Рекомендации по совершенствованию процедур проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд

Можно выделить наиболее общие признаки и проявления "правовой связанности" управленческих решений:

допускается определение формы решения, с помощью которого управляющий субъект должен достигнуть той или иной цели;

в актах директивных, вышестоящих органов содержится постановка задач, определение общей программы действия, направлений развития, ориентации для всех или многих субъектов или объектов управления;

практикуется такое рассмотрение вопросов, имеющих общегосударственный, отраслевой или проблемный характер, которое предполагает продолжение их анализа и выработку новых дополнительных мер в решениях нижестоящих звеньев управления. В этих случаях действия всех субъектов и объектов, а, следовательно, рамки и содержание их возможных действий и решений предопределяются общей оценкой положения и системой мер, содержащихся в решении вышестоящего органа по данной отрасли и т.д;

соответствующими звеньями управления могут быть даны указания рассмотреть определенный вопрос. Обычно в этих случаях не предопределяются и формы вопроса. Следует, однако, отметить, что, если вышестоящие органы предписывают обсудить тот или иной вопрос, когда это не вызывается необходимостью, то этим они ограничивают инициативу нижестоящих органов в выборе форм и методов деятельности;

в решениях иногда содержатся предписания обсудить их в соответствующих органах. Опасность подобных предписаний заключается в том, что инициативное разрешение этой проблемы на каждом уровне подменяется механическим "воспроизведением" решений, чисто информационным их изложением;

в решениях конкретным или многим субъектам даются поручения планового или оперативно распорядительного характера, которые они обязаны незамедлительно выполнить Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972. С.142-161..

Принимая во внимание вышеизложенное, проявления "правовой связанности" решений характеризуются степенью предопределенности управленческого решения актами вышестоящего органа. Последний может содержать лишь постановку задач, определение общих направлений, предоставляя наибольший простор для инициативы нижестоящего органа. Большая степень предопределенности выражается в решениях, принимаемых на основании актов вышестоящих органов, содержащих состояние проблемы, которая нуждается в решении. Помимо этого акт вышестоящего органа может содержать и оценку конкретной проблемы, определять форму предстоящего решения, а иногда и предопределять ограниченный набор вариантов решения с точки зрения их содержания. Например, прямой запрет закупки продукции у иностранных поставщиков в случае, если она или ее аналоги производятся в России. По мере возрастания степени предопределенности уменьшается, соответственно, степень инициативы органа, принимающего управленческое решение.

Так, при государственных закупках, осуществляемых на конкурсной основе, степень предопределенности решения о закупке выражается в том, что актом вышестоящего органа может быть установлен предмет закупки, его количественные и/ или качественные характеристики, требования к субъектному составу участников конкурса (например, только государственные унитарные предприятия).

Определение цели организации, выявление факторов, ограничивающих возможность ее достижения, и обзор проблемной ситуации позволяют перейти к следующей процедуре выработки управленческого решения, который связан непосредственно с разработкой альтернативных вариантов решений, иначе говоря, с поиском различных путей решения проблемы. На наш взгляд, формирование набора различных альтернатив становится целым искусством. Оно является не менее важным, чем умение выбирать из них наилучший. Разработка альтернативных вариантов позволяет заранее предвидеть ход событий и тенденций развития, присущих управляемой системе, выяснить условия ее существования и устанавливать режим деятельности с учетом влияния разных факторов, прогнозировать процессы, отыскивать наилучший способ воздействия на управляемую систему.

По мнению автора, разрабатывая альтернативные варианты решения важно помнить, что это творческий процесс, к которому необходимо привлекать высококвалифицированных экспертов, обладающих специальными знаниями, большим опытом и эрудицией в соответствующей сфере деятельности.

При разработке управленческого решения часто перед руководителем встает вопрос о том, сколько же нужно разрабатывать альтернативных вариантов, чтобы создать условия для оптимального выбора, и как определить, достаточно ли найденное множество альтернативных вариантов для получения лучшего решения.

На практике в большинстве случаев эти вопросы решаются сугубо формально: можно иметь столько вариантов, сколько возможно в пределах располагаемого для принятия решения времени и ресурсов. В действительности число качественно различающихся вариантов решения ограничивается несколькими. Что касается вариантов решений, отличающихся по количественным параметрам, то возможностей для их разработки несоизмеримо больше Кунц Г., О^, Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. М.: Прогресс, 1981.. Однако, чтобы определиться с количеством таких вариантов, принято соотносить затраты на разработку альтернатив с ожидаемым эффектом от принятого решения. Понятно, что при небольшой величине искомого эффекта нет смысла затрачивать ресурсы на разработку множества вариантов. Очевидно, что при закупке продукции на небольшую сумму нет смысла привлекать к участию в конкурсных торгах большое количество поставщиков или закупать эту продукцию на открытых конкурсных торгах, ведь сумма сэкономленных бюджетных средств, выделенных на закупку продукции, в конечном счете, может оказаться намного меньше тех средств, которые понадобились на проведение этой закупки.

По мнению автора, какова бы ни была методика отбора альтернативных вариантов решений, целесообразно воспользоваться некоторыми критериями, к числу которых можно отнести: независимость альтернативных гипотетических ситуаций, причем они должны образовывать группу, включающую все основные возможные варианты событий; описание ситуации с содержательной позиции и с использованием количественных параметров; вероятность наступления ситуации как основная характеристика достоверности варианта решения. Иными словами, к участию в госзакупках необходимо привлекать организации всех форм собственности, рассматривать их предложения не с точки зрения субъективных предпочтений, а на основе анализа качественных и ценовых характеристик предлагаемой ими продукции и т.д.

