Інституційні механізми і процедури ООН в сфері боротьби з расизмом і расовою дискримінацією

За результатами розгляду повідомлення Комітет готує доповідь, в яку включає виклад фактів і тексти письмових і усних заяв сторін, які були ними зроблені під час розгляду (п. «h» ст. 41). Якщо сторони досягли між собою згоди завдяки наданим Комітетом добрим послугам згідно зі ст. 41, то в своїй завершальній доповіді Комітет подає стислий виклад фактів і рішення, які прийняли сторони. В обох випадках такі щорічні доповіді публікуються Комітетом в строк до дванадцяти місяців після отримання ним відповідного повідомлення держави (п. «h» ст. 41) [208].

Другий спосіб розгляду повідомлень держав і вирішення спорів в межах Комітету ООН з прав людини - створення спеціальної Комісії - застосовується виключно в тому випадку, якщо питання не було вирішено під час передбаченої ст. 41 МПГПП процедури надання добрих послуг. Як встановлює п. 1 ст. 42, «Комітет може за попередньою згодою зацікавлених держав призначити спеціальну Комісію» [208].

Ця комісія складається з 5-ти членів, а її персональний склад формується самими сторонами з осіб, «...прийнятних для зацікавлених держав» (пп. «а» п. 1 ст. 42) [208]. До складу такої комісії можуть входити громадяни держав - членів МПГПП за винятком громадян держав-сторін спору, а також тих держав, які не визнали компетенцію Комітету згідно зі ст. 41 МПГПП. Комітет впливає на формування персонального складу комісії лише тоді, коли сторони не можуть дійти згоди щодо кандидатур всіх або частини її членів протягом трьох місяців з дати прийняття рішення про створення відповідної комісії. В цьому випадку Комітет обирає членів комісії шляхом таємного голосування серед своїх членів більшістю в дві третини голосів (пп. «b» п. 1 ст. 42 МПГПП) [208].

Слід констатувати, що ні в межах Комітету ООН з прав людини, ні інших конвенційних органів процедура повідомлень від держав-членів того чи іншого договірного механізму не демонструє належної ефективності: «Процедура міждержавних повідомлень відповідно до договорів ООН із захисту прав людини все ще продовжує залишатися незадіяною» [234]. Ймовірними причинами відсутності практики активного застосування процедури повідомлень від держави - учасниці МПГПП до Комітету ООН з прав людини можуть бути такі: «Міждержавні відносини є крихкими і міждержавні механізми не можуть бути ідеальними процедурами, оскільки держава, яка подала повідомлення, може зазнати заходів, які здійснюватимуться у відповідь на її повідомлення. До того ж, багато держав не визнають компетенцію моніторингових органів щодо роботи з міждержавними повідомленнями... Європейська система захисту прав людини є єдиним прикладом» застосування механізму міждержавних повідомлень в декількох випадках, з яких Європейський суд з прав людини розглянув лише три: справа Ірландії проти Сполученого Королівства (1978 р.), справа Данії проти Туреччини (2000 р.) і справа Кіпру проти Туреччини (2001 р.) [211].

На особливу увагу заслуговує процедура розгляду індивідуальних повідомлень про порушення згідно з Факультативним протоколом до МПГПП.

Процедура розгляду Комітетом ООН з прав людини індивідуальних повідомлень про порушення має ряд особливостей. Відповідна процедура стала своєрідною «візитівкою» Комітету і часто розглядається як його керівна функція. В першу чергу, слід зазначити, що саме застосування цієї процедури Комітетом призводить до його ототожнення з органами міжнародної юстиції, а сама ця процедура часто розглядається як судова і відноситься до процедур в межах Європейської конвенції з прав людини, Африканської Хартії з прав людини, Міжамериканський конвенції з прав людини. Однак такий підхід є помилковим.

М. Ю. Гремза також виділяє ознаки, які відрізняють Комітет ООН з прав людини та інші договірні органи із захисту прав людини від міжнародних судових органів. Основною відмінністю, на його думку, є відсутність у Комітету та інших органів повноважень ухвалювати обов'язкове рішення. Крім того, значними відмінностями дослідник вважає відсутність примусового механізму реалізації рішень, які приймаються Комітетом та іншими договірними органами, і те, що розгляд індивідуальних повідомлень про порушення відбувається в межах закритої процедури без участі автора (авторів) повідомлення і представників держави [36, с. 142].

Функція розгляду індивідуальних повідомлень притаманна й іншим договірним органам в сфері захисту прав людини. Ці повідомлення в юридичній науці визначаються як «офіційна скарга, розгляд якої входить до компетенції деяких договірних органів, що подається окремою особою, яка стверджує, що її права були порушені згідно з одним з міжнародних договорів держави» [1, с. 118].

Слід зазначити, що на початку діяльності Комітету ООН з прав людини розгляд індивідуальних повідомлень про порушення носило ще й конфіденційний характер. Перш за все це означало заборону розголошення будь-якої інформації, яка стосується розгляду. Однак, своїм рішенням у квітні 1997 року Комітет пом'якшив це правило, дозволивши авторам повідомлень коментувати обставини справи і процес її розгляду, а також оприлюднювати матеріали, які були подані іншою стороною. Разом з тим, за запитом однієї зі сторін може бути прийнято рішення про повну конфіденційність того чи іншого розгляду [36, c. 82].

Процедура розгляду індивідуальних повідомлень про порушення проходить кілька стадій, якими є: отримання і реєстрація повідомлень; вирішення питання про прийнятність повідомлення; розгляд повідомлення по суті. У будь-якому випадку, на всіх етапах Комітет застосовує підходи, спрямовані на створення для сторін однаково рівних умов. Як зазначають Р. Ханскі та М. Шейнін, передбачена Протоколом І до МПГПП процедура, ґрунтується на двох основних принципах: принципі рівності засобів і принципі audіatur et altera pars (лат. - необхідності вислухати й іншу сторону) [123, c. 129]. Цю думку дослідників підтверджує аналіз процедури розгляду повідомлень.

