Інституційні механізми і процедури ООН в сфері боротьби з расизмом і расовою дискримінацією

Таким чином, незважаючи на те, що боротьба з проявами расизму на рівні міжнародного співтовариства триває вже далеко не перше десятиліття, на сьогодні було б передчасно заявляти про остаточне усунення такого негативного явища як расизм. Більше того, як зазначається в резолюції ГА ООН 70/140 від 17 грудня 2015 р. «незважаючи на докладені у зв'язку з цим зусилля, мільйони людей як і раніше є жертвами расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості, включаючи їх сучасні форми і прояви, деякі з яких знаходять своє вираження в формі насильства». У цьому контексті зазначається «першорядне значення політичної волі, міжнародного співробітництва та належного фінансування на національному, регіональному та міжнародному рівнях, які необхідні для ліквідації всіх форм і проявів расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості» [162]. Вважаємо, що саме з цієї причини необхідним є перегляд відповідних механізмів міжнародно-правового співробітництва з метою підвищення їх ефективності та з урахуванням сучасних форм расизму, включаючи інституційний аспект забезпечення взаємодії держав.

На підставі викладеного можемо сформулювати такі висновки:

1. Активне використання поняття «раса» з моменту його виникнення не привело до формування єдності в розумінні змістовного наповнення відповідного поняття. До загальних рис існуючих визначень можна віднести такі: 1) майже у всіх випадках автори називають расу «популяцією», іноді - конгломератом популяцій, групою популяцій; 2) підкреслюється спадковий характер ознак, що відрізняють раси одна від одної; 3) відзначається зв'язок з певним географічним ареалом; 4) раса визначається популяція, що змішується, репродуктивно ізольована від інших груп, але потенційно здатна до змішування з ними. Слід зазначити, що на сьогоднішній день такої біологічної реальності як «раса» не існує, однак поняття «раса» продовжує існувати як типологічний і соціальний конструкт.

2. Створення міжнародно-правової стратегії боротьби з расовою дискримінацією, розробка міжнародно-правових стандартів протидії цьому явищу на національному рівні та координація міжнародного співробітництва є центральним завданням міжнародного антидискримінаційного права - концептуально цілісного міжнародно-правового нормативного комплексу, який регламентує міжнародне співробітництво задля протидії дискримінації. З точки зору концептуального підходу слід погодитися з думкою Н. В. Дрьоміної-Волок про те, що теорія міжнародного антидискримінаційного права становить концептосферу, яка динамічно розвивається, до ключових метаконцептів якої належать «рівність» і «справедливість», що розвиваються в межах філософського, політичного і правового дискурсу таких, що виступають як ціннісні підстави сучасного розуміння поняття «недискримінація» як міжнародно-правової категорії. Вони стали тими аксіологічними концептами, які виступають в ролі «ціннісних домінант», та стали прототипним ціннісним підґрунтям сучасного поняття «недискримінація» як міжнародно-правової категорії.

3. Під расовою дискримінацією слід розуміти проведення відмінностей за расовою ознакою, що носить довільний і необґрунтований характер, та заподіює будь-яку шкоду одній зі сторін (фізичним особам або колективним утворенням), між якими проводиться відмінність. Сучасне міжнародне право визнає міжнародно-правову заборону расової дискримінації нормою jus cogens, а зобов'язання дотримуватися цієї норми наділене універсальним характером erga omnes. Виконуючи відповідні зобов'язання, держави імплементували міжнародно-правові норми в своє національне право, за допомогою чого була створена система міжнародних і національних юридичних норм, які забороняють расову дискримінацію.

4. Формами расової дискримінації є геноцид (знищення окремих груп населення за расовою, національною, релігійною ознаками, а також умисне створення умов життєдіяльності, розраховане на повне або часткове знищення цих груп) і апартеїд (расова диктократія, вид авторитарного режиму з расовою ідеологією, де політичний процес є демократичним лише відносно представників расової меншини, але за якого більшість населення юридично або фактично виключена з політики за расовою ознакою, причому з використанням насильства і доведенням до символізму основних політичних, громадянських і соціально-економічних прав і свобод). Ключова відмінність геноциду і апартеїду полягає у визначенні кола жертв і змісту суб'єктивної сторони.

2. Система і функції органів ООН в сфері боротьби з расизмом і расовою дискримінацією

міжнародний расизм антидискримінаційний

2.1 Роль головних і допоміжних органів ООН в боротьбі з расизмом і расовою дискримінацією

В межах правозахисних установ ООН можна виділити дві концептуально відмінні одна від одної структури - статутні і договірні органи ООН, які діють на різній правовій підставі і становлять дві різні системи взаємодії держав, у тому числі в сфері протидії расизму та расовій дискримінації. Під час їх розмежування необхідно виходити з того, що перші створені і діють на підставі установчих та інших документів ООН, перш за все Статуту ООН, а другі - на підставі договорів між державами-учасницями (конвенцій і пактів, які утворюють нормативну основу міжнародного права прав людини). З огляду на це, необхідно підкреслити, що поняття «держави - члени ООН» і «держави-учасниці» тих чи інших договорів, прийнятих в межах ООН, не є тотожними. В юридичній літературі пропонується, крім універсальної системи захисту (під якою розуміються, перш за все, статутні органи ООН), вести мову про конвенційну систему захисту, в яку включають комітети, комісії, інші контрольні органи, створені відповідними міжнародними конвенціями і пактами з прав людини. І. Л. Литвиненко справедливо вказує, що якісна відмінність універсальних органів від конвенційних полягає в тому, що перші створюються з метою координації діяльності держав, а другі - з метою контролю за виконанням зобов'язань, взятих на себе державами [91].

Значний внесок у розвиток протидії расизму та расовій дискримінації вносять органи ООН, до сфери діяльності яких віднесені досліджувані питання [11]. Це головні і допоміжні органи самої організації: Управління Верховного комісара ООН з прав людини, Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, Рада з прав людини і конвенційні органи, які контролюють виконання окремих угод: Комітет з ліквідації расової дискримінації, створений відповідно до ст. 8 Конвенції з ліквідації всіх форм расової дискримінації від 21 грудня 1965 р., Комітет з прав людини та Комітет з економічних, соціальних і культурних прав, створені Міжнародними пактами про права 1966 року.

