Рекомендации по совершенствованию процедур проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд

Помимо общих черт, контроль имеет множество специфических особенностей применительно к разным управленческим решениям. Представляется возможным выделить три основных аспекта функционирования контроля за выполнением решений:

способы контроля, включая методы сбора и оценки аналитической информации, связанной с исполнением решений;

субъекты контрольной деятельности;

объекты, предметы контроля (типы решений, подлежащих контролю, методы их оценки).

По мнению автора, осуществлению контроля за реализацией управленческого решения необходимо уделять особое внимание. В государственном управлении, к функциям которого относится принятие решения по государственным закупкам, процесс контроля является непрерывным. А поскольку непрерывен и процесс реализации решений, то каждый шаг управляющего субъекта на пути движения к конечной цели нуждается в сопоставлении его со стратегическим курсом, а в случае отклонения от него, в соответствующей корректировке. Непрерывность контроля дает возможность реализовать воздействие органов государственной власти на управляемых в соответствии с их потребностями и интересами, позволяет своевременно реагировать на запросы общества.

Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающей процесс, учитывает ли он происходящие изменения. По нашему мнению, контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации их функций.

Нельзя также не отметить полезность контроля как фактора, стимулирующего активность коллектива управляющей организации. Систематическая информация о ходе его деятельности и результатах способствует самоконтролю за работой организации, мотивирует рост коллективной ответственности за исполнением решений и заинтересованность в успехе.

Представляется, что функция контроля за исполнением решений может быть реализована в полной мере лишь при условии, что избраны объективные показатели, характеризующие управляющую деятельность и ее результаты.

Касаясь выделенных нами общих аспектов контроля за реализацией решения, хотелось бы отметить следующие моменты:

1. Существует множество способов и приемов контроля за выполнением решений. Важно при этом не только умело пользоваться каждым из них, но и находить обоснованное соотношение между ними с учетом специфики решения, уровня управляющего звена, конкретных обстоятельств. Говоря о способах и приемах контроля, Ю.А. Тихомиров Тихомиров Ю.А. Управленческие решения. М.: Наука, 1972. выделяет общие и специфические способы. К общим способам он относит изучение положения на местах, изучение первичной документации и статистической отчетности, к специфическим - доклады, сообщения о выполнении решений.

Нам представляется возможным использование и другой классификации способов контролирующей деятельности, выделяющей:

диагностику процесса исполнения решений;

ревизию;

санкцию.

Так, диагностика применяется с целью выявления и объяснения нерешенных или труднорешаемых проблем, связанных с реализацией проекта, и причин их возникновения. Ревизия сводится к официальной документальной проверке деятельности органа управления на предмет законности использования материальных ресурсов, соответствия применяемых технологий установленным правовым и другим нормам. Применение санкций - форма контроля решений субъекта управления вышестоящими органами управления.

2. Проблема управляющих субъектов, осуществляющих контроль за ходом реализации решения, на наш взгляд, имеет различные аспекты. Эта проблема не сводится к контролю каждого отдельно взятого субъекта только за своим решением. При всей важности такого контроля следует учитывать, что многим субъектам приходится контролировать выполнение своих решений в пределах соответствующих систем управления. Иерархическая же соподчиненность решений выражается как в возможностях контроля нижестоящего управленческого звена за выполнением решений вышестоящих органов, так и во внешнем контроле.

3. Из рассмотрения разных аспектов подхода управляющих субъектов к проверке исполнения решений возникает вопрос о предмете контрольной деятельности: какие решения целесообразно рассматривать с точки зрения изучения и анализа хода их выполнения. Представляется очевидным затруднительность контроля абсолютно за всеми решениями. Для решения этой проблемы, на наш взгляд, целесообразно было бы использовать выборочный метод контроля, который будет распространяться, прежде всего, на типичные и повторяющиеся задачи, к числу которых и относится закупка продукции для государственных нужд.

Что касается приемов оценки управленческих решений, то их можно выделить множество в зависимости от уровня управления, конкретных обстоятельств деятельности, влияющих на реальность исполнения различных решений; от возникновения новых задач и т.д.