Теоретично подати індивідуальне повідомлення про порушення в Комітет ООН з прав людини може кожен громадянин будь-якої держави МПГПП. Однак, як зазначає М. Ю. Гремза, статистика звернень демонструє дещо інші тенденції. Зокрема, співвідношення осіб, які подали індивідуальні повідомлення до договірних органів в галузі захисту прав людини, і загальної чисельності населення держав, які визнали компетенцію комітетів розглядати такі повідомлення, відносно невелика; велика кількість повідомлень, які були надані відповідно до положень конвенцій (факультативних протоколів), надходить від обмеженого числа держав; повідомлення значно частіше надходять від громадян держав, де стан дотримання прав людини є високим або ж прийнятним (наприклад, Австралія, Канада, Нідерланди, Швеція), а не від громадян тих держав, де існують значні пов'язані з цим проблеми [36, c. 92].

З огляду на це експерти задають логічне запитання щодо ефективності процедури розгляду повідомлень і можливості її удосконалення. Наприклад, Е. Бьорнс вказує, що доцільно спрямувати ресурси міжнародної системи захисту прав людини, зокрема щодо розгляду індивідуальних повідомлень, на усунення більш серйозних порушень прав людини, які існують в деяких державах, при цьому вирішивши питання надання можливості громадянам цих держав подавати індивідуальні повідомлення [178, c. 146].

У правилах процедури Генеральний секретар ООН визначений як посадова особа, яка є відповідальною за отримання та реєстрацію індивідуальних повідомлень про порушення, проте на практиці всі повідомлення потрапляють до УВКПЛ.

На першій стадії УВКПЛ доводить повідомляє Комітет про факт надходження повідомлення в межах процедури, передбаченої Протоколом І до МПГПП. Крім того, згідно з правилами 84 і 86 Правил процедури Комітету, від автора повідомлення можуть вимагати роз'яснення та додаткову інформацію з цього приводу.

Як зазначає М. Ю. Гремза, попередній розгляд повідомлення має кілька цілей, зокрема, необхідно переконатися в тому, що [36, c. 94]:

1) повідомлення стосується держави відповідної конвенції, яка визнала компетенцію Комітету отримувати і розглядати індивідуальні повідомлення про порушення;

2) наведені в повідомленні факти стосуються відповідного міжнародного договору з прав людини;

3) існує справжня можливість здійснення зазначеного в повідомленні порушення, тобто предмет повідомлення не є абсурдним.

Згідно з правилом 94 Правил процедури Комітету ООН з прав людини, якщо не було прийнято окремого рішення, повідомлення розглядаються в порядку їх надходження до Комітету. Крім того, існує можливість спільного розгляду двох і більше індивідуальних повідомлень про порушення, якщо буде прийнято рішення про доцільність застосування саме такої процедури розгляду.

Наступним етапом є вивчення питання про прийнятність даного повідомлення. Як констатує М. Ю. Гремза, на сучасному етапі в практиці як Комітету ООН з прав людини, так і інших договірних органів щодо захисту прав людини, розгляд питання про прийнятність індивідуального повідомлення про порушення відбувається паралельно з розглядом цього повідомлення по суті. Однак, можуть траплятися випадки, коли приймається рішення про окремий розгляд питання про прийнятність, який реалізується протягом трьох місяців і включає комунікацію з цього приводу з державою, щодо якої заявляється порушення [36, c. 96].

Згідно з правилом 95 Правил процедури Комітету ООН з прав людини, для розгляду питання про прийнятність індивідуального повідомлення про порушення створюються спеціальні робочі групи або ж для роботи з повідомленнями призначаються спеціальні доповідачі. У правилі 93 також зазначається, що робочі групи можуть приймати рішення про прийнятність або неприйнятність повідомлення, якщо до їх складу входить не менше п'яти членів і всі вони погоджуються з відповідним рішенням. Це рішення передається Комітетові, який на своєму засіданні може підтвердити його без обговорення. Якщо принаймні один член Комітету звертається з проханням про проведення обговорення, на засіданні розглядається це повідомлення і приймається рішення.

Прийнятність повідомлень встановлюється на підставі критеріїв, яким має відповідати індивідуальне повідомлення про порушення для того, щоб воно було визнано прийнятним Комітетом ООН з прав людини. Ці критерії визначаються, зокрема, на підставі положень ст. 1-3 і 5 Протоколу І до МПГПП, а також у параграфі «с» Правил процедури Комітету.

На думку автора, структура Факультативного протоколу не вирізняється ідеальною логічністю щодо формулювання різних умов прийнятності. Аналіз положень Протоколу дозволяє виділити п'ять основних критеріїв прийнятності повідомлень, а саме:

- відповідність повідомлення персональній, просторовій і темпоральній (часовій) юрисдикції Комітету (ст. 1 Першого протоколу, пп. «a» і «b» п. 96 Правил процедури);

- вичерпання національних засобів правового захисту і незастосування інших міжнародних процедур до розгляду питання, який є предметом повідомлення (ст. 2 і 5 Протоколу, пп. «e» і «f» п. 96 Правил процедури);

- повідомлення не може бути анонімним (ст. 3 Протоколу, пп. «а» п. 96 Правил процедури);

- подання повідомлення не повинно бути зловживанням правом на подання таких повідомлень (ст. 2 Протоколу, пп. «с» п. 96 Правил процедури);

- повідомлення не може бути несумісним з положеннями МПГПП (ст. 3 Протокол, пп. «d» п. 96 Правил процедури).

Перший критерій прийнятності, який стосується вирішення питань юрисдикції, водночас є головним з них. Так, ст. 1 Протоколу І до МПГПП є нормативним підґрунтям для вирішення питань щодо юрисдикції Комітету ООН з прав людини. У теорії прав людини виділяють три основних види юрисдикцій, якими наділений і Комітет, і інші договірні органи із захисту прав людини, а саме: відповідність персональній (ratіonae personae), територіальній (ratіonae locі), і часовій (ratіonae temporіs) юрисдикції Комітету [36, c. 98].

У теорії прав людини робиться акцент на значенні положень ст. 1 Протоколу І до МПГПП. Норми ст. 1, які стосуються юрисдикції Комітету, мають об'єктивний характер. Це означає, що Комітет буде їх розглядати ex offіcіo, і держава не може відмовитися від вимог прийнятності, які належать до цієї групи.

