Рекомендации по совершенствованию процедур проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд

На наш взгляд, сущность управленческого решения приемлемым образом раскрывает следующее определение. Управленческое решение - это социально-экономический акт, подготовленный на основе вариантного анализа альтернатив, их оценки на основе выбранных критериев, имеющий директивное значение и содержащий постановку целей и обоснование средств их осуществления. Аванесов Ю.А. Исследование систем управления и процесса принятия решений. Учебное пособие. ООО «Люкс-арт».-М.,2000.

Существенным моментом в этом определении является характеристика управленческого решения применительно к социально-экономическим решениям, а не любым другим. Это определение также подчеркивает, что не всякий, а только определенный порядок действий способен привести к нахождению решения, причем лучшего в зависимости от хозяйственной ситуации. Важным содержанием этого определения является также обязательное наличие цели решения, описывающей конечный результат функционирования всей системы или отдельных ее частей. Естественно, что достижение любой цели на данном временном этапе всегда ограничено материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами. В данном определении этот факт учитывается как необходимость обоснования средств достижения целей. И, наконец, если решение разработано, оценено, и принято, то оно имеет директивное, общеобязательное значение для тех, кому поручено реализовать его.

Любое управленческое решение всегда имеет социально-экономическую природу, так как оно связано с деятельностью человека, руководящего другими людьми и использующего при этом все свои знания, умения и опыт. Можно выделить три связанных между собой аспекта управленческого решения:

Управленческое решение - это вид деятельности, протекающий в управляющей системе и связанный с подготовкой, выбором и принятием определенных вариантов действий. В этом аспекте управленческое решение - это вид работы в аппарате управления, определенный этап процесса управления.

Управленческое решение - это вариант воздействия управляющей системы на управляемую, формула воздействия. В этом смысле управленческое решение есть описание предполагаемых действий управляющей системы по отношению к управляемой.

Управленческое решение - это организационно-практическая деятельность управляющей системы в управляемой системе. Делая акцент на этом важном аспекте, управленческое решение иногда определяют как акт организационно-практической деятельности руководителя и аппарата управления, осуществляемой по заранее разработанному и сознательно выбранному варианту. По мнению О.В. Козловой Теория управления социалистическим производством: Учебник для студентов инж.-экон. спец. вузов./Под ред. О.В. Козловой. М.: Экономика, 1983, с. 339., которое мы разделяем, понимание управленческого решения только в одной трактовке сужает его полное содержание, поэтому нужно всегда учитывать все его три аспекта в единстве и взаимосвязи.

Необходимо подчеркнуть, что управленческое решение отличается активной организующей и созидательной ролью, так как именно реализация решений означает реальный переход управляемой системы в новое состояние.

Известный интерес представляет точка зрения Б. Гурнея Б .Гурней. Введение в науку управления. М.:Прогресс, 1969., с.357.. Говоря об управленческом решении, и отождествляя его, прежде всего, с выбором наилучшего варианта, ученый выделяет основные элементы, позволяющие говорить о состоявшемся решении:

Наличие выбора. Выбор и его наличие являются признаком решения. Наличие выбора, означает, что лицо, принимающее решение (ЛПР), имеет несколько вариантов возможного поведения.

Сознательность выбора. Выбор должен быть сознательным, т.е. основанным на мыслительном процессе. Инстинктивный акт или необдуманное действие не представляет собой решения.

Целеориентированность выбора. Выбор должен быть ориентирован на одну или несколько целей. Это условие может показаться очевидным, однако оно ограничивает решение от таких видов человеческой деятельности, которые содержат цели в самих себе и от такого поведения, которое является простым проявлением вовне «внутренних импульсов».

Сопряженность выбора с последующей реализацией конкретных мер. Выбор должен завершаться действием, то есть решение как мыслительный акт воли должен вызывать цепь целенаправленных действий по его осуществлению.

Л. Планкетт, Е.П. Голубков и некоторые другие авторы Голубков Е.П. Какое принять решение?: Практикум хозяйственника. М.: Экономика, 1990, с. 3; Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. М.: Экономика, 1984. выделяют схожие признаки решения:

возможность выбора из множества альтернативных вариантов (если нет альтернатив, то нет и выбора, и, следовательно, нет решения);

наличие целей (бесцельный выбор не может рассматриваться как решение);

необходимость волевого акта ЛПР при выборе решения, (ЛПР формирует решение через борьбу мотивов и мнений).

В.А. Беспалов Наука и искусство принятия управленческих решений./ Беспалов В.А.- К.: Вища шк. Головное изд-во, 1985., с. 8. предлагает рассматривать управленческое решение как систему, включающую в себя следующие аспекты: системно-компонентный, системно-структурный, системно-процессуальный, связь с внешней средой, активность, историчность. Системно-компонентный и системно-структурный аспекты управленческих решений включают: принятые, реализованные и нереализованные решения; содержательные, организационные и технологические стороны; информацию; наличие альтернатив; пути и методы достижения целей и т.д.

Системно-процессуальный аспект управленческого решения ограничивается сознательными, логико-мыслительными и эмоционально-психологическими действиями: поиском и обнаружением проблемы; работой с информацией; деятельностью по выбору решения и др.

Важнейшим аспектом исследований управленческого решения является проведение его изучения с учетом существования исторической стороны, осуществления ретроспективного анализа. Очевидно, что каждое значительное решение имеет свою историю, определенный накопленный опыт, который необходимо принимать во внимание и реализовывать.