Разработка и принятие решения является, несомненно, сложным процессом. Поэтому решение всегда должно стремиться к оптимальности, что означает установление наиболее точной цели в соответствии с объективными тенденциями социально-экономического развития, применение научных методов для определения содержания решения, выработку системы обоснованных мер для достижения цели с наименьшими затратами. В конечном итоге именно степень практической реализации служит мерилом оптимальности решений. Например, если известно, что однажды возникшая потребность будет возникать вновь и вновь, а в нашей стране эта продукция способная удовлетворить данную потребность, не производится, то оптимальным, на наш взгляд, будет решение, позволяющее наладить производство такой продукции на территории нашей страны. Конечно, подобное решение первоначально потребует больших инвестиций, но в конечном итоге оно принесет свой позитивный эффект.

Исследователи и практики уделяют много внимания изучению и учету условий, влияющих на оптимальность решения. В одних случаях основанием таких решений считают моделирование Беллман Р, Заде Л. Принятие решений в расплывчатых условиях. Вопросы анализа и процедуры принятия решений. М.: Мир, 1976., в других - полноту и достоверность информации Кононенко А.В. Принятие решений в условиях неопределенности. 1991.. Социологи подчеркивают значение целевой установки и компетентности Шляпенток В. Социология для всех. М.: Советская Росси, 1970, с. 64-65., юристы - требования законности Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М.: МГУ, 1970, с. 86-107.. Очевидно, что условия оптимальности должны охватывать те факторы, которые в наибольшей степени способствуют эффективности решений. Эти условия, на наш взгляд, должны выдвигаться предварительно и распространяться на все стадии выработки, принятия и реализации решения. Проводя поиск и фильтруя факторы, следует иметь в виду, что выработать и реализовать оптимальное решение в управлении социально-экономическими системами чрезвычайно трудно. Это в основном связано с ограниченностью материальных, трудовых или финансовых ресурсов и определенным состоянием технического прогресса. Аванесов Ю.А. Исследование систем управления и процесса принятия решений. Учебное пособие/ Ю.А. Аванесов.- ООО «Люкс-арт» - М., 2000, с.67-70. Кроме того, реализация выбранных вариантов может быть затруднена, поскольку трудно предвидеть, а тем более учесть, все возможные отклонения факторов как внутри системы, так и извне. Естественно, ЛПР должен выявить и проанализировать все варианты, которые с возможно большей вероятностью ведут к достижению целей при наличии имеющихся ресурсов. В результате выбирается вариант, являющийся, может быть, хуже оптимального, но удовлетворяющий реальной хозяйственной жизни. Такой вариант решения принято называть рациональным. На наш взгляд, необходимо уделять большое внимание рациональности достижения целей и возможности реализации решения, потому что убедительно аргументированные с точки зрения достижения целей решения нередко оказываются нереализуемыми из-за причин, на первый взгляд кажущихся мелкими и несущественными, но которые позже могут проявить себя в ином качестве. Поэтому каждый вариант решения следует комплексно проанализировать не только с позиции степени достижения целей, но и всех базовых факторов, определяющих возможность его осуществления. К их числу, применительно к исследуемой нами предметной области, можно отнести: форму и сроки расчета за поставленную продукцию; наличие у поставщиков необходимых финансовых ресурсов для производства продукции, а также производственных мощностей, рабочей силы и т.д.

3.2 Развитие методологии обоснованного выбора управленческого решения о конкурсных госзакупках

Если рассматривать управленческое решение с узкой точки зрения, то, как мы уже отмечали в Главе I, его сущность состоит в выборе из некоторого числа альтернатив наиболее приемлемой, причем выбор осуществляется, по меньшей мере, между двумя альтернативами. Отказ от принятия решения, на наш взгляд, тоже можно рассматривать как альтернативу. Сказанное дает основание рассматривать подготовку решения как логический, аналитический процесс, в ходе которого предварительно создается своего рода макет решения с определенной целью и возможными средствами реализации, совершается выбор из числа возможных альтернатив, и принимается единственное (возможно наилучшее) решение.

Понятно, что последующий выбор способа решения приобретает важное значение для рационализации процесса управления. Способы принятия решения принято различать в зависимости от того, на что ориентировано лицо, принимающее решение. В соответствие с данным группировочным основанием различают следующие способы Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник.- 2-е. изд. перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2000.:

· рациональный, когда весь процесс обоснования решения направлен на максимальный результат;

· административный, когда в рамках полномочий руководителя принимается решение, удовлетворяющее минимальным требованиям;

· интуитивный, когда при принятии решения руководствуются аналогиями, ассоциациями, предвидением.

Рациональный способ предусматривает рассмотрение всех альтернатив и их последствий, которые могут возникнуть в каждом конкретном случае. Выбор падает на ту альтернативу, которая обеспечивает максимальный выигрыш. В условиях рыночных отношений увеличивается, на наш взгляд, значение именно этого способа, что обусловлено следующими причинами:

· динамизация изменений в окружающей среды и сокращение периода времени, когда принятые решения остаются правомочными;

· развитие науки и техники, обусловливающее появление большого количества альтернативных вариантов выбора;

· увеличение сложности каждого из вариантов принимаемых решений;

· усиление взаимозависимости различных решений и их последствий.