Наиболее полно, по нашему мнению, выделены разновидности подхода к выбору и оценке решений, как объектов и предметов контроля, в работе Ю.А. Тихомирова. Тихомиров Ю.А. Управленческие решения. М.: Наука, 1972. с. 274.

При первом подходе принимается во внимание время действия решения, и контролю подлежат либо текущий ход выполнения решений, либо итоговые результаты их осуществления;

Второй подход предполагает, что оцениваются различные варианты выбора объектов контролируемых решений. Речь идет как о единоличном решении, так и о группе взаимосвязанных решений, объединенных сферой общей жизни, предметом регулирования, правовым институтом. Допустимо избирать в качестве объекта контроля либо решения в целом, либо его часть, имеющую в данный момент особенно важное значение. Альтернативность подхода к контролю за решениями предполагает также возможность анализа его и под определенным углом зрения (например, в территориальном разрезе);

При третьем подходе учитывается степень вычленения решения как объекта контролируемой деятельности. Это означает либо избрание определенного решения предметом специального анализа и проверки, либо косвенную оценку состояния выполнения различных решений в связи с рассмотрением более общих проблем управления. Такой метод, по нашему мнению, является наиболее оперативным.

Очевидно, что умелый выбор объекта конт

рольной деятельности, т.е. нахождение в каждом конкретном случае наиболее оправданной формы проверки выполнения управленческих решений, зависят от соблюдения ряда условий:

контроль должен быть систематическим, постоянным и динамическим;

контроль за выполнением решений должен быть всеобщим и повсеместным;

рациональная организация контроля является существенным условием его эффективности. Поэтом необходимо создание такого процесса контрольной деятельности, в котором участвовали бы все основные категории управленческих работников.

Применительно к нашему объекту исследования необходимо сказать, что осуществляется, прежде всего, финансовый контроль за проведением закупок продукции для государственных нужд. Так, в соответствии с законодательством РФ, государственный финансовый контроль возложен на следующие органы законодательной и исполнительной власти (см. рис.8).

Однако фактически аналогичными полномочиями наделены и другие органы, подконтрольные различным ветвям власти нашего государства, в связи с чем единообразные, в общем-то, методы контроля, для каждого конкретного проверяемого субъекта санкции, применяемые этими органами, одновременно влекут за собой абсолютно разнообразные “глобальные” последствия - от распоряжения о проверке возможности возбуждения уголовного дела до законодательной инициативы и внесения изменений в федеральные законы.

Рис. 8. Органы, осуществляющие государственный финансовый контроль за проведением закупок продукции для государственных нужд

Естественно, каждый из названных органов может осуществлять контроль в области одних и тех же правоотношений. Практика проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд свидетельствует о том, что, за исключением специалистов Минэкономразвития России, сотрудники иных органов, затрагивающие при исполнении своих контрольных функций сферу госзакупок, имеют достаточно слабую специальную подготовку в области конкурсных процедур Контроль в системе конкурсных закупок продукции для государственных и муниципальных нужд.// Конкурсные торги, 2001, март, с. 23..

Поэтому, встречаясь с противоречивыми, неясными или заведомо ошибочными нормами законодательства, они не могут действовать исходя из логики законодателя, в связи с чем нередко проверка выявляет нарушения, таковыми не являющиеся. Так, много проблем для организаторов конкурсных закупок продукции принесло требование о включении в состав конкурсной комиссии представителей поставщиков (пункт 42 Указа). Даже там, где данная норма не просто игнорировалась (что, бесспорно, формально являлось нарушением и законным основанием для претензий, хотя методологически было совершенно оправданно, так как анализируемая норма, на наш взгляд, ошибочна), а обходилась с помощью разумных действий (допуск представителей поставщиков в качестве членов конкурсной комиссии с ограниченными полномочиями, включавшими только присутствие на вскрытии предложений), проверки фиксировали нарушение. Таким образом, очевидна необходимость совершенствования системы контроля, в плане сокращения числа проверяющих инстанций, выработки единой схемы проверки, пакета документов, которые вправе подвергать проверке и т.д.