Якщо говорити про персональну юрисдикцію щодо індивідуальних повідомлень про порушення, необхідно підкреслити, що цей критерій застосовується як до держави, щодо дій якої було подано повідомлення, так і щодо осіб, які подали повідомлення. У першому випадку, згідно зі ст. 1 Протоколу І до МПГПП, такими можуть бути держави, які приєдналися до Протоколу, визнаючи «...компетенцію Комітету приймати і розглядати повідомлення від осіб, які підпадають під її юрисдикцію і які стверджують, що вони є жертвами порушень певною державою одного з прав, викладених у Пакті» [154, c. 67].

Ніяких винятків з цього правила бути не може, оскільки в тій же ст. 1 Протоколу чітко встановлено, що «ніяке повідомлення не приймається Комітетом, якщо воно стосується держави-члена Пакту, яка не є членом цього Протоколу» [154, c. 68].

Якщо говорити про другий аспект - юрисдикцію щодо осіб, які подають індивідуальні повідомлення про порушення, то в будь-якому випадку вони повинні подаватися одним або декількома громадянами, які стали жертвами расової дискримінації. У цьому контексті важливими є питання щодо можливості подання повідомлень від групи осіб або колективів. Разом з тим дослідники констатують, що в цьому випадку необхідно дотримання двох основних умов: порушення, про яке йде мова у повідомленні, має стосуватися конкретних осіб і воно повинно подаватися одним або декількома громадянами, які будуть представляти цю групу. Також експерти однозначно погоджуються щодо неможливості подання індивідуальних повідомлень юридичними особами [36, c. 102].

Два інші види юрисдикції прямо не зафіксовані в положеннях МПГПП і Протоколу І до нього, проте вони безпосередньо випливають із змісту цих документів і практики комітету з розгляду індивідуальних повідомлень про порушення. Так, територіальна юрисдикція Комітету ООН з прав людини щодо індивідуальних повідомлень поширюється на порушення, скоєне на території держави, яка визнала компетенцію Комітету приймати такі повідомлення.

Часова юрисдикція Комітету поширюється на порушення, допущене державою вже після його приєднання до Протоколу І. Винятком з цього правила є ситуація, коли негативні наслідки порушення поширюються також і на період після визнання цією державою компетенції Комітету розглядати індивідуальні повідомлення про порушення.

Наступним критерієм прийнятності індивідуальних повідомлень про порушення є вичерпання інших засобів правового захисту. Цей критерій зазначений в ст. 2 Протоколу І до МПГПП, де міститься вимога щодо всіх наявних національних засобів правового захисту. Ширший зміст цього критерію встановлено в ст. 5 Протоколу, де, крім «вичерпання всіх доступних національних засобів правового захисту», зазначено також, що Комітет не розглядає ніяких повідомлень від осіб, доки не переконається в тому, що:

a) це питання не розглядається згідно з іншою процедурою міжнародного розгляду або врегулювання;

б) особа вичерпала всі доступні внутрішні засоби правового захисту.

Третім критерієм прийнятності індивідуальних повідомлень про порушення є те, що вони не можуть бути анонімними. Він закріплений в ст. 3 Протоколу І до МПГПП, де встановлено: «Комітет може визнати неприйнятним кожне подане згідно з цим Протоколом повідомлення, яке є анонімним». Ця норма є досить чіткою і не викликає ніяких сумнівів щодо її тлумачення.

Якщо говорити про критерії несумісності індивідуального повідомлення про порушення з положеннями МПГПП, то дослідники і практики виокремлюють три основних випадки, коли цей критерій може застосовуватися:

1) коли порушення, яке є предметом повідомлення, не підпадає під дію положень МПГПП;

2) коли порушення, яке є предметом повідомлення, стосується таких прав людини, які виходять за межі положень МПГПП;

3) порушення, яке є предметом повідомлення, стосується тих положень МПГПП, щодо яких держава висловила застереження.

Якщо Комітет визнає індивідуальне повідомлення про порушення прийнятним, починається третій етап його розгляду, а саме - розгляд по суті. Процедура розгляду повідомлення по суті регламентована параграфом «D» глави XVІІ Правил процедури. На цій стадії, згідно з правилом 99, держава має можливість протягом шести місяців подати Комітету пояснення або заяви щодо питання та інформацію про заходи, які могли бути застосовані, а автор повідомлення, в свою чергу, має можливість ознайомитися з цією інформацією і висловити свої міркування з її приводу. Як зазначає М. Ю. Гремза, останнім висловлює свої зауваження саме автор повідомлення, а держава за загальним правилом стримується від висловлення зауважень у відповідь [36, c. 104].

Після отримання всієї необхідної інформації стосовно індивідуального повідомлення про порушення від держави і автора повідомлення, згідно зі ст. 5 Протоколу І до МПГПП, Комітет проводить його розгляд по суті в межах закритого засідання, а за результатами розгляду приймає своє рішення. Проведення очних слухань за участю сторони не передбачено.

Після розгляду питання по суті, Комітет згідно з правилом 101 Правил процедури призначає Спеціального доповідача, який здійснює моніторинг заходів, які застосовуються державою на підставі рішення Комітету з приводу повідомлення. З цією метою доповідач може вступати в контакти та ухвалювати такі рекомендації про застосування подальших заходів Комітетом, які можуть виявитися необхідними, а також надає Комітету звіти про свою діяльність. Практика призначення таких доповідачів застосовується Комітетом з 1990 року [36, c. 106].

Необхідно відзначити, що розгляд індивідуальних повідомлень про порушення є найважливішим повноваженням Комітету ООН з прав людини. Це - унікальна міжнародна процедура, коли, згідно з універсальним міжнародним договором з прав людини, створена можливість для фізичних осіб захищати свої права і свободи безпосередньо в міжнародному органі з найбільш широкою предметною сферою діяльності серед інших договірних органів в цій сфері. Активність осіб щодо поданням повідомлень до Комітету, а також увага, яку цей орган приділяє досліджуваному питанню, підтверджують, що саме ця процедура в майбутньому буде визначати напрямки розвитку його діяльності.