Из истории СССР хорошо известно, что государственные закупки в виде государственного заказа были основой существования плановой экономики. Однако выдача госзакза производилась не на конкурсной (конкурентной), а на обязательной основе. Очевидно, что в этом случае не рассматривался вопрос о том, какому предприятию отдать предпочтение, ведь единственным заказчиком в любом случае было государство, которое брало на себя обязанность закупать всю выпущенную продукцию, независимо от того, имелся ли на нее спрос. Рыночные же отношения потребовали от государства, как заказчика продукции, принятия решений о закупке только у тех поставщиков, которые: во-первых, производят необходимую для удовлетворения государственных нужд продукцию; во-вторых, выпускают продукцию более высокого качества; в-третьих, предлагают ее на более выгодных для государства условиях.

Использование административного способа принятия решений выражается в том, что руководитель исследует альтернативы до тех пор, пока не обнаруживает удовлетворительного решения, способного обеспечить достижение цели на минимальном уровне. Он выбирает первую альтернативу, которая отвечает поставленным целям. Этот выбор ограничен ценностями, опытом и уровнем подготовки руководителя. В случае, если у руководителя нет альтернатив, которые удовлетворяют минимальному уровню поставленных целей, он понижает целевой рубеж и принимает первую альтернативу. При этом принято руководствоваться только конкретными обстоятельствами ситуации и своими полномочиями. Примером административного способа принятия решения может быть закупка продукции в условиях чрезвычайной ситуации. В данном случае чаще всего принимается решение закупить продукцию у первого поставщика, удовлетворяющего условиям государственного контракта.

При интуитивном способе принятия решения отсутствует систематический подход к выбору альтернатив. Этот способ часто используется творческими личностями. Очевидно, что такой способ принятия решения в области государственных закупок совершенно неприемлем, поскольку речь идет об использовании бюджетных средств, при расходовании которых опора только на интуицию может привести к необоснованным растратам.

Однако какой бы способ не применялся, выбор происходит по тому или иному критерию или критериям, число которых может быть неодинаково. На наш взгляд, очень важно определить сущность критериев отбора, поскольку и тут велико влияние субъективного фактора - умения, накопленного опыта.

В качественно разнородных и комплексных ситуациях, например, при оценке политической обстановки, необходимо сопоставлять разные критерии и не ограничивать окончательный выбор только одним из них. Едва ли поэтому, вооружившись лишь тремя критериями - временем, стоимостью и материальными результатами, как это рекомендуется в литературе Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. Сокр. пер. с англ. М.: Экономика, 1984., можно охватить множество решений.

Вообще, критерии оценки решения необходимы для того, чтобы можно было объективно сопоставить различные варианты решений и выбрать наилучший из них. Как мы уже выяснили, четкая и полная формулировка целей и ограничений, анализ проблемной ситуации дают необходимые условия для формирования множества решений. Однако все они не определяют однозначно требования к множеству решений и тем более к их сравнению. Однозначные требования к отбору решений находят свое отражение в формулировке критериев рационального, прежде всего, эффективного выбора. Можно сказать, что критерии выбора дополняют формулировку целей условиями их достижения. Американские ученые Г.Х. Гуд и Р.Э. Макол Аунапу, Ф.Ф. Научные методы принятия решений в управлении производством. М.:Экономика, 1974. с. 34 считают, что правильный выбор критерия по существу эквивалентен правильной формулировке задачи. Однако в большинстве случаев подобный выбор дает больше, чем возможность формулировки цели и, в том числе, определение правильной точки зрения и правильной области допустимых решений.

Л.Г. Евланов отмечает, что цель и критерии выбора по-разному соотносятся друг с другом в зависимости от степени сложности задачЕвланов Л.Г. Основы теории и принятия решений. М.: Экономика, 1984, с.94. Так, в простых задачах, когда имеется всего одна цель, понятие цели и критерия оптимального ее достижения объединяются в одно понятие - целевая функция. В сложных задачах, характеризующихся многими ситуациями и целями, необходимо различать эти понятия, поскольку они описывают разные аспекты: цели характеризуют, что должно быть достигнуто при решении проблемы, а критерии, как должно осуществляться это достижение. В сложных задачах принятия решений существует множество альтернативных путей и способов выполнения поставленных целей. В этом случае критерии выбора дают правило или совокупность правил для отбора наилучших путей и средств.

Осуществление закупок продукции для государственных нужд, проводимых на конкурсной основе, относится, по нашему мнению, к числу сложных задач, так как перед организацией, проводящей их, ставятся различные цели (о чем мы упоминали в первом параграфе главы), в связи с чем необходимо обратить особое внимание на выбор критерия оценки. При выборе критерия оценки предпочтение следует всегда отдавать тому, который обеспечивает наибольшую эффективность решения.

Ранее отмечалось, что оценка результатов любых вариантов решений невозможна без фиксации преследуемых целей. Напомним, что в качестве стратегических целей, стоящих перед системой государственных конкурсных закупок, стоят экономия бюджетных средств, эффективность их расходования, пресечение злоупотреблений. На следующем, более низком уровне иерархии можно назвать такие цели, как максимальное развитие конкуренции; обеспечение справедливого отношения к поставщикам, повышение уровня открытости и объективности процедуры закупки; установление отчетности государственного заказчика. Если рассмотреть указанные стратегические цели с точки зрения понятий системного анализа, то можно обнаружить, что ценовая экономия не может рассматриваться как самостоятельная стратегическая цель того же уровня, что и эффективность, поскольку экономия ресурсов является одним из основных экономических результатов, сопоставляемых с затратами в рамках понятия эффективность. Более того, пресечение злоупотреблений также с формальной точки зрения следует рассматривать как подцель, поскольку это всего лишь средство формирования эффективности. Таким образом, эффективность теоретически включает в себя и экономию, и пресечение злоупотреблений. Именно поэтому системные аналитики Рельян П.Р. Аналитическая основа принятия управленческих решений. М.: Экономика, 1989. все принимаемые решения оценивают исходя из понятия эффективности, т.е. исходя из сопоставления всех видов результатов и затрат.