Все вышеперечисленные аспекты являются частями системы управленческого решения и поэтому их надо рассматривать во взаимосвязи и развитии.

Одним из существенных моментов, характеризующих управленческое решение, является его качество. Как справедливо отмечает В.А. Беспалов Там же с. 16., качество решения - это совокупность свойств решения, отражающая его сущность, однозначность, целостность, и необходимая для достижения определенной цели. Основным звеном данного определения является выделение совокупности свойств, которыми должно обладать управленческое решение. В научной литературе Аунапу Ф.Ф. Научные методы принятия решений в управлении производством. М.: Экономика, 1974. выделяют такие свойства решений, предопределяющие его качество, как: целенаправленность, научная обоснованность, компетентность, своевременность принятия и реализации и др.

В.Н. Иванов Основы современного социального управления: теория и методология: Учебное пособие/ Под ред. В.Н. Иванова. М.:ОАО «НПО« Экономика» , 2000., с. 167. не ограничивается анализом только тех свойств, которыми обладает решение. Он выделяет четыре группы факторов, влияющих на качество подготовки решения:

информационные, т.е. объем информации об объекте действия, об исполнителях и условиях, в которых будут происходить действия;

мотивационные, т.е. мотивы ЛПР, его интересы, установки и позиции;

характерологические факторы или черты характера ЛПР, а в случае коллегиального решения - характер взаимоотношений в группе, принимающей решение;

технологические, обусловленные соблюдением определенных принципов и правил, технологических процедур, использованием имеющегося арсенала методов принятия решений.

На наш взгляд, большую теоретическую и практическую ценность имеет классификация факторов, влияющих на качество подготовки и реализации управленческих решений, предложенная О.В. Козловой Теория управления социалистическим производством: Учебник для студентов инж.-экон. спец. вузов./Под ред. О.В. Козловой. М.: Экономика, 1983, с. 343. (см. рис.1), которая выделяет две группы факторов:

· факторы разработки решения;

факторы успешного его осуществления.

Факторы первой группы показывают, что нужно учитывать при разработке управленческого решения. Среди них основное место принадлежит цели.



Рис.1. Факторы, определяющие качество управленческого решения

Именно правильно определенная и ясно поставленная цель является фактором, характеризующим качество и эффективность управленческого решения.

Кроме того, О.В. Козлова специально акцентирует свое внимание на том, что управленческое решение, являясь концентрированным выражением воздействия управляющей системы, определяет поведение управляемой системы, подчиняющейся объективным законам функционирования и развития социально-экономической системы. В этой связи представляется важным, чтобы управленческое решение опиралось на использование этих законов, а при его разработке адекватно учитывались требования объективных законов и закономерностей управления и развития социально-экономической системы. Учитывать действие объективных законов и закономерностей можно по-разному. Большую роль при этом играет методика разработки управленческого решения, которая включает совокупность различных методов, позволяющих при выработке решения учесть действие объективных законов и закономерностей наиболее полно.

Другой момент, специально освещаемый О.В. Козловой, обусловлен тем обстоятельством, что разработка управленческого решения в условиях разделения управленческого труда представляет собой совместную деятельность людей, и само решение как вариант действий является результатом этой совместной деятельности. Отсюда качество решения в значительной мере зависит от организации его разработки, а также от объема и ценности имеющейся в распоряжении руководителя и аппарата управления информации. Чем больше релевантной информации о сложившейся ситуации и исследуемой проблеме, тем благоприятней возможности для выработки лучшего решения. Использование информации при разработке управленческого решения зависит от возможностей информационной системы, средств накопления, хранения, передачи и обработки информации, однако ценность информации является более важным фактором, влияющим на качество управленческого решения.

Серьезное влияние на качество управленческого решения, по мнению О.В. Козловой и других исследователей Фатхутдинов Р.А. Разработка управленческого решения. М.: Интелсинтез, 1998, с. 23., которое мы разделяем, оказывают и субъективные факторы. Указание о разработке управленческого решения поступает от руководителя. Каждый руководитель по-своему оценивает проблемную ситуацию и, следовательно, по-разному может дать указания о разработке управленческого решения в одной и той же проблемной ситуации. Субъективный фактор играет исключительно важную роль, так как управленческое решение по своей сути - это результат деятельности человека, которая объективно содержит все субъективные его качества.

Вторая группа факторов, определяющих качество управленческих решений, связывается О.В. Козловой с организационными вопросами его осуществления, с организационно-практической деятельностью в управляемой системе. Эта деятельность определяется, прежде всего, общим состоянием управляемой системы, ее организационным положением, экономическими и техническими возможностями. Точная оценка состояния системы очень важна, так как фактическое состояние системы как бы противостоит цели воздействия. Научно обоснованное сопоставление фактического состояния системы с желаемым способствует выработке качественного и объективного управленческого решения. Управленческое решение, как вид деятельности человека, зависит и от социально-психологического климата в управляемой и управляющей системах, а также от авторитета руководителя. Очевидно, что не может быть совершенно одинаковых решений для коллективов с различным социально-психологическим климатом и для руководителей высшего и низшего звена, имеющих различный авторитет. Если такие решения и осуществляются, они приводят к различным результатам.