Управління Верховного комісара ООН з прав людини (далі - УВКПЛ) як універсальний орган в цій сфері відповідає за керівництво програмою ООН в сфері прав людини і заохочення та захист прав, передбачених Статутом ООН і міжнародним правом прав людини [147]. Його було засновано відповідно до резолюції ГА ООН 48/141 від 20 грудня 1993 р. [24]. В основі системи УВКПЛ знаходиться уявлення світової спільноти про повагу і дотримання прав кожної людини. УВКПЛ прагне забезпечувати захист прав людини для всіх людей, розширювати повноваження і можливості для здійснення їх прав, допомагати відповідальним за дотримання цих прав домагатися реалізації прав людини [169]. На сьогоднішній день УВКПЛ «є важливим глобальним партнером у боротьбі проти расової дискримінації та пов'язаної з нею нетерпимістю» [108, c. 8].

Основними функціями УВКПЛ в сфері боротьби з расизмом і расовою дискримінацією є [20]:

- сприяння діяльності Комітету з ліквідації расової дискримінації;

- надання підтримки Спеціальному доповідачу з питання про сучасні форми расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості. Спеціальний доповідач є незалежним експертом, який представляє щорічні доповіді з проблеми расизму, направляє державам термінові звернення та інформацію стосовно випадків расизму, расової дискримінації, і відвідує країни для встановлення фактів;

- сприяння Незалежному експертові з питань меншин. Визнаючи той факт, що меншини продовжують зазнавати дискримінації і расизму у всіх регіонах світу, незалежний експерт спрямовує свою діяльність на боротьбу з порушеннями прав людини, жертвами яких стають представники меншин;

- просування боротьби з расизмом за допомогою роботи Секції з питань недискримінації. Секція сприяє створенню можливості ліквідації расизму на національному рівні шляхом надання консультацій, проведення досліджень і аналітичної роботи щодо проблеми расизму, співпрацює з міжурядовими та експертними механізмами, які захищають права потерпілих груп, а також співпрацює з більш широкою спільнотою, встановлюючи партнерські зв'язки, підвищуючи рівень поінформованості та стимулюючи прийняття антидискримінаційних заходів в межах законодавства, політичних стратегій і програм;

- підтримка Робочої групи з проблеми осіб африканського походження, яка розробляє короткострокові, середньострокові і довгострокові пропозиції, спрямовані на ліквідацію расової дискримінації щодо осіб африканського походження.

Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (далі - УВКБ ООН) дотримується позиції про те, що міжнародно-правовий захист біженців є складовою міжнародно-правового захисту прав людини. Воно було створено згідно з резолюцією ГА ООН 48/5 від 14 грудня 1950 р. [152]. Управління робить акцент на тому, що правозахисне підґрунтя Конвенції про статус біженців від 28 липня 1951 р., хоча і в специфічному контексті, «міститься в ширшій системі документів щодо захисту прав людини». УВКБ ООН підтверджує, що біженці користуються як захистом, передбаченим згаданою Конвенцією, так і всіма правами і свободами людини, які надаються всім людям, незважаючи на їх статус [240]. У 1998 році УВКБ ООН відзначило, що захист прав біженців працює в межах структури прав і обов'язків індивіда, а також зобов'язань держави. Міжнародне право захисту прав людини є «первинним джерелом принципів і структур захисту біженців, яке доповнює право захисту біженців» [239].

Необхідність залучення УВКБ ООН до діяльності щодо боротьби з расовою дискримінацією обумовлена засудженням з боку світового співтовариства актів і проявів расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості відносно біженців та мігрантів (п. 14 Нью-Йоркської декларації про біженців та мігрантів [107]). З огляду на це, «УВКБ ООН, спільно з іншими органами, сприяє застосуванню положень Конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації і співпрацює зі Спеціальним доповідачем з питання про сучасні форми расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості. Крім того, польові відділення УВКБ ООН регулярно вносять свій вклад у підготовку щорічної доповіді Бюро з демократичних інститутів і прав людини про злочини на ґрунті ненависті. Таким чином, УВКБ ООН прагне своєю метою сприяти збору даних про злочини на ґрунті расизму і ксенофобії, сприяти розробці стратегій і програм вирішення проблеми мотивованих расизмом інцидентів, і підтримувати зусилля з відстеження ефективності таких стратегій і програм» [30, c. 14].

Правозахисний механізм ООН створювався протягом багатьох років після прийняття її Статуту та заснування Організації. Статут ООН, покладаючи на Організацію обов'язок сприяти «загальній повазі і дотриманню прав людини і основних свобод для всіх, незалежно від раси, статі, мови і релігії», не передбачав для цієї мети створення спеціальних органів в галузі прав людини. Положення ст. 60 Статуту лише вказували на те, що виконання повноважень Організації в економічній і соціальній сферах покладається на Економічну і соціальну раду ООН (далі - ЕКОСОР) під керівництвом ГА ООН. У 1946 році ЕКОСОР як свій допоміжний орган заснувала Комісію з прав людини, до функцій якої (з моменту створення) входила підготовка пропозицій та доповідей цій Раді щодо Міжнародного білля про права людини; різних конвенцій у цій галузі; захисту меншин; запобігання расової дискримінації (Резолюції ЕКОСОР 5I і 9II від 16.02.1946 р. та 21.06.1946 р. відповідно).

Однак десятиліття, що минули після початку функціонування правозахисного механізму ООН і прийняття Пактів про права людини, численних міжнародних договорів у вказаній сфері, виявили актуальну необхідність реформування цього механізму. Зазначений імператив був обумовлений переважно двома наступними обставинами [75]: 1) реалізація прав людини в значній мірі відстає від закріплених в Пактах і інших міжнародних документах принципів і норм, які порушуються практично всюди; 2) в останні роки здатність Комісії захищати основні права і свободи була істотно підірвана внаслідок зменшення довіри до неї з боку міжнародного співтовариства, а також відсутності професіоналізму і наявності практики подвійних стандартів у її роботі.