Так, поощряя конкуренцию поставщиков и обеспечивая рациональный отбор предложений, конкурсный порядок закупок благоприятствует минимизации затрат государства на приобретаемую им продукцию. Однако ценовая экономия - лишь наиболее элементарное требование к эффективному хозяйствованию в государственном секторе. Для многоаспектной политики государственных закупок весьма актуальны такие проблемы, как, например, выбор между:

· производством тех или иных товаров, работ, услуг внутри государственного сектора и обращением к частным поставщикам;

· такими вариантами достижения результата, при которых, жертвуя в некоторой степени качеством или сроками поставки, можно существенно снизить издержки либо, напротив, добиться значительного выигрыша в качестве за счет некоторого повышения цены;

· типами контрактов, по-разному распределяющими риск между поставщиком и заказчиком.

В таких ситуациях необходимы критерии эффективности, позволяющие сопоставить затраты с разнородными результатами, принимать во внимание риски, проводить межвременные сравнения, учитывать не только непосредственные условия конкретной сделки, но и возможности удовлетворения государственных нужд в перспективе.

Исходным пунктом анализа эффективности решения, на наш взгляд, является ответ на вопрос, с точки зрения каких интересов оцениваются варианты решений по закупкам. Указание на то, что речь идет об интересах государства, а не отдельных ведомств (например, тех, кто проводит закупки), верно, но его недостаточно. Очевидно, что государственный орган или организация, закупая для себя офисное оборудование, руководствуется исключительно критерием достижения наилучшего результатов своей деятельности. Результативность работы данной организации в некоторой степени зависит от качества оборудования, что, при прочих равных условиях, оправдывает для нее высокие затраты на приобретение оборудования (если оборудование наилучшего качества нельзя купить дешевле). Однако для общества в целом ресурсы необходимо распределять между различными целями оптимальным образом. Следовательно, стремление к совершенствованию на уровне отдельной организации не может служить единственным руководящим принципом; к тому же следует принять во внимание и специфические интересы всех органов государства. И результаты и издержки требуется оценивать с учетом тех приобретений и потерь, которые получает и несет каждый член общества. В этой связи все виды положительных и отрицательных результатов и затрат необходимо рассматривать с точки зрения надсистемы: не только государственных заказчиков, но и всей экономики страны в целом.

Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют принимать обоснованные решения не только в общественном, но и в частнопредпринимательском секторе. В обоих случаях требуется как можно более точнее и полнее определить, во-первых, компоненты затрат, во-вторых, круг последствий, результатов, к которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу, т.е. разницу между результатами и затратами. Однако решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют хозяйственные решения. В предпринимательском секторе исходят из частных интересов инвесторов, в общественном - из общих интересов граждан.

Очевидно, что и частный предприниматель, и государственный орган стремятся, при прочих равных условиях, закупить продукцию по самой низкой цене. Вопрос в том, что эти прочие условия, которые надо учитывать, для них не всегда одинаковы. Для частной фирмы компоненты затрат - это, помимо оплачиваемого труда ее персонала, исключительно непосредственные (рыночные) затраты на покупку сырья, материалов и т.д. Результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли адекватных экономических измерителей затрат и результатов выступают рыночные цены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Чистая отдача исчерпывающим образом характеризуется прибылью. Когда же речь идет о государственных закупках, дело обстоит сложнее. Чистая отдача, подлежащая максимизации, представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками и с прибылью точно не совпадает, даже если таковая имеется. Отсюда прежде всего следует, что и компоненты затрат, и круг достигаемых результатов следует оценивать, принимая во внимание внешние эффекты. Если, например, частная фирма загрязняет окружающую среду, не подвергаясь за это санкциям, не следует ожидать, что она включит соответствующие потери общества в состав собственных издержек. Однако, если какая-либо деятельность осуществляется в общественном секторе или финансируется за счет общественных расходов, ее негативные внешние эффекты должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвечает интересам общества.

В составе получаемых обществом выгод необходимо учитывать и позитивные экстерналии. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельцев от этого не увеличивается, и фирма не принимает такие эффекты во внимании при определении результативности своей работы. Для общества в целом позитивные экстерналии означают прирост благосостояния.

При анализе рациональности общественных расходов необходимо оценивать и те компоненты затрат и результатов, которые не становятся объектами рыночных отношений. Частная фирма, живущая по законам рынка, не станет производить продукты, которые невозможно приобретать за плату. К функциям общественного сектора относится удовлетворение потребностей в общественных благах, не имеющих рыночных цен. Отдача общественных расходов, безусловно, не может быть определена без учета благ, для которых отсутствуют рынки. Вместе с тем, когда затрачиваемый ресурс не получает рыночной оценки, но не является неисчерпаемым с точки зрения общества, могут иметь смысл попытки придать ему расчетную цену. Это часто кажется несущественным при оценке эффективности закупок, поскольку рыночная цена в этих случаях всегда существует. Однако оценка закупок, если рассматривать их не изолированно, а в контексте тех производственных программ, проектов, которые они обеспечивают и которые обычно допускают многовариантное комплектование и использование ресурсов, должна в той или иной степени отражать ценность всех затрат и результатов, определяющих характер программы или проекта. Поэтому для корректировки рыночных цен и учета ценности благ, не поступающих на рынок, требуются расчетные цены, адекватно отражающие предпочтения общества и альтернативные издержки.