3.3 Процедури згідно з іншими конвенціями з прав людини і основних свобод

У п. 98 доповіді Генерального секретаря ООН, підготовленої на виконання резолюції 70/140 ГА ООН для подання на 71-у сесію останньої, відображена актуальність і складність забезпечення належної ефективності міжнародних зусиль з питання боротьби з расизмом і расовою дискримінацією: «Незважаючи на деякий прогрес, який був досягнутий у боротьбі проти расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості, ці явища як і раніше значно поширені. Жодна країна не позбавлена цих форм дискримінації і не може стверджувати, що вона їх позбавлена». Ситуація ще більш ускладнюється в зв'язку з тим, що на сьогодні сформувалася необхідність «...вжити термінових заходів, щоб зупинити тривожну тенденцію до посилення ворожих расистських і ксенофобських настроїв і насильства, які спостерігаються в останні роки» (п. 99 згаданого доповіді Генерального секретаря ООН) [109]. Саме тому в резолюції 71/181 від 19 грудня 2016 р. ГА ООН звертає увагу на те, що «глобальна боротьба проти расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості і всіх їх одіозних форм і проявів, зокрема і в наш час, є першочерговим завданням для міжнародного співтовариства» [32].

На думку автора, до основних причин, які стоять на шляху вирішення проблеми расової дискримінації, слід віднести: хитке становище правозахисників і неурядових організацій, зокрема антирасистських неурядових організацій, відсутність в низці країн компетентної, незалежної і безсторонньої судової системи для визначення чи є подані на її розгляд твердження і факти актами расизму. Злидні, низький рівень розвитку, маргіналізація, соціальне відчуження та економічна нерівність чинять сильний вплив на збереження расистських поглядів. Значення також має брак превентивних заходів, які були б спрямовані на ліквідацію расової дискримінації.

Для подолання перерахованих вище перешкод на шляху боротьби з расизмом і расовою дискримінацією в межах Всесвітньої конференції щодо боротьби проти расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості були створені такі механізми як Міжурядова робоча група з ефективної реалізації Дурбанської декларації і Програми дій (далі - ДДПД ), яка наглядає за виконанням ДДПД, Робоча група експертів щодо осіб африканського походження, а також різні групи незалежних експертів. Робоча група експертів щодо осіб африканського походження була створена у 2002 році резолюцією Комісії з прав людини, а у 2008 році Рада з прав людини доручила групі збирати необхідну інформацію від урядів, неурядових організацій та інших джерел, зокрема шляхом проведення публічних зустрічей; вживати заходів щодо забезпечення особам африканського походження доступу до системи правосуддя; надавати рекомендації про розробку і здійснення заходів щодо ліквідації расизму; розглядати питання, які стосуються добробуту африканців та осіб африканського походження, що містяться в ДДПД. Робоча група проводить дві щорічні сесії, відвідує країни, а також надсилає доповіді до Ради з прав людини та ГА ООН.

Як механізм запобігання та ліквідації расизму і расової дискримінації діє Спеціальний доповідач з питання про сучасні форми расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості. Під час виконання свого мандата Спеціальний доповідач направляє заклики до держав про невідкладні контакти стосовно потенційних порушень, які стосуються сучасних форм расизму, расової дискримінації для того, щоб спонукати національні керівні органи провести необхідні розслідування всіх інцидентів або індивідуальних звернень; здійснює візити до країн; подає щорічні доповіді про діяльність, яка передбачена мандатом Ради з прав людини та ГА ООН.

Спеціальний доповідач з питання про сучасні форми расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості на перше місце ставить захист і зміцнення прав людини в умовах демократії; захист жертв і вразливих груп від злочинів на ґрунті расизму і ксенофобії [110]. Як зазначено в його тематичних доповідях, які були подані Раді з прав людини (A/HRC/26/50 і A/HRC/23/24), Спеціальний доповідач отримав інформацію про те, що в низці країн і регіонів екстремістські політичні партії, рухи та групи продовжують посилювати свій вплив. Так, в місцевих і регіональних законодавчих органах, особливо в Європі, зросло представництво екстремістських політичних партій. Зросла і підтримка декількох ультраправих політичних партій на виборах до місцевих органів влади, а також до Європейського парламенту. Спеціальний доповідач занепокоєний тим, що в деяких країнах ряд традиційних політичних партій продовжує створювати коаліції з партіями екстремістського характеру. Він звертає увагу на те, що всі демократичні політичні партії повинні будувати свої програми і діяльність на принципах прав і свобод людини, демократії та верховенства права і засуджувати політичні гасла, які спрямовані на пропаганду ідей расизму, ксенофобії, дискримінації або нетерпимості. У деяких країнах в тривалі періоди використання заходів жорсткої економії тривають нападки на вразливі групи та їх стигматизація, при цьому політичні лідери все частіше звинувачують конкретні групи за високий рівень безробіття, урізання соціальних пільг і збільшення масштабів злидарства. Екстремістські політичні партії покладають провину за негативні наслідки таких криз на іноземців, мігрантів (зокрема, нелегальних мігрантів), меншин, біженців і прохачів притулку. Ці групи часто сприймаються як загроза, що здатна підірвати належний рівень життя основного населення цих країн. Згідно з отриманою інформацією особи, які сповідують іслам та іудаїзм, а також представники громади ромів піддаються ізоляції та стигматизації і в деяких випадках стають жертвами нетерпимості і насильства, до яких підбурюють політичні лідери. Як зазначено в тематичній доповіді Спеціального доповідача (A/HRC/26/50), політичні лідери повинні вживати всіх необхідних заходів для належного вирішення соціальних та економічних проблем, особливо в періоди економічного спаду, і відмовитися від екстремістських висловлювань заради переобрання, особливо під час передвиборних кампаній.