Укажем, что управленческое решение в не меньшей степени зависит от механизма управления и базирующихся на нем методов управления. Каждое

управленческое решение предполагает использование определенных рычагов воздействия и методов, выбор которых предопределяется совершенством действующего механизма управления. Большое значение для подготовки качественного управленческого решения имеют также организационные формы управления, включающие типы организационного построения управляемой и управляющей систем. На качество управленческих решений влияет и время, требующееся для его осуществления.

Работники аппарата управления вырабатывают множество решений, которые в совокупности формируют управленческий процесс. Для анализа эффективности системы, а также структуры и процесса управления необходима четкая характеристика количества и состава принятых и реализованных решений каждым работником и всем аппаратом хозяйствования. Для этого необходимо провести классификацию управленческих решений. Классификация управленческих решений имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку является основой методик нормирования, анализа количества, качества и структуры решений отдельных лиц, принявших решение, а также всего управленческого аппарата. С помощью методологически обоснованной классификации решений, как подчеркивают ученые Теория управления социалистическим производством: Учебник для студентов инж.-экон. спец. вузов./Под ред. О.В. Козловой. М.: Экономика, 1983, с. 341., выявляются слабые звенья в цепи решений, узкие места в управленческом процессе, производится диагностика и конструируется рациональная организационная система выработки и реализации решений.

В научной литературе предприняты попытки классифицировать управленческие решения, причем для этого использованы различные критерии. В одних случаях речь идет о решениях, принимаемых и действующих в рамках государственного аппарата Зеркин Д.Л., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов н/ Д: издательский центр "МарТ", 2000., в других критерием является содержание решений Макаров И.М. Теория выбора и принятия решений. М.: Наука, 1982. , в третьих, берется несколько классифицирующих признаков Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник.- 2-е изд. перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2000; Основы научного управления социалистической экономикой. Учебное пособие/ Под общ. ред. Белоусова Р.А, Сенченко В.И., Мазалова Е.В.. Однако

и в этом случае не всегда точно учитываются разный уровень субъектов, принимающих решения, и сфера их действия.

Наиболее широкий подход к проблеме классификации управленческих решений, выражен в работе В.Г. Афанасьева Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. с. 198-200., который подразделяет решения в зависимости от: степени охвата и сложности регулируемых отношений и объекта, для которого они предназначены; длительности времени, в пределах которого эти решения действуют; их значения и роли в развитии общества; объема и направленности содержащихся в решениях указаний и рекомендаций, и, наконец, степени обязательности выполнения решений ответственными лицами.

И.П. Шадрин Шадрин И.П. Подготовка и принятие управленческого решения. Якутск 1970. с. 203-209. выделяет типы управленческих решений в зависимости от; их объекта; степени сложности и масштабности; субъекта, принимающего решения; длительности их действия и значимости содержащихся в них мероприятий.

Множество различных классификаций связано с различными критериями. Несоразмерность отдельных критериев приводит либо к искусственному преувеличению одного из названных решений, либо к несопоставимости решений между собой. Поэтому представляется более правильным предложить такую классификацию, которая учитывает критерии, свойственные всем видам управленческих решений, а не только отдельным из них. В качестве этих критериев можно назвать следующие:

субъектно-объектные отношения;

содержание решений;

форма решений;

время действия решений.

Обращаясь к первому критерию, необходимо отметить, что мы выделяем в данном случае самую главную связь в управлении, а именно связь между субъектом и объектом. Едва ли поэтому правильно делить решения либо по субъектам, либо по объектам, потому что оба эти элемента управления существуют совместно, в единстве и во многом предопределяют друг друга.

Таблица 1.Предлагаемая классификация управленческих решений

Критерии	Виды решений
1. Субъектно-объектные отношения	Индивидуальные Групповые Одноуровневые Многоуровневые
2. Содержание решений: · По сфере регулируемых отношений	Экономические Политические Социальные Организационные
· По степени важности	Всеобщие Особенные Единичные
· По степени сложности	Простые Сложные Уникальные Программируемые Непрограммируемые
· По степени обязательности исполнения	Директивные Рекомендательные
· По удельному весу содержащихся элементов	Постановочные Регулятивные Контрольные Организационные
3. Форма решений	Письменные Устные
4. Время действия решений	Стратегические Тактические Оперативные

Вторым признаком классификации управленческих решений является разграничение их по содержанию. В данной проблеме есть несколько аспектов, один из которых охватывает сферы отношений, регулируемых этими решениями. Естественно, что мы можем в этом случае выделить решения экономические, политические, по организационным вопросам и др. Например, экономические хозяйственные решения действуют в сфере управления экономикой. Эти решения, в свою очередь, могут классифицироваться на разных уровнях управления по степени охвата различных проблем или использования информации, в зависимости от научно-технических форм управления О.В. Козлова, С.А. Ленская. Хозяйственник и его решения. С 16-21.. Политические решения посвящаются, как правило, коренным проблемам внутренней и международной жизни, постановке общих задач и ориентации звеньев социального управления, развитию национальных отношений и т.д. Зеркин Д.Л., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов н/ Д: издательский центр "МарТ", 2000..

Характеризуя в частности решения, принимаемые в сфере государственных закупок, следует признать, что в них возможно наличие всех указанных элементов, хотя и в разных соотношениях. В основном, это решения хозяйственные и экономические, поскольку связаны с приобретением товара, оказанием услуг, выполнением работ для государственных нужд и с движением денежных средств в оплату за приобретенную продукцию. Между тем здесь же могут содержаться и элементы решений по организационным вопросам, связанным с необходимостью проведения определенных мероприятий в рамках организации и проведения конкурса. Политический характер может носить решение об ограничении участия в конкурсе иностранных поставщиков, обусловленное международной обстановкой и особенностями отношений Российской Федерации с тем или иным государством. Возможность такого ограничения предусмотрена и в законодательных актах РФ. Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-Фз « О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»// Собрание законодательства Российской федерации №19 от 10 мая 1999 г.