Можно сделать вывод, что в общественном секторе, в отличие от частного, нельзя полностью полагаться на информацию, которую дает рынок. Это закономерно, поскольку общественный сектор функционирует в зонах провалов рынка Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственныхт финансов: Учебник. М.: Наука, 1995..

Предпринятое нами исследование позволило выявить, что эффективность принятых решений по закупкам продукции во многом зависит от того, было ли при их подготовке уделено должное внимание выбору типа контракта, т.е. заблаговременному и обоснованному определению оптимального размера затрат, поправкам на инфляцию и т.д. Когда идет речь о долгосрочных контрактах, и заказчики и поставщики сталкиваются с неопределенностью, ведь не всегда удается точно прогнозировать предстоящий объем работы и величину затрат. Очевидно, что если конкуренция между потенциальными поставщиками слаба, велика вероятность того, что заказчику будет навязан контракт, расточительный с точки зрения использования общественных средств. Если же конкуренция интенсивна, то не исключено, что наиболее привлекательные для заказчика условия будут предложены поставщиком, склонным занижать истинные размеры предстоящих расходов.

Независимо от того, происходит ли это в силу просчета склонного к риску поставщика либо в силу его недобросовестности, последствия могут быть весьма серьезными и потребуется либо увеличить финансирование проекта, чтобы первоначально потраченные средства не пропали в пустую, либо столкнуться с фактом, что продукция, на поставку которой был заключен контракт, не будет поставлена.

Чтобы избежать неоправданно высокого риска, в оговариваемые контрактами расценки полезно закладывать нечто вроде страховки поставщика на случай непредвиденного увеличения расходов. В зависимости от того, какой вид контракта будет выбран, риск дополнительных затрат может в большей или меньшей степени возлагаться на государство, выступающее в роли заказчика.

По этим причинам наряду с контрактами с фиксированной ценой, в соответствии с которыми первоначально согласованная плата не подлежит пересмотру, на наш взгляд, необходимо применение других видов контрактов, в частности контрактов типа “издержки плюс прибыль”, контрактов с разделением затрат и т.д. Контракты с фиксированной ценой целесообразно применять только при практически полной предсказуемости издержек, иначе придется либо рисковать срывом проекта, либо закладывать в цену значительную “страховку поставщика”.

Контракт “издержки плюс прибыль” предусматривает, что сумма оплаты заранее не устанавливается, а заказчик расплачивается с поставщиком исходя из фактических издержек, добавляя к ним некоторую величину прибыли. В этом случае, как бы не увеличивались затраты поставщика, заказчик вынужден их полностью возмещать, поэтому поставщик не несет никакого риска. Мазур И.И., Шапиро В.Д., Ольдерогге Н.Г. Управление проектами. с. 268-270. Такой контракт, как представляется, приемлем только при очень высокой неопределенности и невозможности найти надежного поставщика, согласного разделить риск.

Контракт с разделением затрат предполагает иную схему. Здесь предварительно определяется базовая сумма оплаты, которая гарантируется поставщику, а в случае превышения этой суммы дополнительные издержки делятся между заказчиком и поставщиком в пропорции, согласованной в контракте. Иначе говоря, при использовании этого вида контракта риск непредусмотренного повышения расходов делится между участниками контракта. На наш взгляд, этот вид контракта стимулирует производителя добиваться экономии, поэтому его можно назвать стимулирующим.

Описанные виды контрактов применяются обычно, когда неопределенность связана с составом издержек. Однако не вполне определенным может быть и состав услуг, которые предстоит оказать, откликаясь на нужды конечных потребителей. Так, при заключении контракта между государственным органом и больницей не всегда можно точно учесть предстоящие изменения в заболеваемости. Это означает, что количество и качество конкретных услуг, которые потребуется оказать пациентам, не вполне предсказуемы.

В такой ситуации практики проведения конкурсных закупок продукции для государственных нужд предлагают использовать такие виды контрактов, как “издержки в расчете на услугу”, “ издержки и объем” блочный контракт Якобсон Л.И. Эффективность конкурсных торгов. // Конкурсные торги. июль-август 2001, с. 47-48..

Контракт “издержки в расчете на услугу” предусматривает установление расценок на отдельные услуги и оплату, исходя из их фактического объема. Подобные контракты часто необходимы, но их недостаток в том, что они, подобно контрактам “издержки плюс прибыль” могут вести к чрезмерному росту затрат. Поэтому такой тип контракта требует тщательного и подчас дорогостоящего контроля за достоверностью и обоснованностью объема оказанных услуг.

Другим вариантом является блочный контракт. Он предусматривает фиксированную величину оплаты независимо от объема фактически оказанных услуг. Такой контракт освобождает заказчика от бремени неопределенности, возлагая его на поставщика услуг и заставляя его искать резервы экономии. Однако если неопределенность довольно велика, то опять возникает проблема “страховки поставщика”.