Після тривалих дебатів та обговорення різних пропозицій щодо реформування правозахисного механізму ГА ООН на своєму пленарному засіданні 15 березня 2006 р. прийняла резолюцію 60/251, якою була створена Рада з прав людини як допоміжний орган ГА ООН замість Комісії з прав людини (мал. 2.1). Згадана Рада, яка складається з 47 держав-членів, повинна відповідати за сприяння загальній повазі та захисту всіх прав людини, у тому числі просувати боротьбу з расизмом і расовою дискримінацією [174]. Значні зміни торкнулися і статусу відповідної Ради порівняно зі скасованою Комісією: «...статус Ради був підвищений до рівня допоміжного органу Генеральної Асамблеї ООН, скорочено кількість країн-учасниць, введені певні критерії членства, за умови, що всі держави-члени ООН мають право претендувати на входження до складу Ради» [95].

У резолюції про створення Ради з прав людини ООН зазначено, що члени Ради повинні підтримувати найвищі стандарти в сфері заохочення голосування в дві третини його членів, призупиняти права та привілеї члена Ради, якщо він наполегливо здійснював або здійснює грубі та систематичні порушення прав людини, наприклад, як у випадку з Лівією у 2011 році [206].

У контексті боротьби з расизмом детермінуючим фактором інституційного формування і розвитку Ради ООН з прав людини стала необхідність реалізації Декларації про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, прийнятої на Всесвітній конференції з боротьби проти расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості (м. Дурбан, 31 серпня - 08-07 вересня 2001 р.). Як зазначає А.-Я. Нікез, її прийняття ознаменувало «собою новий підхід в боротьбі з расизмом, расовою дискримінацією, ксенофобією і пов'язаної з ними нетерпимості. Вона закликала Комісію ООН з прав людини (з 2006 р. - Рада ООН з прав людини) ...створити механізми вирішення проблеми расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості». Такий заклик незабаром знайшов своє відображення у факті створення «...Міжурядової робочої групи, Робочої групи з ефективного здійснення Дурбанської декларації і Програми дій, Робочої групи експертів з проблеми осіб африканського походження. Вони покликані вивчати, виявляти причини расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості, сучасні форми прояву, а також давати рекомендації з їх усунення» [105, c. 299]. Наприклад, 13 червня 2016 р. Робоча група опублікувала заяву, в якій висловила свою тривогу в зв'язку зі зростаючим числом повідомлень про насильство щодо осіб африканського походження в Колумбії, що надходять на її розгляд. На підтримку заяви також виступили Спеціальний доповідач з питання про сучасні форми расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості, Спеціальний доповідач з питань меншин, Спеціальний доповідач з питання про становище правозахисників, а також Спеціальний доповідач з питання про позасудові страти, страти без належного судового розгляду або довільні страти [55, c. 6-7].

В системі ООН створено три конвенційних органи в сфері протидії расизму та расовій дискримінації, які об'єднують незалежних експертів, які уповноважені здійснювати моніторинг дотримання вимог відповідних конвенцій або пактів. Вони створені відповідно до положень договорів, виконання яких і контролюють. Такими Комітетами є: Комітет з ліквідації расової дискримінації, Комітет з прав людини та Комітет з економічних, соціальних і культурних прав.

Комітет з ліквідації расової дискримінації був заснований у 1970 році відповідно до ст. 8 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 року для проведення контролю та розгляду всіляких заходів, які приймаються державами з метою виконання своїх зобов'язань в форматі Конвенції. На думку Р. Вольфрум, можна виділити чотири ключові функції відповідного Комітету: 1) розгляд доповідей держав - учасниць згаданої конвенції; 2) розгляд звернень держав-учасниць з приводу дотримання договірних положень іншими державами-учасницями; 3) обробка індивідуальних звернень; 4) надання підтримки іншим органам і установам ООН щодо звернень від населення підопічних і не самоврядних територій і доповідей щодо цих територій [271, c. 489]. До складу Комітету входять 18 експертів, які володіють визнаною неупередженістю і високими моральними якостями. Термін повноважень членів Комітету становить чотири роки. Члени Комітету не є підзвітними, діють в особистій якості; їх не можна усунути від виконання своїх обов'язків або замінити без їх згоди (див.: Додаток Б).

Дієвість методів роботи Комітету з ліквідації расової дискримінації підтверджується конкретними прикладами. Так, на вісімдесят восьмій сесії Комітет розглянув повідомлення № 56/2014 (В. С. проти Словаччини). Заявник, яка є громадянкою Словаччини і ромом за походженням, стверджувала, що стала жертвою порушення Словаччиною її прав за ст. 2, 5 та 6 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 року. Комітет прийняв до відома твердження заявника про те, що вона стала жертвою расової дискримінації в процесі працевлаштування в одну з державних початкових шкіл. Комітет також прийняв до уваги заяву Міністерства освіти про те, що нестача фінансових коштів не може слугувати підставою для прийому на роботу некваліфікованого кандидата, а також твердження Словацького національного центру з прав людини, на думку якого, її випадок може бути рівнозначний порушенню принципу рівного звернення. На думку Комітету, держава-учасниця не може знімати з себе відповідальність, оскільки директор державної школи, хоч вона і є самостійною юридичною особою, має здійснювати підбір педагогічного складу в межах виконання державних обов'язків. Комітет також визнав, що держава-учасниця не надала переконливих доказів для пояснення нерівного поводження з заявником, яке виявилося у відмові розглядати її заяву про прийом на роботу. У зв'язку з цим Комітет визнав факт порушення пп. «і» п. «е» ст. 5 відповідної Конвенції, оскільки преференційний відбір на посаду молодшого викладача недостатньо кваліфікованого кандидата не може мотивуватися її професійною компетентністю або відсутністю коштів [49, с. 15].