Решения с точки зрения их содержания могут различаться по степени охвата и регулирования общественных отношений и по степени важности. В частности, одни решения могут охватывать наиболее существенные стороны общественной жизни или даже многие из них, другие - какие-то отдельные стороны общественной жизни или ее элементы.

Отличие решений по степени сложности также немаловажно, потому что неодинаковыми могут быть пределы и характер разрешаемой задачи, ее глубина и перспектива, методы подхода к ней, масштабы и характер регулируемых общественных отношений, система разрабатываемых мер. В связи с этим можно различать простые, сложные и уникальные решения.

В зарубежной литературе данная разновидность классификации управленческих решений довольно тщательно разработана. Так, Г. Саймон и М. Х. Мескон H. Simon. The new science of management decision. С. 19-31; Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М.: Дело, 2000., а также другие ученые Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. М.: Экономика, 1984. выделяют два основных вида решений - программируемые и непрограммируемые. Первые отличаются элементами известного шаблона и повторяемости, что облегчает формализацию приемов их разработки и принятия и в меньшей степени требует творческих элементов. Для второй разновидности решений характерен выбор задач оригинального свойства, стратегического значения, основывающихся на оценке новых явлений и постановке неизвестных ранее задач. При разработке таких решений необходим, прежде всего, творчески-аналитический подход.

Полезность приведенных классификаций легко обнаруживается и подтверждается в практике управления, когда многое зависит именно от умения избрать наиболее правильный тип решения, учесть характер регулируемых отношений, конкретных условий и т.д.

Для содержания решений характерен чисто юридический аспект, который выражает характер их элементов. С этой точки зрения, вслед за другими исследователями, Тихомиров Ю.А. Управленческие решения. М.: Наука, 1972. мы можем говорить о решениях, имеющих сугубо директивный, обязательный характер, или о решениях, носящих рекомендательный характер, содержащих научно-технические и иные нормы, призванные оказывать методическое влияние, внедрять методы социального планирования, морального и этико-психологического воздействия.

Наконец, полезно различать решения по удельному весу содержащихся в них элементов, и по самой их направленности, в зависимости от того, на какой стадии управленческого решения они возникают и для решения какой задачи они предназначены. Поэтому здесь можно условно разграничить решения постановочные, регулятивные, контрольные, организационные и т.д. Для первых характерно то, что они определяют те цели и задачи, которые должна выполнить организация в ходе своей деятельности. Второй вид решений определяет то, каким образом должны выполняться эти цели и задачи. Контрольные решения определяют правильность выполнения ранее принятых решений и степень соответствия результатов их реализации целям организации и т.д.

В целом классификация решений по их содержанию помогает правильно подходить к оценке форм, методов и средств, необходимых для выполнения той или иной задачи, возникающей в процессе управления.

Третьим классификационным признаком решений служит их форма. Преобладающей формой решений являются (безотносительно к принимающему их субъекту, содержанию и т.д.) письменные решения. Эта форма управленческих решений наиболее существенна, поскольку, как свидетельствуют исследования Митяев К.Г., Митяева Е.К. Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях. Ташкент. 1968., она позволяет внести тот элемент стабильности, упорядоченности и фиксирования информации, без которого немыслимо управление.

Четвертый признак классификации - отличие решений по времени действия. Постановка в каждом решении определенных задач должна соизмеряться с избранными средствами их выполнения и с предвидением реальных сроков их осуществления. Поэтому решения по длительности действия существенно отличаются друг от друга. К решениям длительного действия, в частности, можно отнести решения о перспективных планах и долгосрочных прогнозах социально-экономического развития народного хозяйства и т.д.

В классификации решений по времени действия находит отражение принцип их цикличности. Связь решений между собой объясняется не только органическим единством или совпадением по уровню принятия, масштабам регулируемых отношений, характеру разрешаемых проблем, но и определенной хронологической последовательностью, временными рамками, которые неизбежно должны учитываться в процессе управления.

Таким образом, разработанная нами и предложенная для практического использования классификация управленческих решений позволяет отразить все их разнообразие. Эта классификация охватывает наиболее общие и в тоже время особые признаки управленческих решений и выражает, вместе с тем, системный подход к пониманию всего комплекса решений, существующих в обществе. Практическое значение этой классификации состоит в том, что она позволяет строго научно подходить к выбору и принятию тех или иных решений, умело и обоснованно выбирать именно тот вид решений, который является наиболее целесообразным в данных конкретных условиях для достижения определенной цели.

Практика проведения конкурсных госзакупок подтверждает, что какое-либо отступление от рекомендуемой нами классификации управленческих решений или, напротив, искусственное преувеличение одного из них неизбежно приводит к существенным ошибкам в управлении и снижает его эффективность. Так, недостаточно полное и тщательное изучение вопроса при принятии решения о предстоящей закупке, может стать причиной неправильной характеристики данного решения по степени сложности. Решение ошибочно признается простым и ряд элементов, характеризующих стоящую перед ЛПР сложную задачу, поэтому совсем не учитывается. Естественно, что это, в конечном счете, сказывается на эффективности принятого решения.