Вместе с тем, хотелось бы отметить, что население, для удовлетворения нужд которого закупается продукция, и которое, по сути, является плательщиком за продукцию, фактически никак не может проследить за эффективностью использования средств, направленных на закупку продукции. На наш взгляд, это не совсем правильно.

Как мы уже отмечали, контроль за принятием решений в сфере государственных закупок продукции необходим, прежде всего, для того, чтобы пресечь злоупотребления чиновников. На наш взгляд, к качестве меры пресечения злоупотреблений необходимо установить обязательность отсылки в электронном виде, например, в Министерство экономики и развития РФ отчетов по установленной форме о всех госзакупках. Естественно, все проверить будет невозможно, но “дамоклов меч” выборочного контроля может оказать плодотворное влияние на повышение ответственности действий отдельных чиновников. Кроме того, представление этой информации позволит создать и постоянно поддерживать централизованную базу поставщиков и государственных контрактов.

Еще одной действенной мерой выявления недобросовестных членов конкурсных комиссий и экспертов, принимающих решения в ходе проведения конкурсных процедур государственных закупок, является использование специальных информационно-аналитических технологий извлечения и обработки мнений в системах поддержки принятия решений (например, оценка последовательности суждений при установлении предпочтений, оценка согласованности мнений экспертов в группе и экстравагантности мнения каждого эксперта). Для сложных и ответственных конкурсов, требующих проведения переговоров с поставщиками, особенно при закупках в интересах национальной обороны, понадобятся специальные меры, вплоть до проведения переговоров в присутствии представителей компетентных органов и применения “детекторов лжи”.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что процесс принятия решения должен опираться, с одной стороны, на теорию управления и принятия управленческих решений, а с другой стороны, при структуризации процесса принятия решений и содержательном наполнении отдельных его этапов необходимо учитывать специфику проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд. Сложность решения по конкурсным закупкам, как показывает проведенное исследование, усугубляется еще и тем, что окончательное решение должно совмещать в себе удовлетворение разнонаправленных интересов субъектов системы конкурсных госзакупок. Так, должны сочетаться интересы государства, которое заинтересовано в удовлетворении общественных потребностей, интересы государственного заказчика, которому необходимо закупить продукцию для выполнения своих функций, причем осуществить приобретение с наименьшими затратами, реализовав адекватное хозяйствованию в конкурентной рыночной среде стремление к извлечению максимальной прибыли. Интересы же предпринимателя выражаются в том, что он хочет найти постоянного и надежного покупателя на свою продукцию и продать ее с прибылью для себя.

Сделанные в диссертационной работе рекомендации по обеспечению консенсуса названных интересов позволят более взвешенно подходить к проблеме выработки, принятия и реализации управленческого решения вообще и в сфере государственных закупок, в частности.

Заключение

Разработка теоретико-методологических основ принятия рациональных решений о конкурсных закупках продукции для государственных нужд, применимой на современном этапе социально-экономического развития России, позволила сделать следующие выводы:

1. Установлено, что переход нашей страны к формированию основ управления рыночной экономикой, а также протекающие в мире интеграционные процессы и изменения поставили вопрос о коренном пересмотре и смене ранее существовавшей управленческой парадигмы, так как система и принципы управления, на которых она основывалась, перестали работать в условиях функционирования предпринимательских структур. Сложность задачи усугубляется тем, что переход к рынку потребовал проведения целостной системы мер, охватывающей все стороны жизнедеятельности страны. Если учесть эти аспекты, становится ясно, что новая парадигма управления должна выражать объективные потребности реформируемой экономики и общества в целом, чтобы ускорить переход к рыночной экономике и осуществить его с наименьшими потерями.

2. Доказано, что в условиях рыночной экономики взаимодействие органов государственной власти с хозяйствующими структурами должно строиться на контрактной основе. Зарубежный опыт функционирования контрактной системы и накопленный в пореформенный период отечественный опыт показывает, что в ее основание должно быть положено проведение конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд.