Комітетом з прав людини було засновано згідно з четвертою частиною Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року для проведення відповідного контролю за ефективною реалізацією державами-учасницями всіх положень Пакту. Комітет з прав людини був створений під час наради держав-учасниць Пакту у вересні 1976 року На думку Т. Бергенталя, серед конвенційних органів з прав людини в системі ООН саме Комітет з прав людини є найбільш інноваційним і активним. Він виділяє наступні функції Комітету: 1) розгляд обов'язкових для всіх держав-учасниць доповідей про вжиті ними заходи для втілення в життя прав людини, на які поширюється конвенційне регулювання, і про прогрес, досягнутий у використанні цих прав; 2) вирішення спорів між державами-учасницями щодо реалізації договірних положень у випадку визнання відповідної компетенції Комітету; 3) розгляд повідомлень від осіб, які підлягають юрисдикції конкретної держави та стверджують, що вони є жертвами порушення даною державою-учасницею якогось із закріплених прав в тому випадку, якщо відповідна держава визнає компетенцію Комітету (відповідна процедура представлена на мал. 2.2) [177, c. 341-342, 345-346]. До складу Комітету входять 18 членів - громадян держав - учасниць Пакту; вони виступають від свого імені, в особистій якості, тобто не є представниками своїх держав. Термін повноважень членів Комітету - чотири роки.

Діяльність Комітету з прав людини є досить результативною з урахуванням того, що обов'язковою для всіх держав-учасниць відповідного Пакту є тільки вимога подачі звітів. За період з 03 квітня 2015 р. по 31 березень 2016 р. Комітет розглянув 21 доповідь держав-учасниць і прийняв щодо них заключні зауваження (Австрія, Франція, Руанда, Словенія, Узбекистан, Швеція та ін.). Водночас ряд держав ігнорують обов'язок подання доповіді, що підтверджується таким фактом: у 47-ми держав-учасниць є щонайменше п'ятирічне відставання з подання первинної або періодичної доповіді. Крім того, за весь період діяльності до квітня 2016 року Комітетом було зареєстровано 2759 індивідуальних повідомлень, включаючи 166 повідомлень, зареєстрованих за період з 03 квітня 2015 р. [51, с. ііі].

З точки зору захисту жертв расової дискримінації особливе значення належить механізму індивідуальних повідомлень. Наприклад, у липні 2003 року Дж. Сімей (J. Semey) звернувся з повідомленням щодо Іспанії, в якому, серед іншого вказував на порушення ст. 26 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року. Він наполягав, що його було визнано винним у скоєнні правопорушення лише тому, що він був темношкірим, а населення в Іспанії вважає, що темношкірі і латиноамериканці пов'язані з торгівлею наркотиками. У поєднанні з існуючим в згаданій країні расизмом, як вважає Дж. Сімей, це означає, що сказаному іспанцем може надаватися більш ваги, ніж словам темношкірого. Як він вважає, якби він був іспанцем, то він не потрапив би до в'язниці з урахуванням зібраних проти нього доказів, що, на його думку, свідчить про порушення ст. 26 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року. Комітет надіслав на підставі п. 4 ст. 5 Факультативного протоколу до відповідного Пакту свої міркування обом сторонам [216].

Комітет з економічних, соціальних і культурних прав відрізняється від інших договірних органів тим, що він був заснований за рішенням ЕКОСОР аж у 1985 році, а не на підставі положень Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року. У складі Комітету - 18 експертів, що мають визнаний авторитет у сфері проведення досліджень прав людини. Всі члени Комітету мають незалежний і непідзвітний статус, беруть участь в роботі Комітету виключно в особистій якості. Члени Комітету обираються ЕКОСОР на чотирирічний строк, при цьому всі вони можуть бути переобрані на наступний строк. Комітет проводить свої сесії в Женеві двічі на рік - у листопаді або грудні і у травні, тривалістю по три тижні.

Згідно ч. 2 ст. 2 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року передбачено, що гарантії відповідного набору прав повинні надаватися в державах-учасницях «...без будь-якої дискримінації щодо раси, кольору шкіри...». При цьому використання терміну «раса» в цьому випадку не передбачає прийняття теорій, спрямованих на обґрунтування існування різних рас [196, c. 6]. Зазначене положення зобов'язує держави-учасниці проводити постійний моніторинг та усунення фактів його порушення. Так, ПАР в своїй первісній доповіді за 2017 рік про вжиті заходи і про прогрес на шляху до досягнення дотримання відповідних прав, закріплених в конвенційного порядку, вказує на те, що в звітному періоді було прийнято ряд важливих судових рішень, спрямованих на забезпечення передбаченого ст. 14 згаданого Пакту права на освіту. Зокрема, «рішення в справі Керуючий орган початкової школи Рівонія проти Департаменту освіти провінції Гаутенг вказує на триваючу расову нерівність в ...системі шкільної освіти, оскільки суд ухвалив, що керівні органи школи не можуть наділятися необмеженими повноваженнями щодо надання доступу до державних шкіл» [185, c. 60] (див.: мал. 2.1).

Мал. 2.1. Етапи розгляду повідомлень, поданих відповідно до міжнародного пакту про громадянські і політичні права

Правове підґрунтя діяльності зазначених вище комітетів утворюють відповідні конвенції та пакти. Необхідно звернути увагу і на те, що на додачу до багатьох конвенцій і пактів після їх затвердження були розроблені і прийняті факультативні протоколи, які також грають важливу роль в регламентації діяльності комітетів, вводячи додаткові механізми моніторингу виконання державами-учасницями взятих на себе зобов'язань за міжнародними договорами з прав людини (наприклад, Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року від 16.12.1966 р.).

За своєю юридичною природою факультативний протокол є самостійним міжнародно-правовим договором, який разом з тим об'єднаний з іншим, основним для нього, чинним міжнародним договором, і є його частиною. У ньому розглядаються питання, не охоплені основним міжнародним договором або недостатньо розроблені в його положеннях. Факультативний протокол відкритий для ратифікації або приєднання до нього тільки для держав, які є учасницями відповідного договору. Термін «факультативний» в цьому контексті застосовується в тому розумінні, що держави не зобов'язані ставати його учасниками, навіть якщо вони ратифікували відповідну конвенцію або приєдналися до неї. Однак це ні в якій мірі не означає, що держави, які ратифікували такий протокол або приєдналися до нього, наділені правом виконувати або не виконувати зобов'язання, передбачені в ньому, на свій розсуд. Для держав-учасниць факультативного протоколу положення, які містяться в ньому, мають обов'язкову юридичну силу і підлягають виконанню в повному обсязі [102, с. 84]. Сфера боротьби з расизмом і расовою дискримінацією в контексті такого підходу не є винятком, зокрема, беручи до уваги практику Комітету з прав людини, що сформувалася на підставі механізму письмових повідомлень згідно із ст. 2 Факультативного протоколу до Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., приклад застосування якого був наведений вище.