В ряде случаев приемлемое решение дает контракт типа “издержки и объем”. Он представляет собой комбинацию блочного контракта и контракта “ издержки в расчете на объем”. Здесь устанавливаются некоторые базовые количественные и качественные характеристики обслуживания, в пределах которых поставщик обязан оказывать услуги за счет фиксированных ассигнований, как при блочном контракте, а если возникает потребность выйти за рамки базовых характеристик, то дополнительные расходы возмещаются по типу контракта “ издержки в расчете за услугу”. Таким образом, выбор формы и параметров контракта, позволяет лучше взаимодействовать заказчику и поставщику, избегать рисковых ситуаций и дает довольно широкие возможности для воздействия государственных органов на своих потенциальных поставщиков в интересах общества.

Очевидно, что выбор решения является заключительным и наиболее ответственным этапом процесса принятия решений. Основная работа на том этапе выполняется руководителем, который должен осмыслить всю, полученную на этапах постановки задачи и формирования решений информацию, и использовать ее для обоснования выбора. Как уже отмечалось, волевое усилие является следствием необходимости реализации решения и принятия за него ответственности.

Однако прежде чем воплощать принятые решения, необходимо оценить связанный с ним риск. Необходимо отметить, что в отечественной литературе пока еще недостаточное внимание уделяется определению и оценке риска. Как самостоятельный этап выработки и принятия управленческого решения он не изучается. Глубинные причины сложившегося положения связаны на наш взгляд, с тем, что в условиях плановой экономики, хотя и существовала некая неопределенность последствий принятых решений, но отсутствовал риск, связанный с функционированием в конкретной рыночной среде, когда последствием рискового решения могло стать банкротство организации и полное прекращение ее деятельности. Сказанное подводит к заключению, что для проработки вопроса требуется обратиться к изысканиям зарубежных ученых.

Л. Планкетт и Г. Хейл Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений: Сокр. пер. с англ. - М.: Экономика, 1984, с. 75. отмечают, что первооснова оценки эффективности решения состоит в том, чтобы установить, удалось ли избежать побочных эффектов, снижающих конечную эффективность действия. Поэтому прежде чем сделать окончательный выбор, необходимо определить риск.

По мнению ученых, определение риска основано на двух источниках:

· Решения обычно принимаются в условиях нехватки времени, поэтому зачастую ЛПР упускают из вида критерии, которые впоследствии могут оказаться решающими;

· Расширение знаний об альтернативах часто связано с получением новой информации, догадаться о которой заранее было невозможно.

При определении риска необходимо воспользоваться обоими источниками. Чтобы правильно идентифицировать область риска, следует рассматривать альтернативы поочередно и пытаться предсказывать трудности, с которыми можно столкнуться при реализации каждой из них Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений: Сокр. пер. с англ. - М.: Экономика, 1984, с. 78. .

Очевидно, что просто знать о существовании риска при принятии решения важно, но недостаточно. Необходимо установить значимость риска. В литературе Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник.- 2-е. изд. перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2000. при оценке риска принято учитывать два фактора:

· Вероятность наступления рисковой ситуации;

· Серьезность риска.

Так, при помощи фактора вероятности описывают суждение о том, что то или иное событие произойдет. Через фактор серьезности формируют суждение о степени влияния данного события, если оно произойдет, на ситуацию.

Если обратиться к нашему объекту исследования, то среди основных рисков можно назвать риски непоставки продукции или поставки продукции ненадлежащего качества. Для устранения или снижения вероятности наступления этих рисков необходимо, на наш взгляд, при осуществлении процедур закупки продукции для государственных нужд проводить предварительный квалификационный отбор. Особенно это актуально для российских условий, ведь у большинства предприятий еще нет долгосрочной кредитной истории, и существует много фирм-однодневок, которые еще сами не знают, на что они способны.

Хотелось бы отметить тот факт, что в реальных задачах принятия управленческих решений на этапе выбора все еще сохраняется большая неопределенность информации, в связи с чем сразу осуществить отбор единственного варианта из множества имеющихся альтернатив очень сложно. В этих целях используется принцип последовательного уменьшения неопределенности, который заключается в постепенном сужении множества решений.

Л.Г. Евланов Евланов Л.Г. Основы принятия решений. М.: Академия народного хозяйства СССР, 1979., с. 121. выделяет три последовательные фазы такого сужения:

исходное множество альтернативных решений сужается до множества приемлемых или допустимых решений;

множество допустимых решений сужается до множества эффективных;

осуществляется выбор одного решения.

Множество альтернативных решений сужается до множества приемлемых на основе учета ограничений. При этом приемлемым или допустимым решением ученый называет решение, которое удовлетворяет множеству ограничений. Выполнение ограничений является необходимым условием выбора, поэтому окончательное решение находится во множестве приемлемых. Можно отметить, что на практике процесс сужения множества решений до допустимого осуществляется еще на этапе формирования самого исходного множества, и по существу это исходное множество уже является допустимым. Таким образом, операция сужения часто осуществляется в неявной, скрытой форме и остается незамеченной.

Сужение множества приемлемых решений до множества эффективных осуществляется на основе анализа предпочтений. Среди таких предпочтений, при осуществлении госзакупок, помимо качества и цены продукции, можно назвать сроки ее поставки, возможности отсрочки платежей, использования передовых технологий, создание новых рабочих мест и др.

Определение единственного решения является заключительным этапом процедуры выбора среди альтернатив. Существует целый арсенал методов, позволяющих принимать нужное решение. Учитывая, что их математическое описание достаточно громоздко и сложно для восприятия управленцев, не имеющих специальной математической подготовки, в данной работе мы не будем акцентировать на них внимание. Если обратиться к объекту нашего исследования то, среди методов выбора единственного решения следует выделить АВС-метод. Этот метод позволяет из всей совокупности продукции, подлежащей закупке выбрать ту продукции, закупка которой на открытом конкурсе принесет наибольшее сокращение расхода бюджетных средств.