Наличие множества общих черт, присущих каждому управленческому решению независимо от его типа, предопределяет единство принципиальной технологии его подготовки, принятия и реализации. Тем не менее, ученые расходятся во мнении о том, какая схема принятия решения должна быть названа общепринятой и, соответственно, какими должны быть основные этапы этого процесса.

Э.Й. Вилкасом и Е.З. Майминасом разработаны три схемы процесса принятия решений, отличающиеся друг от друга по степени детализации этого процесса и соответствующие разным целям его исследования: организационной, информационной и технологической. Вилкас Э.Й., Майминас Е.З. Решения: теория, информация, моделирование. М.: Радио и связь, 1981., с 35-53.

С. Янг Янг С. Системное управление организацией. Пер. с англ. Под ред. Никанорова С.П., Батасова С.А., М.: Советское радио, 1972. рассматривает структуру процесса принятия решений, состоящую из 10 этапов:

определение цели организации;

выявление проблемы в процессе достижения этих целей;

исследование проблем и постановка диагноза;

поиск решения проблем;

оценка всех альтернатив и выбор наилучшей;

согласование решений в организации;

утверждение решений;

подготовка к вводу решения в действие;

управление применением решением;

проверка эффективности решения.

Ф. Аунапу Аунапу Ф.Ф. Научные методы принятия решений в управлении производством. М.: Экономика, 1974. считает, что структура процесса принятия решений должна включать такие этапы, как:

предварительное формирование задачи;

выбор критерия оценки эффективности решения;

отбор данных для уточнения задачи;

точная формулировка задачи;

разработка возможных вариантов решения задачи;

составление математических моделей;

составление вариантов решения по критерию эффективности;

принятие решений.

Очевидно, что необходимость выделения отдельных этапов в процессе принятия решений и их содержание во многом определяются характером решаемой проблемы. В зависимости от конкретных целей исследования, обуславливающих неравномерность распределения внимания по отдельным аспектам процесса принятия решений, а также исходя из применяемых средств решения поставленных задач, отдельные авторы по-разному подходят к вопросу выявления этапов разработки, принятия и реализации решений..

Положительным моментом, на наш взгляд, является то, что многие авторы Евланов Л.Г. Теория и практика принятия решений. М.: Экоомика, 1984, с. 31,; Цигичко В.Н. Руководителю о принятии решений. М.: Финансы и статистика, 1991. подчеркивают итеративный характер процесса принятия решений. Итеративность возникает вследствие того, что в ходе подготовки и принятия решений часто появляется необходимость уточнения и корректировки результатов предыдущих этапов. В целом, процесс разработки и принятия управленческих решений можно отобразить схемой (рис. 2).

В данной главе были рассмотрены вопросы перехода к новой управленческой парадигме и выявлено его влияние на трансформацию процессов принятия решений по крупным народнохозяйственным проблемам. Установлено, что в новых реалиях, выполняя свои функции, государство должно использовать косвенные методы управления и регулирования экономикой и вынуждено добиваться сочетания народнохозяйственных интересов с интересами отдельных товаропроизводителей. Учет этого обстоятельства особенно важен при принятии решений о проведении конкурсных торгов в условиях недостаточности финансовых средств, выделенных на осуществление закупки. Поэтому автору кажется оправданным то, что следующая глава диссертационного исследования будет посвящена вопросам организации взаимодействия государства с частнохозяйствующими структурами при осуществлении закупок продукции для удовлетворения общественных потребностей. Отметим, что такие потребности в экономической литературе и законодательстве РФ принято называть государственными нуждами Федеральный Закон РФ № 60-ФЗ от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"..



Рис. 2. Основные этапы принятия решений

Необходимость удовлетворения государственных нужд возникает вследствие того, что рыночный механизм в ходе своей деятельности не заинтересован заниматься многими проблемами, такими как: охрана окружающей среды, поддержка обороноспособности страны, социальная помощь малообеспеченным гражданам, развитие фундаментальной науки и т.д. Очевидно, что на удовлетворение этих потребностей идут бюджетные средства в больших объемах. Указанное обстоятельство делает важным рассмотрение системы государственных закупок, которая сложилась в новых условиях функционирования экономики России и тех процессуальных и технологических основ, на которых она базируется.

Глава II. Система конкурсных государственных закупок как объект управления и принятия управленческих решений

2.1 Система конкурсных закупок и проблемы ее формирования на региональном уровне

Переход России от централизованного обеспечения материальными ресурсами всех юридических лиц к их полной самостоятельности был осуществлен очень резко. В результате предприятия и организации столкнулись с целым рядом новых для себя проблем, к которым относятся: поиск хозяйственных партнеров, оценка конъюнктуры рынка необходимых материальных ресурсов, определение оптимальной цены покупки продукции и условий ее поставок, проведение экономически и юридически грамотной договорной работы.

В первоначальный период перехода к рыночным отношениям преобладало мнение, что рынок сам по себе расставит все на свои места и укажет хозяйствующим субъектам рациональные пути организации хозяйственной деятельности. Но достаточно быстро выяснилось, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может функционировать с необходимой эффективностью без принятия специальных мер. Прежде всего, данная проблема коснулась рынка государственных закупок.