Виходячи з того, що комітети є конвенційними органами, які діють в структурі ООН, виконуючи функції, спрямовані на досягнення цілей останньої, на окрему увагу заслуговує питання контролю ООН за належною реалізацією комітетами наданих їм повноважень. Важливим механізмом такого контролю є подання комітетами звітів про свою діяльність, які подаються ними керівним органам ООН. Кожен з комітетів зобов'язаний готувати подібні звіти, проте існують певні відмінності в періодичності їх подання для різних комітетів, а також в порядку їх подання. Так, Комітет з ліквідації расової дискримінації щорічно через Генерального секретаря подає доповідь ГА ООН про свою діяльність, який може містити пропозиції і загальні рекомендації, засновані на вивченні доповідей та інформації, одержаних від держав-учасниць. Про важливість такого механізму на прикладі Комітету з ліквідації расової дискримінації свідчить позиція ГА ООН, яка «виражає вдячність Комітету за його внесок у справу забезпечення ефективного здійснення Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, особливо за допомогою розгляду доповідей, що подаються на підставі статті 9 Конвенції...» (ч. 2 ст. 9 зазначеної Конвенції вказує на обов'язок підготовки щорічної доповіді відповідним Комітетом) [265].

Документами, які становлять правове поле функціонування комітетів, передбачається досить тісний контакт комітетів ООН з Генеральним секретарем. Нормативно закріпленим є право Генерального секретаря брати участь в засіданнях комітетів. Так, процедурними правилами Комітету з прав людини встановлено, що Генеральний секретар або представник Генерального секретаря має право відвідувати всі засідання цього Комітету (як відкриті, так і закриті). Крім того, Генеральному секретарю (його представнику) надається право робити усні і письмові зауваження на засіданнях Комітету і його допоміжних органів, на нього покладаються завдання щодо організації процедури обрання членів комітетів державами-учасницями відповідних міжнародних документів.

Проблема юридичної сили рішень, прийнятих комітетами, у тому числі за результатами розгляду індивідуальних скарг, досі залишається невирішеною не тільки в аспекті вітчизняного правозастосування, а й на міжнародному рівні. Не дійшли спільної думки в цьому питанні і члени комітетів, і міжнародні експерти, які працюють в системі органів ООН. Світовими експертами висловлювалися різні погляди з цього питання, серед яких можна виділити дві основні позиції. Прихильники першої виходять з того, що комітети ООН не є судовими органами в класичному розумінні, а так званими «квазісудовими» органами, тому немає підстав говорити про обов'язковість їх рішень (наприклад, в міжнародно-правових дослідженнях радянського періоду однозначно вказувалося, що всі дії міжнародних органів повинні мати рекомендаційний, факультативний характер, за винятком випадків тяжких і масових порушень прав людини [44, c. 77]). Поряд з цим більшість експертів вважає, що рішення комітетів, зокрема за індивідуальними скаргами, повинні мати для відповідних держав-учасниць обов'язкове значення. Зокрема, Комітет з міжнародного права прав людини Асоціації міжнародного права вказує на те, що «висновки конвенційних органів з прав людини утворюють практику застосування договору, яка встановлює домовленість учасників щодо його тлумачення відповідно до п. “b” ч. 3 ст. 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р.» [191, c. 8].

На нашу думку, приєднуючись до відповідної конвенції (пакту), держава бере на себе зобов'язання дотримуватися її положень, і відповідно до принципу «pacta sunt servanta» має неухильно їх виконувати. Виходячи з цього, вважаємо, що визнаючи конвенційні норми, які надають комітетам контрольні повноваження і право приймати рішення щодо держав-учасниць, останні таким способом поширюють на себе компетенцію комітетів. Тому рішення комітетів ООН є обов'язковими для виконання всіма державами-учасницями відповідних міжнародно-правових договорів. Однак, слід визнати, що процедурні питання реалізації державами цих рішень повністю знаходяться в сфері внутрішньої компетенції держав, до того ж правове підґрунтя діяльності комітетів не містить норм, які б чітко і конкретизовано вказували на вимоги, які ставляться до процесу виконання державами рішень комітетів.

Таким чином, комітети ООН є універсальними правозахисними міжнародними організаціями, сформованими з незалежних експертів, які діють у складі ООН, основним завданням яких є здійснення моніторингових функцій щодо виконання державами відповідних міжнародних договорів у сфері протидії расизму та расовій дискримінації, рішення яких мають зобов'язуючий характер і є обов'язковими для виконання державами-учасницями.

2.2 Функції і повноваження Ради з прав людини ЕКОСОР

Наразі Раді з прав людини ЕКОСОР (далі - Рада) відведена центральна роль в справі нагляду за реалізацією Дурбанської декларації 2001 року і Програми дій в межах системи ООН і в консультуванні ГА ООН з цього питання. У цьому контексті необхідно відзначити, що ГА ООН з урахуванням її ролі в сфері розробки політики, ЕКОСОР з урахуванням її ролі в сфері загального керівництва і координації, згідно з їхніми відповідними функціями за Статутом ООН та резолюцією 50/227 ГА ООН від 24 червня 1996 р., а також Рада з прав людини є триступеневим міжурядовим механізмом для всеосяжного виконання Дурбанської декларації 2001 року і Програми дій та прийняття подальших заходів щодо їх виконання [31]. Очевидно, що саме Рада відповідальна за діяльність, спрямовану на безпосередню реалізацію положень зазначених міжнародно-правових актів. Досягнення оптимальних показників роботи Ради в цьому контексті неможливо без належного розуміння механізму еволюції цього органу, його функцій і повноважень, а також особливостей діяльності.