Спеціальний доповідач отримав повідомлення про нові випадки насильства на ґрунті расизму і ксенофобії з боку екстремістських рухів і груп, зокрема неонацистів, скінхедів та інших рухів правого характеру щодо осіб з числа ромів, мусульман, євреїв і нетрадиційних релігійних груп, а також їх місць відправлення культу. Як вже зазначалося в його доповідях (A/HRC/23/24 і A/HRC/26/50), він як і раніше занепокоєний повідомленнями про випадки утисків осіб африканського походження і застосування до них насильства. Його також турбує інформація про насильство, якому піддаються мігранти та іноземці з боку осіб, які тісно пов'язані з крайніми правими націоналістичними партіями, зокрема підпали будинків, акти вандалізму стосовно шкіл і місць відправлення культу, а також випадки нанесення ножових поранень мігрантам і шукачам притулку на вулиці. Крім того, була отримана інформація про погрози, які отримували мусульманські жінки, що носять хустки на голові, а також про випадки фізичного нападу на імамів в мечетях. Надійшли повідомлення про зображення на будівлях єврейських шкіл свастики і антиєврейських гасел. Були відзначені випадки плюндрування єврейських кладовищ і розколювання надгробних плит і нанесення на них свастики. Спеціальний доповідач також занепокоєний повідомленнями про випадки нападу на організації громадянського суспільства, які займаються боротьбою з расизмом.

Спеціальний доповідач зазначає, що все більша кількість держав включає заборону расової дискримінації і ксенофобії до свого внутрішнього законодавства. Крім того, все більше держав включає Міжнародну конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації до свого національного законодавства і визнає компетенцію Комітету з ліквідації расової дискримінації отримувати і розглядати повідомлення окремих осіб або груп осіб, які стверджують, що є жертвами порушення державою будь-якого з каталогу прав, передбачених ст. 14 згаданої Конвенції.

Спеціальний доповідач схвалює зусилля, що вживаються державами з метою протидії екстремістським політичним партіям, рухам і групам, зокрема неонацистам, скінхедам і схожим екстремістським ідеологічним рухам. Незважаючи на формування ефективної практики, як і раніше необхідно вирішити ряд важливих проблем, таких як поширення екстремістських політичних партій, рухів і груп, зокрема неонацистів, скінхедів і схожих екстремістських ідеологічних рухів, які як і раніше становлять серйозну загрозу для прав людини і демократії. Тому всім державам і відповідним суб'єктам слід приймати більш активні заходи для протидії їм. У зв'язку з цим Спеціальний доповідач вважає, що слід продовжувати розробку і застосування комплексного підходу, який ґрунтується на надійній правовій основі і передбачає інші заходи, зокрема заходи політичного характеру, такі як освітні та інформаційно-просвітницькі програми, а також підходу, який був би орієнтований на захист інтересів жертв. Всім працюючим в цій сфері суб'єктам слід регулярно обмінюватися інформацією про ефективні види практики, зокрема, описані в цьому звіті. У зв'язку з цим Спеціальний доповідач ухвалив такі конкретні рекомендації:

- державам слід неодмінно враховувати, що для ефективного запобігання і викорінювання расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості необхідно зберігати і зміцнювати цінності демократії. Тому політичні лідери і партії повинні рішуче засуджувати заяви, в яких пропагуються ідеї, засновані на расовій перевазі або расової ненависті, а також міститься підбурювання до расової дискримінації або ксенофобії. Вони повинні усвідомлювати свою моральну відповідальність, заохочувати терпимість і повагу та утримуватися від формування коаліцій з екстремістськими політичними партіями расистського або ксенофобського характеру. Повага до прав людини і свобод, демократії і верховенства права має завжди бути наріжним каменем усіх їх програм і заходів, при цьому їм слід пам'ятати про необхідність забезпечення того, щоб політичні і правові системи відображали мультикультурний характер їх суспільств;

- будь-який виступ на користь національної, расової чи релігійної ненависті, який є підбурюванням до дискримінації, ворожнечі або насильства, повинен бути заборонений законом, так само як і будь-яке поширення ідей, заснованих на расовій перевазі або ненависті, підбурюванні до расової дискримінації, а також усі акти насильства і підбурювання до вчинення таких актів. У зв'язку з цим Спеціальний доповідач закликає всі держави виконати зобов'язання, передбачені в ДДПД, які становлять всеосяжну рамкову програму дій щодо боротьби з расизмом, расовою дискримінацією та ксенофобією. Він також рекомендує державам прийняти законодавство, яке відповідає міжнародним правозахисним нормам, зокрема Міжнародній конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, приділяючи особливу увагу зобов'язанням, передбаченим ст. 4 відповідної Конвенції. У зв'язку з цим, з метою ефективного запобігання расистським і ксенофобським злочинам, які вчиняються особами або групами осіб, що тісно пов'язані з екстремістськими політичними партіями, рухами і групами, і дієвої боротьби з ними, державам необхідно ввести до внутрішнього кримінального законодавства норму, згідно з якою расистські, ксенофобські, антисемітські чи гомофобні мотиви або цілі скоєння злочину є обтяжуючою провину обставиною, яке тягне за собою більш суворі міри покарання;

- держави зобов'язані залучати до судової відповідальності винних у скоєнні злочинів з расистськими, ксенофобськими, антисемітськими чи гомофобними мотивами і боротися з безкарністю. Держави повинні забезпечити проведення негайного, ретельного та неупередженого розслідування з підстав вчинення таких злочинів і призначення винним належних мір покарання [110].

Необхідно підкреслити ті умови, виконання яких, на думку автора, могло б сприяти вирішенню проблеми расової дискримінації.

Слід зазначити, що питання подолання расизму, на думку автора, повинно розглядатися двояко: расизм як глобальна проблема і расизм як проблема окремо взятої держави. З глобальної точки зору необхідно відзначити, що расизм в більшості випадків продиктований наявністю соціального конфлікту в суспільстві, а також наявністю економічних проблем, зокрема злиднів. Це означає, що ООН повинна сприяти країнам у вирішенні їх соціальних і економічних проблем за допомогою своїх органів, зокрема ЕКОСОР, а також проводити освітні заходи для подолання расових забобонів, які багато в чому продиктовані банальною відсутністю знань. Що ж стосується діяльності Ради з прав людини ООН, то її функція в цьому питанні повинна виражатися в постійному моніторингу проблеми расизму і расової дискримінації і знаходженні шляхів вирішення цієї проблеми стосовно кожного регіону світу. На думку автора, доцільним є створення регіональних робочих груп, які були б відповідальні за певний регіон або країну та могли б стежити за ситуацією і направляти свої звіти про виконану роботу.