Пристальное внимание к сфере государственных закупок вызвано тем, что рынок государственных закупок - это не частнокапиталистический рынок, которому исторически свойственна высокая степень конкуренции и соперничество между отдельными товаропроизводителями, между покупателями и продавцами, каждый из которых имеет свой материальный интерес. У одних он заключается в том, чтобы продать подороже, у других, соответственно - купить подешевле. Борьба интересов, в конечном счете, и является двигателем прогресса товарного производства. Главный субъект на рынке - предприниматель со своими деньгами, что исключает благотворительность и действия в ущерб собственным интересам. Поэтому ни у кого не возникает мысль установить контроль за его действиями, чтобы определить насколько эффективно осуществляются ими закупки. Это личное дело каждого. Если кто-то не умеет или не хочет эффективно работать на рынке, то ему придется уйти, а на его место придут другие, более умелые. Такой «естественный отбор» идет только на пользу обществу, так как является важнейшим стимулом развития экономики страны в целом.

Совсем иная ситуация складывается при государственных закупках. Здесь субъектом закупок выступает не собственно владелец денежных средств, а его представитель - государственный чиновник, материальное благополучие которого, если и зависит от эффективности проведенных им торговых операций, то в значительно меньшей степени. Кроме того, у чиновников могут появиться альтернативные варианты решения своих материальных проблем. Эти варианты часто не совпадают с интересами той структуры, которую они представляют. В результате создаются условия для возникновения и развития коррупции.

Рыночные отношения предполагают системный подход к изучению общественных, политических и экономических явлений, к разработке механизмов управления и самому процессу управления. Одним из эффективных механизмов управления общественными процессами, особенно в экономической сфере, являются различного рода конкурсы Резник А. Системотехнические основы конкурсов. // Конкурсные торги, март-апрель 2001, с. 37. . На наш взгляд, конкурсная система должна исследоваться, опираясь на общую теорию систем (теорию управления, адаптации, самоорганизации, обучения и т.д.), а управление ею - как одна из сложных проблем управления, которую надо решать, признавая необходимость активной роли государства в управлении народным хозяйством. О том, что другой подход был бы малопродуктивным, убедительно свидетельствует опыт зарубежных стран, позволяющий утверждать: начинать следует со сферы производства, а еще конкретнее - с распределения средств производства, т.е. исходного пункта экономической жизни. Именно в этом пункте изначально решается краеугольного значения проблема применения неизбежно ограниченных национальных ресурсов страны, как велики бы они ни были. Такое пристальное внимание к распределению средств производства объясняется тем, что в СССР основное внимание уделялось изготовлению машин и оборудования (в ущерб выпуску товаров народного потребления), и необходимость формирования контрактной системы в этой сфере была для органов государственной власти первостепенной задачей, выполнение которой позволило бы решить множество других проблем.

Надо отметить, что в общественном сознании советского гражданина активная роль государства долгое время отождествлялась с ее абсолютизацией в форме обязательного планирования всего и вся при попрании инициативы и самодеятельности практически хозяйствующих субъектов. Однако такая форма участия государства в экономической жизни страны не единственная. Есть и другие, как показывает практика стран, широко культивирующих рыночные начала, но своеобразно собственным условиям развития. Применение конкретных форм участия государства не может ограничиваться простым копированием чужого опыта. Одной из таких форм выступает создание федеральной контрактной системы.

Система контрактации выигрывает по сравнению с другими возможными вариантами распределения средств производства тем, что она достаточно эффективна для реализации требующихся в этом процессе функций государства и вместе с тем не переходит допустимый предел жесткости, за которым утрачивается позитивный эффект хозяйствования в условиях рынка. Иначе говоря, система контрактации - это система государственного участия в народном хозяйстве, основывающегося на рыночных началах. Достаточно наглядное подтверждение этого тезиса предоставляет нам опыт стран с рыночной экономикой. Коль скоро эффективность контрактной системы распределения средств производства демонстрируется практикой зарубежных стран, все большей становится актуальность обращения к такой системе в условиях переходной российской экономики. На наш взгляд, контрактная система - это один из "мостиков", которые могут помочь без катастрофических потрясений перейти от прежней сплошь зацентрализованной к гибкой экономике, позволяющей раскрыть потенциал хозяйствующих субъектов. Это объясняется тем, что система не искажает и не изменяет природу ни государственного сектора, ни частнохозяйствующих структур, более того, она сама по себе не создает ограничений сути их действия. Контрактная система лишь соединяет государственное начало с частнохозяйственными структурами, способствуя определенной регулирующей и направляющей роли первого и более надежному и целесообразному функционированию последних. Основа такой роли рассматриваемой системы в том, что она опирается не на приказ, а на договорные отношения, иначе говоря, на взаимное согласие сторон.