Попередницею Ради була Комісія ООН з прав людини (далі - Комісія), яка була створена відповідно до резолюції ЕКОСОР 5 (I) від 16 лютого 1946 р. на підставі ст. 68 Статуту ООН. Її первинним і основним завданням стала розробка Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 р. Вона стала однією з перших так званих «функціональних комісій» в межах ООН.

На думку автора, в історії створення Комісії можна виділити два періоди: перший - з моменту створення до 1967 року, і другий - з 1967 до 2006 років, коли Комісію замінила Рада. Протягом першого періоду Комісія здійснювала плідну роботу щодо розробки стандартів міжнародно-правового регулювання в контексті забезпечення прав людини. Характерною рисою цього періоду є те, що Комісія не здійснювала активних спроб контролю за дотриманням прийнятих стандартів в сфері захисту прав людини: «орієнтовані на розробку стандартів перші двадцять років підтверджуються положенням, прийнятим самою Комісією у 1947 році (і затвердженим ЕКОСОР), щодо того, що вона “визнає відсутність повноважень для розгляду будь-яких скарг щодо порушення прав людини”» [176]. Суверенітет держав залишався для Комісії табу, незважаючи на те, що порушення прав людини серед держав-членів ООН зустрічалися досить часто [144].

Починаючи з 1967 року Комісія отримала нові повноваження. У 1967 році ЕКОСОР прийняла резолюцію 1235 (XLІІ), яка наділила Комісію правом розглядати питання, пов'язані з порушеннями прав людини.

Крім того, у 1970 році ЕКОСОР прийняла резолюцію 1503 (XLVІІІ) про процедуру розгляду повідомлень, що стосуються порушення прав людини і основних свобод в межах відповідної Комісії та Підкомісії із заохочення і захисту прав людини [103, c. 21-23].

Саме в цей період відбувається деколонізація Африки і Азії, і більшість країн Європи наполягають на більш активній політиці ООН в сфері прав людини, особливо в світлі масових порушень під час апартеїду в Південній Африці. Комісія починає розслідувати порушення прав людини та оприлюднювати звіти про них. Іншими словами, її діяльність починає межувати з втручанням у внутрішні справи держав, що врешті-решт підтверджує загальновизнаний на сьогодні факт про відсутність виключної компетенції держави в сфері забезпечення прав людини.

Свою контрольну діяльність щодо дотримання прав людини Комісія здійснювала переважно шляхом перевірки, моніторингу та складання доповідей про ситуації в конкретних країнах (мандат країни) і на теми, які стосуються загальних прав людини (тематичний мандат), такі як расизм, право на самовизначення, релігійна нетерпимість . Комісія мала 14 мандатів країн і 22 - тематичних.

Для виконання мандатів Комісія переважно покладалася на систему спеціальних процедур. Механізми спеціальних процедур відрізнялися за змістом, але зазвичай складалися індивідуальним доповідачем, представником, експертом або групою таких людей, які називались робочою групою. Понад 30 з таких механізмів спеціальних процедур були спрямовані на проведення навчання, надання рекомендацій державам, підготовку відповідей на індивідуальні скарги та складання звітів щодо відповідних мандатів [103, c. 21-23].

Крім підготовки досліджень з прав людини, рекомендацій і проектів міжнародних документів, виконання спеціальних доручень ГА ООН і ЕКОСОР, Комісія розглядала заяви, які стосувалися порушень прав людини і проводила дослідження повідомлень щодо цих порушень, здійснювала тісну співпрацю з усіма іншими органами ООН, до компетенції яких входили різні аспекти забезпечення прав людини. Весь цей час Комісія відігравала центральну роль в процесі контролю за дотриманням прав людини у всьому світі. Саме в межах Комісії окремі держави або неурядові організації могли ініціювати будь-які питання, які стосувалися прав людини [157].

ГА ООН 20 грудня 1993 р. заснувала посаду Верховного комісара ООН з прав людини, який є відповідальним за координацію всієї діяльності в сфері прав людини в межах ООН. Головним завданням Верховного комісара є сприяння максимально повній реалізації всіх прав людини шляхом втілення в життя відповідних рішень, прийнятих керівними органами ООН [43].

Аналіз створення та розвитку повноважень Комісії ООН з прав людини дає можливість стверджувати, що цей орган протягом усього часу свого існування відігравав важливу роль у формуванні універсальної системи захисту прав людини та при цьому становив її невід'ємну частину.

З початку своєї діяльності Комісія заявила, що боротьба проти будь-яких форм дискримінації є однією з найважливіших завдань, які постали перед суспільством. З моменту свого створення у 1946 року Комісія стала одним з основних органів ООН, які займаються питаннями захисту прав людини і основних свобод. Приймаючи резолюції, пропонуючи нові підходи і доручаючи своїй підкомісії проводити дослідження широкого кола проблем, пов'язаних з дискримінацією, Комісія тривалий час перебувала в авангарді боротьби проти расизму, расової дискримінації і апартеїду. Так, в резолюції Комісії 2005/5 від 14 квітня 2005 р. відзначалася неприйнятність терпимості до практик неонацизму і ультранаціоналізму як таких, що спрямовані на поширення сучасних форм расизму, расової дискримінації, ксенофобії і відсутності толерантності, а тому держави - члени ООН закликалися до прийняття «більш ефективних заходів для протидії цьому феномену і екстремістським рухам, які формують реальну загрозу демократичним цінностям» [207].

Вона неодноразово виступала з пропозиціями про організацію семінарів і колоквіумів з конкретної теми расизму і расової дискримінації, щоб розглянути це питання в глобальній перспективі і розширити межі розуміння цього явища, його причин і наслідків. Наприклад, відповідно до резолюції Комісії 2005/65 від 20 квітня 2005 р. був спрямований запит Верховному комісару ООН з прав людини щодо проведення п'ятиденного семінару на високому рівні під час засідань Міжурядової робочої групи, присвяченого, зокрема проблемам культивування расизму за допомогою Інтернету, а також виявленню прогалин в існуючому механізмі боротьби з расизмом і расовою дискримінацією [272]. Крім того, у 1993 року Комісія призначила Спеціального доповідача з питання про сучасні форми расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості. Ним були представлені доповіді про узаконені і непрямі форми расизму і расової дискримінації щодо національних, расових, етнічних, мовних та релігійних меншин і трудящих-мігрантів у всьому світі. Сфера його мандата також охоплює нові прояви расизму і ксенофобії, зокрема в розвинених країнах [72, c. 83].