На підставі викладеного в цьому главі можна зробити такі висновки:

1. Міжнародна Конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації передбачає три процедури, які дозволяють розглядати правові, судові, адміністративні та інші заходи, що вживаються конкретними державами з метою реалізації їх зобов'язань щодо боротьби з расовою дискримінацією. Перша процедура передбачає вимогу про те, що всі держави, які ратифікували Конвенцію або приєдналися до неї, повинні подати КЛРД періодичні доповіді. Згідно з другою, закріпленою в Конвенції процедурою, будь-яка держава може подати скарги, що стосуються дій іншої держави. Відповідно до третьої процедури окремі особи або групи осіб, які стверджують, що вони є жертвами расової дискримінації, можуть подати КЛРД скаргу проти своєї держави. Це може бути зроблено лише в тому випадку, якщо певна держава є учасником відповідної Конвенції та заявила про своє визнання компетенції Комітету з ліквідації расової дискримінації приймати такі скарги.

2. Набуття чинності Міжнародною конвенцією про ліквідацію всіх форм расової дискримінації і періодичний розгляд КЛРД доповідей про заходи, які вжиті державами-учасниками з метою виконання їх зобов'язань, призвели до досягнення позитивних результатів. У різних країнах до числа цих результатів належать: внесення змін до конституційних актів з метою включення в них положень, що забороняють расову дискримінацію; систематичний перегляд існуючих законів і положень з метою внесення змін до тих них, які спрямовані на збереження расової дискримінації або прийняття нових законів, що відповідають вимогам Конвенції; внесення змін до законодавства відповідно до рекомендацій КЛРД; оголошення расової дискримінації карним злочином; закріплення правових гарантій проти дискримінації в галузі правосуддя, безпеки або політичних прав; введення навчальних програм; створення нових установ, що займаються проблемами, пов'язаними з расовою дискримінацією і захистом інтересів вразливих груп, зокрема корінних народів; завчасне проведення консультацій з КЛРД щодо запланованих змін до законодавства або адміністративної практики з вказівкою на те, що його рекомендації будуть взяті до уваги.

3. Однією з основних процедур МПГПП є розгляд доповідей держав. На думку автора, слід позитивно оцінити застосування цієї процедури. По-перше, вона є свідченням того, що Комітет ООН з прав людини є відкритим для реформ і внесення прогресивних змін до процедур своєї діяльності. По-друге, вона є відповіддю на реальні проблеми, які виникають під час функціонування Комітету і покликана сприяти оптимізації його діяльності. Можна очікувати, що надалі вона стане використовуватися більш широко. Іншою процедурою є розгляд двох видів повідомлень про порушення прав і свобод, закріплених в МПГПП: тих, які надходять від держав - членів МПГПП та індивідуальних повідомлень від громадян держав-членів. Обидва ці механізми спрямовані на забезпечення дотримання державами-учасницями взятих на себе зобов'язань відповідно до МПГПП щодо викорінення расової дискримінації.

4. Основними перешкодами, які стоять на шляху вирішення проблеми расової дискримінації, слід виділити: хитке становище правозахисників і неурядових організацій, зокрема антирасистських неурядових організацій; відсутність в низці країн компетентної, незалежної і безсторонньої судової системи для визначення того, чи є подані на її розгляд твердження і факти актами расизму. Злидні, низький рівень розвитку, маргіналізація, соціальне відчуження та економічна нерівність чинять сильний вплив на збереження расистських поглядів. Важливе значення має також брак превентивних заходів, які були б спрямовані на ліквідацію расової дискримінації.

5. Питання подолання расизму повинно розглядатися двояко: расизм як глобальна проблема і расизм як проблема окремо взятої держави. З глобальної точки зору необхідно відзначити, що расизм в більшості випадків продиктований наявністю соціального конфлікту в суспільстві, а також наявністю економічних проблем, зокрема злиднів. Це означає, що ООН повинна сприяти країнам у вирішенні їх соціальних і економічних проблем за допомогою своїх органів, зокрема ЕКОСОР, а також проводити освітні заходи для подолання расових забобонів, які багато в чому продиктовані банальною відсутністю знань. Що ж стосується діяльності Ради з прав людини ООН, то її функція в цьому питанні повинна відображатися в постійному моніторингу проблеми расизму і расової дискримінації і знаходженні шляхів вирішення цієї проблеми стосовно кожного регіону світу. Доцільним є створення регіональних робочих груп, які були б відповідальні за певний регіон або країну та стежили б за ситуацією і направляли свої звіти про виконану роботу. Створення таких робочих груп є доцільним, оскільки при цьому враховується специфіка кожного регіону і конкретний стан справ в ньому стосовно питання расової дискримінації.

Висновки

У Висновках сформульовані найбільш значимі результати і положення дисертаційного дослідження, наведені теоретичні узагальнення і вирішення наукового завдання, яке полягає в розробці теоретичних положень стосовно характеристики інституційних механізмів і процедур ООН в сфері боротьби з расизмом і расової дискримінацією в контексті сучасної практики їх функціонування і особливостей реалізації регулятивного потенціалу.

1. Активне використання поняття «раса» з моменту його виникнення не привело до формування єдності в розумінні змістовного наповнення відповідного поняття. До загальних рис існуючих визначень можна віднести наступні: 1) майже у всіх випадках автори називають расу «популяцією», іноді - конгломератом популяцій, групою популяцій; 2) підкреслюється спадковий характер ознак, які відрізняють раси одну від одної; 3) відзначається зв'язок з визначеним географічним ареалом; 4) раса визначається як змішана популяція, репродуктивно ізольована від інших груп, але потенційно здібна до змішування з ними.

Варто зазначити, що на сьогодні такої біологічної реальності як «раса» не існує, але поняття «раса» продовжує існувати як типологічний і соціальний конструкт.