При принятии решения о периодичности и частоте закупок может использоваться XYZ-анализ Фольмут Х.Й. Инструменты контролинга от А до Я: пер. с нем./ Под ред. и с предисл. М.П. Лукашеича и Е.Н. Тихоненковой. М.: Финансы и статистика, 1998, с. 193-195.. При таком анализе закупаемые материалы распределяются в зависимости от структуры потребления. Можно сказать, что информация о материалах, классифицированных по структуре потребления, - лучший инструмент принятия решения по каждому мероприятию в области закупки. Очевидно, что для различных материалов будут действовать различные условия.

Так, материал X характеризуется тем, что его потребление носит постоянный характер, и поэтому его закупку целесообразно производить синхронно процессу изготовления. Потребление материала Y имеет тенденции к повышению или понижению либо подвержено сезонным колебаниям, что позволяет сделать вывод о необходимости создания запасов такой продукции. Потребление материала Z носит нерегулярный характер и поэтому его надо закупать по индивидуальным заказам (см. таб.5).

Таблица 5. XYZ-анализ структуры потребления материалов и мероприятий по их закупке.

3.3 Методологические особенности реализации управленческих решений о конкурсных государственных закупках

Очевидно, что за этапом выбора решения следует передача его для реализации, организация его поддержки, ассигнования необходимых ресурсов, создание системы обратной связи. Реализация решения - логическое продолжение его принятия до исполнения в смысле уточнения формулировки проблемы, целей и приоритетов, внесения корректив в уже принятое решение, связанных с использованием вновь появившихся возможностей и потребностей некоторой модификации решения.

Не вызывает сомнения тот факт, что процесс исполнения решения существенно отличается от его принятия. Если принятие решения сводится к целеполаганию, то исполнение решения - к целедостижению. Это процесс объективации цели, превращения принятого решения в практические формы. Как мы ранее отмечали, решение до тех пор остается проектом деятельности и будущего ее результата, пока оно не воплощается в действительность в виде намеченного реального изменения управляемого объекта. Можно сказать, что исполнение решения - финал управленческого действия, образно говоря, момент истины для ЛПР. Основным моментом реализации решения является практическое достижение запланированного, соответствующей цели, результата, и, следовательно, удовлетворение определенных потребностей, интересов. Надо отметить, что этот процесс в той или иной степени очерчен во времени, осуществляется в определенном секторе пространства и имеет заданные содержанием решения способы и методы управленческого действия.

Ученые Зеркин Д.Л., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов н/ Д: издательский центр "МарТ", 2000. сходятся во мнении, что процесс исполнения решения является многоэтапным. Среди основных процедур представляется целесообразным выделить:

1. модификацию принятого решения применительно к специфическим управленческим условиям;

2. организацию процесса исполнения решения: определение непосредственных исполнителей и механизма реализации; создание необходимых организационных форм и т.д.;

3. контроль выполнения решения.

Остановимся на каждой процедуре подробнее.

1. Решения государственных органов, к которым относятся решения по конкурсным закупкам продукции для государственных нужд, как правило, многоцелевые, и они адресуются субъектам-исполнителям различных уровней и видов управления. Отсюда возникает потребность в модификации принятого решения и внесения некоторых корректив в содержание решения. Иными словами, появляется необходимость в уточнении объектов воздействия; конкретизации исполнителей; обсуждении альтернативных вариантов планов реализации решений; достижении согласия среди исполнителей относительно заданий, вытекающих из решений и т.д. Важен также анализ поступающей новой информации и учет ее при корректировке решения. Очевидно, что результатом этой работы становится принятие дополнительных решений, уточняющих формулирование проблем, промежуточных целей и приоритетов, использование вновь открывающихся возможностей и модификаций. На этом этапе обозначаются также наиболее вероятностные трудности и сложные вопросы, на решении которых необходимо сосредоточить максимум усилий и ресурсов, чтобы должно обеспечить скорейшее достижение результатов. Многие ученые и практики управления отмечают, что способность управляющего своевременно определять и знать, где сосредоточить свои основные силы, - один из главных признаков искусства управления Стейер Р., Беласко Д. Управление: от старых форм к новым реальностям.// Современное управление. Т.1. с. 16..

В научной литературе описаны ошибки, которые чаще всего возникают, на начальной стадии реализации решения: упускаются из виду конечные цели; смешивается много различных стилей управления; не предпринимаются с самого начала усилия по достижению в организации согласия и сплоченности коллектива Аванесов Ю.А. Исследование систем управления и процесса принятия управленческих решений.. Учебное пособие./ Ю.А. Аванесов.- М.: ООО «Люкс-арт», 2000, с.67. ; действия принимаются на слишком многих направлениях и слишком быстро; плохо налажен обмен информацией Макгоун Р., Спаньола Р. Разработка новых технологий. // Эффективность государственного управления. С. 773..