Для підтвердження проактивної ролі Комісії можна привести основні напрямки її роботи в сфері боротьби з расизмом і расовою дискримінацією, виділені на підставі резолюції Комісії 1989/9 від 23 лютого 1989 р. [248, c. 44-46]:

- розширення кількості держав-учасниць Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 року і прискорення проведення необхідних внутрішньодержавних процедур;

- ініціювання підготовки керівництва з використання процедур звернень (recourse procedures) для жертв расової дискримінації за участю кваліфікованих експертів;

- забезпечення належної імплементації у співпраці з Генеральним секретарем і за участю максимально широкого кола держав Плану діяльності на період 1985-1989 років;

- залучення широкого кола урядів, організацій і фізичних осіб до участі в Цільовому фонді для програми Десятиліття дій щодо боротьби проти расизму і расової дискримінації, який спрямований на впровадження всіх елементів Плану дій на період 1990-1993 років, який міститься в резолюції ГА ООН 42/47 від 30 листопада 1987 р.;

- щорічне інформування Комісії про прогрес в реалізації згаданого Плану дій з метою забезпечення її належної участі;

- закріплення проблеми для тематичного обговорення у 1989 році як «Політичні, історичні, соціальні та культурні чинники, які обумовлюють расизм, расову дискримінацію та апартеїд»;

- аналіз і впровадження результатів Глобальних консультацій з питання расизму і расової дискримінації, що відбулися в м. Женева 03-06 жовтня 1988 р. з ініціативи ГА ООН за участю представників органів і організацій системи ООН, регіональних міжнародних організацій і зацікавлених неурядових організацій, що мають консультативний статус при ЕКОСОР, для обговорення питання координації міжнародної діяльності щодо боротьби проти расизму і расової дискримінації, зокрема, обговорювалися теми «Расизм - виклик міжнародній громадській думці»,«Витоки расизму і расової дискримінації»; «Сучасні форми расизму (з акцентуванням уваги на питанні апартеїду)», «Вразливі групи і расизм»; «Координація і розширення міжнародних дій щодо боротьби проти расизму і расової дискримінації на всіх рівнях» [114, c. 7-8].

Однак, незважаючи на активну роль Комісії в сфері захисту прав людини і постійне розширення її контрольних повноважень, її діяльність піддавалась жорстокій критиці. Зокрема, це було пов'язано з присутністю в її складі держав, які систематично порушували права і свободи людини (Алжир, В'єтнам, Зімбабве, Китай, Лівія, Саудівська Аравія, Пакистан та інші), зокрема і тих держав, представники яких обиралися головами цього органу. Крім того, «розширення діяльності і поява нових ініціатив щодо розробки стандартів, використання договірних механізмів і спеціальних не договірних процедур, а також розширення сфери діяльності на весь світ поступово призвело до надмірної складності. Стало дуже непросто координувати всю цю різновекторну діяльність. Проблема підсилювалася обмеженим та істотно недофінансованим кадровим потенціалом... Ще більш погіршувало ситуацію те, що Комісія скликалася лише раз на рік...» [222, с. 326]. Ставала все більш очевидною політизація діяльності Комісії, вибірковий характер її критики. Вона як орган ООН все більше втрачала довіру серед правозахисників у світі. Саме ці фактори з часом вплинули на рішення про припинення повноважень Комісії. З 19 червня 2006 р. основні повноваження щодо контролю за дотриманням прав людини перейшли до Ради ООН з прав людини - нового міжнародного органу, створеного за рішенням ГА ООН. Своє останнє засідання Комісія провела 27 березня 2006 р., а в тому ж році була замінена Радою.

Серед відмінностей Ради від Комісії, спрямованих на усунення недоліків останньої, можна відзначити такі:

- якщо Комісія була допоміжним органом ЕКОСОР, то Рада є допоміжним органом ГА ООН;

- під час обрання держав до складу членів Ради беруться до уваги відомості про дотримання прав людини, а також добровільні обіцянки і зобов'язання держав-кандидатів в сфері прав людини, що повинно запобігти наданню членства державам, які грубо порушують свої обов'язки щодо забезпечення прав людини;

- впровадження механізму універсального періодичного огляду з метою усунення висунутих щодо Комісії звинувачень щодо вибірковості і використання практики подвійних стандартів.

Відповідно до резолюції ГА ООН 60/251 від 15 березня 2006 р. на новий орган - Раду - покладалися такі функції [137]:

- сприяти навчально-просвітницькій діяльності в галузі прав людини, а також діяльності з надання консультаційних послуг, технічної допомоги і створення потенціалу, яка буде здійснюватися з використанням консультацій із зацікавленими державами-членами та за їх згодою;

- слугувати форумом для обговорення тематичних питань з усіх прав людини;

- надавати рекомендації ГА ООН щодо подальшого розвитку міжнародного права в галузі прав людини;

- сприяти повному виконанню зобов'язань в галузі прав людини, прийнятих державами, та здійсненню контролю за досягненням цілей та виконанням зобов'язань, що стосуються заохочення та захисту прав людини, які сформульовані в рішеннях конференцій і зустрічей ООН на вищому рівні;

- на підставі об'єктивної і достовірної інформації проводити всеосяжні періодичні огляди виконання кожною державою її зобов'язань і обов'язків в галузі прав людини таким чином, який забезпечує універсальність охоплення і однакове ставлення до всіх держав; такий огляд повинен бути механізмом співробітництва, заснованим на інтерактивному діалозі з відповідною країною за її активної участі та врахування її потреб щодо створення потенціалу; такий механізм повинен доповнювати, а не дублювати роботу договірних органів; протягом року після проведення своєї першої сесії Рада має визначити форми і необхідні часові межі універсальних періодичних оглядів;

- сприяти за допомогою діалогу і співпраці запобіганню порушенням прав людини і швидкому реагуванню на надзвичайні події в галузі прав людини;

- взяти на себе роль і обов'язки Комісії у зв'язку з роботою УВКПЛ, як вони були визначені в резолюції ГА ООН 48/141 від 20 грудня 1993 р.;

- діяти в галузі прав людини в тісній співпраці з урядами, регіональними організаціями, національними установами з прав людини і громадянським суспільством;

- вносити рекомендації щодо заохочення і захисту прав людини;

- представляти щорічну доповідь ГА ООН.