Повторимся, что отечественная федеральная контрактная система должна строиться, безусловно, с учетом российской специфики, но при опоре на уже накопленный положительный зарубежный опыт. Говоря о нем, надо в первую очередь иметь ввиду ход и результаты функционирования федеральной контрактной системы США, которой более ста лет. Она прошла уже четыре различные стадии развития, и все они ориентировались на “невидимую руку” рынка, взаимодействующую с видимой и достаточно твердой рукой государства Федорович В.А. Американский капитализм и государственное хозяйствование. ФКС: эволюция, проблемы и противоречия. М.: Экономика, 1979.. Однако нельзя не отметить, что нынешняя контрактная система США в существенных моментах строится, по сути, на заимствованиях из нашей прежней отечественной практики, связанной с размещением военных заказов на НИОКР в оборонной промышленности Практика размещения заказов на НИОКР в США.// Конкурсные торги, 1999, октябрь.. Известно, что заказы на проектирование и изготовление опытных образцов необходимых изделий давались одновременно нескольким соперничающим коллективам конструкторских бюро. Лучшие варианты при таком подходе изготавливались, испытывались и лишь наиболее эффективные попадали в производство. Таким образом, использовался на деле, как бы к этому не подходили в теории, момент конкуренции и отбора. Из отечественной практики заимствована и система военных представителей на производствах, выполняющих заказ. В США - это представители контрактной системы, которые контролируют реализацию контрактов и имеют много прав. Так, они полномочны прервать контракт, если обнаруживается отступление от заявленной технологии изготовления контрактного товара Федорович В.А. Американский капитализм и государственное хозяйствование. ФКС: эволюция, проблемы и противоречия. М.: Экономика, 1979..

Контрактацию, на наш взгляд, надо рассматривать не как разовый акт, не как мимолетную сделку купли-продажи. На самом деле контрактация - это организационно сложный социально-экономический процесс воздействия государства (через свои институты в центре и регионах, в отдельных городах) на распределение средств производства, на повышение его эффективности и конкурентоспособности, на осуществление его структурной перестройки. Весьма существенная особенность контрактации состоит, на наш взгляд, в том, что государство заказывает и приобретает в виде товара необходимый вариант производства в строго определенном виде: с заранее фиксированными организацией, технологией и качеством продукта, условиями труда, причем осуществляет это при контроле со стороны заказчика.

Мировая практика свидетельствует Губер-Кирх Э. Политико-экономические принципы и правовые основы порядка размещения госзакзов в ФРГ.// Конкурсные торги, 2000, февраль, с. 36-38., что основу контрактной системы составляют конкурсные торги. Соглашаясь с Н.В. Нестеровичем Нестерович Н.В., Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд /Под ред. А.Г.Свинаренко .-М.: ИНФРА-М, 2000., с. 11., под конкурсными торгами мы будем понимать способ выдачи заказов на поставку товаров, закупки услуг или выдачи подрядов на производство определенных видов работ по заранее объявленным в специальном документе условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их организатора.

Такой подход к проведению закупок имеет важный методологический посыл, вытекающий из самой сути рыночного товарного механизма. Известно, что сущностью рыночного хозяйственного механизма, движущей силой его развития является конкуренция. Однако она не всегда обеспечивается автоматически. Более того, в самой конкурентной среде заложено одно значимое противоречие, которое, если своевременно не принять необходимых мер, может привести к снижению эффективности рыночной экономики, а в фатальном случае - к ее гибели. Конкуренция способствует выживанию сильнейшего, а в свободной конкурентной борьбе таких сильнейших становится все меньше и меньше и, в конце концов, их может оказаться так мало, что не остается места для конкуренции, в результате чего рыночный механизм перестает эффективно функционировать. Поэтому государство вынуждено принимать специальные меры по предотвращению такого исхода (антимонопольное законодательство, специальные мера по формированию рынка государственных закупок, стимулирование малого и среднего бизнеса и т.д.). На наш взгляд, меры по стимулированию конкуренции важны не только для макроэкономического уровня, они бывают необходимы и на микроуровне. Проведение конкурсных торгов по своей сути является той мерой на микроуровне, которая призвана стимулировать привлечение потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнение работ. Однако максимальная концентрация претендентов на получение заказа - это необходимое, но недостаточное условие обеспечения конкуренции. Требуется также сформировать эффективную конкурентную среду, т.е. условия, позволяющие всем участникам равноправно и эффективно участвовать в этом состязании.

Обобщая имеющиеся в литературе Федорович В.А. Федеральная контрактная система - основа государственного регулирования экономики. // Власть. - 1997.-№7; Прудской Ю. К созданию в России федеральной контрактной системы. // РЭЖ.- 1993.-№12, с. 6. высказывания по данной проблематике, можно утверждать, что с помощью системы контрактации могут решаться многофункциональные задачи:

более экономного расходования государственных финансовых ресурсов;

приобретения для государства необходимых товаров, удовлетворяющих насущные потребности;

сохранения и развития в рыночных условиях уникальных производственных комплексов, обладающих высоким научно-техническим потенциалом (решение данной задачи достигается за счет обеспечения данным комплексом гарантированного сбыта продукции посредством заключения с ними контрактов на поставку продукции для государственных нужд на несколько лет);

создания и поддержания конкурентной среды, необходимой для развития предпринимательской инициативы;

регулирования процесса распределения ограниченных финансовых ресурсов для организации производства необходимого уровня;

организации рационального межотраслевого и межрегионального движения капитала;

обеспечения процесса совершенствования технологии производства через контроль над ней в процессе реализации конкурсов.

Контрактная система, эффективная с позиции создания условий для нормального функционирования государства и решения насущных социальных проблем, должна обеспечивать Федорович В.А. Американский капитализм и государственное хозяйствование. ФКС: эволюция, проблемы и противоречия. М.: Экономика, 1979.:

заинтересованность всех работников и хозяйственных звеньев в достижении высоких экономических результатов;

возможность достижения более высокого уровня жизни для всех слоев и социальных групп населения за счет повышения доходов и их реального потребительского содержания;

воспроизводство рабочей силы со все более высоким интеллектуальным и физическим потенциалами;

определенную стабильность общества, утверждение в нем принципов социальной справедливости и демократизма.