Выявлено, что эффективность функционирования контрактной системы достигается при полном и точном использовании комплекса принципов, зарекомендовавших себя в мировой и отечественной практике проведения конкурсных торгов. Определено, что этот комплекс должны сформировать такие принципы, как: открытость, равноправие, экономичность и эффективность, ответственность.

Проблемы построения контрактной системы на федеральном уровне актуализировали вопросы ее образования и на уровне отдельного региона. Сравнительный анализ практики создания контрактной системы в различных регионах России позволил предложить рациональную логико-структурную модель системы регионального заказа. Элементами данной системы являются субъекты государственного регионального заказа (госзаказчики, товаропроизводители, потребители), потоки товаров, денежных средств и информации. Предложенная в работе логико-структурная модель системы регионального заказа обеспечивает комплексное решение всех задач, возложенных на систему, и состоит из десяти подсистем: мониторинга цен на продукцию; справочной информации общего пользования; формирования общесистемных справочников; разработки баланса спроса и предложения; формирования регионального заказа; формирования и реализации целевых комплексных программ; размещения и реализации регионального заказа; обеспечения проведения конкурсов и предварительного квалификационного отбора; контроля за целевым использованием бюджетных средств и расчета эффективности их использования. Все подсистемы через выходные параметры информационно увязаны между собой и обеспечивают полное функциональное покрытие процесса формирования и размещения регионального заказа.

3. Установлено, что конкурсные закупки продукции для государственных нужд носят характер повторяющейся задачи. Этот факт дает возможность отнесения решений по конкурсным госзакупкам к разряду программируемых, что позволяет централизовано унифицировать процедуры действий заказчика с тем, чтобы процесс принятия решений в ходе проведения конкурсных торгов определял строгую последовательность действий и операций с целью получения оптимальных по содержанию решений. Обосновано, что при проведении конкурсных госзакупок должны приниматься четыре группы решений:

· первая группа решений на основе учета потребностей в продукции, характеристик продукции, целей закупки и ситуации, в которой она производится, позволяет определить предмет предстоящей закупки и тот способ, с помощью которого она будет осуществляться;

· вторая группа решений дает возможность сформировать критерии для прохождения поставщиками предварительного квалификационного отбора и утвердить механизм определения победителя конкурсных торгов, учитывая при этом интересы конкретного заказчика, специфику закупаемой продукции, и действуя согласно законодательству РФ;

· третья группа решений на основе информации, предоставленной поставщиками, позволяет отклонить конкурсные предложения тех претендентов на получение государственного контракта, которые не соответствуют требованиям, зафиксированным в конкурсной документации;

· четвертая группа решений на основе анализа конкурсных предложений поставщиков, учитывая имеющийся механизм определения победителя конкурсных торгов, позволяет выявить того поставщика, предложение которого является наиболее приемлемым для государственного заказчика, и заключить с ним контракт на поставку необходимой продукции.

4. Обоснована необходимость совмещения решений об утверждении критериев квалификационного отбора участников и механизма определения победителя конкурса в рамках одной стадии процесса конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд. Внедрение этого предложения позволит уменьшить материальные (финансовые) расходы как госзаказчиков так и поставщиков и время, требующееся на организацию и проведение конкурсных госзакупок. Доказано, что в ходе принятия решений об утверждении критериев квалификационного отбора участников важно не только установить те критерии, которым должен соответствовать поставщик, но и определить перечень документов, подтверждающих это соответствие.

Результаты названных решений фиксируются в конкурсной документации, составляемой заказчиком. Установлено, что на практике зачастую не выполняется требование о том, что конкурсная документация должна обязательно согласовываться членами конкурсной комиссии и утверждаться приказом органа исполнительной власти. Обосновано, что такое согласование является необходимым для предотвращения риска ущемления интересов отдельных поставщиков и позволяет учесть мнения всех компетентных лиц, что, в конечном счете, отражается на эффективности принятых решений.

5. Установлено, что целями проведения конкурсных госзакупок являются:

· удовлетворение потребностей государства в определенной продукции;

· эффективное и экономное расходование государственных средств, выделенных на оплату закупленной продукции;

· развитие конкуренции и поддержка отечественных товаропроизводителей.