Механізми захисту прав людини, передбачені Радою, включають [71]:

- універсальний періодичний огляд, в межах якого здійснюється оцінка ситуації, пов'язаної з правами людини, в кожній державі - членові ООН;

- консультативний комітет, який надає експертні висновки та проводить консультації з тематичних питань в аспекті дотримання прав людини;

- процедуру подання та розгляду скарг, яка дозволяє фізичним особам і організаціям звернутися до Ради lato sensu з інформацією про порушення прав людини.

Рада також співпрацює зі створеними його попередником - Комісією - спеціальними процедурами ООН, що включають спеціальних доповідачів, незалежних експертів і робочі групи, які здійснюють моніторинг, проводять дослідження і консультації та подають відкриті доповіді з тематичних питань, які стосуються дотримання прав людини в конкретних державах [136].

Раді належить важлива роль в ліквідації расизму і расової дискримінації. До функцій, які можуть застосовуватися нею у сфері запобігання расизму і расовій дискримінації, можна віднести процедуру універсального періодичного огляду, процедуру розгляду скарг, механізм спеціальних процедур. Також на Раду відіграє керівну роль у сфері контролю за реалізацією результатів Всесвітньої конференції щодо боротьби проти расизму (м. Дурбан, 31 липня - 07 серпня 2001 р.).

Універсальний періодичний огляд зобов'язує всі держави - члени ООН кожні чотири роки проходити відповідну процедуру із забезпечення дотримання стандартів прав людини, закріплених в положеннях Загальної декларації прав людини та договорів про права людини, учасником яких є держава, а також добровільних заявах і зобов'язаннях держави. Станом на жовтень 2011 року всі держави - члени ООН завершили процедуру першого універсального періодичного огляду, що підкреслює унікальність відповідного механізму, аналогів якому поки що не існує.

Очевидно, що за допомогою універсального періодичного огляду також вдається виділяти позитивні практики або вказувати на необхідність усунення недоліків в механізмі боротьби з расизмом і расовою дискримінацією в конкретній державі. Наприклад, в Доповіді робочої групи з універсального періодичного огляду (Франція) зазначається, що держави-члени ООН такі як Італія, Корея, Таїланд і Туніс досить високо оцінили результати роботи щодо боротьби з расизмом і расовою дискримінацією, зокрема, прийняття Національного плану дій щодо боротьби з расизмом і антисемітизмом на 2012-2014 роки, підвищення рівня поінформованості, рівня підготовки в навчальних закладах та інші заходи [54]. Разом з тим, в аналогічній доповіді щодо Росії такі держави як Туніс, Гватемала, Узбекистан і Швейцарія рекомендували вживати всіх необхідних заходів для запобігання насильству і нетерпимості, зокрема, расистського та ксенофобного характеру згідно з положеннями і нормами міжнародного права [53].

На окрему увагу в контексті боротьби з расизмом і расовою дискримінацією заслуговує процедура розгляду скарг, заснована з метою розгляду систематичних і достовірно підтверджених грубих порушень всіх прав людини і всіх основних свобод, що здійснюються в будь-якому регіоні світу і за будь-яких обставин. Відповідна процедура дуже схожа на процедуру, яка застосовувалася Комісією на підставі резолюції ЕКОСОР 1503 (XVIII) від 27 травня 1970 р. зі змінами та доповненнями, внесеними резолюцією ЕКОСОР 2000/3 від 19 червня 2000 р. Разом з тим, М. Спор зазначає: «що стосується процедур розгляду скарг, Генеральна Асамблея ООН не скористалася можливістю створення цілком нової процедури, заснованої на досвіді ООН з моменту заснування процедури 1503, яка могла б функціонувати як прототип системи раннього попередження для ситуацій, пов'язаних з правами людини в будь-якій точці світу». Беручи до уваги обмежений інтерес серед держав-членів щодо подальшого розвитку цього елемента в Раді, вона передбачає, що можливість досягнення прогресу щодо активного використання процедури розгляду скарг є досить неоднозначною [263, c. 215]. Цей унікальний багатоаспектний механізм, який діє в межах Ради, має рекомендаційний характер і перш за все покликаний нагадувати державам-членам ООН про необхідність виконання ними обов'язків в контексті дотримання і захисту прав людини і основних свобод, а не безпосередньо зобов'язувати їх виконувати необхідні дії. На нашу думку, ця риса є однією з причин недостатньої ефективності роботи як відповідних органів ООН в цілому, так і Ради зокрема, адже міжнародні угоди з прав людини уповноважили такі органи правом складати щодо держав лише «загальні зауваження» або «загальні рекомендації». Крім того, держави не надають свої доповіді вчасно, не відповідають на запити про додаткову інформацію, спотворюють статистику. Сотні різних рішень, рекомендацій, зауважень, які приймаються органами ООН, державами не виконуються, а контроль за їх виконанням не провадиться. Водночас в межах ООН створюються додаткові органи, розробляються нові міжнародні угоди і факультативні протоколи.

Слід також зазначити, що процедура розгляду скарг наділена конфіденційним характером, а тому сторонньому спостерігачеві досить складно оцінити її дієвість і результативність, з огляду на обмеженість доступної інформації, зокрема і в контексті боротьби з расизмом і расовою дискримінацією.

Крім універсального періодичного огляду та процедури розгляду скарг, ще одним інституційним механізмом співпраці з питань захисту прав людини, зокрема і шляхом боротьби з расизмом і расовою дискримінацією, в межах Ради є Консультативний комітет. Він складається з 18 незалежних експертів з різних професійним досвідом і з різних регіонів світу, кандидатури яких висуваються державами - членами ООН, але їх відбір проводить безпосередньо Рада. Повноваження Консультативного комітету визначено його мандатом і функціями: