный Совет и о выборах в местные Советы, которыми было установлено, что повторные выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие не 50, как было ранее, а 25 процентов от общего количества избирателей, внесенных в списки.

Рассматривая в октябре 1995 года дело о конституционности названных законов, Конституционный Суд вначале признал их не противоречащими Конституции страны. А 22 ноября 1995 года он путем толкования своего заключения по существу отменил свое заключение от 30 октября 1995 года по этому вопросу. Было разъяснено, что выборы Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, которые к тому времени уже проходили, должны быть завершены на основе положений закона, который действовал на момент их начала. Замечу также, что это было первое решение Конституционного Суда, которым он по существу отменил ранее принятое.

Честность выборов должны обеспечивать избирательные комиссии. На них ложится основная нагрузка по организации и проведению выборов.

Поддерживаю идею определения на законодательном уровне правового статуса Центральной избирательной комиссии. В Конституции исключен односторонний порядок формирования этого органа. Центральная комиссия формируется по существу на паритетных началах, что содействует принятию комиссией объективных решений.

Следует в законодательстве о выборах предусмотреть механизм равного представительства и в территориальных избирательных комиссиях. Видимо, мы еще не готовы в полной мере использовать опыт Германии, где существует чисто правительственный подход к организации выборов: ответственность за их проведение возложена на Министерство внутренних дел, должностные лица, организующие выборы, назначаются из числа государственных служащих. Считается, что эти лица обладают большими навыками и знаниями, чем те, кто выдвигается населением.

Обеспечению справедливости избирательной кампании, в данном случае я имею в виду осознанность гражданами своего выбора, будет способствовать установлению механизма, при котором уменьшается вероятность участия в качестве кандидатов на государственные должности случайных лиц. Этому может способствовать установление избирательного залога. Трудно разобраться избирателю в программах кандидатов, когда по округу баллотируется 2-3 десятка кандидатов, задача усложняется, когда выборы в Парламент и местные Советы совпадают. Сейчас в соответствии с законодательством действует трехзвенная система местных Советов. Полагаю, что следовало бы вернуться к вопросу о функционировании двух звеньев местных Советов. Это только усилило бы интерес избирателей к выборам, а также статус органов местного самоуправления.

Честные и свободные выборы предполагают честные сведения кандидата о себе. Избиратели должны лучше знать кандидатов. Нежелательно, чтобы повторяли опыт других стран, когда значительная часть (по данным Российских исследователей -- до 1/5 принявших участие в голосовании) определяется, за кого голосовать, только на избирательном участке в день голосования. Необходимо расширить перечень данных, которые обязательно заносятся в бюллетень. Среди этих данных должно быть и указание о судимости, если она не снята или погашена. Пример России весьма актуален. Установление таких требований - вовсе не посягательство на закрепленный в Конституции принцип всеобщности выборов.

Кстати, у нас нет ограничений по признаку пола, расы, языка, социального и имущественного положения, профессии, политических убеждений, отношения к религии. Вполне демократичными представляются требования о достижении 18-летнего возраста (для избрания в Палату представителей - возраста 21 года), наличии гражданства, о дееспособности, ограничении тех, кто находится в местах лишения свободы.

В Беларуси нет ценза оседлости, который существует во многих странах, за исключением избрания Президента, а также членов Совета Республики. На практике даже в развитых странах доля избирателей, не внесенных в избирательные списки и не допущенных к выборам по этой причине, составляет от 6 до 8% от числа избирателей.

У нас не лишают избирательных прав тех, кто объявлен банкротами, хотя может быть это по примеру некоторых стран и следовало делать.

Еще одним из проблемных вопросов избирательного законодательства является вопрос о финансировании выборов.

В предшествующее время в условиях господства государственного регулирования и однопартийной политической системы финансирование избирательного процесса, включая расходы на содержание избирательных комиссий, обеспечение подготовки выборов, предвыборной агитации, оборудование избирательных участков и прочее, как

правило, осуществлялось за счет специальных государственных бюджетных ассигнований. Определенные расходы несли предприятия, учреждения, организации, выделяя на эти цели дополнительные средства, которые по сути своей были государственными средствами. Это отражалось и в соответствующих нормах избирательного законодательства.

Однако, уже выборы Президента, Верховного Совета двенадцатого и тринадцатого созывов показали, что существовавшие правовые нормы, регулирующие вопросы финансирования избирательных компаний не отвечают новым реалиям, складывающейся многопартийности и фактическим различиям в возможностях кандидатов на выборные должности в государственных органах.

Резюмируя собственный опыт прошлого, опыт зарубежных стран, направления и тенденции в формировании законодательства, можно выделить четыре подхода в решении этих вопросов:

когда избирательная компания финансируется из средств, вносимых в соответствующую Центральную комиссию по выборам, и последняя распределяет эти средства между участниками избирательной гонки;

когда средства поступают на счет общественных объединений, партий, комитетов или групп поддержки по выборам кандидатов с учетом их политической активности и результатов, но при этом осуществляется контроль за их расходованием с установлением максимальной суммы расходов на выборы;

когда все участники выборов напрямую финансируются государством с предоставлением отчета о расходовании полученных средств;

когда государство возмещает расходы, понесенные кандидатами или партиями с учетом результатов выборов. Анализ указанных подходов необходим, чтобы определиться, какой же путь финансирования выборов наиболее оптимален для республики.

Основной Закон Республики Беларусь предложил решать эти проблемы в соответствии со статьей 70 Конституции, предусматривающей, что расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются за счет государства в пределах выделяемых на эти цели средств. Однако, в случаях, предусмотренных законом, расходы на подготовку и проведение выборов могут осуществляться за счет средств общественных объединений (каковыми являются и партии), предприятий, учреждений, организаций, граждан.