Очевидно, что создать систему, которая была бы одновременно действенным инструментом регулирования экономики и институтом, обеспечивающим в центре и на местах заключение и реализацию хозяйственно-договорных отношений, в одно мгновенье нельзя. Строительство такой системы - длительный и многоэтапный процесс совершенствования, ориентирующийся на достижение наивысшего эффекта.

На наш взгляд, не требует доказательства тот факт, что в федеральную контрактную систему не может не входить чрезвычайно важная региональная составляющая. Необходимо в каждом субъекте федерации создавать систему государственного регионального заказа, инструментом реализации которой будет система конкурсных госзакупок В экономической литературе часто отождествляются понятия госзаказ и госзакупки. В общем случае под госзаказом понимается продукция, закупаемая органами государственной власти в целях решения своих задач в сфере социального, культурного, экономического и экологического развития, реализации социально-экономических программ. При этом законодательно установлено, что эта продукция может приобретаться только посредством проведения конкурсных госзакупок. Поэтому мы нашли возможным поставить знак равенства между понятиями госзаказ и конкурсные госзакупки и будем употреблять их в работе как слова-синонимы..

Следует отметить, что в России и в ее регионах активно идет работа по созданию системы государственного регионального заказа. Она может быть названа системой, поскольку процесс формирования и размещения государственного заказа состоит из множества взаимосвязанных элементов, которые не могут функционировать друг без друга, или, по крайней мере, эффективность функционирования каждого элемента будет гораздо ниже, чем системы в целом.

Система государственного заказа создается и действует в соответствии с принципами и правилами, установленными в нормативно-правовой базе РФ. Что касается принципов, то и мировая Сущность и принципы прокъюремента.// Конкурсные торги, 2001, сентябрь, с. 45-47. и отечественная Нестерович Н.В, Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд/ Под ред. А.Г. Свинаренко.- М.: ИНФРА-М, 2000. практика выработали комплекс принципов, обеспечивающий эффективное функционирование системы государственного заказа:

Открытость (гласность);

Равноправие;

Экономичность;

Эффективность;

Ответственность.

Основным принципом организации системы государственного заказа продукции, на наш взгляд, является открытость. Она заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично, и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является весьма сильнодействующим средством при борьбе с коррупцией.

Принцип равноправия заключается в том, что условия проведения конкурсных торгов, принципы, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы.

Такие принципы, как эффективность и экономичность внешне кажутся схожими, и даже может возникнуть впечатление, что это определенная тавтология, для чего, как нам представляется, достаточные основания отсутствуют. Экономичность означает, что сами процедуры конкурсных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время как реализация принципа эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, чтобы в итоге были осуществлены закупки требуемой продукции с максимальной экономической выгодой для покупателя. Очевидно, что в определенной мере экономичность влияет на конечную эффективность, но это не одно и тоже.

Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа ответственности. Содержательно он означает, что уполномоченные лица заказчика отвечают за все пункты контракта, который они заключили, и никто не может оказывать на них давление. Этот принцип в значительной мере сочетается с понятием обязательности контракта, означающим, что не может быть таких условий, которые потребовали бы нарушения заключенного контракта. На наш взгляд, осознание этого понятия особенно актуально для современных российских условий.

Система государственного заказа, направлена на повышение эффективности использования бюджетных средств. Это достигается за счет отбора для решения наиболее необходимых и важных на предстоящий финансовый год социально-экономических задач, комплексно связанных между собой и подкрепленных всеми видами ресурсов (материальных, финансовых, трудовых, информационных) и дающих наибольший социально-экономический эффект. Для выполнения этих задач формируется сводный региональный заказ, который реализуется в течение года поставщиками, предложившими наименьшую цену поставки за единицу продукции при требуемом качестве, отбираемыми на конкурсной основе.

Под региональным заказом понимаются государственные нужды, дифференцированные по отраслям социальной инфраструктуры, направлениям деятельности, видам продукции и утвержденные к финансированию за счет средств регионального бюджета и внебюджетных фондов на очередной финансовый год Фильченков В.А. Проблемы управления областным государственным заказом. // Конкурсные торги, 2001, апрель..

В более широком смысле региональный заказ - это отранжированный по приоритетам комплекс инвестиционных, научно-технических, организационно-хозяйствующих и социально-экономических задач, решение которых необходимо для обеспечения эффективной жизнедеятельности региона и его устойчивого социально-экономического развития Система государственных закупок в Московской области: состояние и возможности.// Конкурсные торги, 2001, апрель..

Как считают ученые и специалисты-практики Опыт и проблемы конкурсного размещения заказов на поставку продукции для областных государственных нужд Пензенской области. // Конкурсные торги, 2001, июль-август, с. 32. система регионального заказа дает более широкие возможности для:

достижения единства в социальном и экономическом развитии региона;

более точного определения объемов финансовых ресурсов, имеющихся в регионе и необходимых для выполнения плановых заданий социально-экономического развития;

сбалансированности материальных и финансовых ресурсов, используемых в регионе;

концентрации финансовых ресурсов на наиболее важных в данный период направлениях развития региона;

изыскания внутрирегиональных ресурсов для финансирования мероприятий, намечаемых комплексными планами развития;

наиболее эффективного использования денежных средств, направленных на развитие общественного производства и социальной инфраструктуры в регионе;

...