2. Створення міжнародно-правової стратегії боротьби з расовою дискримінацією, розробка міжнародно-правових стандартів протидії цьому явищу на національному рівні і координація міжнародного співробітництва є центральними завданнями міжнародного антидискримінаційного права, яке, в найзагальнішому вигляді, може бути визначено як концептуально цілісний міжнародно-правовий нормативний комплекс, який регламентує міжнародне співробітництво щодо протидії дискримінації. З точки зору концептуального підходу необхідно погодитися з думкою Н. В. Дрьоміної-Волок про те, що теорія міжнародного антидискримінаційного права становить концептосферу, яка динамічно розвивається, до ключових метаконцептів якої належить «рівність» і «справедливість», які розвиваються в межах філософського, політичного, правового дискурсу і виступають як ціннісна підстава сучасного розуміння поняття «недискримінація» як міжнародно-правової категорії.

3. Під расовою дискримінацією слід розуміти проведення відмінностей за расовою ознакою, які носять довільний і необґрунтований характер і такі, що завдають будь-яку шкоду одній із сторін (фізичним особам або колективним утворенням), між якими проводиться відмінність. Сучасне міжнародне право визнає міжнародно-правову заборону расової дискримінації нормою jus cogens, а зобов'язання дотримуватися цієї норми наділене універсальним характером erga omnes. Виконуючи відповідні обов'язки, держави імплементували міжнародно-правові норми в своє національне право, за допомогою чого була створена система міжнародних і національних юридичних норм, які забороняють расову дискримінацію.

4. Формами расової дискримінації є геноцид (знищення окремих груп населення за расовою, релігійною ознаками, а також умисне створення умов життєдіяльності, розраховане на повне або часткове знищення цих груп) і апартеїд (расова диктократія - вид авторитарного режиму з науково обґрунтованою расовою ідеологією, де політичний процес є демократичним лише стосовно представників расової меншості, але за умов якого більшість групи населення юридично або фактично виключені з політики за расовою ознакою, до того ж з використанням насилля і доведенням до символізму основних політичних, громадянських і соціально-економічних прав і свобод). Ключова відмінність геноциду та апартеїду полягає у визначенні кола жертв і змісті суб'єктивної сторони.

5. Значний вклад в розвиток протидії расизму і расовій дискримінації вносять органи ООН, до сфери діяльності яких віднесені досліджувані питання. Це головні та допоміжні органи самої організації: Управління Верховного комісара ООН з прав людини, Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, Рада з прав людини і конвенційні органи, які контролюють виконання окремих договорів: Комітет з ліквідації расової дискримінації, створений відповідно до Міжнародної конвенції з ліквідації всіх форм расової дискримінації, Комітет з прав людини і Комітет з економічних, соціальних, культурних прав, створені МПГПП і Міжнародним пактом про соціальні, економічні і культурні права.

6. Приєднуючись до міжнародного договору щодо захисту прав людини держава бере на себе зобов'язання дотримуватися його положень, і відповідно до принципу «pacta sunt servanda» повинна неухильно їх виконувати. У цьому контексті визнання договірних норм, які надають контрольні повноваження комітетам ООН, що займаються питаннями боротьби з расовою дискримінацією, і право приймати рішення щодо держав-учасниць, передбачає поширення компетенції відповідних комітетів на такі держави. Тому рішення комітетів ООН є обов'язковими для виконання всіма державами-учасницями відповідних міжнародно-правових договорів. Разом з тим, слід визнати, що процедурні питання реалізації державами цих рішень повністю знаходяться в сфері внутрішньої компетенції держав, до того ж правове підґрунтя діяльності комітетів не містить норм, які б чітко і конкретизовано вказували на вимоги, які пред'являються до процесу виконання державами рішень комітетів.

7. Можливості органів інституційного механізму ООН в контексті забезпечення ефективності боротьби з расизмом і расовою дискримінацією на належному рівні використані не в повній мірі, що підтверджується прикладом Ради ООН з прав людини. Завдяки різноманіттю використовуваних інституційних механізмів, проактивному підходу у своїй діяльності і спадщині Комісії вона зайняла важливе місце в механізмі міжнародно-правового співробітництва з питань боротьби з расизмом і расовою дискримінацією. Разом з тим, на нашу думку, її потенціал у відповідній сфері співробітництва ще не задіяний повністю, що підтверджується прикладом Консультативного комітету, який до сьогоднішнього часу не приділяв центральної уваги питанням боротьби з расизмом і расовою дискримінацією, розглядаючи їх крізь призму суміжних проблем.

8. Використання процедури індивідуальних заяв на підставі преамбули і ст. 1 Протоколу І до МПГПП в межах Комітету з прав людини надає додаткову можливість для жертв расизму і расової дискримінації сфокусувати увагу міжнародної громадськості на існуючих проблемних аспектах боротьби з відповідним негативним явищем в практиці тієї чи іншої держави - учасниці МПГПП. Разом з тим, практика звернення до використання подібного механізму в межах Комітету з прав людини сприяє формуванню єдності в підходах до тлумачення і розуміння сутності зобов'язань, які містяться в положеннях МПГПП (наприклад, міркування Комітету з прав людини щодо повідомлення № 2124/2011 від 14 липня 2016 р., яке містить тлумачення ст. 20 МПГПП). Крім того, ефект від використання відповідної процедури з точки зору впливу на практику дотримання державами - учасницями МПГПП своїх договірних зобов'язань все ще продовжує залишатися обмеженим з огляду на нормативні особливості актів, прийнятих Комітетом з прав людини, зокрема, відсутністю юридичної обов'язковості з формальної точки зору .

9. Аналіз діяльності конвенційних органів ООН дозволив виділити ряд проблем у сфері виконання ними контрольних функцій (на прикладі Комітету з прав людини):

- недотримання державами своїх зобов'язань щодо періодичності подання доповідей;

- недостатньо висока якість поданих державами доповідей;

- відсутність механізму подальших заходів щодо контролю за виконанням державами заключних зауважень і рекомендацій, прийнятих за підсумками розгляду доповідей;

- рекомендаційний характер рішень Комітету з прав людини, який не сприяє належній ефективності реалізації всеосяжного захисту прав людини;

- обмеженість доступних для використання фінансових і кадрових ресурсів.