2. Организация процесса исполнения решения включает комплекс управленческих действий, различных по содержанию и значимости. На наш взгляд, первоочередное из них - создание организационных форм, имеющих четкие цели, обеспечивающих необходимое для выполнения поставленных задач делегирование полномочий выделенным группам людей, которые будут реализовывать решение в жизнь. Не подлежит сомнению, на наш взгляд тот факт, что исполнение решения в значительной мере зависит от того, насколько организационные формы способствуют осознанию целей государства и росту участия в их реализации. Очевидно, также, что реализация решений требует соответствующего кадрового обеспечения: привлечения новых профессионально подготовленных работников и переподготовки имеющегося персонала. Как мы уже отмечали, конкурсное размещение государственного заказа стало проводиться сравнительно недавно. Поэтому вопрос о подготовке соответствующих специалистов стоит очень остро. Для решения этой проблемы 18 ноября 1997 года Правительством РФ было принято постановление №1443 “О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд”, которое определило головной организацией по подготовке и переподготовке специалистов и преподавателей Государственный университет -- Высшую школу экономики, возложив на нее также обязанности по разработке программы обучения.

Необходимо подчеркнуть тот факт, что при реализации решения часто возникает проблема ресурсов, ведь в решении чаще всего обозначаются только их источники и общие контуры. Непосредственная же реализация решения нуждается в конкретизации общих указаний и выявлении новых возможностей инновационного характера Зеркин Д.Л., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов н/ Д: издательский центр "МарТ", 2000, с. 198.. Необходимо, на наш взгляд, особо подчеркнуть тот факт, что в государственном управлении, к которому относятся государственные закупки, в отличие от экономического, используются наряду с материальными ресурсами и многие другие. Это, прежде всего, социальные ресурсы (их наличие объясняется тем, что в обществе имеются социальные группы, изъявляющие готовность участвовать в осуществлении целей государственных решений), которые не менее важны, чем финансовые. Отметим, что финансовые ресурсы преходящи, тогда как социальный капитал носит долговременный характер и его значение стратегическое. Хэмтон Д. Организация будущего // Современное управление. Т.1 с. 72. Очевидно, что если простые чиновники, участвующие в осуществлении конкурсных закупок продукции для государственных нужд поймут, что от правильности их решения будет зависеть благополучие их семьи и населения в целом, то вероятнее всего они будут принимать эти решения с большей ответственностью и заинтересованностью. Тоже касается и поставщиков, которые, в конечном счете, будут поставлять продукцию для себя и своих близких.

К системе организационных мероприятий по реализации решения можно отнести связанную со спецификой управленческой ситуации доработку механизма реализации решений: административного и правового регулирования, информационно-аналитического обеспечения, методической поддержки и др.

Надо отметить, что государственные решения многообразны. В их исполнении участвуют организации различных уровней и видов. Они действуют в среде, которую полностью контролировать не в состоянии, поскольку ее изменение зависит не только от управляющей системы. Этим часто объясняются проблемы, возникающие при использовании методов и средств управленческого действия, первоначально обозначенных в реализуемых решениях. Одна из них: дифференциация средств и методов в зависимости от уровня и видов управленческих организаций. Так, на уровне центральных органов управления используются общие нормативно-правовые механизмы, на уровне регионов наряду с общегосударственными механизмами в процесс включаются нормативно-правовые механизмы, свойственные субъектам федерации.

В ходе исследования установлено, что при реализации решения часто возникает проблема, связанная с отбором средств и инструментов исполнения решений, принципиально важная для поддержания способности управляющей организации адаптировать механизм исполнения к изменяющейся ситуации и проявлять готовность к новациям, вместе с тем сохраняя идентичность, заложенную в основе реализуемого решения. Так, если характер решения предполагает эволюционный путь изменения управляемого объекта и соответствующие ему способы действия, то конкретная управленческая ситуация не должна породить революционно-разрушительную форму изменений.

3. Контроль - это одна из главных функций управления. Система контроля является неотъемлемой частью любой управляющей организации. Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей Зеркин Д.Л., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов н/ Д: издательский центр "МарТ", 2000, с. 200..

Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений, направления способа управленческих действий и результата этих действий. Как отметил В.Г. Афанасьев Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. с. 236, выявляя отклонения и их причины, контроль определяет путь корректировки развития объекта управления, способы воздействия на субъект для преодоления отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы. Контроль устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Контроль, ориентированный на конечный результат, по нашему мнению, составляет часть всего процесса реализации решения, так как начинается он с момента исполнения решения. В литературе по теории управления Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М.: Дело, 2000.; Кунц Г., О^,Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций.- В 2-х т. Т.2.- М.: Прогресс, 1981. достаточно подробно описана роль функции контроля. Контроль, выступая средством обратной связи, дает субъекту управления необходимую информацию о действительном положении дел, о степени реального выполнения управленческого решения. Являясь частью общей управленческой деятельности, контроль в этом смысле имеет производный, вторичный характер, так как касается деятельности, которая уже существует независимо от него.

Занимая в управленческом процессе свое особое место, контроль существует вместе с тем на всех иных его стадиях. На наш взгляд, наиболее близка связь контроля с функциями управления по обработке и использованию информации и принятию решений. Дело заключается, прежде всего, в том, что в самом контроле проверка фактического исполнения решений занимает основное место, хотя она не исчерпывает всех сторон контроля, имеющего универсальный характер. Более того, научные основы разработки, принятия и осуществления решений распространяются и на стадию управления, которая связана с контролем. Именно здесь наступает этап оценки результативности решений и соизмерения ее с целями решений, а также реального проявления ответственности должностных лиц за принятие или непринятие решений, их выполнение. Таким образом, контроль должен способствовать достижению каждого решения. Однако, учитывая множество решений и динамичность управленческой деятельности, необходимо подходить к его организации очень обстоятельно.