Выявлено, что для достижения этих целей необходимо:

· создать регламентированную законом процедуру принятия решений в рамках конкурсного размещения государственного заказа, позволяющую отобрать наиболее надежных поставщиков для поставки продукции;

· сформировать такой механизм определения победителя конкурса, который будет строиться на объективной и беспристрастной основе. Базовый принцип действия такого механизма: выигрывает та заявка, которая предлагает наилучшее сочетание цены продукции и ее качества;

· привлекать для участия в конкурсе преимущественно отечественных производителей и создавать для них режим наибольшего благоприятствования (с учетом народнохозяйственных интересов).

6. При структуризации процесса выработки управленческого решения выявлено, что ключевым ограничением при принятии рационального решения о проведении конкурсных госзакупок является нехватка финансовых средств, идущих на оплату продукции. Этот фактор существенно влияет на действия госзаказчика, который, не зная точного объема финансирования, может закупить продукцию на сумму, превышающую этот объем, что повлечет за собой судебное решение о взыскании потраченных поставщиком средств и нанесенного ему ущерба из казны в размере, превышающим фактический долг. Подобное решение является важным и для поставщика продукции, который может разориться или понести финансовые потери (из-за обесценения денег в условиях инфляции) в связи с тем, что оплата за поставленную продукцию будет производится со значительным опозданием или с помощью различного рода суррогатов. Чтобы снизить такой риск поставщик вынужден либо искусственно завышать цену на свою продукцию, либо отказываться от участия в конкурсных торгах. Общее решение этой проблемы заключается в усилении целенаправленной работы органов государственной власти по улучшению экономической ситуации в стране.

7. Установлено, что основным критерием выбора рационального решения о конкурсных госзакупках является эффективность, которая объединяет в себе все остальные цели проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд. При определении эффективности все результаты и затраты, связанные с реализацией выбранного решения, необходимо оценивать не только с позиции ценовой экономии, но и с учетом тех приобретений и потерь, которые получает и несет каждый член общества. Иными словами, эффективность решения о конкурсных закупках продукции для государственных нужд, которые затрагивают интересы общественного сектора, следует рассматривать не только с точки зрения отдельного госзаказчика, но и экономики страны в целом. С этих же позиций надо подходить к вопросу поддержки отечественных товаропроизводителей и предоставления им ценовых преференций.

8. Доказано, что в условиях рыночной экономики повышается значение рационального способа принятия решений, при котором выбирается альтернатива, обеспечивающая максимальный результат. Это обстоятельство обусловлено тем, что:

· сократилось время, отводимое для принятия решения;

· развитие науки и техники привело к появлению большого количества вариантов решения с одновременным увеличением сложности каждого варианта;

· возросла взаимозависимость различных решений с последствиями их реализации.

9. Проведенный анализ процесса принятия и внедрения управленческих решений позволил установить, что исследователями ныне не уделяется должного внимания проблемам определения и оценки рисков при реализации определенного варианта решения. Обосновано, что подобный подход сложился в условиях функционирования планово-административной системы хозяйствования и медленно изживается. Доказано, что рыночный способ управления экономикой, когда последствием рискового решения может стать банкротство организации и прекращение ее деятельности, увеличивает роль определения и оценки риска осуществления решения как самостоятельного этапа процесса выработки решения. Выявлено, что основными рисками при осуществлении конкурсных госзакупок являются риски непоставки продукции или приобретения продукции ненадлежащего качества. Для снижения вероятности наступления этих рисков диссертантом предложено обратить особое внимание на методику проведения предварительного квалификационного отбора в рамках процедуры конкурсной госзакупки и вопросам выбора типа государственного контракта.

Подводя итог, отметим, что затронутая в работе тема сохранит свою актуальность и в будущем в связи с тем, что от эффективности принятого решения о конкурсных госзакупках и успешности его реализации будет зависеть благосостояние всего общества и каждого его члена. Поэтому дальнейшее развитие теории и практики проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд может поставить ряд новых вопросов, которые не были освещены в данном диссертационном исследовании; оно не претендует на звание всеобъемлющего и не подлежащего доработке.

Размещено на Allbest.ru