Если проанализировать подготовленные к рассмотрению Национальным собранием Республики Беларусь проекты избирательных законов, то можно прийти к выводу, что в избирательном законодательстве реализуется подход к определению равных возможностей финансирования кандидатов на выборные должности.

Проектами предусмотрено, что расходы на подготовку и проведение выборов депутатов Палаты представителей осуществляется за счет государства в пределах выделенных на эти цели средств из республиканского бюджета. Расходы на эти цели могут осуществляться также за счет средств общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и граждан Республики Беларусь, которые могут вносить свои денежные средства в единый централизованный внебюджетный

избирательный фонд, создаваемый Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.

Порядок распределения и использования денежных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов из республиканского бюджета и добровольно внесенных в единый централизованный внебюджетный избирательный фонд, устанавливается Центральной комиссией.

Средства, выделенные из бюджета и единого централизованного внебюджетного избирательного фонда для проведения предвыборной агитации, делятся поровну между всеми кандидатами в депутаты.

Нарушение финансирования опасно не только тем, что нарушаются права других кандидатов, но и появлением зависимости от «доноров» в процессе работы на выборной должности. Именно в сфере финансирования выборов должен быть обеспечен строгий контроль, гласность.

Честные выборы состоят не только в том, чтобы кандидаты пользовались исключительно равными правами, но и в том, чтобы данные кандидатами обещания неукоснительно выполнялись. Трудно понять избирателям метаморфозы, когда кандидат заявляет о своей приверженности к какой-то стратегической идее, а, став депутатом, меняет к ней отношение на 180 градусов. Понятно, что нельзя в наше время стоять на месте. Поэтому для «сверки» курса можно в этом случае проводить референдумы.

Насколько честны кандидаты на государственные должности, можно узнать о выполнении ими своих предвыборных программ. Для того, чтобы каждый мог ознакомиться с предвыборной программой кандидата, следовало бы издавать сборник программ тех из них, кто выиграл выборы.

Надо оговорить допустимые формы и методы агитации для того, чтобы обеспечить равные возможности для всех кандидатов. Здесь до мельчайших подробностей следует регламентировать весь процесс, в том числе количество используемого транспорта, размеры плакатов, нагрудных знаков, досок объявлений, пользование залами, клубами, общественными помещениями для встреч с избирателями. Определить время возможного посещения избирателей на дому. Митинги не должны мешать спокойствию граждан, движению автотранспорта и др. Надо в законодательстве подробно регламентировать порядок пользования СМИ. Конечно, здесь сложно влиять на негосударственные средства массовой информации. Так, при подготовке народного голосования о проектах Конституций, предложенных соответственно Президентом и депутатами Верховного Совета, в негосударственных средствах массовой информации звучала критика в адрес проекта, предложенного главой государства, и практически не анализировался проект, предложенный депутатами. На мой взгляд, вовсе не потому, что он был идеальным. Что же касается проекта Президента, то после обсуждения он претерпел существенные изменения.

Закон о выборах закрепляет принцип гласности при проведении выборов. Это проявляется не только в обязанности избирательных комиссий информировать граждан о своей работе и иных решениях, которые происходят в связи с их организацией, но и вправе присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, в день голосования - в помещениях для голосования депутатов, представителей политических партий, трудовых коллективов, доверенных лиц кандидатов и др. По приглашению компетентных органов могут приглашаться и иностранные наблюдатели, статус которых должен быть регламентирован, надо конкретизировать полномочия доверенных лиц. Эти нормы в целом отвечают названному документу Копенгагенского совещания, где указано на присутствие иностранных и национальных наблюдателей как важнейшего условия повышения авторитета избирательного процесса в стране.

Если представители средств массовой информации и иностранные наблюдатели в результатах выборов не заинтересованы и тем самым обеспечивают независимый контроль, то остальные из вышеназванных представителей сами являются участниками выборов и, следовательно, выступают одновременно и объектом и субъектом контрольной деятельности.

Необходимо обеспечить оперативное рассмотрение в судебном порядке жалоб общественности на нарушения избирательного законодательства.

Свободным и честным выборам может способствовать повышение правовой культуры избирателей. Эффективность избирательного процесса будет тогда наибольшей, когда избиратели, как уже отмечалось, будут делать осознанный выбор. Важнейшими слагаемыми являются ответственность избирателя (желание разобраться, понять значимость выборов) и компетентность (умение сопоставить программу кандидата со своими представлениями и интересами). Уровень ответственности может быть обусловлен пониманием участия в выборах, как гражданского долга, так и местом в системе власти того органа, куда проводятся выборы.

Здесь действительно очень высока роль средств массовой информации. Однако проводить механически водораздел между государственными и негосударственными средствами массовой информации по принципу, что только вторые всегда объективны и дают правдивую информацию, многие считают недопустимым. Очень важно определить отношение к опубликованию различного рода и рейтингов кандидатов на выборные должности. Желательно установить, что в преддверии выборов они не должны публиковаться.

Необходимо решить вопрос о том, кто осуществляет контроль за конституционностью выборов, кто может опротестовать результаты выборов (избиратели, кандидаты в депутаты).

Во Франции протест подается в Конституционный Совет в 10-дневный срок после объявления результатов голосования. Конституционный Совет при выявлении нарушений правил проведения выборов может аннулировать результаты голосования или даже изменить результаты, признав победителем ставшего жертвой фальсификации выборов кандидата. Парламент, как и во Франции, не должен иметь права выносить решение о правильности избрания депутатов и проводить проверку мандатов депутатов. В противном случае есть элементы круговой поруки, когда никто даже из конкурирующих политических сил в парламенте, может не выступать с претензиями о неконституционности выборов.