10. Важлива роль в утвердженні заборони расової дискримінації відведена в практиці міжнародних судових установ, зокрема, Міжнародного Суду ООН. У цьому контексті слід особливо відзначити консультативний висновок «Правові наслідки для держав, які обумовлюються триваючою присутністю Південної Африки в Намібії (Південно-Західна Африка) всупереч Резолюції 276 (1970) Ради Безпеки» від 21 червня 1971 р. (Legal Consequences for States of the Contіtіued Presence of South Afrіcaіn Namіbіa (South West Afrіca) notwіthstandіng Securіty Councіl Resolutіon). Слід погодитися з думкою про те, що вказаний висновок можна вважати відправною точкою в розвитку міжнародної судової практики, спрямованої на утвердження імперативності заборони расової дискримінації, оскільки саме в ньому Міжнародний Суд ООН відніс зобов'язання запобігати расовій дискримінації до зобов'язань erga omnes.

11. Проблема подолання расизму отримала універсальний рівень співробітництва з моменту створення ООН. Цією організацією було прийнято низку документів, які тим чи іншим чином розглядають питання расової дискримінації в розрізі закріплення рівності всіх як принцип міжнародного співробітництва. В межах ООН було прийнято понад 50-ти конвенцій, декларацій і зводів міжнародних норм та інших загальновизнаних принципів в сфері прав людини. Такі стандарти посприяли подальшому доопрацюванню міжнародно-правових норм з найширшого кола питань, включаючи і заборону расової дискримінації. Підтвердженням цього можна вважати прийняття Дурбанської декларації і Програми дій, зміст яких передбачав не тільки узагальнення вже існуючих стандартів і їх прогресивний розвиток в контексті боротьби з расизмом і расовою дискримінацією, а й втілював в собі спробу комплексного розгляду причин виникнення расизму.

Разом з тим, їх реалізація вимагає ефективних процедур моніторингу та контролю з боку міжнародного співтовариства. Зокрема, доцільним могло б стати розширення мандату Спеціального доповідача з питання про сучасні форми расизму, расової дискримінації, ксенофобії і пов'язаної з ними нетерпимості за рахунок розгляду національних моделей механізмів, спрямованих на оцінку расової рівності, і корисності їх застосування для ліквідації расової дискримінації.

12. Міжнародна Конвенція з ліквідації всіх форм расової дискримінації передбачає три процедури, які дозволяють розглядати правові, судові, адміністративні та інші заходи, що вживаються конкретними державами з метою здійснення їх зобов'язань щодо боротьби з расовою дискримінацією. Перша процедура передбачає вимогу про те, що всі держави, які ратифікували Конвенцію або приєдналися до неї, повинні подавати Комітету з ліквідації расової дискримінації періодичні доповіді. Згідно з другою, закріпленою в Конвенції процедурою, будь-яка держава може направляти скарги, що стосуються дій іншої держави. Відповідно до третьої процедури окремі особи або групи осіб, які стверджують, що вони є жертвами расової дискримінації, можуть подати Комітету з ліквідації расової дискримінації скаргу проти своєї держави. Це може бути зроблено лише в тому випадку, якщо відповідна держава є учасницею Конвенції і заявила про своє визнання компетенції Комітету з ліквідації расової дискримінації приймати такі скарги.

13. Набуття чинності Міжнародною конвенцією про ліквідацію всіх форм расової дискримінації і періодичний розгляд Комітетом з ліквідації расової дискримінації доповідей про заходи, вжиті державами-учасницями з метою виконання ними взятих на себе зобов'язань, привело до досягнення позитивних результатів. У різних країнах до числа цих результатів відносяться:

- внесення змін до конституцій з метою включення в них положень, які забороняють расову дискримінацію;

- систематичний перегляд існуючих законів і положень з метою внесення змін до тих з них, які спрямовані на вшанування расової дискримінації або прийняття нових законів, що відповідають вимогам Конвенції;

- внесення змін в законодавство за пропозицією Комітету з ліквідації расової дискримінації;

- оголошення расової дискримінації кримінально-караним злочином;

- закріплення правових гарантій проти дискримінації в сфері правосуддя, безпеки або політичних прав;

- розробка навчальних програм, створення нових установ, що займаються проблемами, пов'язаними з расовою дискримінацією та захистом інтересів вразливих груп, включаючи корінні народи;

- завчасне проведення консультацій з Комітетом з ліквідації расової дискримінації з питання щодо запланованих змін законодавства або адміністративної практики з вказівкою на те, що його рекомендації будуть взяті до уваги.

14. Однією з основних процедур МПГПП є розгляд доповідей держав. На думку автора, слід позитивно оцінити застосування цієї процедури. По-перше, вона є свідченням того, що Комітет з прав людини є відкритим для реформ і внесення прогресивних змін в процедури своєї діяльності. По-друге, вона є відповіддю на реальні виклики, які виникають в процесі функціонування Комітету і покликана сприяти оптимізації його діяльності. По-третє, прийняття Узгоджених Керівних принципів свідчить про прогрес в частині вдосконалення відповідної процедури на ґрунті існуючої практики її застосування, що сприяє належній реалізації відповідних договірних вимог з урахуванням вимог сучасності. Можна очікувати, що надалі вона отримає більш широке застосування.

Іншою процедурою є розгляд двох видів повідомлень про порушення прав і свобод, закріплених в МПГПП: тих, які надходять від держав - членів МПГПП і індивідуальних повідомлень від громадян держав-членів. Разом з тим, механізм повідомлень держав - членів МПГПП, на відміну від механізму індивідуальних повідомлень, не демонструє належної ефективності, оскільки відсутня широка практика його застосування, зокрема, з огляду на особливості природи міждержавних відносин і обмеженість кола держав, що визнали відповідну компетенцію Комітету з прав людини. Невикористання потенціалу відповідної процедури може вказувати на доцільність її удосконалення або заміни.

Обидва ці механізми спрямовані на забезпечення дотримання державами-учасницями взятих на себе зобов'язань відповідно до МПГПП щодо викорінення расової дискримінації.

15. До основних перешкод, що знаходяться на шляху вирішення проблеми расової дискримінації, слід віднести: хитке становище правозахисників і неурядових організацій, зокрема, антирасистських неурядових організацій, відсутність в низці країн компетентної, незалежної і безсторонньої судової системи для визначення того, чи є представлені на її розгляд твердження і факти актами расизму.